其格

今年，國務(wù)院印發(fā)《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)臨港新片區(qū)總體方案》，方案中“新片區(qū)參照經(jīng)濟(jì)特區(qū)管理”的表述成為一大亮點(diǎn)。經(jīng)濟(jì)特區(qū)，是我國向世界開放的重要窗口，在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展特別是對外開放的進(jìn)程中，發(fā)揮了獨(dú)特而重要的作用。對于新片區(qū)的管理，國家要求參照經(jīng)濟(jì)特區(qū)進(jìn)行，令人鼓舞;與此同時(shí)，新片區(qū)如何參照經(jīng)濟(jì)特區(qū)，開展體制機(jī)制乃至法治創(chuàng)新，更值期待。

回顧改革開放初期，黨中央以批復(fù)政策文件的方式作出了在深圳、珠海、汕頭、廈門試辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)的重要決策。盡管當(dāng)時(shí)尚未制定立法法，但是相關(guān)地方立法權(quán)的保障迅速跟進(jìn)。如，1992年7月1日，全國人大常委會作出授權(quán)深圳制定經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的決定。1996年3月17日，八屆全國人大四次會議又授予汕頭市和珠海市制定經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的權(quán)力。由此可見，相對獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)成為了各大經(jīng)濟(jì)特區(qū)的“標(biāo)配”“法治創(chuàng)新”，也成為了經(jīng)濟(jì)特區(qū)的重要標(biāo)簽。不少專家總結(jié)改革開放以來經(jīng)濟(jì)特區(qū)發(fā)展史時(shí)紛紛評論，經(jīng)濟(jì)特區(qū)的快速發(fā)展，特區(qū)立法功不可沒。

法治，具有固根本、利長遠(yuǎn)、穩(wěn)預(yù)期的重要價(jià)值。臨港新片區(qū)“參照經(jīng)濟(jì)特區(qū)管理”，固然需要著眼于對外投資、貨物貿(mào)易、金融服務(wù)、物流發(fā)展、人才引進(jìn)、信息便捷等領(lǐng)域，開展具體事項(xiàng)的管理創(chuàng)新;更具標(biāo)志意義的是，著力在體制機(jī)制優(yōu)化和法規(guī)制度供給上參照經(jīng)濟(jì)特區(qū)，為國家立法積累可復(fù)制的先行經(jīng)驗(yàn)、提供可推廣的上海方案。

國家賦予了新片區(qū)清晰的目標(biāo)定位，那就是“打造更具國際市場影響力和競爭力的特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)”。“參照經(jīng)濟(jì)特區(qū)管理”是通往這一目標(biāo)的必要之路。與這一目標(biāo)相適應(yīng)的立法賦權(quán)，不僅是新片區(qū)自身建設(shè)管理的內(nèi)在要求，更是實(shí)現(xiàn)國家對新片區(qū)發(fā)展目標(biāo)的必然選項(xiàng)。

在地方立法層面參照經(jīng)濟(jì)特區(qū)，需要清晰理解鮮明的價(jià)值取向，其立意和宗旨不應(yīng)局限于對上位法的變通執(zhí)行，而應(yīng)按照“改革開放排頭兵、創(chuàng)新發(fā)展先行者”的定位，著眼于新片區(qū)在新發(fā)展理念的指導(dǎo)下堅(jiān)持高質(zhì)量發(fā)展，在改革開放方面作出探索性、試驗(yàn)性、先行性、創(chuàng)制性的規(guī)定，積極穩(wěn)妥地開展制度創(chuàng)新，真正承擔(dān)起“立法試驗(yàn)田”的責(zé)任和使命。

在地方立法層面參照經(jīng)濟(jì)特區(qū)，對于更好地運(yùn)用法治思維法治方式提出了更高的要求。畢竟國家并未明確新片區(qū)就是“經(jīng)濟(jì)特區(qū)”，而是“參照經(jīng)濟(jì)特區(qū)管理”。再者，按照立法法規(guī)定，經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)可以被授予“經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市”或者“經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的省”。“經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市”在立法法上是專有概念，是“設(shè)區(qū)的市”之一種，而直轄市不屬于法律意義上“設(shè)區(qū)的市”，即使新片區(qū)被認(rèn)定為經(jīng)濟(jì)特區(qū)，上海市也難以歸屬于“經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市”。立法法對“省、自治區(qū)、直轄市”作了區(qū)分，以“直轄市”專指北京市、上海市、天津市和重慶市，因此從字面上看，上海市不能直接算作“經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的省”。

然而，立法法作出“經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的省、市”這一表述是從現(xiàn)有五個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的實(shí)際情況出發(fā)所作的規(guī)定。在行使地方立法權(quán)方面，“省”和“直轄市”的含義總體上是一致的?？梢?，無論是“參照管理”，還是“經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的省、市”，都需要對其內(nèi)涵作出新的更為與時(shí)俱進(jìn)的認(rèn)同和理解，從而拓展將上海市納入其中的解釋空間。

縱觀上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)運(yùn)行后國家先后三次新設(shè)（擴(kuò)展）自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的總體方案，每次都有規(guī)則創(chuàng)新的政策賦能、先行先試經(jīng)驗(yàn)的復(fù)制推廣、因地制宜的制度設(shè)計(jì)。新時(shí)代選擇了臨港新片區(qū)，為改革試驗(yàn)、為發(fā)展試航、為開放試壓、為創(chuàng)新“試錯(cuò)”，就要對標(biāo)國際上公認(rèn)的競爭力最強(qiáng)的自由貿(mào)易園區(qū)，選擇國家戰(zhàn)略需要、國際市場需求大、對開放度要求高但其他地區(qū)尚不具備實(shí)施條件的重點(diǎn)領(lǐng)域，實(shí)施具有較強(qiáng)國際市場競爭力的開放政策和制度。新片區(qū)總體方案以“參照經(jīng)濟(jì)特區(qū)管理”作出有力回應(yīng)，搭建了自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)與經(jīng)濟(jì)特區(qū)的聯(lián)動空間，提出了地方立法空間和立法能力的新命題，機(jī)遇與挑戰(zhàn)同在。 （作者單位：市人大常委會法制工作委員會立法二處）