蘇海平 陳秋云

（海南大學(xué)法學(xué)院，?？?570228）

十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央愈發(fā)強(qiáng)調(diào)重大改革于法有據(jù)，新一輪全面深化改革著眼于完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，這有賴(lài)于國(guó)家各項(xiàng)工作的制度化、程序化及法治化（徐漢明，2015）。十九大明確提出，“賦予自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)更大改革自主權(quán)，探索建設(shè)自由貿(mào)易港?！薄吨泄仓醒搿?guó)務(wù)院關(guān)于支持海南全面深化改革開(kāi)放的指導(dǎo)意見(jiàn)》（中發(fā)〔2018〕12號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“中央12號(hào)文件”）及習(xí)近平總書(shū)記“4·13”講話指出，海南自由貿(mào)易港建設(shè)，需要強(qiáng)有力的法治保障?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)中國(guó)（海南）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案的通知》（國(guó)發(fā)〔2018〕34號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)國(guó)發(fā)〔2018〕34號(hào)文件）明確要求強(qiáng)化法制保障?！逗Ｄ献杂少Q(mào)易港建設(shè)總體方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《總體方案》）開(kāi)創(chuàng)性地提出自由貿(mào)易港法治體系的概念?！吨腥A人民共和國(guó)海南自由貿(mào)易港法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《海南自由貿(mào)易港法》）的出臺(tái)加速了海南自由貿(mào)易港法治建設(shè)進(jìn)程，并創(chuàng)設(shè)了自由貿(mào)易港法規(guī)這一突破現(xiàn)有立法體系的立法形式。相關(guān)政策與法律表明，海南自由貿(mào)易港建設(shè)必須圍繞法治先行，重大改革于法有據(jù)也要求國(guó)家重大經(jīng)濟(jì)、政治體制應(yīng)當(dāng)以法治作為制度創(chuàng)新前提，作為新時(shí)代中央改革開(kāi)放層次最高、程度最深的政策試驗(yàn)田，海南更應(yīng)將法治要素貫穿自由貿(mào)易港建設(shè)的始終。自由貿(mào)易港建設(shè)法治先行有利于推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，有力體現(xiàn)出全面依法治國(guó)、重大改革于法有據(jù)的治國(guó)理念。

一、問(wèn)題的緣起

“故治國(guó)無(wú)其法則亂，守法而不變則衰”。自由貿(mào)易港建設(shè)，立法先行。立法作為對(duì)社會(huì)資源與社會(huì)利益的第一次分配活動(dòng)，是落實(shí)法治創(chuàng)新的必備環(huán)節(jié)與首要手段。自由貿(mào)易港制度建設(shè)首先應(yīng)從立法上確定資源分配問(wèn)題，然后才能進(jìn)行其他方面的制度構(gòu)建。海南目前在建設(shè)中國(guó)特色自由貿(mào)易港過(guò)程中最大的問(wèn)題依舊在于立法層面，如中央與地方事權(quán)的界限劃分，中央對(duì)于立法創(chuàng)新的授權(quán)及法理依據(jù)等。

對(duì)立法權(quán)限進(jìn)行科學(xué)合理劃分、充分運(yùn)用立法資源是推進(jìn)自由貿(mào)易港法治建設(shè)的最佳途徑。簡(jiǎn)言之，央地立法事權(quán)的劃分將直接決定海南自由貿(mào)易港法治建設(shè)的成效，也是海南自由貿(mào)易港形成法治化、國(guó)際化、便利化的良好營(yíng)商環(huán)境之基礎(chǔ)。當(dāng)下，有關(guān)海南自由貿(mào)易港法治建設(shè)的研究成果已然不少，但總體而言，現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)自由貿(mào)易港立法權(quán)研究多囿于借鑒域外對(duì)《海南自由貿(mào)易港法》的立法體制與框架進(jìn)行研究，鮮有涉及央地立法事權(quán)的研究。同時(shí)，相關(guān)研究應(yīng)當(dāng)從自由貿(mào)易港法律規(guī)范體系整體著手，不能從局部割裂自由貿(mào)易港立法權(quán)研究，也不能僅研究分析《海南自由貿(mào)易港法》。

在經(jīng)濟(jì)體制改革方面，海南獨(dú)具經(jīng)濟(jì)特區(qū)、自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)與自由貿(mào)易港的多重屬性。必須在新的歷史方位上深刻挖掘自由貿(mào)易港法治建設(shè)深藏的立法權(quán)法理根據(jù)，即經(jīng)濟(jì)體制改革試驗(yàn)政策如何轉(zhuǎn)變?yōu)樵囼?yàn)立法，通過(guò)學(xué)習(xí)近平總書(shū)記“4·13”講話精神，參照“中央12號(hào)文件”及《總體方案》等中央政策文件，依托《憲法》《立法法》《海南自由貿(mào)易港法》等法律規(guī)范，筆者將研究對(duì)象著眼于自由貿(mào)易港立法權(quán)當(dāng)中的央地立法互動(dòng)研究。具體而言，就是充分尊重我國(guó)國(guó)情、立足海南實(shí)際，運(yùn)用中央與地方授權(quán)立法互動(dòng)理論與實(shí)踐邏輯嘗試說(shuō)明中央立法權(quán)與地方立法權(quán)在自由貿(mào)易港法治建設(shè)過(guò)程中應(yīng)當(dāng)如何發(fā)揮立法功能。

二、央地立法分權(quán)的互動(dòng)邏輯

央地立法分權(quán)的互動(dòng)邏輯應(yīng)遵循何以分權(quán)（是什么）、為何分權(quán)（為什么）、如何分權(quán)（怎么辦）的闡述思路。具體而言，央地分權(quán)關(guān)系首先應(yīng)考察央地立法分權(quán)在《憲法》《立法法》和中央相關(guān)規(guī)范性文件中的合憲性、合法性基礎(chǔ)，并就央地立法權(quán)的分割點(diǎn)進(jìn)行初步歸納，以便對(duì)后續(xù)不同模式下的央地立法權(quán)限具有制度上的指導(dǎo)作用；其次通過(guò)論證說(shuō)明為什么改革需要中央授權(quán)，指出自由貿(mào)易港法治建設(shè)的核心就是央地立法權(quán)限問(wèn)題，并認(rèn)為自由貿(mào)易港法治建設(shè)不同于以往改革的區(qū)別就是從“等法改革”“給法改革”轉(zhuǎn)變?yōu)椤霸O(shè)法改革”“創(chuàng)法改革”；最后說(shuō)明自由貿(mào)易港法治建設(shè)在“設(shè)法改革”的思路指引下，主要可通過(guò)特殊地方立法權(quán)創(chuàng)新授權(quán)形式。

（一）何以分權(quán)：央地立法分權(quán)的制度基礎(chǔ)

中央與地方間的關(guān)系多體現(xiàn)在權(quán)力分配方面，主要包括事權(quán)和財(cái)權(quán)兩個(gè)部分。事權(quán)在屬性上是權(quán)力，但更通常理解為公共服務(wù)的職能；財(cái)權(quán)在屬性上也是權(quán)力，但由于其稀缺性反而使得中央與地方對(duì)其的追逐更多地近似于“權(quán)利”（熊文釗，2012）。立法權(quán)劃分是在權(quán)力內(nèi)部所進(jìn)行的縱向劃分，是以承認(rèn)和需要地方發(fā)揮自主能動(dòng)性為基礎(chǔ)的。對(duì)此憲法也已經(jīng)以“遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性”予以認(rèn)定（卓軼群，2020）。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)央地關(guān)系逐步打破了中央高度集權(quán)的央地關(guān)系模式，中央透過(guò)“放權(quán)讓利”，不斷矯正和修補(bǔ)著國(guó)家（中央）一元立法體制的流弊。央地關(guān)系的本質(zhì)是權(quán)力配置及其背后的利益分配機(jī)制的動(dòng)態(tài)設(shè)置，而其中立法權(quán)因其社會(huì)行為規(guī)范創(chuàng)制的基礎(chǔ)性和前提性，更加直接地決定著地方政權(quán)自主性與積極性的發(fā)揮，也是地方社會(huì)創(chuàng)造力、形塑力和競(jìng)爭(zhēng)力的根本制度保障?？梢?jiàn)，央地關(guān)系法治化始于中央和地方立法權(quán)的科學(xué)配置，中央權(quán)威和地方自主之間的長(zhǎng)期平衡和良性互動(dòng)也高度仰賴(lài)于立法體制的科學(xué)性與民主性，尤其在單一制為主導(dǎo)的國(guó)度內(nèi)。國(guó)家治理的工作重心在地方，地方立法權(quán)舉足輕重。立法權(quán)關(guān)系著地方自主治理空間的大小和社會(huì)法律關(guān)系形塑力的強(qiáng)弱（倪洪濤，2017）。尤則，權(quán)力的集中，在控制力增加的同時(shí)風(fēng)險(xiǎn)也驟增，而通過(guò)立法分權(quán)，在控制力不致?lián)p的情況下，確可降低國(guó)家的治理風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)治理風(fēng)險(xiǎn)的合理分?jǐn)偂?/p>

就央地立法事權(quán)關(guān)系來(lái)看，我國(guó)是一種國(guó)家主義與契約主義并行的混合模式，國(guó)家主義表現(xiàn)為我國(guó)是中央集權(quán)的單一制國(guó)家，地方立法權(quán)限來(lái)自于中央統(tǒng)一授權(quán)；契約主義以“兩個(gè)積極性”條款構(gòu)成的央地契約式關(guān)系來(lái)呈現(xiàn)。如果過(guò)分強(qiáng)調(diào)立法權(quán)的集中統(tǒng)一，過(guò)分強(qiáng)調(diào)法律位階及法律普適性，并且把法律制定得非常詳盡、乃至剝奪了對(duì)某些必須予以考慮的地方因素，那么問(wèn)題就有可能更大。總體而言，高度的集中統(tǒng)一必定造成地方的靈活性少，自主性、積極性少；而地方主動(dòng)性高則必定導(dǎo)致規(guī)則的統(tǒng)一程度低。任何分權(quán)的制度結(jié)構(gòu)都無(wú)法完全消除這個(gè)權(quán)力統(tǒng)一和分散之間的悖論以及可能引發(fā)的種種社會(huì)問(wèn)題。因此，中國(guó)的立法體制應(yīng)當(dāng)在統(tǒng)一性和多樣性這兩個(gè)同樣值得追求的極端之間保持一種必要的張力，尋找黃金分割點(diǎn)。至少在社會(huì)生活的某些方面，應(yīng)當(dāng)允許地方立法的發(fā)展，給地方更大的靈活性（蘇力，2004）。

有學(xué)者認(rèn)為“地方性事務(wù)”概念體現(xiàn)了我國(guó)央地立法事權(quán)的分配，并指出在我國(guó)當(dāng)下立法體系中，這一概念具有厘定地方立法適合的存在范圍、解決部門(mén)規(guī)章與地方性法規(guī)之間的沖突、輔助解釋“不抵觸”概念等多方面功能（俞祺，2021）?！稇椃ā访鞔_規(guī)定全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使國(guó)家立法權(quán)；省級(jí)、設(shè)區(qū)的市級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以在不抵觸原則下制定地方性法規(guī)，①詳細(xì)規(guī)定參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)憲法》（2018年修正）第58、100條等具體內(nèi)容。這實(shí)質(zhì)上是我國(guó)央地立法分權(quán)的合憲性基礎(chǔ)。《立法法》則進(jìn)一步對(duì)央地立法分權(quán)的范圍進(jìn)行明確劃分，如《立法法》第8條對(duì)國(guó)家立法權(quán)（亦可稱(chēng)中央專(zhuān)屬立法權(quán)）進(jìn)行“概括列舉+兜底式”描述，主要可分為國(guó)家主權(quán)，國(guó)家機(jī)關(guān)的產(chǎn)生、組織及職權(quán)，基本政治制度，司法制度，民事基本制度，稅收、財(cái)政、金融等基本經(jīng)濟(jì)制度等幾類(lèi)。有學(xué)者進(jìn)而指出，在單一國(guó)家結(jié)構(gòu)的體制下，我國(guó)央地立法事權(quán)主要由專(zhuān)屬于中央的立法事權(quán)以及中央與地方共同的立法事權(quán)構(gòu)成（陳誠(chéng)，2022）。當(dāng)然，對(duì)這一觀點(diǎn)也并非都持贊同意見(jiàn)，有學(xué)者就認(rèn)為從保障地方立法合理空間、充分發(fā)揮地方主動(dòng)性積極性出發(fā)，我國(guó)不應(yīng)再設(shè)置央地共同立法事務(wù)，除只能由中央立法事項(xiàng)外都劃歸為地方性事務(wù)（俞祺，2021）。

與國(guó)家立法權(quán)不同，除《立法法》第72條第2款、第82條第3款有概括列舉式規(guī)定外，①《立法法》第72條第2款規(guī)定：“設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)?！逼涞?2條第3款規(guī)定：“設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府根據(jù)本條第一款、第二款制定地方政府規(guī)章，限于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)。”《立法法》對(duì)地方立法權(quán)限僅做原則性規(guī)定。當(dāng)然，從《立法法》第8條的“法律保留”及《行政強(qiáng)制法》《行政許可法》《行政處罰法》等法律直接規(guī)定中的“法律排除”也可反向推導(dǎo)出中央立法明確規(guī)定地方立法不得觸碰的事項(xiàng)。②如《行政強(qiáng)制法》第9條對(duì)行政強(qiáng)制措施的種類(lèi)進(jìn)行概括列舉+兜底式描述，緊接著第10條第3款規(guī)定：“尚未制定法律、行政法規(guī)，且屬于地方性事務(wù)的，地方性法規(guī)可以設(shè)定本法第九條第二項(xiàng)、第三項(xiàng)的行政強(qiáng)制措施?！庇纱说贸觯胤叫苑ㄒ?guī)不得設(shè)置限制公民人身自由、凍結(jié)存款、匯款的行政強(qiáng)制措施。這實(shí)際也表明了國(guó)家立法權(quán)對(duì)地方立法權(quán)的限制。又如《行政許可法》（2019年修正）第15條第2款規(guī)定：“地方性法規(guī)和省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章，不得設(shè)定應(yīng)當(dāng)由國(guó)家統(tǒng)一確定的公民、法人或者其他組織的資格、資質(zhì)的行政許可；不得設(shè)定企業(yè)或者其他組織的設(shè)立登記及其前置性行政許可?！薄缎姓幜P法》（2021年修訂）第12條第1款規(guī)定：“地方性法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由、吊銷(xiāo)營(yíng)業(yè)執(zhí)照以外的行政處罰?！睆牡胤搅⒎?quán)的規(guī)范及實(shí)踐看，大多數(shù)集中于與城市管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等領(lǐng)域有關(guān)。2016年出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2016〕49號(hào)）要求將體現(xiàn)國(guó)家主權(quán)、維護(hù)統(tǒng)一市場(chǎng)以及受益范圍覆蓋全國(guó)的基本公共服務(wù)（國(guó)家安全、全國(guó)性重大傳染病防治、全國(guó)性戰(zhàn)略性自然資源使用和保護(hù)等）確定為中央事權(quán)；將受益范圍地域性強(qiáng)、信息量大、信息較為復(fù)雜且獲取困難，主要與當(dāng)?shù)鼐用衩芮邢嚓P(guān)的基本公共服務(wù)（社會(huì)治安、市政交通、農(nóng)村公路、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)等）確定為地方的財(cái)政事權(quán)；將教育科技、公共文化、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生、就業(yè)、糧食安全、跨省（區(qū)、市）重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)和環(huán)境保護(hù)與治理等體現(xiàn)中央戰(zhàn)略意圖、跨?。▍^(qū)、市）且具有地域管理信息優(yōu)勢(shì)的基本公共服務(wù)確定為中央與地方共同財(cái)政事權(quán)，并明確各承擔(dān)主體的職責(zé)。隨后，中央已在減稅降費(fèi)、自然資源、應(yīng)急救援、醫(yī)療衛(wèi)生、生態(tài)環(huán)境、公共服務(wù)、科技、教育、交通運(yùn)輸及公共文化等10個(gè)領(lǐng)域出臺(tái)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案。③截至2022年3月16日，筆者在北大法寶法律數(shù)據(jù)庫(kù)——法律法規(guī)庫(kù)以標(biāo)題作為檢索方式，檢索內(nèi)容為“中央與地方”，檢索得到以上10個(gè)領(lǐng)域涉及央地財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的改革方案。

（二）為何分權(quán)：改革需要中央授權(quán)

習(xí)近平總書(shū)記在中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第二次會(huì)議上指出，對(duì)改革開(kāi)放先行先試地區(qū)相關(guān)立法授權(quán)工作要及早作出安排。海南作為中國(guó)最早的一批經(jīng)濟(jì)特區(qū)，同時(shí)又是被中央明確賦予建設(shè)自由貿(mào)易港任務(wù)的試驗(yàn)區(qū)，應(yīng)當(dāng)積極爭(zhēng)取中央在全面深化改革事項(xiàng)上的立法授權(quán)（曹曉路和王崇敏，2019）。

如果說(shuō)自貿(mào)區(qū)法治主要是地方政府基于發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域戰(zhàn)略、資源政策獲取、項(xiàng)目可行性等多方面的人為考量因素所劃定出來(lái)的空間區(qū)域，它內(nèi)嵌于傳統(tǒng)的行政區(qū)域之內(nèi)，是一種“行政區(qū)劃型（地方）法治”內(nèi)部的地方法治新形態(tài)（丁軼，2020）。那么，自由貿(mào)易港法治則是中央政府基于擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放、積極推動(dòng)經(jīng)濟(jì)全球化等政治考量因素所劃分的空間領(lǐng)域，它依托于傳統(tǒng)的行政區(qū)域，甚至可能超越行政區(qū)域，是一種“地方法治的中央化”。作為一種央地立法權(quán)限緊密互動(dòng)博弈的法治新形態(tài)，勢(shì)必要在一種“無(wú)石頭可摸”的狀態(tài)下“過(guò)河”。實(shí)際上，因?yàn)橹醒腴L(zhǎng)期以來(lái)的“中央法中心主義”，致使地方立法在認(rèn)識(shí)能動(dòng)性方面明顯不足，所以很多時(shí)候需要中央授權(quán)。中央授權(quán)，一方面是從維護(hù)法制統(tǒng)一原則的角度出發(fā)，但另一方面也有地方政府不敢主動(dòng)承擔(dān)改革風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任的成分在內(nèi)。因?yàn)槭跈?quán)可以轉(zhuǎn)嫁責(zé)任，將風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任從地方讓渡到中央。這也是地方立法缺乏自信和改革不夠擔(dān)當(dāng)?shù)谋憩F(xiàn)。

自由貿(mào)易港作為最高的經(jīng)濟(jì)開(kāi)放形態(tài)，法治先行應(yīng)當(dāng)如何體現(xiàn)？“中央法中心主義”是否依舊可行？從“中央12號(hào)文件”、《總體方案》及《海南自由貿(mào)易港法》看出，“中央法中心主義”在自由貿(mào)易港法治體系建設(shè)中得到明顯改善。地方的“先行先試”是我國(guó)央地關(guān)系下獨(dú)特的治理景致（楊欣，2020）。自由貿(mào)易港立法堅(jiān)持先行先試，先立先破。在某種程度上也是去“中央法中心主義”，并非要求所有立法都通過(guò)中央，而是將一些經(jīng)濟(jì)立法權(quán)限下放到地方法中，如《海南自由貿(mào)易港法》中提出的自由貿(mào)易港法規(guī)立法權(quán)。它其實(shí)屬于建立在中央和地方共同事務(wù)基礎(chǔ)上的、地方在中央明確授權(quán)下的法治創(chuàng)新，在發(fā)展路徑上對(duì)國(guó)家法治戰(zhàn)略具有很強(qiáng)的依賴(lài)性（倪斐，2017）。這實(shí)則是在改革開(kāi)放進(jìn)入深水區(qū)后我國(guó)堅(jiān)持重大改革于法有據(jù)的新實(shí)踐。

在自由貿(mào)易港法治建設(shè)中，核心就是央地立法權(quán)限問(wèn)題，主要表現(xiàn)為“地方要權(quán)”與“中央授權(quán)”。按照《總體方案》，自由貿(mào)易港建設(shè)實(shí)施機(jī)制中海南履行的是主體責(zé)任。這一變動(dòng)意味深遠(yuǎn)，它意味著自由貿(mào)易港法治建設(shè)不同于以往的“等法改革”與“給法改革”，應(yīng)當(dāng)是“設(shè)法改革”與“創(chuàng)法改革”。改革進(jìn)入攻堅(jiān)期、深水區(qū)以來(lái)，改革風(fēng)險(xiǎn)不可知，中國(guó)作為一個(gè)幅員遼闊、情況復(fù)雜的大國(guó)，中央自上而下的整體性改革往往牽一發(fā)而動(dòng)全身。對(duì)于改革所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法預(yù)料估計(jì)，此時(shí)一些試驗(yàn)性政策就發(fā)揮很大作用。從試驗(yàn)性法規(guī)、試點(diǎn)到試驗(yàn)區(qū)，過(guò)去幾十年，中國(guó)的改革政策很多是靠地方試驗(yàn)摸索出來(lái)的（韓博天，2018），這樣做一方面可以很好地發(fā)揮地方治理積極性，另一方面也可以更好地維護(hù)中央權(quán)威，畢竟改革存在風(fēng)險(xiǎn)，局部的地方問(wèn)題總比中央的全局問(wèn)題好處理。所以從試驗(yàn)區(qū)開(kāi)始，中央逐漸開(kāi)放一些立法事權(quán)給地方，尤其是自上海開(kāi)始的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的改革試驗(yàn)，事實(shí)證明是效果顯著的，因此在探索建設(shè)自由貿(mào)易港當(dāng)中，中央決定讓海南大膽試、大膽闖、自主改。

（三）如何分權(quán)：授權(quán)形式的不斷創(chuàng)新

從現(xiàn)有《立法法》框架分析，地方立法權(quán)應(yīng)當(dāng)包含一般地方立法權(quán)①主要指《立法法》第四章的地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章。及經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)。依據(jù)《總體方案》理念，參照《海南自由貿(mào)易港法》，海南地方立法權(quán)還應(yīng)當(dāng)包括自由貿(mào)易港法規(guī)立法權(quán)。②《海南自由貿(mào)易港法》第10條第1款規(guī)定：海南省人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以根據(jù)本法，結(jié)合海南自由貿(mào)易港建設(shè)的具體情況和實(shí)際需要，遵循憲法規(guī)定和法律、行政法規(guī)的基本原則，就貿(mào)易、投資及相關(guān)管理活動(dòng)制定法規(guī)（以下稱(chēng)海南自由貿(mào)易港法規(guī)），在海南自由貿(mào)易港范圍內(nèi)實(shí)施。為方便下文展開(kāi)討論，本文將特區(qū)經(jīng)濟(jì)立法權(quán)與自由貿(mào)易港法規(guī)立法權(quán)概括為特殊地方立法權(quán)，意在與一般地方立法權(quán)相區(qū)別。

一般地方立法權(quán)遵循的是“不抵觸”原則，③如《立法法》72條、73條及75條。主要包括地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、地方政府規(guī)章4個(gè)規(guī)范類(lèi)型。雖然民族自治地方④目前海南省有白沙黎族自治縣、昌江黎族自治縣、樂(lè)東黎族自治縣、陵水黎族自治縣、保亭黎族苗族自治縣、瓊中黎族苗族自治縣等6個(gè)自治縣享有民族立法權(quán)。的人民代表大會(huì)有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)，制定自治條例和單行條例。但是，其依舊屬于一般地方立法權(quán)，本質(zhì)上仍然奉行“不抵觸”原則，⑤需要說(shuō)明的是，這里“不抵觸”原則是相對(duì)于經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)的“特殊突破”而言，并非違反“不抵觸、有特色、可操作”的地方立法三原則。這一判斷主要是基于“兩個(gè)不得”得出。⑥“兩個(gè)不得”指《立法法》75條第2款，即“自治條例和單行條例可以依照當(dāng)?shù)孛褡宓奶攸c(diǎn)，對(duì)法律和行政法規(guī)的規(guī)定作出變通規(guī)定，但不得違背法律或者行政法規(guī)的基本原則，不得對(duì)憲法和民族區(qū)域自治法的規(guī)定以及其他有關(guān)法律、行政法規(guī)專(zhuān)門(mén)就民族自治地方所作的規(guī)定作出變通規(guī)定。”“兩個(gè)不得”要求自治條例和單行條例不得違背法律或者行政法規(guī)的基本原則且不得對(duì)憲法和民族區(qū)域自治法的規(guī)定以及其他有關(guān)法律、行政法規(guī)專(zhuān)門(mén)就民族自治地方所作的規(guī)定作出變通規(guī)定?！皟蓚€(gè)不得”之間是一種“且”而非“或”的關(guān)系更加限制了民族自治地方的立法突破權(quán)，實(shí)質(zhì)上相當(dāng)繼續(xù)貫徹“不抵觸”原則。

經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)屬于一種特殊立法權(quán)，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)依據(jù)全國(guó)人民代表大會(huì)授權(quán)決定取得，可以在經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍內(nèi)對(duì)現(xiàn)行法律、行政法規(guī)作出變通規(guī)定?！犊傮w方案》規(guī)定：“在遵循憲法規(guī)定和法律、行政法規(guī)基本原則前提下，支持海南充分行使經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)，立足自由貿(mào)易港建設(shè)實(shí)際，制定經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)。”自由貿(mào)易港法規(guī)立法權(quán)相較經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)而言，在立法理念上更為開(kāi)放徹底，主要通過(guò)《海南自由貿(mào)易港法》第10條即自由貿(mào)易港法規(guī)立法權(quán)條款體現(xiàn)。

地方立法權(quán)按照權(quán)限來(lái)源不同又可進(jìn)一步區(qū)分為職權(quán)立法與授權(quán)立法。職權(quán)立法主要指一般地方立法權(quán)，本質(zhì)而言，職權(quán)立法也屬于中央授權(quán)性立法，只不過(guò)它依據(jù)憲法和組織法規(guī)定的地方國(guó)家機(jī)構(gòu)的職權(quán)開(kāi)展立法活動(dòng)，與中央特殊的授權(quán)立法活動(dòng)已然大不相同；授權(quán)立法主要指特殊地方立法權(quán)，包括經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)與自由貿(mào)易港法規(guī)立法權(quán)，它們的權(quán)力來(lái)源為法律特殊授權(quán)，其中經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)來(lái)自于《立法法》，自由貿(mào)易港法規(guī)立法權(quán)來(lái)自于《海南自由貿(mào)易港法》。自由貿(mào)易港法規(guī)立法權(quán)是地方立法權(quán)對(duì)現(xiàn)有《立法法》中規(guī)定的特殊立法權(quán)的突破。一般地方立法權(quán)作為職權(quán)立法是長(zhǎng)期穩(wěn)定存在的立法形態(tài)，筆者稱(chēng)其為常態(tài)化授權(quán)立法權(quán)；特殊地方立法權(quán)是偶然獲得且不穩(wěn)定的立法形態(tài)，如海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)是在1988年中央同意海南為經(jīng)濟(jì)特區(qū)時(shí)的授權(quán)立法，自由貿(mào)易港法規(guī)立法權(quán)是海南建設(shè)自由貿(mào)易港過(guò)程中為擴(kuò)大改革開(kāi)放、堅(jiān)持重大改革于法有據(jù)才提出的一種新型立法形態(tài)，特殊地方立法權(quán)的存續(xù)狀態(tài)與政策關(guān)聯(lián)性依舊很高。作為中央特殊授權(quán)立法，從操作層面來(lái)講，其適用范圍、受權(quán)主體、授權(quán)時(shí)間等因素都由授權(quán)機(jī)關(guān)根據(jù)發(fā)展與改革需要“隨機(jī)產(chǎn)生”，存續(xù)具有極大的不穩(wěn)定性，因此稱(chēng)其為非常態(tài)化授權(quán)立法權(quán)。

在海南自由貿(mào)易港法治建設(shè)過(guò)程中，一般地方立法權(quán)和特殊地方立法權(quán)存在較大區(qū)別。第一，權(quán)限來(lái)源不同。一般地方立法權(quán)源于憲法和組織法規(guī)定的地方國(guó)家機(jī)構(gòu)的職權(quán)，是中央立法權(quán)的常規(guī)下放，其制定的立法種類(lèi)屬于職權(quán)立法。而特殊地方立法權(quán)源于全國(guó)人大的特別授權(quán)，是中央立法權(quán)的特殊下放，其制定的法規(guī)屬于授權(quán)立法。第二，空間范圍不同。根據(jù)《全國(guó)人民代表大會(huì)關(guān)于設(shè)立海南省的決定》，海南省人大及其常委會(huì)行使一般地方立法權(quán)的空間范圍涵蓋海南省的管轄范圍；而根據(jù)《全國(guó)人民代表大會(huì)關(guān)于建立海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)的決議》及《海南自由貿(mào)易港法》的規(guī)定，特殊地方立法權(quán)行使的空間范圍限于海南島本島。第三，行使主體不同。一般地方立法權(quán)有省市兩級(jí)區(qū)分，①如海南省人大及其常委會(huì)、設(shè)區(qū)的?？谑?、三亞市以及不設(shè)區(qū)的儋州市、三沙市人大及其常委會(huì)均可制定地方性法規(guī)。而特殊地方立法權(quán)限于海南省人大及其常委會(huì)。第四，遵循原則不同。一般地方立法權(quán)遵循“不抵觸”原則，而特殊地方立法權(quán)遵循“變通與創(chuàng)制”原則。相較一般地方立法權(quán)的遵循原則，特殊立法權(quán)更強(qiáng)調(diào)因地制宜、因時(shí)制宜的變通與創(chuàng)制權(quán)。第五，立法目的不同。一般地方立法權(quán)主要是執(zhí)行上位法，側(cè)重實(shí)施功能；而特殊地方立法權(quán)主要是充當(dāng)改革試驗(yàn)田，具有創(chuàng)制、試驗(yàn)和變通功能，且在試驗(yàn)區(qū)具有優(yōu)先適用的效力，只有經(jīng)過(guò)轉(zhuǎn)化借鑒吸收才可適用其他地區(qū)（熊勇先，2019）。

三、中央立法的地方模式：從地方試驗(yàn)到“央地會(huì)同”

作為目前全國(guó)唯一的自由貿(mào)易港經(jīng)濟(jì)體制和我國(guó)對(duì)外開(kāi)放的新高地，海南自由貿(mào)易港始終把握重大改革于法有據(jù)這一理念。將改革制度與法治建設(shè)完美契合，自由貿(mào)易港想要建設(shè)成為世界上開(kāi)放程度最高的新經(jīng)濟(jì)形態(tài)，與之配套的自由貿(mào)易港法治體系不可或缺。自由貿(mào)易港法治體系建設(shè)的前提與基礎(chǔ)就是中央層面首先制定出臺(tái)《海南自由貿(mào)易港法》。

（一）地方試驗(yàn)：自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的先行先試權(quán)②為保證改革試點(diǎn)工作依法進(jìn)行，2013年8月30日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定》，由全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)暫停適用三資企業(yè)法某些條款的做法開(kāi)創(chuàng)了授權(quán)暫停適用/調(diào)整的先河。2015年《立法法》（修正）后通過(guò)增設(shè)13條來(lái)賦予授權(quán)決定的正當(dāng)性。

我國(guó)的決策機(jī)制非常重視穩(wěn)定與靈活相結(jié)合的適應(yīng)能力，這一非比尋常的適應(yīng)力可以讓我國(guó)進(jìn)行反復(fù)試驗(yàn)，對(duì)其他國(guó)家而言，這是難以想象的改革手段。由地方發(fā)起改革和試驗(yàn)，成功之后上升為國(guó)家政策，推廣到全國(guó)，韓博天（Sebastian Heilmann）把這樣的政策過(guò)程稱(chēng)之為政策試驗(yàn)（policy experimentation），認(rèn)為這種特殊的政策試驗(yàn)方法對(duì)中國(guó)自1978年以來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展極為重要，也為身處龐大復(fù)雜的行政管理體系內(nèi)的行動(dòng)主體提供了許多事先難以想象的機(jī)會(huì)。在韓博天看來(lái)，中國(guó)的政策試驗(yàn)主要通過(guò)三種形式進(jìn)行，即試驗(yàn)性法規(guī)、試點(diǎn)和試驗(yàn)區(qū)，其中，相比于只是對(duì)某一項(xiàng)政策進(jìn)行嘗試的試點(diǎn)，試驗(yàn)區(qū)是“一個(gè)地域性的行政規(guī)劃單位，它由中央政府批準(zhǔn)，被賦予廣泛的自主權(quán)”（韓博天，2018）。Barry Naughton（2007）指出，這一政策形式承擔(dān)著“在現(xiàn)有體制之外或在現(xiàn)有體制之間建立新制度”和對(duì)新事物進(jìn)行嘗試的任務(wù)。①Barry Naughton, The Chinese Economy:Transitions and Growth, Cambridge:The MIT Press, 2007:406-408. 轉(zhuǎn)引自[德]韓博天. 紅天鵝:中國(guó)獨(dú)特的治理和制度創(chuàng)新[M]. 石磊, 譯. 北京:中信出版社, 2018:71.

迄今，國(guó)家已分批規(guī)劃建立了21個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)。②目前自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)已在全國(guó)“遍地開(kāi)花”，如上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（2013年9月），廣東、天津、福建自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（2015年4月），遼寧、浙江、河南、湖北、重慶、四川、陜西自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（2017年3月），海南自由貿(mào)易港（2018年10月），山東、江蘇、廣西、河北、云南、黑龍江自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（2019年8月），北京、湖南、安徽自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（2020年9月）。自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的立法規(guī)律也有跡可循。如前兩批自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)在重大改革須于法有據(jù)的法治思維指導(dǎo)下，遵循了從管理辦法再到條例的立法軌跡。從第三批自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)開(kāi)始，大多出臺(tái)了各自的條例或管理辦法，其中除浙江直接由省人大常委會(huì)制定出臺(tái)了自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)條例外，河南、湖北及陜西三個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)均由省政府率先制定了自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管理辦法，遼寧大連亦出臺(tái)了相應(yīng)的片區(qū)管理辦法。作為改革試驗(yàn)田的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，其立法模式基本遵循著“全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院暫停實(shí)施法律——國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案——地方制定體現(xiàn)特色的管理辦法”的三步走路徑。

海南自由貿(mào)易港要在法治下推進(jìn)改革、在改革中完善法治，對(duì)于需要先行先試的改革舉措，國(guó)家立法機(jī)關(guān)應(yīng)依法授權(quán)開(kāi)展試點(diǎn)工作（龔柏華，2019）。全國(guó)人大常委會(huì)已將“試點(diǎn)授權(quán)”視為一類(lèi)常規(guī)性立法活動(dòng)，客觀上已在一定程度上與“立改廢釋”等科學(xué)立法方式并列，而且在其立法工作計(jì)劃安排中，“立改廢釋授”等各類(lèi)立法方式被予以通盤(pán)統(tǒng)籌考慮（鄭磊和王逸冉，2017）。從已有實(shí)踐看，通過(guò)國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)提請(qǐng)暫緩適用與自貿(mào)區(qū)法治建設(shè)存在沖突的法律取得了良好的效果（沈國(guó)明，2013）。遵循法治路徑，積極尋求全國(guó)人大和國(guó)務(wù)院的支持，這種進(jìn)路具有可行性。在特定區(qū)域內(nèi)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施法律法規(guī)，是平衡特定區(qū)域改革創(chuàng)新需要和全國(guó)范圍法制統(tǒng)一的穩(wěn)妥舉措。海南方面遵循法治路徑，積極尋求全國(guó)人大和國(guó)務(wù)院的支持。全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院采用了積極而審慎的做法，分別通過(guò)發(fā)布授權(quán)決定，允許自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)范圍內(nèi)暫停實(shí)施有關(guān)法律法規(guī)的決定，從而保障了海南自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)改革開(kāi)放先行先試的合法性和正當(dāng)性。

為支持海南全面深化改革開(kāi)放，推動(dòng)中國(guó)（海南）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)試點(diǎn)政策落地，國(guó)務(wù)院決定，自2020年6月18日起至2024年12月31日，在中國(guó)（海南）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施《中華人民共和國(guó)海關(guān)事務(wù)擔(dān)保條例》《中華人民共和國(guó)進(jìn)出口關(guān)稅條例》《中華人民共和國(guó)國(guó)際海運(yùn)條例》《中華人民共和國(guó)船舶和海上設(shè)施檢驗(yàn)條例》和《國(guó)內(nèi)水路運(yùn)輸管理?xiàng)l例》5部行政法規(guī)的有關(guān)規(guī)定。①《國(guó)務(wù)院關(guān)于在中國(guó)（海南）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)行政法規(guī)規(guī)定的通知》（國(guó)函〔2020〕88號(hào)）。自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)改革創(chuàng)新、開(kāi)放發(fā)展的訴求和舉措得到了國(guó)家法律、行政法規(guī)的支持和保障。而且，這些“暫停執(zhí)行”特定的法律、行政法規(guī)實(shí)則是為制定《海南自由貿(mào)易港法》提供論證基礎(chǔ)。根據(jù)《立法法》第10條、第11條規(guī)定，授權(quán)立法事項(xiàng)，經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)，制定法律的條件成熟時(shí)，由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)及時(shí)制定法律。法律制定后，相應(yīng)立法事項(xiàng)的授權(quán)終止。

根據(jù)國(guó)發(fā)〔2018〕34號(hào)文件，在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)階段，央地立法分權(quán)采取了先行先試權(quán)模式應(yīng)對(duì)改革。②如2020年4月26日在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十七次會(huì)議上，司法部黨組書(shū)記、副部長(zhǎng)袁曙宏作關(guān)于《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在中國(guó)（海南）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定（草案）》的說(shuō)明。[EB/OL].[2021-04-27].http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202005/6ed77f50868d4ef99065815b3a2c1f0f.shtml.海南地方在此模式下獲得如下經(jīng)濟(jì)權(quán)力：海南省人民政府在海南自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)獲得本應(yīng)由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的土地征收事項(xiàng)授權(quán)；③《中華人民共和國(guó)土地管理法》（2019修正）第35條第1款規(guī)定：“永久基本農(nóng)田經(jīng)依法劃定后，任何單位和個(gè)人不得擅自占用或者改變其用途。國(guó)家能源、交通、水利、軍事設(shè)施等重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目選址確實(shí)難以避讓永久基本農(nóng)田，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用或者土地征收的，必須經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)?！钡?6條第1款規(guī)定：“征收下列土地的，由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)：（一）永久基本農(nóng)田；（二）永久基本農(nóng)田以外的耕地超過(guò)三十五公頃的；（三）其他土地超過(guò)七十公頃的?！睆氖路N子進(jìn)出口業(yè)務(wù)的種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證核發(fā)權(quán)限；④《中華人民共和國(guó)種子法》（2021修正）第31條第1款規(guī)定：“從事種子進(jìn)出口業(yè)務(wù)的種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證，由國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)草原主管部門(mén)核發(fā)?！蓖饧]輪多點(diǎn)掛靠航線許可權(quán)限；⑤《中華人民共和國(guó)海商法》第4條第2款規(guī)定：“非經(jīng)國(guó)務(wù)院交通主管部門(mén)批準(zhǔn)，外國(guó)籍船舶不得經(jīng)營(yíng)中華人民共和國(guó)港口之間的海上運(yùn)輸和拖航。”經(jīng)營(yíng)國(guó)際客船、國(guó)際散裝液體危險(xiǎn)品船運(yùn)輸業(yè)務(wù)的審批權(quán)限；⑥《中華人民共和國(guó)國(guó)際海運(yùn)條例》（2019年修訂）第6條第1款規(guī)定：“經(jīng)營(yíng)國(guó)際船舶運(yùn)輸業(yè)務(wù)，應(yīng)當(dāng)向國(guó)務(wù)院交通主管部門(mén)提出申請(qǐng)，并附送符合本條例第五條規(guī)定條件的相關(guān)材料?！眹?guó)際快遞業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可審批權(quán)下放；⑦國(guó)家郵政局關(guān)于將國(guó)際快遞業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可審批權(quán)下放海南省郵政管理局有關(guān)工作的通知（國(guó)郵發(fā)[2019]33號(hào)）。支持海南健全地方稅體系，適當(dāng)擴(kuò)大省級(jí)稅收管理權(quán)；⑧財(cái)政部印發(fā)《支持海南全面深化改革開(kāi)放有關(guān)財(cái)稅政策的實(shí)施方案》[EB/OL].[2022-03-21].http://www.hnftp.gov.cn/zcfg/zcwj/ssl/201810/t20181013_3024011.html.授權(quán)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制定港澳專(zhuān)業(yè)人才執(zhí)業(yè)管理辦法；無(wú)船承運(yùn)、外資經(jīng)營(yíng)國(guó)際船舶管理業(yè)務(wù)行政許可權(quán)下放；賦予海南省人民政府更多自主權(quán)，科學(xué)配置行政資源，大力轉(zhuǎn)變政府職能，深化“放管服”改革等。⑨《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)中國(guó)（海南）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案的通知》（國(guó)發(fā)〔2018〕34號(hào)）。

（二）“央地會(huì)同”：自由貿(mào)易港的創(chuàng)制性立法權(quán)

按照韓博天的三種形式分類(lèi)，自由貿(mào)易港應(yīng)當(dāng)屬于他所描述的試驗(yàn)區(qū)形式。鑒于這一觀點(diǎn)成文較早，現(xiàn)在韓博天如果再進(jìn)行政策的形式分類(lèi)，很大可能會(huì)將自由貿(mào)易港劃為第四種形式。嚴(yán)格來(lái)講，它完全不同于已有的三種政策試驗(yàn)。自由貿(mào)易港法治作為制度先行先試的集中反映，高度強(qiáng)調(diào)和重視在自由貿(mào)易港范圍內(nèi)進(jìn)行各種各樣的法治試驗(yàn)和創(chuàng)新。因此，自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)現(xiàn)行的那些規(guī)范性文件的制定策略為自由貿(mào)易港所需的權(quán)力淵源和法律依據(jù)提供模板已逐漸力有不逮。

目前，海南自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)由全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)暫時(shí)調(diào)整適用的《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在中國(guó)（海南）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整適用有關(guān)法律規(guī)定的決定》①《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在中國(guó)（海南）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整適用有關(guān)法律規(guī)定的決定》[EB/OL].[2021-05-07].http://www.gov.cn/xinwen/2020-04/29/content_5507538.htm.和《國(guó)務(wù)院關(guān)于在中國(guó)(海南)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)行政法規(guī)規(guī)定的通知》（國(guó)函〔2020〕88號(hào)）②《國(guó)務(wù)院關(guān)于在中國(guó)(海南)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)行政法規(guī)規(guī)定的通知》[EB/OL].[2021-05-07].http://www.gov.cn/zhengce/content/2020-06/28/content_5522324.htm.這種始于上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)成立之初“授權(quán)暫停適用條款”的做法雖不至于達(dá)到飲鴆止渴的嚴(yán)重程度，卻也是揚(yáng)湯止沸，無(wú)法解決自由貿(mào)易港法治建設(shè)的根本問(wèn)題。因?yàn)樽杂少Q(mào)易港涉及開(kāi)放的領(lǐng)域要比自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)多，不斷暫停實(shí)施相關(guān)法律不僅對(duì)我國(guó)法律體制的穩(wěn)定性與權(quán)威性帶來(lái)不利影響，而且根據(jù)不同事項(xiàng)不斷重復(fù)暫停適用審批程序也會(huì)較大影響和降低自由貿(mào)易港內(nèi)監(jiān)督管理辦事效率（胡加祥，2018）。為堅(jiān)持重大改革于法有據(jù)，更好論證改革與法治的關(guān)系，2015年修正的《立法法》在第13條對(duì)“試點(diǎn)授權(quán)”這一模式正式通過(guò)法律確定下來(lái)。③《立法法》（2015修正）第13條規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以根據(jù)改革發(fā)展的需要，決定就行政管理等領(lǐng)域的特定事項(xiàng)授權(quán)在一定期限內(nèi)在部分地方暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用法律的部分規(guī)定。”這種臨時(shí)授權(quán)的做法可以適度緩解暫停適用有關(guān)法律的正當(dāng)性尷尬，但卻不能指望將其當(dāng)作一種用來(lái)化解自由貿(mào)易港法治建設(shè)過(guò)程中上位法阻礙的慣常辦法。況且，設(shè)立海南自由貿(mào)易港并非權(quán)宜之計(jì)，而是著眼于深化改革、擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放、全面融入經(jīng)濟(jì)全球化的一項(xiàng)基本國(guó)策與國(guó)家戰(zhàn)略。因此，制定《海南自由貿(mào)易港法》是海南自由貿(mào)易港法治體系建設(shè)的基礎(chǔ)性工程。自由貿(mào)易港在法治理念上應(yīng)該超越自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)。自由貿(mào)易港建設(shè)不再主要承擔(dān)“試驗(yàn)”任務(wù)，而是承擔(dān)主動(dòng)對(duì)標(biāo)達(dá)標(biāo)國(guó)際先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)、進(jìn)行高水平建設(shè)的示范任務(wù)。因此，建設(shè)自由貿(mào)易港必須立法先行，為自由貿(mào)易港這一特殊功能區(qū)專(zhuān)門(mén)立法，使之享有“豁免適用”相關(guān)法律的特權(quán)和相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)管體系(龔柏華，2019）。《海南自由貿(mào)易港法》與以往自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)立法最大的區(qū)別在于：雖然依舊堅(jiān)持立法先行，但自由貿(mào)易港法已經(jīng)突破地方立法層面，轉(zhuǎn)向中央為地方先行立法。這是中央層面依據(jù)央地關(guān)系行使立法權(quán)的最新實(shí)踐，也是習(xí)近平法治思想的又一生動(dòng)實(shí)踐。

制定一部適用于中國(guó)特色自由貿(mào)易港的法律將依法妥善解決海南自由貿(mào)易港改革創(chuàng)新需要突破現(xiàn)有法律法規(guī)的問(wèn)題。制定自由貿(mào)易港法最初來(lái)自學(xué)界的呼吁，雖然學(xué)界就構(gòu)建何種性質(zhì)、處于何等地位的自由貿(mào)易港法意見(jiàn)不一。如有學(xué)者指出應(yīng)盡快推動(dòng)《中國(guó)特色自由貿(mào)易港法》或《中國(guó)海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)基本法》等突破性的立法工作，為中國(guó)特色自由貿(mào)易港建設(shè)保駕護(hù)航（劉家誠(chéng)等，2019）。另有學(xué)者則認(rèn)為應(yīng)制定有特殊性的《自由貿(mào)易港法》，并就立法性質(zhì)、體系及內(nèi)容等給出了自己的建議(劉云亮，2019a）。也有學(xué)者認(rèn)為不僅要構(gòu)建自貿(mào)港法律體系多元化，還應(yīng)同時(shí)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法（朱波，2019）。④有學(xué)者指出，由于全島各地的發(fā)展不均衡，又可形成多元化的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，有利于發(fā)揮自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)和行政區(qū)劃一致的優(yōu)勢(shì)，提高制度創(chuàng)新的整體性?xún)?yōu)勢(shì)。海南還要加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法，不斷把實(shí)踐中成功、有效的經(jīng)驗(yàn)通過(guò)立法固定下來(lái)，逐步探索形成一套國(guó)際通行的法規(guī)制度體系，并形成海南標(biāo)準(zhǔn)（朱波，2019）。還有學(xué)者指出應(yīng)制定《自由貿(mào)易港發(fā)展促進(jìn)法》，認(rèn)為《自由貿(mào)易港發(fā)展促進(jìn)法》作為中國(guó)特色自由港建設(shè)法律體系中最為重要的法典將起到至關(guān)重要的銜接作用（王崇敏和曹曉路，2019）。有課題組認(rèn)為應(yīng)盡快研究制定《海南自由貿(mào)易港基本條例》（中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院課題組，2018）。①中改院課題組認(rèn)為要研究賦予海南“自由貿(mào)易港立法權(quán)”。建議國(guó)家賦予海南更大的立法權(quán)，這是推進(jìn)海南自貿(mào)港建設(shè)等全面深化改革開(kāi)放舉措的客觀需要。以“大負(fù)面清單”的形式支持海南大膽試、大膽闖、自主改。除黨務(wù)、人大、國(guó)防、外交，賦予海南最廣泛的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)，賦予海南最充分的改革自主權(quán)（中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院課題組，2018）。有學(xué)者提出中央授權(quán)自貿(mào)區(qū)立法則可以很好變通權(quán)屬爭(zhēng)議（李猛，2017）。②自貿(mào)區(qū)可以借助授權(quán)立法變通適用與之不相適應(yīng)的國(guó)家層面立法，減少自貿(mào)區(qū)建設(shè)發(fā)展過(guò)程中來(lái)自國(guó)家層面立法的制度障礙，自貿(mào)區(qū)管理機(jī)構(gòu)可以獲得更多自主立法與管理權(quán)限，從而在釋放自貿(mào)區(qū)自由、自主、開(kāi)放優(yōu)勢(shì)特性的同時(shí)保障立法內(nèi)容符合區(qū)內(nèi)市場(chǎng)主體需求（李猛，2017）。亦有學(xué)者堅(jiān)持國(guó)家層面統(tǒng)一立法的中國(guó)特色自由貿(mào)易港“基本法模式”（陳利強(qiáng)和陳杰，2019）。

制定《海南自由貿(mào)易港法》，是將黨中央重大決策以法律的方式加以制度化，使得海南自由貿(mào)易港各項(xiàng)政策更具有穩(wěn)定性和可預(yù)期性，更有利于海南自由貿(mào)易港建設(shè)行穩(wěn)致遠(yuǎn)（賀小勇，2021）。2019年3月15日，十三屆全國(guó)人大二次會(huì)議寫(xiě)入了啟動(dòng)《海南自由貿(mào)易港法》立法調(diào)研、起草工作相關(guān)內(nèi)容，這標(biāo)志著海南自由貿(mào)易港法正式提上國(guó)家立法日程，《海南自由貿(mào)易港法》立法自此邁入“高速快車(chē)道”。2020年12月22日，《海南自由貿(mào)易港法（草案）》提請(qǐng)第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十四此會(huì)議初次審議，2020年12月31日～2021年1月29日在中國(guó)人大網(wǎng)公布，面向社會(huì)公眾進(jìn)行第一次征求意見(jiàn)。2021年4月26日《海南自由貿(mào)易港法（草案二次審議稿）》提請(qǐng)十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議進(jìn)行第二次審議，2021年4月29日～5月28日在中國(guó)人大網(wǎng)公布，面向社會(huì)公眾進(jìn)行第二次征求意見(jiàn)。2021年6月10日在北京舉行的十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十九次會(huì)議審議通過(guò)《海南自由貿(mào)易港法》。

進(jìn)入自由貿(mào)易港時(shí)期，央地立法分權(quán)采取了創(chuàng)制性立法權(quán)模式深化改革。通過(guò)制定《海南自由貿(mào)易港法》來(lái)創(chuàng)設(shè)“央地會(huì)同”的立法新模式，該法的央地會(huì)同立法事項(xiàng)，③如《海南自由貿(mào)易港法》第13條第2款、第14條第3款、第17條第2款、第19條、第20條、第27條第3款、第28條第1款、第29條第1、3款等總計(jì)8條10款規(guī)定。主要涉及制定貨物貿(mào)易負(fù)面清單、貨物物品以及運(yùn)輸工具在海南自由貿(mào)易港和內(nèi)地之間進(jìn)出的具體辦法、跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單、外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單、放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入特別清單（特別措施）、市場(chǎng)準(zhǔn)入承諾即入制的具體辦法、簡(jiǎn)化稅制的具體方案、進(jìn)口征稅商品目錄、鼓勵(lì)類(lèi)產(chǎn)業(yè)企業(yè)生產(chǎn)的貨物免征關(guān)稅的具體辦法等事項(xiàng)，在中央層面涉及商務(wù)主管部門(mén)、金融管理部門(mén)、財(cái)政部門(mén)等國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)。會(huì)同立法也因而成為中央與地方立法分權(quán)在自由貿(mào)易港法治體系的重要構(gòu)建進(jìn)路，雖然會(huì)同立法并非等同于完全的立法權(quán)限，但在單一制的中央立法控制模式下，中央與地方“協(xié)同商量”式制定相關(guān)規(guī)范性文件已經(jīng)是極大突破，且中央已將部分國(guó)家立法權(quán)授權(quán)地方，后文自由貿(mào)易港法規(guī)立法權(quán)部分將會(huì)具體討論這一問(wèn)題。

四、中央授權(quán)的地方立法：從一般地方立法權(quán)到特殊地方立法權(quán)

《海南自由貿(mào)易港法》是以中央立法的形式為自由貿(mào)易港法治體系確立的“基本法”，作為自由貿(mào)易港法治發(fā)展的“基本法”，勢(shì)必只能做一些原則性、概括性、兜底性條款設(shè)計(jì)，這就需要地方立法權(quán)充分發(fā)揮立法功能確保自由貿(mào)易港法治建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)。海南作為國(guó)家首個(gè)確立發(fā)展的自由貿(mào)易港，在立法權(quán)限上相較于自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)也應(yīng)當(dāng)有更大選擇空間。由海南依據(jù)地方立法權(quán)尤其是特殊地方立法權(quán)對(duì)一些中央權(quán)屬的事項(xiàng)進(jìn)行立法規(guī)制是切實(shí)可行的。自由貿(mào)易港授權(quán)立法，將促進(jìn)自由貿(mào)易港的立法創(chuàng)新，也將再次考驗(yàn)和檢驗(yàn)中央與地方立法權(quán)的黃金分割點(diǎn)（劉云亮，2019b）。

（一）一般地方立法權(quán)：地方的常態(tài)化授權(quán)立法

1979年《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第6條明確規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)，根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在和國(guó)家的憲法、法律、政策、法令、政令不抵觸的前提下，可以制訂和頒布地方性法規(guī)，并報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和國(guó)務(wù)院備案?！痹摲ǖ?7條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常委員會(huì)在本級(jí)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在和國(guó)家的憲法、法律、政策、法令、政令不抵觸的前提下，可以制訂和頒布地方性法規(guī)，并報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和國(guó)務(wù)院備案?！敝链耍覈?guó)省級(jí)政權(quán)的人大及其常委會(huì)具有了地方性法規(guī)的制定權(quán)。1982年12月10日，五屆全國(guó)人大五次會(huì)議修正的《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第27條增加規(guī)定：“省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)，可以擬訂本市需要的地方性法規(guī)草案，提請(qǐng)省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審議制定，并報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和國(guó)務(wù)院備案?！?986年12月2日，六屆全國(guó)人大常委會(huì)第18次會(huì)議對(duì)該法進(jìn)行二次修正，彌補(bǔ)了1982年修正案的不足與漏洞——即未規(guī)定省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民代表大會(huì)地方性法規(guī)的制定權(quán)，卻規(guī)定其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)擬訂地方性法規(guī)草案（倪洪濤，2017）。

在地方立法的過(guò)程中，如何處理好地方立法與國(guó)家立法之間的沖突問(wèn)題是推進(jìn)地方立法的關(guān)鍵所在。按照契約式憲法理論，中央與地方之間存在著隱性的契約關(guān)系，這種契約關(guān)系鑲嵌在等級(jí)體制內(nèi)部，主要通過(guò)行政發(fā)包制體現(xiàn)出來(lái)，進(jìn)而中央可以通過(guò)發(fā)包試驗(yàn)權(quán)的方式將相關(guān)“治權(quán)”一攬子發(fā)包給地方，地方在自由貿(mào)易港范圍內(nèi)可以相對(duì)自主地從事法治試驗(yàn)和創(chuàng)新，從而呈現(xiàn)出了一種介乎于單一制下的“代理型法治”與聯(lián)邦制下的“自治型法治”之間的“承包型法治”樣態(tài)。即“在表面上，作為代理人的地方政府必須嚴(yán)格遵照作為委托人的中央政府所設(shè)定的‘國(guó)家法治’的目標(biāo)和路徑來(lái)建設(shè)地方法治，但在實(shí)質(zhì)上，作為承包方的地方政府卻被作為發(fā)包方的中央政府授予了大量的治理權(quán)限，具有充分的主動(dòng)性和積極性在其屬地化管理的行政區(qū)域內(nèi)自主設(shè)計(jì)和實(shí)施多樣化的法治建設(shè)項(xiàng)目”（丁軼，2018）。換言之，在表面上是地方層面依照“國(guó)家設(shè)定”來(lái)建設(shè)地方法治，但本質(zhì)上也是地方自身法治特色的完美呈現(xiàn)。

推進(jìn)海南自由貿(mào)易港一般地方立法權(quán)建設(shè)應(yīng)注重對(duì)立法時(shí)機(jī)和立法形式的把握。立法時(shí)機(jī)是立法者決定立法時(shí)所考慮的各種條件，其判斷標(biāo)準(zhǔn)包括客觀需求和主觀能力，客觀需求方面，具體包括三部分：一是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的發(fā)展對(duì)上層建筑提出要求；二是現(xiàn)行法律存在漏洞、失靈等缺憾且無(wú)法通過(guò)立法以外的手段予以解決；三是與國(guó)際立法潮流有效接軌的現(xiàn)實(shí)呼吁。主觀能力方面，也具體包括三部分：一是以認(rèn)識(shí)理念的日趨成熟作為前提；二是以現(xiàn)實(shí)踐行的經(jīng)驗(yàn)積累作為支撐；三是以相關(guān)制度的配套建設(shè)作為保障（王軍，2010）。簡(jiǎn)言之，前者包括現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)、法律現(xiàn)狀以及國(guó)際影響等，后者包括立法經(jīng)驗(yàn)、立法能力等。對(duì)于立法時(shí)機(jī)的把握應(yīng)當(dāng)首先考慮立法條件是否成熟，即立法是否為必然選擇，立法者是否具有開(kāi)展立法的能力和經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)當(dāng)區(qū)分立法的輕重緩急，兼顧前瞻性、引領(lǐng)性與立法需求；其次應(yīng)當(dāng)考慮國(guó)內(nèi)國(guó)際的影響，即考慮立法事項(xiàng)的敏感度，適時(shí)推進(jìn)地方立法，當(dāng)前有許多觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)海南自由貿(mào)易港法治建設(shè)要與新加坡、迪拜、我國(guó)香港特區(qū)等域外規(guī)則“對(duì)標(biāo)”“接軌”，“對(duì)標(biāo)”“接軌”不是片面照搬、機(jī)械復(fù)制，而應(yīng)始終在充分尊重中國(guó)國(guó)情、考慮海南實(shí)際的基礎(chǔ)上科學(xué)立法（王崇敏和曹曉路，2019）。此外，一般地方立法權(quán)建設(shè)還應(yīng)考慮立法形式，即采取綜合性立法還是單行性立法。由于中央已出臺(tái)《海南自由貿(mào)易港法》，它是海南自貿(mào)港建設(shè)的“基本法”，必然會(huì)涉及自由貿(mào)易港建設(shè)的諸多核心問(wèn)題，因而地方立法應(yīng)當(dāng)更多采取單行性立法。單行性立法也具有自身優(yōu)勢(shì)，受外部因素影響更小，立法內(nèi)容更為靈活，針對(duì)性、操作性與可執(zhí)行性更強(qiáng)，更能滿足自貿(mào)港建設(shè)的實(shí)踐需求（熊勇先，2019）。

按照《立法法》的邏輯設(shè)定，海南省、市兩級(jí)人大及其常委會(huì)當(dāng)然擁有對(duì)于地方性法規(guī)的制定權(quán)?！逗Ｄ献杂少Q(mào)易港法》的根本目的是突破現(xiàn)有立法體系及立法技術(shù)，因此沒(méi)必要在作為自由貿(mào)易港法治建設(shè)“母法”“基本法”“總綱”的《海南自由貿(mào)易港法》中重復(fù)贅述。值得注意的是，當(dāng)下海南雖已制定一些冠以“自由貿(mào)易港”字樣的規(guī)范性文件，但依據(jù)立法性質(zhì)依舊屬于地方性法規(guī)，是一般地方立法權(quán)的體現(xiàn)。因?yàn)樗鼈冊(cè)凇逗Ｄ献杂少Q(mào)易港法》頒布之前，也就是自由貿(mào)易港法規(guī)未完成授權(quán)之時(shí)就已經(jīng)出臺(tái)，如《海南自由貿(mào)易港消防條例》①《海南自由貿(mào)易港消防條例》，2020年7月31日已由海南省第六屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十一次會(huì)議通過(guò)?！逗Ｄ献杂少Q(mào)易港?？诮瓥|新區(qū)條例》②《海南自由貿(mào)易港海口江東新區(qū)條例》，2020年12月30日已由海南省第六屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十五次會(huì)議通過(guò)。和《海南自由貿(mào)易港博鰲樂(lè)城國(guó)際醫(yī)療旅游先行區(qū)條例》③《海南自由貿(mào)易港博鰲樂(lè)城國(guó)際醫(yī)療旅游先行區(qū)條例》，2020年6月16日海南省第六屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十次會(huì)議通過(guò)。等，如若在自由貿(mào)易港法規(guī)立法權(quán)創(chuàng)設(shè)之前就將其認(rèn)定為自由貿(mào)易港法規(guī)則違反立法法理，也不符合重大改革于法有據(jù)理念。

一般地方事權(quán)具體包括地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章制定權(quán)、地方財(cái)政稅收權(quán)、地方事務(wù)管理權(quán)等。就自由貿(mào)易港建設(shè)當(dāng)中的一般地方立法權(quán)而言，省級(jí)人大及其常委會(huì)可以根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要制定地方性法規(guī)。省級(jí)政府可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省的地方性法規(guī)，制定規(guī)章。具體適用對(duì)象如受益范圍地域性強(qiáng)、信息量大、信息較為復(fù)雜且獲取困難，主要與當(dāng)?shù)鼐用衩芮邢嚓P(guān)的社會(huì)治安、市政交通、農(nóng)村公路、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)等基本公共服務(wù)，地級(jí)市人大及其常委會(huì)根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)；市級(jí)人民政府制定規(guī)章限于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的具體行政管理事項(xiàng)。

（二）特殊地方立法權(quán)：地方的非常態(tài)化授權(quán)立法

1.經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)

我國(guó)在改革初期通過(guò)全國(guó)人大及其常委會(huì)授權(quán)甚至國(guó)務(wù)院賦權(quán)模式，激發(fā)了經(jīng)濟(jì)特區(qū)等地方巨大的區(qū)域發(fā)展活力，它們?cè)谡呒t利的引導(dǎo)下，大膽創(chuàng)新、勇于實(shí)踐，造就了中國(guó)持續(xù)30多年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)繁榮（倪洪濤，2017）。1988年4月13日，第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過(guò)關(guān)于設(shè)立海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)的決議。決議內(nèi)容主要有兩項(xiàng)：“（1）劃定海南島為海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)。（2）授權(quán)海南省人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)，根據(jù)海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)的具體情況和實(shí)際需要，遵循國(guó)家有關(guān)法律、全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有關(guān)決定和國(guó)務(wù)院有關(guān)行政法規(guī)的原則制定法規(guī)，在海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)施，并報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和國(guó)務(wù)院備案。”海南省自此具備經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)限。1992年、1994年、1996年全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)先后通過(guò)決議，授予深圳、廈門(mén)、珠海、汕頭等經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的權(quán)力，這標(biāo)志著我國(guó)特殊地方立法權(quán)的進(jìn)一步擴(kuò)大。

海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)獲得授權(quán)之初在一些制度創(chuàng)新方面也曾走在全國(guó)前列，如《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)股份有限公司條例》（1992）讓股份公司這種新型現(xiàn)代企業(yè)制度在我國(guó)首次得到明確，《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)企業(yè)法人登記條例》（1993）在我國(guó)率先將企業(yè)設(shè)立審批改為除前置性行政許可事項(xiàng)外一律依法直接登記制，《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)條例》（1995）在我國(guó)首次對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)試行委托運(yùn)營(yíng)和授權(quán)管理等，《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)律師執(zhí)業(yè)條例》（1996）更是在當(dāng)時(shí)就突破《律師法》規(guī)定，允許設(shè)立個(gè)人律師事務(wù)所。①以上信息為筆者根據(jù)國(guó)家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)(https://flk.npc.gov.cn/?msclkid=8031ac35a8f111ecad393847852e5abe)、北大法寶法律信息網(wǎng)（http://www.pkulaw.com）等整理，信息截止時(shí)間為2022年3月。這些成就足以證明中央當(dāng)初在海南設(shè)立經(jīng)濟(jì)特區(qū)，賦予海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)是一次成功的法治試驗(yàn)。但進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，海南在發(fā)揮經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法方面卻顯得積極性不足，尤其是與同為經(jīng)濟(jì)特區(qū)的深圳對(duì)比后更是相形見(jiàn)絀。海南省自1988年取得經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)，33年來(lái)共制定經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)63部，特別是自2018年“4·13”以來(lái)，共制定出臺(tái)涉自由貿(mào)易港建設(shè)法規(guī)17部，其中大部分都是通過(guò)行使經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)進(jìn)行創(chuàng)新和變通的結(jié)果。但海南省特區(qū)立法權(quán)行使率總體偏低，與深圳市相比還存在較大差距。截至目前，深圳市人大及其常委會(huì)制定的經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)295件，占地方立法總數(shù)的83.33%，海南省僅占20.13%（海南省司法廳，2021）。

建設(shè)中國(guó)特色自由貿(mào)易港，海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)“升級(jí)”轉(zhuǎn)型將是必然，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)體系面臨“廢改立釋”新調(diào)整，要升級(jí)至與自貿(mào)港建設(shè)相適應(yīng)的政策和制度體系，形成具有更多創(chuàng)新意義的中國(guó)特色自由貿(mào)易港法治體系（劉云亮，2020）。良好的法治環(huán)境將會(huì)是海南最好的營(yíng)商環(huán)境基礎(chǔ)，因此海南應(yīng)當(dāng)借助自由貿(mào)易港建設(shè)發(fā)展抓住抓緊經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)，充分運(yùn)用中央賦予的特殊地方立法權(quán)進(jìn)行法治建設(shè)。

目前，海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)已在旅游客運(yùn)管理、禁毒、無(wú)償獻(xiàn)血、注冊(cè)會(huì)計(jì)師、律師、外國(guó)企業(yè)從事服務(wù)貿(mào)易經(jīng)營(yíng)活動(dòng)登記管理、海岸帶保護(hù)與利用管理、物業(yè)管理、旅游價(jià)格管理等方面行使經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)。①筆者根據(jù)國(guó)家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)(https://flk.npc.gov.cn/?msclkid=8031ac35a8f111ecad393847852e5abe)相關(guān)信息整理，數(shù)據(jù)截止時(shí)間為2022年3月。從上述立法內(nèi)容看出，經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)多集中于貿(mào)易服務(wù)、旅游管理、人才管理、環(huán)境保護(hù)、公共服務(wù)等事項(xiàng)領(lǐng)域，這也契合國(guó)發(fā)〔2018〕34號(hào)文件對(duì)海南全島緊緊圍繞建設(shè)全面深化改革開(kāi)放試驗(yàn)區(qū)、國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)、國(guó)際旅游消費(fèi)中心和國(guó)家重大戰(zhàn)略服務(wù)保障區(qū)“三區(qū)一中心”的國(guó)家戰(zhàn)略定位。自習(xí)近平總書(shū)記“4·13”講話以來(lái)，海南利用經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)也出臺(tái)了如《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)禁止一次性不可降解塑料制品規(guī)定》《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)海岸帶保護(hù)與利用管理規(guī)定》②《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)禁止一次性不可降解塑料制品規(guī)定》《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)海岸帶保護(hù)與利用管理規(guī)定》均已于2019年12月31日由海南省第六屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十六次會(huì)議通過(guò)。這樣符合自由貿(mào)易港發(fā)展理念的經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)。下一階段海南對(duì)于經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)要及時(shí)進(jìn)行“立改廢”，對(duì)于現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)，不符合自由貿(mào)易港精神與發(fā)展理念的要盡快修改或廢止，對(duì)于一些自由貿(mào)易港建設(shè)亟需出臺(tái)的法規(guī)要迅速調(diào)研制定出臺(tái)，不能因噎廢食，不能放著現(xiàn)有的立法權(quán)限不用，一心只等著中央授權(quán)海南更大的立法權(quán)。就自由貿(mào)易港建設(shè)而言，首先應(yīng)立足已有立法權(quán)限做好法治保障工作。

2.自由貿(mào)易港法規(guī)立法權(quán)

全國(guó)人大及其常委會(huì)授權(quán)海南省人大及其常委會(huì)，制定與自由貿(mào)易港建設(shè)相關(guān)的法規(guī)。海南適用自由貿(mào)易港授權(quán)立法，將創(chuàng)制一系列有關(guān)自由貿(mào)易港建設(shè)的政策法規(guī)體系，并形成具有中國(guó)特色的自由貿(mào)易港法律制度。這一授權(quán)立法及其實(shí)施，將使海南自由貿(mào)易港獲得充分的“先行先試”立法授權(quán)，將創(chuàng)新創(chuàng)制自由貿(mào)易港一系列新法規(guī)新秩序，出臺(tái)自由貿(mào)易港建設(shè)一系列新政策新措施，形成中國(guó)特色自由貿(mào)易港新制度新體制（劉云亮，2019b）。有學(xué)者認(rèn)為自由貿(mào)易港法規(guī)立法權(quán)覆蓋包含了已有的經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)，并且已有的經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)缺乏監(jiān)督、范圍模糊，在自貿(mào)港立法權(quán)獲得授權(quán)后應(yīng)予以廢除。③這一觀點(diǎn)由海南大學(xué)法學(xué)院陳志英教授在“第四屆中國(guó)特色自由貿(mào)易港高端論壇暨海南自由貿(mào)易港適用專(zhuān)題研討會(huì)”（海口，2021）上所作的《海南自由貿(mào)易港法規(guī)制定權(quán)的行權(quán)邏輯分析》一文中提出。這種觀點(diǎn)不符合《立法法》的立法邏輯，《立法法》第74條規(guī)定了經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)，④《立法法》第74條：經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的省、市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)全國(guó)人民代表大會(huì)的授權(quán)決定，制定法規(guī)，在經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍內(nèi)實(shí)施。作為一種法定的授權(quán)性立法形式，它不能自然地被自由貿(mào)易港法規(guī)立法權(quán)所代替，而且，兩種授權(quán)性立法形式的立法范圍并非完全重合。①《第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議關(guān)于建立海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)的決議》中建議：“（一）劃定海南島為經(jīng)濟(jì)特區(qū)，實(shí)行特殊的經(jīng)濟(jì)政策和新的經(jīng)濟(jì)管理體制。（二）為了使海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)的經(jīng)濟(jì)管理充分適應(yīng)開(kāi)發(fā)建設(shè)的需要，授權(quán)海南省人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)，根據(jù)國(guó)家有關(guān)的法律、法令和政策規(guī)定，按照海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)的具體情況和工作需要，制定特區(qū)的各項(xiàng)單行經(jīng)濟(jì)法規(guī)，并報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和國(guó)務(wù)院備案?！焙Ｄ系慕?jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)明確指出是“為了使海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)的經(jīng)濟(jì)管理充分適應(yīng)開(kāi)發(fā)建設(shè)的需要”，《海南自由貿(mào)易港法》第10條第1款則是“結(jié)合海南自由貿(mào)易港建設(shè)的具體情況和實(shí)際需要，遵循憲法規(guī)定和法律、行政法規(guī)的基本原則，就貿(mào)易、投資及相關(guān)管理活動(dòng)制定法規(guī)”，可以看出兩種之間還是具有較大差異的，經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)采取籠統(tǒng)概括式說(shuō)明，自由貿(mào)易港法規(guī)立法權(quán)則是分類(lèi)列舉概括式說(shuō)明。從邏輯上論證，無(wú)法推導(dǎo)出經(jīng)濟(jì)管理等于貿(mào)易、投資及相關(guān)管理活動(dòng)，后者可被前者所包含，并不等同前者范疇只有后者類(lèi)型存在。從立法功能條件來(lái)看，后者不僅“可抵觸”，更“可突破”，這也促使生效條件并不完全相同。但也無(wú)法說(shuō)明，僅僅因?yàn)閮烧呖赡苡兴睾?，后者出現(xiàn)前者自然可被替代。這里的貿(mào)易、投資及相關(guān)管理活動(dòng)不同于經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)在1988年就已經(jīng)具備，如若強(qiáng)調(diào)海南自由貿(mào)易港法規(guī)立法權(quán)生效后經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)被包含囊括的話不符合立法邏輯及法理依據(jù)。首當(dāng)其沖的問(wèn)題就是海南至今頒布的幾十部特區(qū)立法地位將會(huì)怎樣？自由貿(mào)易港法規(guī)是介于國(guó)家立法與特區(qū)立法之間的授權(quán)立法，自由貿(mào)易港法規(guī)是地方立法新模式，它不同于特區(qū)立法權(quán)。相較于經(jīng)濟(jì)特區(qū)的“一事一授權(quán)”，自由貿(mào)易港法規(guī)是一種“打包”式的一攬子計(jì)劃立法。也就是說(shuō)，自由貿(mào)易港法規(guī)立法權(quán)與經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)立法權(quán)最大區(qū)別在于它的“有限突破”。突破一般地方立法權(quán)與特區(qū)立法權(quán)的海南自由貿(mào)易港法規(guī)立法權(quán)應(yīng)是一種法治的先行先試權(quán)。

《海南自由貿(mào)易港法》第10條規(guī)定：“海南省人大及其常委會(huì)可以根據(jù)本法，結(jié)合海南自由貿(mào)易港建設(shè)的具體情況和實(shí)際需要，遵循憲法規(guī)定和法律、行政法規(guī)的基本原則，就貿(mào)易、投資及相關(guān)管理活動(dòng)制定法規(guī)(以下稱(chēng)海南自由貿(mào)易港法規(guī))，在海南自由貿(mào)易港范圍內(nèi)實(shí)施?！边@是一條典型的授權(quán)性立法規(guī)則，對(duì)此可簡(jiǎn)寫(xiě)為：“根據(jù)授權(quán)，海南省人大及其常委會(huì)可以在實(shí)際需要時(shí)就貿(mào)易、投資及相關(guān)管理活動(dòng)制定法規(guī)?！边@里除去制定原則（遵循憲法規(guī)定和法律、行政法規(guī)的基本原則）和適用范圍（在海南自由貿(mào)易港范圍內(nèi)實(shí)施），滿足原條款全部要素?？梢钥闯?，中央授權(quán)地方在貿(mào)易、投資及相關(guān)管理活動(dòng)方面可以制定自由貿(mào)易港法規(guī)，即海南可以就這幾個(gè)領(lǐng)域結(jié)合自己現(xiàn)實(shí)需求制定法規(guī)。

從《海南自由貿(mào)易港法》第10條看，自由貿(mào)易港法規(guī)立法權(quán)只能由海南省級(jí)人大及其常委會(huì)享有。理由有二：一是海南自由貿(mào)易港遵循的是“全島一盤(pán)棋”的建設(shè)思路，制度創(chuàng)新針對(duì)的是全島的共性問(wèn)題，而不是島內(nèi)區(qū)域個(gè)性化問(wèn)題，且制度創(chuàng)新涉及目前法律保留事項(xiàng)，對(duì)立法者的要求較高，因此，海南自由貿(mào)易港需要以全局視野進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。海南自由貿(mào)易港立法權(quán)的受權(quán)主體應(yīng)當(dāng)僅限于省級(jí)層面，避免擴(kuò)大至地級(jí)市，以保證立法的整體性，防止授權(quán)的分散（臧昊和梁亞榮，2021）。二是《海南自由貿(mào)易港法》規(guī)定的自由貿(mào)易港范圍及自由貿(mào)易港法規(guī)適用范圍為海南島全島，這個(gè)說(shuō)法與1988年國(guó)家關(guān)于設(shè)立海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)的范圍一致，相較于經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)，自由貿(mào)易港法規(guī)立法權(quán)開(kāi)放創(chuàng)新程度更高，但其實(shí)也是為經(jīng)濟(jì)體制全面深化改革提供制度保障。因此，從維護(hù)法制統(tǒng)一來(lái)講，將自由貿(mào)易港法規(guī)立法權(quán)受權(quán)主體確定為省級(jí)人大及其常委會(huì)也是與《憲法》《立法法》等保持統(tǒng)一。

《海南自由貿(mào)易港優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》《海南自由貿(mào)易港反消費(fèi)欺詐規(guī)定》《海南自由貿(mào)易港公平競(jìng)爭(zhēng)條例》《海南自由貿(mào)易港社會(huì)信用條例》等首批4項(xiàng)自由貿(mào)易港法配套法規(guī)的出臺(tái)是海南用好《海南自由貿(mào)易港法》賦予海南的自貿(mào)港法規(guī)制定權(quán)的充分體現(xiàn)，也將更好地服務(wù)海南自貿(mào)港經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，為海南自貿(mào)港營(yíng)造良好營(yíng)商環(huán)境提供強(qiáng)有力的法治保障。繼首批自由貿(mào)易港配套法規(guī)出臺(tái)后，在2021年12月～2022年3月的短短4個(gè)月間，海南省人大常委會(huì)又陸續(xù)出臺(tái)了《海南自由貿(mào)易港征收征用條例》等10項(xiàng)自由貿(mào)易港配套制度（見(jiàn)表1），均涉及《海南自由貿(mào)易港法》第10條第1款規(guī)定的貿(mào)易、投資及相關(guān)管理活動(dòng)。海南自由貿(mào)易港法規(guī)立法權(quán)相較于以往立法權(quán)不同之處就是有較大的變通中央立法權(quán)，海南自由貿(mào)易港最初設(shè)想讓中央“一攬子”整體授權(quán)，把《立法法》第8條中的第6、9項(xiàng)內(nèi)容“完全打包”給海南。不過(guò)《海南自由貿(mào)易港法》在這方面還是設(shè)置了許多限制性條件，尤其是第10條，枷鎖過(guò)多?？陀^上講，即便《海南自由貿(mào)易港法》第10條被認(rèn)為有所限制，但相較于以往立法權(quán)，海南自由貿(mào)易港法規(guī)立法權(quán)仍是一種高度開(kāi)放的概括性經(jīng)濟(jì)立法權(quán)。

表1 海南自由貿(mào)易港配套法規(guī)匯總表

五、結(jié)語(yǔ)

作為我國(guó)最早的一批經(jīng)濟(jì)特區(qū)，同時(shí)又是被中央明確賦予建設(shè)中國(guó)特色自由貿(mào)易港任務(wù)的試驗(yàn)區(qū)，海南應(yīng)當(dāng)積極爭(zhēng)取中央在全面深化改革事項(xiàng)上的立法授權(quán)。在自由貿(mào)易港建設(shè)中，立法保障是基礎(chǔ)，這就要求構(gòu)建自由貿(mào)易港法治體系首先是實(shí)現(xiàn)科學(xué)合理的法律規(guī)范體系，根本遵循就是堅(jiān)持中央立法權(quán)與地方立法權(quán)并舉?！逗Ｄ献杂少Q(mào)易港法》是中央立法的新舉措，作為自由貿(mào)易港法治建設(shè)的“基本法”，其需要大量配套規(guī)范來(lái)補(bǔ)充完善。具體而言，就是要海南充分發(fā)揮一般地方立法權(quán)與特殊地方立法權(quán)來(lái)創(chuàng)新法制，尤其是特殊地方立法權(quán)中的自由貿(mào)易港法規(guī)立法權(quán)，作為我國(guó)法律規(guī)范體系當(dāng)中的概括性立法新樣態(tài)，立法功能應(yīng)當(dāng)?shù)玫礁玫陌l(fā)揮。自由貿(mào)易港立法權(quán)創(chuàng)新，將是自由貿(mào)易港法律規(guī)范體系建設(shè)的根本，更是自由貿(mào)易港法治建設(shè)的基礎(chǔ)。