馬 超

（海南師范大學海上絲綢之路研究院，海口 571158）

建設海洋強國是中國的重大戰(zhàn)略抉擇。從黨的十八大提出“建設海洋強國”到十九大明確“加快建設海洋強國”，中國通過實施國家級的海洋強國戰(zhàn)略，有效啟動了海洋領域的國家戰(zhàn)略動員。已有對建設海洋強國與海洋強國戰(zhàn)略的研究圍繞概念內(nèi)涵、目標定位和實施路徑等“應然”維度展開了深入探討（劉中民，2013；金永明，2014；劉笑陽，2016；鄭義煒，2018），對“實然”層面的施行與運轉(zhuǎn)的研究仍偏少，建設海洋強國的觸發(fā)機制、作用機制等仍是學術界有待探索的領域。諸多關鍵議題待進一步分析，如為何于2012 年始，中國加強了對海洋事務的關注與海權(quán)維護的力度？哪些國內(nèi)外因素在影響國家海洋戰(zhàn)略的制定、實施？確保建設海洋強國這一國家戰(zhàn)略持續(xù)運行的機制是什么？本文嘗試回答上述問題。

建設海洋強國作為一項政策議程進入執(zhí)政黨與政府的議程視野，其行動邏輯源自十八大前后領導人和政府注意力的轉(zhuǎn)移，注意力是作為政策議程的建設海洋強國的作用機制。影響領導人與政府注意力的因素可視為建設海洋強國的觸發(fā)機制。本文將從新古典現(xiàn)實主義對作為中介變量的領導人及政府注意力2 個概念為起點，通過案例驗證本文提出的基本論點——領導人和政府注意力是中國海洋戰(zhàn)略重置與運行的關鍵變量，以此探究新時代中國海洋戰(zhàn)略的作用機制。以期為理解國家重大戰(zhàn)略決策的影響因素和實施過程提供學理分析，豐富對國家決策的經(jīng)驗現(xiàn)實研究。

1 領導人注意力

1.1 為什么要關注“領導人”？

權(quán)力精英是國際關系中重要研究對象。在國際關系理論的新古典現(xiàn)實主義學派中，權(quán)力精英對國際政治的影響得到深刻放大。新古典現(xiàn)實主義將權(quán)力精英定義為“外交政策執(zhí)行者”：包括總統(tǒng)、首相、關鍵內(nèi)閣成員、部長、負責實施外交政策與國防政策的顧問（諾林·里普斯曼等，2017）。新古典現(xiàn)實主義學派認為，領導人對世界所持有的認知、態(tài)度，即“意象”是一類重要的中介變量，連接起國際體系和國家的外交政策。

領導人意象之所以成為重要的國家中介變量主要基于兩方面的原因。一是此類外交政策執(zhí)行者掌握大眾與社會所不知的決策信息，對影響國家安全、發(fā)展與外交關系的信息形成壟斷；新古典現(xiàn)實主義強調(diào)，國家外交政策或大戰(zhàn)略的變化，都可以從外交政策執(zhí)行者的角度尋找合理的解釋，外交政策執(zhí)行者是外交政策調(diào)整最重要和最值得關注的群體（諾林·里普斯曼等，2017）。二是外交政策執(zhí)行者的“意象”能夠左右外交政策分析中3個重要干預進程——認知、決策、執(zhí)行中的第一個進程：“對即將到來的體系刺激的感知”（諾林·里普斯曼等，2017）。領導人意象對國際體系刺激（如安全環(huán)境改變、國際壓力變化和危機烈度強弱等）的感知包含一系列認知性約束條件。

領導人意象是高度個人化的，基于個人先前經(jīng)驗和價值，“它們代表了核心信仰，而且并不會被輕易改變”（諾林·里普斯曼等，2017）。領導人意象一旦形成，就會形成導致“所有新鮮的外部世界信息都會讓領導人在感知外部刺激的過程中產(chǎn)生個人看法和偏見”（諾林·里普斯曼等，2017）的認知過濾，從而左右領導人處理信息的方式。新古典現(xiàn)實主義以此證明“面對國際挑戰(zhàn)和機遇，領導人將基于自己的意象內(nèi)容產(chǎn)生不同的反應”（諾林·里普斯曼等，2017）。領導人意象中包含的領導人個性和特征將影響國家對外部刺激的應答。新古典現(xiàn)實主義將領導人的經(jīng)驗、年齡、性格、童年記憶、家教乃至父母關系等因素，均作為分析其意象的影響因素給予關注，并運用到諸如俾斯麥、德皇威廉二世、伍德羅·威爾遜、林登·約翰遜等大國領導人的外交決策中，以證明“領導人的特征和心理是非常重要的中介變量，影響著領導人回應體系壓力的方式”（諾林·里普斯曼等，2017）。

領導人認知影響其對自身國家實力與對手實力的對比評估，以及預期權(quán)力趨勢的評估。權(quán)力如何精準測量？這是國際關系理論多年來始終在探究的一大難題。權(quán)力是影響國家及國家聯(lián)盟對外關系選擇的重要變量。然而，美國學者William·Wohlforth（威廉·沃爾福思，1987）認為：“因為不可能有一份關于國家實力的系統(tǒng)測量分析可供參考，即便有也不會是客觀精確的”，所以各國領導人在面對外交決策選擇時，無論對自身實力還是他國實力，都無法進行客觀和精確的衡量。

盡管實力測量是主觀的，但一國領導人對自身和他國實力的認知仍然是影響和評估自身外交政策方向的重要標準（威廉·沃爾福思，1987）。即領導人認知中自身及他國實力的大小，是領導人在進行外交決策時，感受到的“客觀存在”。威廉·沃爾福思（1987）在分析一戰(zhàn)前俄國對均勢格局下歐洲的權(quán)力認知時提出，忽略行為體對權(quán)力的認知這一變量，導致國際關系學者即使歷經(jīng)數(shù)十年嚴格理論闡述與復雜的定量測量，仍無法理清權(quán)力分配與戰(zhàn)爭之間的關系。他借此提出，權(quán)力若影響國際關系，則必須通過國家決策者的認知過程發(fā)揮作用。

外交政策執(zhí)行者，即領導人，壟斷著影響國家安全、發(fā)展和外交決策的信息。但與此同時，領導人需要處理的信息是海量且呈幾何級增長的，在信息爆炸的時代，領導人所面臨的信息更是極大地超越了一個自然人所能處理信息的上限。外交政策執(zhí)行者為什么選擇關注這個問題，而忽視或暫時擱置那個問題？領導人在外交決策中的“傾向”和“偏好”一直是外交決策理論研究中被持續(xù)探討的問題。而在心理學、經(jīng)濟學、管理學、社會學中早已引入的領導人注意力概念，則能成為回答上述問題較為有解釋力的新工具。因此，本文認為，盡管來自外界的刺激（如國際體系、國家安全環(huán)境、聯(lián)盟）信息影響外交決策執(zhí)行者（即領導人）做出決策的行為，但最終影響領導人選擇的，是領導人有限的注意力。

1.2 注意力及其在國家海洋戰(zhàn)略中的作用

注意力是一個涉及人的認知的概念?；谕耆硇孕袨槿思俣ǎ?jīng)濟學將注意力當作在給定約束條件的情況下，決策行為中的稀缺資源以獲得最優(yōu)化求均衡解（陳思丞 等，2016）。Herbert Simon（赫伯特·西蒙，2004）最早將注意力概念引入管理學學科，用以解釋和分析對組織和管理中最常見、但也最難以觀察和研究的決策行為。

將注意力引入政治學學科，并創(chuàng)立注意力政治學的是美國政治學家布賴恩·瓊斯（Jones Bryan D）。瓊斯將政府注意力稱為政策議程（the policy agenda），提出人們受注意力廣度有限性的約束無法同時關注許多事物，只能根據(jù)事物在自身心目中的重要程度“評判”（juggle）源源不斷襲來的信息，決策制定者最重要的任務是判斷復雜決策環(huán)境中與決策任務有關的因素（布賴恩·瓊斯，2010）。因此，決策者有限的注意力比其收到的海量決策信息更重要。政府決策是分揀出不重要政治議題的過程，決策伴隨著選擇（布賴恩·瓊斯，2010）。政府決策者有限注意力的轉(zhuǎn)移成為政府決策變化的基本原因，政策制定者注意力的變換必然引起政府決策的方向性改變（布賴恩·瓊斯，2010）。

注意力與政策決策者的“偏好”和當時政策決策時的“語境”有密切關系。偏好被個人對語境的解讀所激活，偏好和語境的結(jié)合產(chǎn)生了選擇（布賴恩·瓊斯，2010）。政治中的語境總是在變化，所以選擇也總是在轉(zhuǎn)變。但瓊斯強調(diào)，人們的偏好并不總是處于變化之中，偏好相對更加穩(wěn)定（布賴恩·瓊斯，2010）。

既然注意力是稀缺的，偏好又是相對較為穩(wěn)定的，那是什么原因?qū)е骂I導人的注意力發(fā)生變動？瓊斯提出政府連續(xù)政策轉(zhuǎn)換的4種來源。

首先是2種外生來源：1）重大事件將政策制定者的注意力從沖突的一個維度轉(zhuǎn)換到另一個維度；2）被忽略的政策因素量變過程受到外力刺激產(chǎn)生新的矛盾形式，引起決策者注意力的迅速關注；其次是2種內(nèi)生來源：1）政策和立法制定者主動回應大眾對政治的訴求，制定反映公眾訴求的政策；2）現(xiàn)有決策精英之間的共識崩潰，新的利益群體特別是大眾被引入決策層（布賴恩·瓊斯，2010）。

借助注意力政治學理論邏輯，中國學者對中國政治決策中領導人注意力作用于公共政策產(chǎn)生的影響等給予關注，進一步總結(jié)了中國政治決策、政治運行的規(guī)律。領導人注意力的產(chǎn)生由問題機制與偏好機制決定，并且是兩種機制組合的產(chǎn)物。受注意力瓶頸制約，偏好機制產(chǎn)生的議題會對問題機制產(chǎn)生的議題起一定程度的擠壓作用，即領導人會關注自身更“感興趣”的政策議題（陳思丞等，2016）。注意力政治反映的是一種權(quán)威分配關系，尤其是政治權(quán)威地位迥異所誘生的注意力競爭行為（練宏，2016）。已有研究通過對案例的觀察發(fā)現(xiàn)，相較于利用自身業(yè)務指導權(quán)推動工作，職能部門更愿意借助更高一級黨委政府的權(quán)威地位推動工作，形成注意力的戴帽競爭而非直線競爭（練宏，2016）。

注意力測量是各個學科在注意力研究中的關鍵和難點。對領導人注意力的測量由對基于其組織身份的文件、訪談、問卷調(diào)查等方式獲?。℉ansen et al.,2001）。組織的文件是獲得管理者或組織領導人知覺重點、關注事務的有效工具。國內(nèi)學者將《政府工作報告》作為研究中國政府及領導集體在某一事務上注意力轉(zhuǎn)變的重要對象。中央政府及各級地方政府的《政府工作報告》是一個具有施政綱領性質(zhì)的政策性文本（文宏，2014）。政府工作報告以年度工作總結(jié)、下年工作展望的形式，向公眾公開本級地方政府“做了什么”“沒做什么”和“將做什么”，不僅涉及到政府政策議題的實施方案和具體安排，在很大程度上還是政府對其所重視的政策議題領域投入資源的政治宣誓（文宏，2014）。

因此，本文選取領導人和政府注意力作為測量中國海洋戰(zhàn)略重置的重要中介變量，其中領導人注意力在“加快建設海洋強國”戰(zhàn)略中起重要的中介作用。領導人在海洋強國戰(zhàn)略施行過程中的講話、批示、活動等，可以作為評測政府對于海洋強國戰(zhàn)略動員機制的注意力依據(jù)，并以其運行效果作為海洋強國戰(zhàn)略發(fā)展狀況的客觀反映。

本文提出領導人注意力對“加快建設海洋強國”從啟動、實施、持續(xù)等作用階段的3個判斷。

1）國家海洋戰(zhàn)略的重置、啟動受到領導人與政府注意力的高度影響。在海洋問題“觸發(fā)”領導人注意，即領導人注意力發(fā)生轉(zhuǎn)移的過程中，外界“刺激物”的壓力、領導人個人的偏好、利益集團的推動等起關鍵作用。

2）領導人和政府注意力對國家海洋戰(zhàn)略的運行機制發(fā)揮重要影響。通過領導人親自推動，“戴帽”國家戰(zhàn)略以突顯重要性，利益集團積極呼應等保障“建設海洋強國”的有效實施。

3）領導人注意力是政策能否持續(xù)下去的重要影響因素。而這有賴于動員能力的強弱，國內(nèi)共識和動員力較高的國家相較兩方面均較弱的國家，其對外政策的有效性更強（鐘飛騰，2012）。值得注意的是，領導人注意力的有限性決定必須通過制度的形式將注意力“鎖定”，制度才是政策或戰(zhàn)略得以持續(xù)的關鍵。

本文認為，領導人注意力的觸發(fā)機制是國家海洋戰(zhàn)略重置與啟動的原因，領導人注意力的作用機制影響國家海洋戰(zhàn)略的運行效率，領導人注意力的延續(xù)性將決定國家海洋戰(zhàn)略在長期實施中的實際效果。

2 注意力轉(zhuǎn)移與國家海洋戰(zhàn)略重置

進入21世紀，中國周邊以海域?qū)俳?jīng)濟區(qū)權(quán)益劃分、島礁主權(quán)爭端為突出特征的海洋問題引起從政策界到普通民眾的關注。在沿海地方政府開發(fā)、利用海洋，做大海洋經(jīng)濟等利益訴求的推動下，中國領導人和政府對海洋的關注愈加強烈。同時，系列危機事件的爆發(fā)，加速了中國海洋戰(zhàn)略的出臺。領導人自身的從政經(jīng)歷和生活閱歷，也推動了建設海洋強國上升為國家戰(zhàn)略。

2.1 周邊國家聚焦海洋倒逼注意力轉(zhuǎn)移

周邊海洋國家加速出臺海洋戰(zhàn)略的新態(tài)勢，倒逼中國通過重置國家海洋戰(zhàn)略提升海權(quán)戰(zhàn)略動員效率。

首先，周邊國家將經(jīng)略海洋上升為國家戰(zhàn)略，立法明確宣誓海洋作為國家發(fā)展基礎。與中國存在島礁與海域爭議的越南不斷出臺國家級海洋戰(zhàn)略。在2007 年確定《至2020 年海洋戰(zhàn)略》后，越南提速完善海洋戰(zhàn)略的步伐。2012年，越南國會正式通過《越南海洋法》，悍然將屬于中國的西沙群島、南沙群島列入其領土范圍，肆意分割中國領海主權(quán)和專屬經(jīng)濟區(qū)（米良，2015）。一系列國家層面海洋政策的出臺，標志著越南明確了海洋戰(zhàn)略在其執(zhí)政黨和政府國家戰(zhàn)略意志和奮斗目標中的地位（李忠林等，2013）。

其次，設立高層級國家機構(gòu)統(tǒng)一協(xié)調(diào)海洋戰(zhàn)略的實施，機構(gòu)權(quán)限直面國家元首或政府首腦，成為傳統(tǒng)與新興海權(quán)大國的慣例。

以日本為代表，2007年日本正式設立“綜合海洋政策本部”，首相直接擔任本部長，內(nèi)閣官房長官與新設的海洋政策擔當大臣擔任副本部長，全體內(nèi)閣大臣為本部成員，負責審議涉海政策重要事項，并向首相提出重要意見。截至2022年4月，日本已由首相牽頭召開64次綜合海洋政策本部會議，議題涵蓋海洋態(tài)勢感知、海洋資源開發(fā)、北極政策、偏遠海島管理等領域（日本首相官邸，2022）。這是對其早期設立的海洋開發(fā)審議會與海洋權(quán)益相關閣僚會議的再次政治升格（高蘭，2012）。

再次，海洋大國的海洋戰(zhàn)略呈涉及面廣、規(guī)劃遠景長的趨勢，并注重在世界海洋形勢變遷中對海洋戰(zhàn)略和規(guī)劃進行調(diào)整，以占據(jù)海洋發(fā)展的制高點。如俄羅斯，在葉利欽時期相繼制定4份涉及全球海洋和北冰洋的海洋戰(zhàn)略文件，普京執(zhí)政后根據(jù)世界局勢和俄羅斯利益變化，又出臺了《2010年前俄羅斯海軍活動領域的基本政策》（2000-03-04俄羅斯總統(tǒng)批準）、《俄羅斯聯(lián)邦政府關于海洋部門的決定》（2001-09-01 俄羅斯聯(lián)邦政府第662 號令）、《2030 年前俄羅斯聯(lián)邦海洋工作發(fā)展戰(zhàn)略》（左鳳榮，2012）等海洋戰(zhàn)略文件，以鞏固海洋戰(zhàn)略的順利實施。

因此，在注意到周邊國家及海洋大國國家戰(zhàn)略注意力聚焦海洋后，中國國家領導人作出“人類進入了大規(guī)模開發(fā)利用海洋的時期”（習近平，2013）的重大判斷。

2.2 地方政府競爭推動領導人注意力轉(zhuǎn)移

位于沿海并有較強發(fā)展海洋經(jīng)濟動力的地方政府，不斷通過多種方式推動中央政府及中央領導人注意力的轉(zhuǎn)移，希望以此獲得海洋方面的政策支持。地方政府競爭注意力主要有以下3種方式：

1）不斷呼吁重視海洋，尤其突出海洋經(jīng)濟在地方經(jīng)濟社會發(fā)展乃至國家安全中的重要性。如海南省主要領導和海洋漁業(yè)部門負責人曾分別在署名文章中將發(fā)展海洋經(jīng)濟視為“戰(zhàn)略決策”和“長期戰(zhàn)略任務”（杜青林，1998）；強調(diào)南?！百Y源的豐富性、權(quán)益的復雜性、戰(zhàn)略區(qū)位的重要性”，呼吁“抓住南海國防建設的契機，大力進行海洋經(jīng)濟的建設，使其相輔相成。”（王路，2000）

2）以政府工作報告中點明下一年度工作目標的方式，向中央報告和對公眾宣告本級政府的施政方向和領域（王印紅等，2017）。地方政府尤其是省級地方政府在政府工作報告中新增或強調(diào)海洋內(nèi)容，意味著地方政府將自身注意力轉(zhuǎn)移或更多分配到海洋事務上，發(fā)揮向中央呼吁，向公眾宣告地方政府新發(fā)展訴求，引導社會聚焦的作用。

管轄200 萬km2海域的海南早在2005 年就以黨委政府聯(lián)合發(fā)文的形式出臺海洋經(jīng)濟發(fā)展的決定（中共海南省委海南省人民政府，2005）。此后，海南省加大了對海洋事務，尤其是海洋經(jīng)濟的關注度。以十八大前的五年海南省政府工作報告為例，2007—2012年，海南省政府工作報告中涉及海洋事務表述的題眼分別為“發(fā)揮海洋資源優(yōu)勢，擴大海洋經(jīng)濟規(guī)模”（海南省人民政府，2007）、“培育壯大港口經(jīng)濟”與“大力發(fā)展海洋經(jīng)濟”（海南省人民政府，2008）、“加快發(fā)展海洋經(jīng)濟”（海南省人民政府，2009）、“積極發(fā)展海洋經(jīng)濟”（海南省人民政府，2010）、“積極發(fā)展海洋經(jīng)濟”（海南省人民政府，2012）。從內(nèi)容上看，十八大前的海南省政府工作報告，除2011年無專門論述本年度政府海洋事務工作外，其余年份的論述都涉及海洋事務尤其是海洋經(jīng)濟的各個領域。值得一提的是，海南對開發(fā)開放南海旅游一直抱有較高期待，早在2007年就提出要積極促成開放西沙旅游（海南省人民政府，2007）。在政府工作報告中頻繁凸顯對海洋事務的關注，反映地方政府渴望從政策層面引起中央和社會注意力轉(zhuǎn)移的強烈意愿。

3）通過政協(xié)的參政議政活動，喚起中央政府及相關部委的注意和重視。

政協(xié)委員的各類活動，如在政協(xié)大會發(fā)言，參加政協(xié)全體會議、政協(xié)常委會議、政協(xié)專題協(xié)商會、雙周協(xié)商座談會和專題調(diào)研，列席同期人大的全體會議，旁聽和討論政府工作報告和“兩高”工作報告等，是各級政協(xié)委員代表其界別利益或地區(qū)利益，表達訴求的主要方式（盛林，2017）。

地方政府在競爭中央政府注意力，爭取中央支持方面，非常鼓勵政協(xié)委員“發(fā)聲”。首先，通過政協(xié)委員的活動推動中央層面重視海洋事務。如曾有全國政協(xié)常委通過參加沿海省份調(diào)研、專題匯報會和向領導人寫信等方式推動海洋強國建設，收到了全國政協(xié)領導批示、聽取專家匯報、向行政部門轉(zhuǎn)送政協(xié)建議等良好效果（陳明義，2012）。其次，政協(xié)委員充分利用全國“兩會”這一表達利益訴求的重要平臺，通過提案、發(fā)言等方式推動中央政府及相關部委重視海洋事務。如2009年全國“兩會”，有政協(xié)常委將大會發(fā)言主題確定為“像發(fā)展航天事業(yè)那樣，推進海洋的探測與開發(fā)”（陳明義，2012）；2008年全國“兩會”，海南、浙江、江蘇三省的政協(xié)主席及原政協(xié)主席，同時在媒體上呼吁關注海洋經(jīng)濟，表示要建設海洋強?。ㄍ跚锶兀?008）。再次，政協(xié)委員的調(diào)研、考察活動及提交的重點調(diào)研報告促使并成功地推動黨委和行政部門關注海洋事務。2012年，全國政協(xié)提案委員會全體委員在海南省就海洋問題專題調(diào)研考察，被視為“充分反映了政協(xié)委員和全國政協(xié)對海洋工作的重視”（路濤，2012）。政協(xié)及政協(xié)委員們的活動也成功地讓中央政府在注意力分配方面，對海洋事務給予傾斜。如十一屆政協(xié)曾在2009年組織經(jīng)濟委員會委員在沿海8個省份進行海洋經(jīng)濟及可持續(xù)發(fā)展能力的調(diào)研，調(diào)研組的意見得到中央政府和相關部委采納，被寫入國家“十二五規(guī)劃”中（陳明義，2012）。

2.3 突發(fā)事件/爭端升級刺激注意力轉(zhuǎn)移

當某一議題進入政策制定機構(gòu)的政策制定程序，意味著這一議題已受到政策機構(gòu)及領導人的關注。但政策制定機構(gòu)和領導人每天面對大量的政策信息，在爆炸性的信息場中，政策議題若期望能被領導人關注到，則此議題需要具有“競爭性”。

在瓊斯看來，連續(xù)政策轉(zhuǎn)換的一種重要來源是“珍珠港綜合征”：重大事件將政策制定者的注意力從沖突的一個維度轉(zhuǎn)換到另一個維度，即“客觀環(huán)境的急劇變化導致政策制定的急劇變化”（布賴恩·瓊斯，2010）。領導人和決策者認知中重要的決策事項與不重要決策事項的位置發(fā)生轉(zhuǎn)移，領導人和決策者就會做出新的選擇（王家峰，2013）。這種外界“刺激”作用引起注意力轉(zhuǎn)移的例證之一是2012年4至6月發(fā)生在中國與菲律賓之間的“黃巖島對峙事件”，該事件的發(fā)生及其對中國海權(quán)戰(zhàn)略的影響表明，突發(fā)事件極大地推動了領導人和政府注意力向海洋事務轉(zhuǎn)移。

首先，事件吸引中國媒體及網(wǎng)絡輿論的高度關注。菲律賓試圖非法抓扣中國漁民漁船的消息傳回國內(nèi)后，中國輿論界尤其是網(wǎng)絡中對黃巖島的關注呈爆發(fā)式增長，沸騰的輿情將該時期國內(nèi)對外交領域的注意力集中地轉(zhuǎn)移到海洋爭端和海權(quán)維護上。黃巖島對峙事件發(fā)生后，中國網(wǎng)絡媒體中的關于中菲對峙的信息也呈爆發(fā)式增長，其中新浪微博中“黃巖島”詞條出現(xiàn)710 891 條（趙婷婷，2012）。主流媒體不斷通過滾動新聞、時事評論、專家訪談、發(fā)布權(quán)威消息、新聞背景介紹等方式介入。如人民日報在主要闡釋中國對于重大國際熱點問題和涉華問題主張的署名評論“鐘聲”中，細數(shù)中國對黃巖島的領土主權(quán)擁有的法理依據(jù)（鐘聲，2012）；軍隊媒體更是在報道中得到軍隊高端智庫的支持，由專人撰文參與報道（曹瑞林，2012）。

其次，事件引起中國外交、國際法等學界研究群體的集中關注，帶動中國智力高層對海疆問題與海權(quán)問題的重視。對峙事件引起中國的國際問題學者、周邊外交問題學者，尤其是海洋與南海問題研究領域?qū)＜业母叨汝P注，紛紛通過媒體撰文、電視訪談、學術作品發(fā)表等活動，在學理上支持中國政府合情合理合法的維權(quán)行動，用學者專業(yè)的素養(yǎng)和扎實的理論向國內(nèi)外闡述中方在黃巖島問題上的主張，以此推動國家有關部門對海洋問題研究的關注。就在中菲黃巖島對峙事件發(fā)生的當年，2 個聚焦領土主權(quán)維護的國家級高端智庫相繼在南京大學和武漢大學成立，獲得中央部委和地方政府的支持（國家領土主權(quán)與海洋權(quán)益協(xié)同創(chuàng)新中心，2012）。

再次，事件引起中國外交、海事部門在內(nèi)的多部門的關注和參與，將自身資源向海洋領域傾斜。外交與海事部門是中國處理海洋權(quán)益爭端中亮相與發(fā)聲最多的單位，隸屬于國家海洋局的中國海監(jiān)艦只在黃巖島對峙事件發(fā)生時，就進入該海域執(zhí)行巡航執(zhí)法，對黃巖島及其附近海域?qū)嵤┯行Э刂坪捅O(jiān)管，在對峙中占據(jù)主動地位。中國外交部也充分利用例行記者招待會、外交部聲明等方式積極回應對峙中不斷出現(xiàn)的新情況和新問題。值得注意的是，此次對峙事件，更多的國家級行政部門也調(diào)動大量資源參與其中。如農(nóng)業(yè)部派出漁政執(zhí)法船前往黃巖島護漁執(zhí)法，國防部通過新聞發(fā)布會、軍隊媒體報道等方式保持高介入狀態(tài)，商務部、海關總署、國家質(zhì)檢總局等部門也運用多種方式參與此次維權(quán)行動。

正是黃巖島爭端的升級和中國在對峙中的成功作為，引起中國從政府到學界再到民間注意力的轉(zhuǎn)移，促使中國在海權(quán)戰(zhàn)略方面發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，中國進入海權(quán)維護和海洋開發(fā)的積極有為時期（張潔，2013）。

2.4 以往從政經(jīng)歷驅(qū)動領導人注意力轉(zhuǎn)移

注意力政治學認為，人們的偏好是相對固定的，偏好常因個人對語境的解讀所激活，偏好和語境的結(jié)合產(chǎn)生了選擇（布賴恩·瓊斯，2010）。新古典現(xiàn)實主義學派也指出，領導人的年齡和經(jīng)驗影響他們發(fā)起危機的意愿（Potter, 2007）。因此，以心理特征作為表現(xiàn)的領導人“意象”是打開國家外交決策“黑箱”的重要變量，了解領導人的特征和心理，有助于理解國家的外交政策選擇（諾林·里普斯曼等，2017）。受成長經(jīng)歷、教育背景、工作履歷作用而產(chǎn)生特定偏好的人群也較關注特定的議題，對領導人來說，在成為最高領導人之前，他們的偏好已成固化，并且在他們作為最高決策者期間保持穩(wěn)定（陳思丞等，2016）。

由于領導人注意力分配過程伴隨著問題機制與偏好機制的共同影響，可能存在議題嚴重偏好較弱、議題嚴重偏好較強、議題較弱偏好較強、議題較弱偏好較弱4 種情況（陳思丞等，2016）。當領導人面對的議題是一個重要議題且處理的緊迫性較高，并屬于領導人長期偏好的議題領域時，該議題會獲得領導人的高度關注并給予重點傾斜支持。建設海洋強國正屬于“議題嚴重偏好較強”的情況，中國國家領導人始終對海洋強國持有信念和情懷。

1）持續(xù)且強烈的海洋情懷。在地方工作時，習近平同志就曾多次對海洋事業(yè)發(fā)展做出過重要論述。在福建工作時，他提出發(fā)展海洋經(jīng)濟是經(jīng)濟發(fā)展必然趨勢，也是培育經(jīng)濟新生長點的重要途徑，要建設“海上福州”（戴艷梅等，2017），使得“福州成為習總書記海洋強國戰(zhàn)略的發(fā)源地和中國夢海洋篇的起航之城”（福州市人民政府，2016）。在浙江工作期間，習近平同志（2003）明確提出建設海洋經(jīng)濟強省，從而“形成了系統(tǒng)完整科學的經(jīng)略海洋重要思想”（浙江省海洋與漁業(yè)局課題組，2018）。在調(diào)研、視察工作中對海洋漁業(yè)、航海知識的耳熟能詳也反映出他對海洋事務早已非常了解（黃曉華，2013）。

2）對周邊海洋局勢有較早且持續(xù)的深刻認知。在福建任職時，習近平同志就通過歷次專家咨詢會的方式，持續(xù)關注和闡述海洋發(fā)展的戰(zhàn)略思路，強調(diào)通過“走出去”的方式讓福建成為海洋強?。ㄇ袢坏?，2020a）。在浙江工作時，習近平同志指出，由內(nèi)陸走向海洋，由海洋走向世界，走向強盛是世界經(jīng)濟發(fā)展的歷史軌跡。針對海洋時代的新形勢，他判斷調(diào)整海洋政策和發(fā)展海洋經(jīng)濟是海洋時代的大國趨勢，海洋經(jīng)濟競爭態(tài)勢將日趨激烈（習近平，2003）。

3）較早提出綜合、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的經(jīng)略海洋理念。對海洋資源開發(fā)，習近平同志在主政地方時就強調(diào)要堅持綜合開發(fā)的思路；在海洋治理制度建設上，他較早提出要形成齊抓共管的工作格局，并督促成立了省一級的海洋經(jīng)濟工作領導小組和辦公室，理順海洋管理體制；在處理陸海關系上，他早已形成“陸海統(tǒng)籌”的思想，提出實施海陸同步監(jiān)督管理的工作理念，要求實施依法治海，增強海洋經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展（習近平，2003）。

可見，領導人穩(wěn)定的偏好促成的注意力分配呈現(xiàn)3個特點。1）連貫性。早在地方工作期間就已對海洋事務高度關注，并延續(xù)到其成為黨和國家最高領導人。2）領導人對海洋事務保持高度的專注性，始終聚焦在經(jīng)略海洋方向上。3）領導人對海洋事務的注意力受其對海洋問題較為深刻認識的影響，具有全面性的特點。因此，作為黨和國家的最高領導人，受“語境”刺激因素作用，偏好對政策議題的注意力迅速得以激活，從而促使建設海洋強國這一國家戰(zhàn)略順利啟動。

3 注意力對建設海洋強國的作用機制

領導人和政府將有限的注意力分配到某一議題后，能夠調(diào)動解決議題所需的資源以推進政策的執(zhí)行。注意力分配在海洋戰(zhàn)略動員實施過程中有多重作用方式，有著鮮明的中國政治運作的特點。

3.1 領導人親自謀劃、部署、推動建設海洋強國

視察、講話、調(diào)研等是中國政治運行中的常態(tài)活動。每逢重大國家事務在決策之前，領導人均會通過上述方式進行戰(zhàn)略研判分析，表明對政策議程的重視。上述方式在建設海洋強國的行動過程中，也成為領導人分配注意力的主要表現(xiàn)。

首先，是領導人親自主持召開建設海洋強國議題的會議。以2013-07-30 召開的中央政治局第8 次集體學習為例。中央政治局集體學習制度是中國政治運行中的一項正式制度，中央政治局集體學習具有許多功能，如“了解某些政策專家就特定主題提供分析和政策建議；為下級官員樹立學習榜樣；釋放中央的政策關注點和意圖信號；宣傳和推進新的政策與措施；紀念歷史事件；在中央領導中形成共識；發(fā)現(xiàn)人才；敦促政策執(zhí)行；塑造形象”等（Lu Yiyi，2007）。政治局集體學習制度和學習內(nèi)容反映著執(zhí)政黨決策層對世情、國情、黨情變化的認知，承擔了向全黨和全國釋放政策信號尤其是統(tǒng)一的指導思想信號，以促進工作落實的作用（常嘯，2016）。

2013年7月的政治局集體學習，正是在發(fā)揮釋放中央當前政策關注點和政治信號，推進新的政策實施的作用。政治局集體學習通常由黨的總書記親自主持，中央政治局組成人員（政治局委員）與會并就有關問題進行討論，總書記還將就學習主題發(fā)表的講話作為集體學習總結(jié)感悟。就“海洋強國”為主題的政治局集體學習是2012年十八大提出“建設海洋強國”戰(zhàn)略后一項具體的落實舉措，具有強烈的政治宣示作用。海洋行政管理部門迅速對中央領導人釋放的信息作出回應，將該次集體學習解讀為“是黨中央謀劃全局作出的重大戰(zhàn)略抉擇”，重大意義在于“深刻揭示了為什么要建設海洋強國、建設什么樣的海洋強國、怎么樣建設海洋強國這一重大理論和實踐問題”，重要性在于成為“當前一項重要的政治任務”（國家海洋局，2013）。

其次，是領導人通過視察、批示，保持注意力分配的持續(xù)性。視察是領導人宣示政策意圖、釋放政策信號和表達政策關注方向的一種途徑。領導人視察的地域、行業(yè)、部門、機構(gòu)成為觀察國家政策導向的重要指標（金發(fā)奇等，2018）。

2012年后，新一屆中央領導集體在推進建設海洋強國中，多次視察海洋領域的機構(gòu)、省份、行業(yè)。2013 年4 月，習近平同志視察海南潭門漁港，并接見海上民兵；同年5月，習近平同志會見載人深潛領域單位和代表。2015年5月，習近平同志視察舟山群島造船企業(yè)及國家戰(zhàn)略石油儲備基地。2017年4月，習近平同志視察廣西北部灣港口建設與紅樹林生態(tài)保護。2018年4月，習近平同志再次到海南視察中國科學院深?？茖W與工程研究所；兩個月后，習近平同志視察山東青島海洋科學與技術試點國家實驗室，明確宣示“建設海洋強國，我一直有這樣一個信念”（習近平，2018），并到威海劉公島考察北洋海軍炮臺遺址、甲午戰(zhàn)爭博物館陳列館，表達對海洋強國建設的強烈關注。

再次，海軍的發(fā)展也是領導人關注海洋的重要領域。十八大后領導人多次視察海軍部隊，對海軍建設給予高度重視。2012—2021年，習近平同志先后通過視察海軍部隊、海軍總部機關、批示海軍先進事跡、登上遼寧號航母、參加首艘國產(chǎn)航母入列儀式、出席南海海上閱兵、親臨海軍建軍70周年等活動，表達對海軍建設的關注，相關活動高達10余次。

對政策事務進行批示，是領導人表達自身對重大政策和戰(zhàn)略方向的個人意愿及行使政策指示權(quán)力的另一種具體方式（孟慶國等，2016；朱德米等，2017）。批示，是中國政治運行中的重要政策工具。通過批示，領導人直接反映個人意愿和行使權(quán)力（孟慶國等，2016），并通過制度化的黨政督促檢查運行系統(tǒng)（朱德米等，2017），推動官僚系統(tǒng)對領導人意愿的理解與政策的執(zhí)行。批示，是觀測領導人注意力分配的有效方式，領導人對某項政策或問題作出批示，意味著該項政策或問題已進入領導人或政府的政策議程中；領導人多次對某項政策或問題作出批示，則意味著該項政策或問題受到領導人注意力的持續(xù)“鎖定”。

在建設海洋強國實施中，領導人批示發(fā)揮著重要作用?，F(xiàn)有文獻顯示，習近平總書記多次通過批示，表達對海洋問題的持續(xù)關注。如全國政協(xié)常委陳明義回憶，2009年后，他研究海洋戰(zhàn)略的文章多次得到習近平同志的批示，并在2014年見到習近平總書記本人時，被詢問是否還在繼續(xù)研究海洋戰(zhàn)略，得到將海洋戰(zhàn)略研究“繼續(xù)堅持下去”的勉勵（邱然等，2020b）。此外，習近平總書記對海軍的關心，也體現(xiàn)在多次作出重要批示之上。2013、2014 和2016 年，習近平總書記分別對海軍裝備建設、重大任務執(zhí)行、人員事跡等作出批示，體現(xiàn)了“習近平主席對海軍高度重視和寄予厚望”（沈金龍等，2019），這些批示都進一步加快了人民海軍現(xiàn)代化進程和提升了海上維權(quán)能力。

上述考察、視察、批示、出席會議等活動涵蓋了海洋資源開發(fā)、海洋生態(tài)環(huán)境保護、海洋科學技術發(fā)展與海洋權(quán)益維護等在2013年第八次中央政治局集體學習時強調(diào)的各個部分。政策制定者的政策活動使人們集中關注那些先前沒有被重視的問題或價值（布賴恩·瓊斯，2010），領導人正是通過系列政策活動起到進一步推動全國層面關心海洋、認識海洋、經(jīng)略海洋，加快海洋強國建設的作用。

3.2 黨政機構(gòu)“高位推動”建設海洋強國

中國的公共政策執(zhí)行發(fā)生在一個“以黨領政”、黨和國家相互“嵌入”的獨特結(jié)構(gòu)和政治生態(tài)中，形成了中國特色的黨主導下的公共政策執(zhí)行機制，呈現(xiàn)出“高位推動”特點（賀東航等，2011）。由于部門和府際之間并無隸屬關系，在社會治理需要大量部門協(xié)同甚至是府際協(xié)同的決策環(huán)境下，為有效推動一項政策的實施，需要一個更具有權(quán)威性的組織來統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)，甚至是督促各部門和人員對已決定的政策給予合作與支持、實施和落實（朱水成，2013）。在中國“具有較高權(quán)威性的組織”是各級的黨委，最高權(quán)威性的組織是中國共產(chǎn)黨中央委員會。練宏（2016）在對政府行為的研究中發(fā)現(xiàn)，職能部門往往選擇借助黨委政府的權(quán)威地位推動工作而非本可利用的自身業(yè)務指導權(quán)開展工作，他將此類繞道而為、競爭上級注意力的行為稱為“戴帽”競爭。

在建設海洋強國實施中，采取“高位推動”以促進政策有效實施有3個表現(xiàn)。

1）中央政府、中央部委和地方省級黨委政府“牽頭”“掛帥”推進海洋強國建設。這突出表現(xiàn)在從中央到地方，出臺了系列的“海洋強國”“海洋強省”政策文件。中央層面，除連續(xù)兩屆黨的最高代表大會宣示“建設海洋強國”外，國務院也相繼發(fā)布《國家海洋事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》和《國務院關于促進海洋漁業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的若干意見》等指導性文件；國家海洋局與相關部委也聯(lián)合發(fā)布《全國科技興海規(guī)劃（2016—2020）》《“十三五”海洋領域科技創(chuàng)新專項規(guī)劃》等政策類文件。地方的響應更加積極。有的地方以黨委政府聯(lián)合發(fā)文的形式出臺海洋強省政策，如山東省委省政府2022年印發(fā)《海洋強省建設行動計劃》；有的地方以省政府文件的形式規(guī)劃海洋強省方案，如浙江省政府出臺的建設海洋強省國際港意見等。此類規(guī)劃文件不斷出臺，反映海洋問題已經(jīng)成為中國各級黨委政府政策規(guī)劃的核心議題（韓博天等，2013）。

2）成立中央層級海洋工作領導小組，協(xié)調(diào)推進海洋事務落實。領導小組是中國國家治理的特殊制度形態(tài)，在集中行政資源處理跨部門和區(qū)域公共事務上具有高效率的優(yōu)勢（賴靜萍等，2011）。這一制度形態(tài)在2012年后更加凸顯。中央層級領導小組的建立，表明黨中央已對某議題給予相當程度重視。在推進建設海洋強國方面，2012年成立了中央維護海洋權(quán)益工作領導小組和其辦事機構(gòu)——中央維護海洋權(quán)益工作領導小組辦公室（簡稱“中央海權(quán)辦”）。該機構(gòu)前期由國務委員擔任辦公室主任，2017年起由中央政治局委員擔任辦公室主任，機構(gòu)協(xié)調(diào)職能和政策重要性得到進一步加強。這個與中央外事領導小組辦公室及2000年9月組建的中央國家安全領導小組合署辦公的機構(gòu)（王勇，2014），負責對軍地涉海部門和機構(gòu)開展政策協(xié)調(diào)，組成人員由相關政府部門負責人兼任（國家領土主權(quán)與海洋權(quán)益協(xié)同創(chuàng)新中心，2018）。值得注意的是，在2018年的新一輪深化黨和國家機構(gòu)改革中，中央海權(quán)辦被并入中央外事工作委員會，標志著海洋權(quán)益維護上升到中央外事工作和國家安全工作的整體部署層面，重要性更加凸顯。

3）地方黨委政府更加重視海洋治理的協(xié)同性與制度化。協(xié)同治理已經(jīng)成為地方政府完善治理體系和提升治理能力的重要方式。地方政府海洋治理權(quán)限更多是陸域治理權(quán)限的延伸，管海用海制度建設也體現(xiàn)了陸域治理制度建設的色彩，即建立有效的省級協(xié)同治理決策機構(gòu)。如2016年，浙江正式設立浙江省海洋港口發(fā)展委員會，由副省級領導擔任黨委書記、主任，并從省政府辦公廳、發(fā)改委、交通、海洋漁業(yè)等部門劃入相應職能。2018年，山東也組建了“省委海洋發(fā)展委員會”，省委書記親任委員會主任，兩位省委常委和一位副省長任副主任，以賦予更高的決策權(quán)限和規(guī)格。

地方海洋治理的制度化還表現(xiàn)出加強涉?；鶎诱?quán)建設的特點，這以三沙市的設立為代表。建國后及海南建省后，負責管理南海的“西、南、中沙群島辦事處”先后2次被升格級別，履行縣一級派出機構(gòu)的行政管理職能（趙紅，2012）。西南中沙群島的政權(quán)組織建設一直是中央政府和海南省在南海維權(quán)的重要工作。2012年，面對日益嚴峻的南海維權(quán)態(tài)勢，以及周邊聲索方加緊采取政權(quán)組織建設的方式蠶食南海權(quán)益的局面，國務院決定撤銷海南省西南中沙群島辦事處，設立地級三沙市。一個月后，海南省四屆人大常委會第三十二次會議表決通過《海南省人民代表大會常務委員會關于成立三沙市第一屆人民代表大會籌備組的決定》，正式啟動組建三沙市政權(quán)組織，并在短時間內(nèi)實現(xiàn)了政權(quán)組織向西沙和南沙有居民的島礁全覆蓋（劉操，2016）。

3.3 媒體強議程“固定”公眾注意力

在注意力政治學中，關心國家政治議程的公共輿論往往跟隨著對政治議程給予較多關注的新聞報道。媒體的議程設置在絕大多數(shù)時候跟隨著領導人與政府的議程設置而變化，尤其是跟隨領導人與政府注意力的變化而變化。媒體的積極關注有力地通過強新聞議程“固定”了建設海洋強國的注意力，確保有效引導、鎖定社會公眾的注意力關注方向。

首先，國家海洋注意力的轉(zhuǎn)移引起黨、政、媒體三方對建設海洋強國的關注，紛紛推出建設海洋強國的宣傳、教育、報道政策及活動。公眾海洋意識淡薄是社會海洋事務注意力不足的表現(xiàn)。一份中央級別規(guī)劃在總結(jié)中國國民海洋意識時曾提出，“國民海洋意識綜合指數(shù)仍達不到‘及格’水平（2013 年為56.2，指數(shù)區(qū)間值為0～100）”（《全民海洋意識宣傳教育和文化建設“十三五”規(guī)劃》，2016）。為改變此狀況，中宣部、教育部、國家海洋局、新華社等黨、政、媒體均在宣傳建設海洋強國方面進行重點傾斜。2014年，中共中央宣傳部先后就提升全民海洋意識和海權(quán)教育出臺兩項工作方案，教育部和國家海洋局也在2015年編制了重點面向青少年群體的《全民海洋意識教育指導綱要》，明確“編制《綱要》是落實中宣部《關于提高海洋意識加強海權(quán)教育的工作方案》的一項重要舉措”（孫安然，2015）；作為國家通訊社的新華社發(fā)布首個中國海洋發(fā)展指數(shù)，成立新華（青島）國際海洋資訊中心，舉辦海洋國際論壇，與三沙市依托“中國三沙”黨政客戶端共建“海洋強國”愛國主義教育新媒體基地等方式，提升海洋強國戰(zhàn)略的輿論影響力。

其次，十八大后，媒體對建設海洋強國的報道量迅速上升，議題設置更加多樣。以中國知網(wǎng)全國重要報紙全文數(shù)據(jù)庫檢索為例，以“海洋強國”作為全文檢索關鍵詞，該數(shù)據(jù)庫收錄的國內(nèi)重要報刊中，2012年前新聞報道全文中出現(xiàn)“海洋強國”的報紙文獻數(shù)量最多的年份為2011年（98篇），最少的年份為2000 年（8 篇）。2012 年后“海洋強國”成為媒體熱詞，當年報紙全文中出現(xiàn)此字段的媒體報道數(shù)量上升為321篇，2013年更是增加至651篇，此后四年的報紙全文中出現(xiàn)“海洋強國”字段的篇數(shù)均在480 篇以上，年平均篇數(shù)為500 篇。中央媒體與地方媒體紛紛將報道資源向建設海洋強國各領域傾斜。如解放軍報所屬的中國軍網(wǎng)采用“集束傳播”的方式推出“行進中國·精彩故事——南海紀行”系列報道展示中國軍隊的“新常態(tài)”。參考消息報社打造“軍事名家的甲午殤思”系列報道，連續(xù)刊發(fā)來自軍隊的軍事學術研究專家、高級領導干部和一線軍事指揮員等28 位將校軍官的30 篇對甲午戰(zhàn)爭回顧與反思的文章；深圳特區(qū)報等地方媒體也與中央級媒體攜手策劃組織“中國海疆海島行”大型采訪活動等，提高公眾對海疆海島重要性的認識，增強國民的海洋意識。

媒體的強議程設置有效地“固定”了公眾對海洋、海洋權(quán)益維護、海洋強國建設的注意力，中國國民海洋意識隨之提高。國家海洋局調(diào)查顯示，2017年中國各?。▍^(qū)、市）海洋意識發(fā)展指數(shù)平均得分達到了63.71，近8 成省份達到“及格線”，可見黨、政、媒體共同推動的海洋意識宣傳教育和海洋文化建設發(fā)揮了重要作用（王自堃，2018）。通過議程設置持續(xù)對領導人和政府注意力進行報道、解讀、追蹤，有效地固定全社會對海洋的注意力，改變了中國“重陸輕海”的戰(zhàn)略文化與社會認知。

4 結(jié)語

“加快建設海洋強國”連接了黨、政、軍、民、學等國家政治運行中的各行為主體，為“經(jīng)略海洋”這一自鴉片戰(zhàn)爭之后，中國政治、軍事、經(jīng)濟等領域?qū)Ｑ蟮膱?zhí)念尋找到了最大公約數(shù)，有效地改變了中國“重陸輕?！钡膽?zhàn)略文化。在“建設海洋強國”這一國家海洋戰(zhàn)略重置與實施中，政策議程的設置非常重要，但正如制度有其慣性，政策的運行也有其強大的慣性。扭轉(zhuǎn)政策執(zhí)行的慣性，需要較強的外力對政策運行及其背后強大官僚體系施加影響。在中國政治語境下，領導人關注焦點的改變，正是強大的動力之一。

領導人的動員意愿和動員能力，影響政策動員效果。由于領導人具有強大的政治權(quán)威與政治信譽，秉持民族復興強烈歷史使命感和現(xiàn)實責任感，賦予了領導人在海權(quán)戰(zhàn)略動員中強大的政策議程設置能力與動員能力。作為政策運行主體的各級黨委、政府及相關部門，在得到領導人和中央政府注意力轉(zhuǎn)移的信號之后，會順勢轉(zhuǎn)移對政策的關注方向。此外，基層政治有其縱向上的運行特點，也有橫向上的政治競爭壓力。在海洋強國建設中，省份、部門、條塊為自身利益而展開爭取領導人和中央政府注意力的政治活動，及所展現(xiàn)出的努力爭奪資源的“戴帽競爭”行為，都在一定程度上吸引領導人與中央政府注意力的轉(zhuǎn)移，推動建設海洋強國的實施。