余少祥

提要：在絕對(duì)貧困消失和共同富裕背景下，我國(guó)傳統(tǒng)生存型社會(huì)救助應(yīng)適應(yīng)新形勢(shì)，向發(fā)展型社會(huì)救助轉(zhuǎn)變。當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)救助的主要問(wèn)題是，制度理念和主體單一，體制分割，救助目標(biāo)落后，福利懸崖和負(fù)激勵(lì)效應(yīng)明顯。發(fā)展型社會(huì)救助建基于能力貧困論、相對(duì)貧困論、貧困代際傳遞和新貧困理論等，其本質(zhì)特征是，注重能力救助和積極預(yù)防，強(qiáng)調(diào)個(gè)性化需求和多元參與。在國(guó)際實(shí)踐中，衡量貧困的標(biāo)準(zhǔn)已趨向多元，應(yīng)對(duì)措施有擴(kuò)大社會(huì)投資，實(shí)行工作福利、有條件的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付等。要在實(shí)現(xiàn)共同富裕進(jìn)程中與時(shí)俱進(jìn)地建立發(fā)展型社會(huì)救助體系，就需要從單向式向雙向式救助轉(zhuǎn)變，從政府包辦向政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)變，從消極救濟(jì)向積極預(yù)防轉(zhuǎn)變，從生存型向發(fā)展型轉(zhuǎn)變，從無(wú)差別化向個(gè)性化轉(zhuǎn)變。

當(dāng)前我國(guó)已開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程?！秶?guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出“全體人民共同富裕取得更為明顯的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展”的遠(yuǎn)景目標(biāo)。共同富?！笆邱R克思主義的一個(gè)基本目標(biāo)，也是自古以來(lái)我國(guó)人民的一個(gè)基本理想”(1)習(xí)近平：《習(xí)近平談治國(guó)理政》第2卷，外文出版社，2017年，第214頁(yè)。，中國(guó)共產(chǎn)黨充分繼承了馬克思主義共同富裕思想的核心要義，始終將之作為執(zhí)政的不懈追求。習(xí)近平總書記指出：“共同富裕是社會(huì)主義的本質(zhì)要求，是中國(guó)式現(xiàn)代化的重要特征?！?2)習(xí)近平：《扎實(shí)推動(dòng)共同富?！罚肚笫恰?021年第20期。在這一背景下，服務(wù)于全面建成小康社會(huì)的傳統(tǒng)生存型社會(huì)救助必然要適應(yīng)新形勢(shì)需要，向現(xiàn)代發(fā)展型社會(huì)救助轉(zhuǎn)變，這不僅有助于解決社會(huì)救助理論和實(shí)踐中的諸多問(wèn)題，從根本上提高貧困人口的生活能力，而且可以助力共同富裕，使人民共享政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等多方面的發(fā)展成果。

一、傳統(tǒng)生存型社會(huì)救助的主要問(wèn)題

從總體上看，我國(guó)傳統(tǒng)以現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付為主的社會(huì)救助體系具有直接性、顯著性的特點(diǎn)，且在應(yīng)用中實(shí)施成本低，極大地緩解了中國(guó)的貧困問(wèn)題。但是，由于在救助理念、價(jià)值選擇、目標(biāo)定位等方面忽視了受助對(duì)象發(fā)展的需要和社會(huì)資源的有效整合，常常受到詬病，越來(lái)越難以滿足我國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)救助實(shí)踐的新需要。

(一)救助理念單調(diào)，體制分割。我國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)救助制度理念仍然停留在單一的物質(zhì)方面，主要通過(guò)現(xiàn)金補(bǔ)貼、物資發(fā)放等方式改善貧困者的物質(zhì)生活，“忽視了對(duì)貧困者精神貧困的救助及對(duì)貧困亞文化的改造”(3)于華偉：《城市貧困救助的社會(huì)政策創(chuàng)新——基于發(fā)展型社會(huì)政策視角》，《現(xiàn)代商業(yè)》2014年第26期。。事實(shí)上，導(dǎo)致貧困的原因很多，包括社會(huì)排斥、權(quán)利剝奪、人力資本低下、可行能力短缺、機(jī)會(huì)缺失、社會(huì)參與不足、資產(chǎn)匱乏、貧窮文化等，單純的“物質(zhì)性救助對(duì)某些貧困群體和地區(qū)可能會(huì)‘失能’”，甚至“助長(zhǎng)貧困群體的福利依賴，違背了社會(huì)救助制度設(shè)計(jì)之初衷”。(4)劉芳等：《邁向發(fā)展型社會(huì)救助：新時(shí)代我國(guó)社會(huì)救助的困境與出路》，《貴陽(yáng)師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2019年第3期。社會(huì)救助政策一直以救濟(jì)性為主，開發(fā)性、建設(shè)性不足，難以從根本上改變其貧困狀況。不僅如此，社會(huì)救助體制深受二元社會(huì)結(jié)構(gòu)影響，城鄉(xiāng)長(zhǎng)期割裂，在農(nóng)村絕對(duì)貧困消失、深入推進(jìn)共同富裕的背景下，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的藩籬，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系“一體化”發(fā)展勢(shì)在必行。

(二)救助主體單一，“福利懸崖”效應(yīng)明顯。一直以來(lái)，政府承擔(dān)了社會(huì)救助最主要的責(zé)任，非政府組織僅貢獻(xiàn)出很小部分的力量。(5)徐曉雯等：《我國(guó)社會(huì)救助制度改革：歷史演進(jìn)、實(shí)踐困境及路徑選擇》，《公共財(cái)政研究》2021年第1期。盡管這一格局曾經(jīng)發(fā)揮了十分重要的作用，但其局限性越來(lái)越凸顯，不僅表現(xiàn)為救助范圍小，救助水平不易提升，且救助方式較為單一，很難充分利用各種社會(huì)資源，難以滿足被救助者多樣化的需求。此外，一些腐敗現(xiàn)象和官僚主義作風(fēng)的存在，容易導(dǎo)致社會(huì)救助信息失真和對(duì)象偏失，其工作效率也會(huì)受到質(zhì)疑，難以確保有限的資源真正有效地運(yùn)用于社會(huì)救助工作。比如，一些部門簡(jiǎn)單機(jī)械地將低保制度與教育、醫(yī)療、住房等分類救助項(xiàng)目捆綁在一起，使得低保對(duì)象的收入水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于低保邊緣群體，直接導(dǎo)致“福利懸崖”效應(yīng)，在很大程度上“影響我國(guó)社會(huì)救助體系的公平性和實(shí)施效率”(6)張浩淼：《發(fā)展型社會(huì)救助研究：國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與中國(guó)道路》，商務(wù)印書館，2017年，第285頁(yè)。。

(三)救助目標(biāo)落后，權(quán)利與責(zé)任對(duì)立。傳統(tǒng)社會(huì)救助制度從建立之時(shí)起，就是將解決貧困家庭的基本生存問(wèn)題作為目標(biāo)，以達(dá)到最低安全網(wǎng)的底線作用，在本質(zhì)上“是一種事后救助，而不是事先預(yù)防”(7)張銀：《城市發(fā)展型社會(huì)救助服務(wù)：實(shí)踐困境與路徑選擇》，《未來(lái)與發(fā)展》2017年第3期。。也即是說(shuō)，社會(huì)成員只有在陷入貧困或絕境，基本生活得不到保障時(shí)，才能獲得社會(huì)救助。一方面，這種政策目標(biāo)不具有發(fā)展內(nèi)涵，不僅制約了社會(huì)救助政策其他功能的實(shí)現(xiàn)，也難以增強(qiáng)貧困群體抗擊風(fēng)險(xiǎn)的能力；另一方面，這是將受救助者看作被動(dòng)的絕對(duì)弱勢(shì)地位，看作是無(wú)助地等待和依靠政府、社會(huì)或者他人給予救助的受動(dòng)體，忽視了其社會(huì)責(zé)任和主體能動(dòng)性，使得公民與國(guó)家“在對(duì)社會(huì)福利的獲取與提供中”形成某種“張力”，(8)謝勇才等：《從生存型救助到發(fā)展型救助：我國(guó)社會(huì)救助制度的發(fā)展困境與完善路徑》，《中國(guó)軟科學(xué)》2015年第11期。造成救助權(quán)利與責(zé)任的對(duì)立。由于部分有勞動(dòng)能力者可以“不勞而獲”，會(huì)引起一些非受助對(duì)象心理失衡甚至對(duì)被救助者產(chǎn)生社會(huì)排斥，阻礙他們?cè)谏鐓^(qū)甚至在更大范圍內(nèi)的社會(huì)融合。

(四)以收入作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，使得支出型貧困被忽略。在傳統(tǒng)生存型社會(huì)救助中，對(duì)救助對(duì)象的識(shí)別主要是以家庭收入作為度量標(biāo)準(zhǔn)，很少觸及貧困的非物質(zhì)層面，也缺乏對(duì)家庭剛性支出的考慮與評(píng)估。近年來(lái)，由于居民生活用度增大與物價(jià)持續(xù)上漲，一些家庭雖然人均收入在低保標(biāo)準(zhǔn)之上，但因存在諸如醫(yī)療、教育等不可避免的大額開支使得家庭經(jīng)濟(jì)狀況仍然入不敷出，出現(xiàn)因病致貧等問(wèn)題，因而其實(shí)際生活水平處于絕對(duì)貧困狀態(tài)。如果剛性支出超越收入造成的貧困現(xiàn)象受到忽略，以收入為導(dǎo)向的社會(huì)救助方針就可能會(huì)遭遇與政策制定初衷相違背的政策執(zhí)行結(jié)果。在一定意義上，農(nóng)村家庭的具體收入往往很難得以精準(zhǔn)測(cè)量，低保對(duì)象識(shí)別難度大，識(shí)別管理成本高，在很大程度上增加了政府的治理難度與財(cái)政負(fù)擔(dān)。

(五)救助標(biāo)準(zhǔn)低，可能產(chǎn)生一些“負(fù)激勵(lì)”效果。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)偏低，要維持救助對(duì)象的基本生活水平有一定困難。盡管相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)一直在提升，但僅僅參考當(dāng)?shù)氐奈飪r(jià)指數(shù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展指標(biāo)，不能從根本上縮小貧困群體與普通民眾的實(shí)際收入和生活差距。這種情況不僅與我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)狀況不相稱，也不能解決因能力匱乏、機(jī)會(huì)缺乏等原因造成的相對(duì)貧困問(wèn)題。同時(shí)，我國(guó)低保制度普遍實(shí)行補(bǔ)差救助，使得“勞動(dòng)收入成為低保金的簡(jiǎn)單替代，相當(dāng)于對(duì)救助對(duì)象的勞動(dòng)收入征收100%的邊際所得稅”(9)苑曉美：《發(fā)展型社會(huì)救助的理念、實(shí)踐及其啟示》，《中州學(xué)刊》2018年第5期。，即社會(huì)救助成了事實(shí)上的“就業(yè)懲罰”，不利于提高有勞動(dòng)能力的受助者參加工作的意愿和提升收入的積極性。這就造成了社會(huì)救助的惡性循環(huán)：一方面是救助水平低，不能滿足受助者基本的生活支出需要；另一方面是一些有勞動(dòng)能力的受助者寧愿長(zhǎng)期依賴較低水平的社會(huì)救助而不是通過(guò)就業(yè)提高生活質(zhì)量。

(六)發(fā)展型救助措施不完善，“碎片化”現(xiàn)象嚴(yán)重。近年來(lái)，我國(guó)學(xué)界引入發(fā)展型社會(huì)政策理念，用來(lái)探討社會(huì)救助的改革方向，國(guó)家以社會(huì)投資和人力資本為取向，出臺(tái)了一些具有發(fā)展性因素的政策措施，取得了一定成效。但總體上看，這些措施不占主流地位，僅作為輔助形式存在，處于補(bǔ)充性或邊緣性地位，且以零散的行政行為為主，沒有形成穩(wěn)定的制度化安排。主要表現(xiàn)為，政策措施不配套，缺乏良好的運(yùn)行保障服務(wù)機(jī)制，導(dǎo)致社會(huì)救助效果一直不太理想。并且救助管理部門較為分散，“條塊分割”現(xiàn)象嚴(yán)重。根據(jù)國(guó)務(wù)院《社會(huì)救助暫行辦法》規(guī)定，我國(guó)現(xiàn)行八大社會(huì)救助類別涉及多個(gè)主管部門，即使在一個(gè)救助項(xiàng)目?jī)?nèi)部也由多個(gè)部門來(lái)進(jìn)行管理，導(dǎo)致救助效率不高，即便有合適的救助服務(wù)項(xiàng)目，救助效果也是大受影響。

二、發(fā)展型社會(huì)救助的理論基礎(chǔ)

發(fā)展型社會(huì)救助興起于20世紀(jì)90年代，旨在改善人們的教育水平、住房條件和健康狀況，以減少貧窮，提升國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力。(10)詹姆斯·米奇利：《社會(huì)發(fā)展：社會(huì)福利視角下的發(fā)展觀》，苗正民譯，格致出版社，2009年，第3頁(yè)。發(fā)展的內(nèi)涵被重新界定，認(rèn)為發(fā)展不僅意味著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，還包括社會(huì)發(fā)展，二者相互滲透、不可分割，通過(guò)一系列理論闡釋與實(shí)踐創(chuàng)新，發(fā)展型社會(huì)救助逐漸成為國(guó)際社會(huì)救助改革的重要方向。

(一)減貧的核心是解決能力不足問(wèn)題。印度經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿瑪?shù)賮啞ど岢觯毨Р粏渭冎甘杖氩蛔愫腿狈旧畋Ｕ?，其?shí)質(zhì)是“能力貧困”或達(dá)到生活最低水準(zhǔn)的能力被剝奪。他把這種能力稱為 “可行性能力”，如免除貧困、識(shí)字算數(shù)、享受政治權(quán)利等，“一個(gè)人能力越大，他過(guò)某種生活的自由度也就越大?！?11)Amartya Sen, Commodities and Capabilities，Amsterdam：North Holland，1985，p.353.其能力考察法為研究貧困問(wèn)題提供了全新的理論視角，即基本生存與發(fā)展能力不足和匱乏才是致貧的根本原因。在森看來(lái)，窮人缺少生成“可行性能力”的基礎(chǔ)條件如防護(hù)性保障、經(jīng)濟(jì)社會(huì)機(jī)會(huì)、透明性擔(dān)保以及政治自由等。由于缺乏實(shí)質(zhì)生活要件，因此“失去自我發(fā)展的基礎(chǔ)”(12)阿瑪?shù)賮啞ど骸兑宰杂煽创l(fā)展》，任賾等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2001年，第4頁(yè)。。他由此提出“相對(duì)貧困”論，認(rèn)為即使在生活必需品集合和貧困線被確立以后，政策制定也要將相對(duì)貧困與絕對(duì)貧困結(jié)合起來(lái)，在衡量絕對(duì)貧困時(shí)必須以相對(duì)貧困作為補(bǔ)充。(13)阿瑪?shù)賮啞ど骸敦毨c饑荒：論權(quán)利與剝奪》，王宇等譯，商務(wù)印書館，2001年，第44—45頁(yè)。

(二)相對(duì)剝奪導(dǎo)致相對(duì)貧困。湯森德認(rèn)為，貧困不僅僅是缺少生活必需品的絕對(duì)剝奪，而且是被排除在正常社會(huì)活動(dòng)和生活方式之外的相對(duì)剝奪。他提出包含健康、教育、社會(huì)關(guān)系、生活和娛樂在內(nèi)的13個(gè)度量相對(duì)剝奪的指標(biāo)，測(cè)算出客觀和主觀剝奪指數(shù)，(14)Jeffrey G.Williamson，“Reviewed Work? Poverty in the United Kingdom：A Survey of Household Resources and Standards of Living，”The Journal of Economic History，Vol.40，No.2，1980，pp.392—393.將導(dǎo)致貧困的隱藏因素曝光，實(shí)現(xiàn)了救助政策從“經(jīng)濟(jì)一維”到“形式多維”的轉(zhuǎn)變。在湯森德之前，學(xué)者大多單純將經(jīng)濟(jì)指標(biāo)作為衡量貧困的標(biāo)準(zhǔn)，如朗特里以食品、房租、衣物、燃料等6種“基本需要”來(lái)綜合確定貧困線，(15)Peter Townsend，“The Meaning of Poverty，” British Journal of Sociology，Vol.13，No.3，1962，pp.210—227.將貧困定義為“家庭收入不足以獲取維持家庭成員身體機(jī)能所需的生活必需”(16)Rowntree Benjamin Seebohm，Poverty：A Study of Town Life，London：Routledge Thoemmes Press，1997，p.86.。湯森德不僅引入多維視角，而且將社會(huì)排斥作為致貧的重要因素。之后，西方學(xué)界開始高度關(guān)注社會(huì)融合問(wèn)題，(17)Killias Marthin, “Criminality Among Second-Generation Immigrants in Western Europe：A Review of the Evidence，” Criminal Justice Review，Vol.1, 1989，pp.13—42.一些研究提出社會(huì)救助政策應(yīng)追求社會(huì)保護(hù)、抵制社會(huì)排斥、促進(jìn)人權(quán)等理想目標(biāo)。(18)安東尼·哈爾等：《發(fā)展型社會(huì)政策》，羅敏等譯，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2006年，第9—12頁(yè)。

(三)貧困代際傳遞理論。20世紀(jì)60年代，美國(guó)學(xué)者Richardo Morán首次提出“貧困代際傳遞”概念，認(rèn)為貧困父母會(huì)將其貧困及與之相關(guān)的各種不利因素傳遞給子女。(19)Richardo Morán，Escaping the Poverty Trap：Investing in Children in Latin America，The Johns Hopkins University Press，2003，pp.39—45.珍妮特·庫(kù)里和恩里克·莫雷迪對(duì)出生于1929—1978年的德國(guó)公民的教育狀況進(jìn)行了系統(tǒng)考察，發(fā)現(xiàn)父母的受教育程度對(duì)子女的教育成就有明顯影響。(20)Janet Currie, Enrico Moretti，“Mother’s Education and the Intergenerational Transmission of Human Capital：Evidence from College Openings and Longitudinal Data,” Journal of Economics，Vol.118, No.4, 2003，pp.1495—1532.安東尼·阿特金森等深入研究了20個(gè)國(guó)家的情況后提出，父親的受教育水平對(duì)子女的最終成就及接受高等教育的機(jī)會(huì)影響顯著。(21)Anthony Atkinson，C.G.Trinder, A.K.Maynard，“Evidence on Intergenerational Income Mobility in Britain，” Economics Letters，Vol.1, 1978，pp.383—388.在此基礎(chǔ)上，一些學(xué)者主張通過(guò)“社會(huì)投資”阻斷貧困代際傳遞，而提高人口素質(zhì)的投資“能夠極大地有助于經(jīng)濟(jì)繁榮和增加窮人的福利”(22)舒爾茨：《論人力資本投資》，吳珠華譯，北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社，1990年，第44頁(yè)。，將接受教育、提高營(yíng)養(yǎng)水平或改善健康等作為受助對(duì)象獲得現(xiàn)金補(bǔ)助的前提條件，因?yàn)檫@也是減少貧困家庭的支出、促進(jìn)其家庭成員人力資本提升的一種社會(huì)保護(hù)方式。

(四)發(fā)展視角下的新貧困問(wèn)題。約翰·奈特等綜合考慮收入水平和消費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，將我國(guó)城鎮(zhèn)貧困人口分為三個(gè)類型，即選擇性貧困、持久性貧困和暫時(shí)性貧困。(23)李實(shí)：《中國(guó)城市中的三種貧困類型》，《經(jīng)濟(jì)研究》2002年第10期。所謂選擇性貧困又稱“支出型貧困”，指盡管家庭收入在貧困線以上，但由于剛性支出較大，使得家庭開支持續(xù)大于收入，導(dǎo)致家庭生活水平事實(shí)上處于絕對(duì)貧困狀態(tài)。這是發(fā)展型社會(huì)救助視角下的一種新貧困現(xiàn)象，根據(jù)世界衛(wèi)生組織規(guī)定，當(dāng)一個(gè)家庭的被迫性醫(yī)療支出“達(dá)到當(dāng)?shù)鼐用衲耆司芍涫杖搿?，或者“大于家庭一般消費(fèi)的40%”時(shí)，可認(rèn)定“該家庭發(fā)生了災(zāi)難性衛(wèi)生支出，陷入貧困狀態(tài)”(24)Ke Xu, David B Evans, Kei Kawabata, Riadh Zeramdini, Jan Klavus, “Household Catastrophic Health Expenditure：A Multicountry Analysis，”The Lancet，Volume 362，Issue 9378，2003，pp.111—117.。相比于傳統(tǒng)收入型貧困，這種新型貧困現(xiàn)象在覆蓋人群、救助形式、救助對(duì)象、救助理念等方面有很大的不同，救助目標(biāo)也更加多元，包括預(yù)防貧困風(fēng)險(xiǎn)、降低社會(huì)排斥以及實(shí)現(xiàn)自主脫貧等，因?yàn)槿魏螄?guó)家制度和政策的制訂都“不能忽視經(jīng)濟(jì)體制與社會(huì)生活的相互關(guān)系”(25)米歇爾·坎賈尼、李新廷、孫陽(yáng)陽(yáng)：《卡爾·波蘭尼的制度理論：市場(chǎng)社會(huì)及其“脫嵌的”經(jīng)濟(jì)》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第1期。。

(五)社會(huì)資本與貧困問(wèn)題。科爾曼認(rèn)為，社會(huì)資本對(duì)家庭、鄰里、親友等社會(huì)聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)具有較大的社會(huì)支持效用，能給人帶來(lái)精神滿足、情感慰藉、困難幫扶和財(cái)務(wù)接濟(jì)等，“是影響個(gè)人行為能力和生活質(zhì)量的重要資源”(26)詹姆斯·科爾曼：《社會(huì)理論的基礎(chǔ)》，鄧方譯，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，1999年，第371頁(yè)。。梅志里認(rèn)為，社會(huì)救助資金應(yīng)該重點(diǎn)投向諸如促進(jìn)就業(yè)、提高勞動(dòng)者技能、改善社會(huì)和提升人力資本狀況等項(xiàng)目上，提高貧困群體參與社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)的能力。(27)James Midgley，Social Development：The Developmental Perspective in Social Welfare，SAGE Publications Ltd，1995, p.143.此外，超越于人力和社會(huì)資本的心理資本如“自信、樂觀、韌性和希望”也是“影響個(gè)體行為與產(chǎn)出”的獨(dú)特資源，能促使個(gè)體采取積極行動(dòng)，產(chǎn)生行為高績(jī)效。(28)王雁飛等：《心理資本理論與相關(guān)研究進(jìn)展》，《外國(guó)經(jīng)濟(jì)與管理》2007年第5期。也有學(xué)者從微觀、中觀和宏觀三個(gè)層次定義“社會(huì)個(gè)體的生活環(huán)境”，提出通過(guò)改善社區(qū)環(huán)境，促進(jìn)鄰里參與，增強(qiáng)社區(qū)組織對(duì)家庭需求的滿足功能。(29)Karen M.Sowers，Catherine N.Dulmus, Comprehensive Handbook of Social Work and Social Welfare：Social Work Practice，John Wiley and Sons，2008，p.41.美國(guó)學(xué)者謝諾登主張推動(dòng)個(gè)人、家庭乃至社區(qū)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)個(gè)人資產(chǎn)長(zhǎng)期積累，以此構(gòu)成整個(gè)國(guó)家的長(zhǎng)期發(fā)展，(30)邁克爾·謝若登：《資產(chǎn)與窮人：一項(xiàng)新的美國(guó)福利政策》，高鑒國(guó)譯，商務(wù)印書館，2005年，第9—10頁(yè)。繼而在全球范圍內(nèi)掀起了一場(chǎng)從理念到實(shí)踐的社會(huì)政策革命。

(六)積極的社會(huì)福利觀。亨利·馬斯認(rèn)為，社會(huì)發(fā)展能以聚積的方式增進(jìn)社會(huì)幸福，事實(shí)上是個(gè)人主動(dòng)力行的成長(zhǎng)過(guò)程；如果個(gè)體以更樂觀的方式參與社會(huì)交往，其處境就會(huì)得到改善。(31)詹姆斯·米奇利：《社會(huì)發(fā)展：社會(huì)福利視角下的發(fā)展觀》，苗正民譯，第32頁(yè)。在此基礎(chǔ)上，吉登斯主張實(shí)行積極的福利政策，致力于增強(qiáng)個(gè)人的自主生存能力，以創(chuàng)造有助于貧困群體自我發(fā)展、自我實(shí)現(xiàn)的條件，提出以“社會(huì)投資國(guó)家”的概念來(lái)取代“福利國(guó)家”概念。尼爾·吉爾伯特在其名著《社會(huì)福利政策導(dǎo)論》中，從三個(gè)方面考察社會(huì)福利的類型、社會(huì)分配的基礎(chǔ)、籌資方式和輸送策略，主張?jiān)谶x擇性而非普遍性原則主導(dǎo)下，將社會(huì)福利分配給社會(huì)中特定的人口或群體，(32)Neil Gilbert，Paul Terrell：《社會(huì)福利政策導(dǎo)論》，黃晨熹等譯，華東理工大學(xué)出版社，2003年，第84頁(yè)。以促進(jìn)社會(huì)效益最大化?？ǘ鞯忍岢觯l(fā)展型社會(huì)救助理論要求國(guó)家建立系統(tǒng)的、旨在提高人們生活質(zhì)量和滿足人類發(fā)展需要的福利制度，而不僅僅為了解決社會(huì)問(wèn)題。(33)范斌：《福利社會(huì)學(xué)》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2006 年，第16頁(yè)。

三、發(fā)展型社會(huì)救助的本質(zhì)特征

發(fā)展型社會(huì)救助將發(fā)展維度引入社會(huì)救助，改變過(guò)去單一的以現(xiàn)金支付與實(shí)物貼補(bǔ)為主的救助方式，以人的發(fā)展能力為基礎(chǔ)，為貧困人群提供各種救助服務(wù)，如“工作援助服務(wù)、教育救助服務(wù)、家庭照顧服務(wù)、健康服務(wù)等”(34)張銀：《城市發(fā)展型社會(huì)救助服務(wù)：實(shí)踐困境與路徑選擇》，《未來(lái)與發(fā)展》2017年第3期。，是社會(huì)救助的高質(zhì)量發(fā)展模式，旨在經(jīng)濟(jì)政策與社會(huì)政策的協(xié)調(diào)發(fā)展。具體來(lái)說(shuō)，其本質(zhì)特征與內(nèi)涵如下。

(一)注重能力救助而非生活幫助。如前所述，傳統(tǒng)社會(huì)救助所采取的救助途徑僅是單一的物質(zhì)救濟(jì)，其功能定位是保障基本生活和生存，缺乏對(duì)救助對(duì)象自助及發(fā)展層面的關(guān)注，被一些學(xué)者稱為消極的“生存型”社會(huì)救助。(35)孫遠(yuǎn)太：《社會(huì)救助運(yùn)行機(jī)制的功能障礙與改進(jìn)路徑》，《中國(guó)行政管理》2016年第10期。其特點(diǎn)是具有兜底功能，但無(wú)法從根源上幫助困難群體提升自身能力，實(shí)現(xiàn)徹底脫貧。作為新的政策手段，發(fā)展型社會(huì)救助更重視人力資本投資和社會(huì)資本建設(shè)，通過(guò)教育、就業(yè)、兒童保護(hù)和資產(chǎn)賬戶建設(shè)等關(guān)鍵部分，提升低收入群體的能力，助其實(shí)現(xiàn)更多的社會(huì)發(fā)展權(quán)利，包括改善其發(fā)展環(huán)境、降低生活風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)社會(huì)融入，最終培育受救助人從市場(chǎng)和社會(huì)中獲得正常報(bào)酬的能力。即在保障被救助對(duì)象基本生計(jì)的基礎(chǔ)上，促使他們形成從市場(chǎng)和社會(huì)中獲得收入的能力和權(quán)利，從根本上擺脫貧困狀態(tài)。

(二)注重積極預(yù)防而非消極補(bǔ)救。傳統(tǒng)社會(huì)救助的關(guān)注點(diǎn)是致力于減輕人們生活上的不幸和困境，而發(fā)展型社會(huì)救助重在“消除或減少那些會(huì)使人們陷入不幸或困境的因素，而不是在風(fēng)險(xiǎn)成為事實(shí)后再向他們提供生活保障”(36)張秀蘭等：《2011中國(guó)社會(huì)福利發(fā)展報(bào)告》，北京師范大學(xué)出版社，2012年，第15頁(yè)。。將“以人為本、助人自助”的理念灌注其中，倡導(dǎo)積極的社會(huì)福利，提倡“無(wú)責(zé)任即無(wú)權(quán)利”“權(quán)利與義務(wù)對(duì)等”，實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助從消極到積極的轉(zhuǎn)型。其主要政策基點(diǎn)是，促進(jìn)有勞動(dòng)能力者積極投身勞動(dòng)力市場(chǎng)，力克福利依賴與貧困陷阱，想方設(shè)法協(xié)助弱勢(shì)群體實(shí)現(xiàn)自立。其核心政策要義是，將投資于人力資本的方式(教育、衛(wèi)生等)作為反貧困和提高國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)能力的根本措施。因此，發(fā)展型社會(huì)救助建設(shè)是一個(gè)漸進(jìn)式發(fā)展過(guò)程，不可能一步到位，一蹴而就。

(三)強(qiáng)調(diào)個(gè)性化和精神需求。發(fā)展型社會(huì)救助主要是針對(duì)有勞動(dòng)能力但沒有就業(yè)或有工作卻依然處于低收入狀態(tài)的群體，其實(shí)質(zhì)是對(duì)貧困內(nèi)涵和解決措施的重新詮釋。一方面，它重視貧困群體的特殊需求，比如“向患病的老年人傾斜養(yǎng)老服務(wù)，向患病的青少年傾斜教育資源，向患病的勞動(dòng)力傾斜就業(yè)機(jī)會(huì)”(37)安華等：《民族地區(qū)農(nóng)村因病支出型貧困家庭社會(huì)救助機(jī)制研究——基于發(fā)展型社會(huì)救助視角》，《廣西社會(huì)科學(xué)》2020年第5期。；另一方面，其政策目標(biāo)多元，除了兜底貧困、保障生存等，還涉及增強(qiáng)人們維持生計(jì)的能力、改善其生存環(huán)境條件、促進(jìn)社會(huì)參與及社會(huì)公正等人的發(fā)展和社會(huì)發(fā)展方面。此外，發(fā)展型社會(huì)救助實(shí)現(xiàn)了從救助管理到救助服務(wù)的轉(zhuǎn)變。在產(chǎn)出效應(yīng)上，強(qiáng)調(diào)救助對(duì)象共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果，從滿足其低層次需求轉(zhuǎn)向兼顧高層次需求，具有促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的積極作用。

(四)救助主體、途徑和手段多元化。在救助主體上，發(fā)展型社會(huì)救助“反對(duì)國(guó)家包辦一切”(38)錢寧：《現(xiàn)代社會(huì)福利思想》，高等教育出版社，2006年，第4頁(yè)。，強(qiáng)調(diào)建立科學(xué)機(jī)制，培育多元行動(dòng)主體，共同阻斷貧困蔓延。在救助途徑上，它強(qiáng)調(diào)從傳統(tǒng)的“輸血”轉(zhuǎn)向“造血”，即通過(guò)系統(tǒng)的發(fā)展型政策提升貧困人口融入社會(huì)的能力和參與就業(yè)的機(jī)會(huì)，如“提供就業(yè)指導(dǎo)、就業(yè)能力培訓(xùn)、支持受助者創(chuàng)業(yè)、鼓勵(lì)受助者就業(yè)、強(qiáng)化受助者社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)等”(39)尹乃春：《走向發(fā)展型救助：社會(huì)救助的制度轉(zhuǎn)型與目標(biāo)選擇》，《廣西社會(huì)科學(xué)》2012年第1期。。因此，它融合醫(yī)療、教育和生活救助等臨時(shí)救助和專項(xiàng)救助為一體，是綜合性的互助連帶鼓勵(lì)的社會(huì)救助體系，而不是單純的單項(xiàng)救助。比如采取激勵(lì)措施調(diào)動(dòng)貧困者個(gè)人及家庭自我脫貧的積極性，通過(guò)擴(kuò)大社會(huì)資本投資，增加衛(wèi)生、社會(huì)服務(wù)和教育培訓(xùn)等支出，提升、激發(fā)受救助者的能力和動(dòng)機(jī)，從根本上助其實(shí)現(xiàn)自強(qiáng)自立，增強(qiáng)其抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力，從而實(shí)現(xiàn)反貧困目標(biāo)。

四、發(fā)展型社會(huì)救助的國(guó)際實(shí)踐

在國(guó)際社會(huì)，發(fā)展型社會(huì)救助的實(shí)踐經(jīng)歷了一個(gè)較長(zhǎng)的醞釀過(guò)程。1968年，第一屆“聯(lián)合國(guó)社會(huì)福利部長(zhǎng)會(huì)議”首次倡議發(fā)展型社會(huì)救助；1979年，經(jīng)濟(jì)及社會(huì)理事會(huì)在《加強(qiáng)發(fā)展性社會(huì)福利政策活動(dòng)方案》中重申這一觀點(diǎn)。到1995年聯(lián)合國(guó)社會(huì)發(fā)展世界首腦會(huì)議后，發(fā)展型社會(huì)救助開始大量進(jìn)入國(guó)家實(shí)踐。

(一)衡量貧困的標(biāo)準(zhǔn)從一元化到多元化。1990年，聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署在《人類發(fā)展報(bào)告》中改變單純以經(jīng)濟(jì)收入衡量貧困的指標(biāo)，提出人類發(fā)展指數(shù)(HDI)概念，認(rèn)為“一國(guó)貧困線的設(shè)定除了讓人滿足基本食物需求之外，還必須要考慮到在教育、醫(yī)療衛(wèi)生等涉及人的發(fā)展方面的基本需求”(40)段培新：《支出型貧困救助——一種新型社會(huì)救助模式的探索》，《社會(huì)保障研究》2013年第1期。。這一時(shí)期，很多國(guó)家的社會(huì)救助政策注重通過(guò)整體性能力塑造打通從“顯性需求”到“隱性需求”的滿足通道，認(rèn)為提升個(gè)人的能力比單純改變其經(jīng)濟(jì)或生活狀況更為重要。(41)Sofia Karina Trommlerova，Stephan Klasen，“Determinants of Empowerment in a Capability-Based Poverty Approach：Evidence from The Gambia，” World Development，Vol.66，No.2，2015，pp.1—15.如瑞典政府用《社會(huì)服務(wù)法》取代《社會(huì)救助法》，突出強(qiáng)調(diào)社會(huì)救助“助人發(fā)展”的新含義。在德國(guó)“哈茨IV”審判中，聯(lián)邦憲法法院認(rèn)為生存權(quán)的內(nèi)涵不僅包括物質(zhì)方面的保障，還包含“社會(huì)、文化和政治生活中最低水平的參與”(42)劉浩瀛等：《國(guó)外社會(huì)救助的經(jīng)驗(yàn)借鑒》，《中國(guó)財(cái)政》2014年第21期。，從實(shí)踐角度刷新了對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)的界定和認(rèn)知。

(二)注重事先預(yù)防和社會(huì)資本投資。發(fā)展型社會(huì)救助認(rèn)為，事前預(yù)防的成本總是小于事后補(bǔ)救成本，因此注重通過(guò)事先預(yù)防減少貧困，從上游消除貧困產(chǎn)生的機(jī)理和條件，切斷其發(fā)育及生長(zhǎng)的鏈條。在政策立場(chǎng)上，發(fā)展型社會(huì)救助逐步從傳統(tǒng)的、“事后補(bǔ)救型”保護(hù)方法向積極的、“生產(chǎn)性”的方法轉(zhuǎn)變；在政策目標(biāo)上，開始“改革福利國(guó)家從上至下的利益派發(fā)機(jī)制，轉(zhuǎn)向發(fā)展型國(guó)家從下至上的能力孵育機(jī)制”。(43)Alban Knecht，“Understanding and Fighting Poverty：Amartya Sen’s Capability Approach and Related Theories，” Social Change Review，Vol.10，No.2，2012，pp.153—176.其顯著特點(diǎn)是，面向現(xiàn)在和未來(lái)的勞動(dòng)人群，不斷擴(kuò)大社會(huì)資本投資，將社會(huì)資源投向能夠提高勞動(dòng)者技能、促進(jìn)就業(yè)、改善人力資本和社會(huì)資本狀況的社會(huì)救助項(xiàng)目上，致力于消除貧困人群融入社會(huì)、參與社會(huì)活動(dòng)的障礙，提高其參與社會(huì)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的能力。尤其是重視兒童的未來(lái)發(fā)展，成為預(yù)防貧困和社會(huì)資本投資的重要方面。

(三)實(shí)行工作福利，強(qiáng)調(diào)受助者的社會(huì)責(zé)任。“工作福利”是指有勞動(dòng)能力的受助者在接受援助時(shí)應(yīng)當(dāng)提供相應(yīng)勞動(dòng)，這是一項(xiàng)強(qiáng)制性的勞動(dòng)力市場(chǎng)計(jì)劃，最早在英美等國(guó)盛行，其內(nèi)容包括工作尋找、職業(yè)技能培訓(xùn)等，工作地點(diǎn)既可以是贊助性的私營(yíng)部門，也可以是公共服務(wù)部門。在本質(zhì)上，工作福利政策是將生產(chǎn)勞動(dòng)與社會(huì)救助相結(jié)合，體現(xiàn)工作倫理的核心價(jià)值觀，即有勞動(dòng)能力的人決不能永遠(yuǎn)依靠福利生活，且有工作的人不可能永遠(yuǎn)生活在貧困中，強(qiáng)調(diào)公民的社會(huì)責(zé)任，激勵(lì)其積極參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。(44)Judith M.Gtmron，Patricia Auspos，Encyclopedia of Social Work，18th Edition，Maryland：NASW Press, 1987，p.896.工作福利不要求受助者全職就業(yè)，但要求他們積極參與求學(xué)、求職、培訓(xùn)等利于就業(yè)的活動(dòng)，促使其自力更生解決貧困問(wèn)題。歐美國(guó)家普遍采用工作福利方式的原因是，社會(huì)救助底子好，普惠性現(xiàn)金救助水平高，且在救助體系中占主導(dǎo)地位。由于現(xiàn)金支付水平高可能帶來(lái)“福利困境”現(xiàn)象，因而需要采取激勵(lì)措施，使福利依賴者重返勞動(dòng)力市場(chǎng)。

(四)實(shí)行有條件的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付。在實(shí)踐中，發(fā)展型社會(huì)救助還有一項(xiàng)重要措施是發(fā)放現(xiàn)金“帶有一定條件”，且相關(guān)規(guī)定“有利于人力資本的發(fā)展”(45)Barrientos A., Santibanez C，“New Forms of Social Assistance and the Evolution of Social Protection in Latin America，” Journal of Latin America Studies，Vol.41, No.1，2009, p.13.，包括要求受助家庭成員定期接受健康檢查，對(duì)其子女入學(xué)率、出勤率、在學(xué)期間表現(xiàn)作出規(guī)定，對(duì)兒童生長(zhǎng)發(fā)育情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)等。這一模式最早興起于拉美，如巴西的“家庭津貼”計(jì)劃、墨西哥的“機(jī)會(huì)計(jì)劃”，都是附加條件的現(xiàn)金補(bǔ)助。(46)Maxine Molyneux，“Mothers at the Service of the New Poverty Agenda：Progresa Oportunidades，Mexico’s Conditional Transfer Programme，” Social Policy and Administration，Vol.40，No.4，2006，pp.425—449.目前幾乎所有拉美國(guó)家都實(shí)施了這一計(jì)劃，孟加拉國(guó)、印尼、土耳其、柬埔寨、巴基斯坦、南非等國(guó)也引入了該計(jì)劃。(47)苑曉美：《發(fā)展型社會(huì)救助的理念、實(shí)踐及其啟示》，《中州學(xué)刊》2018年第5期。從實(shí)施效果看，雖然其在為貧困人群提供生活保障上“影響和作用較有限”，但在“促進(jìn)人力資本發(fā)展方面的功效較顯著”(48)Peter Lloyd-Sherlock，“Doing a Bit more for the Poor？Social Assistance in Latin America，” Journal of Social Policy，Vol.37, No.4, 2008，p.627.。拉美和一些東南亞國(guó)家選擇“附條件型”專項(xiàng)救助和轉(zhuǎn)移支付形式，主要是其社會(huì)救助政策基礎(chǔ)差，所需現(xiàn)金總額較低。

(五)重視賦權(quán)和社會(huì)參與。發(fā)展型社會(huì)救助反對(duì)社會(huì)排斥，強(qiáng)調(diào)為個(gè)人賦權(quán)，為弱勢(shì)群體增能，以提升其勞動(dòng)力和競(jìng)爭(zhēng)力，達(dá)到政府和市場(chǎng)雙贏。政策制定者將反社會(huì)排斥和貧困治理視為國(guó)家和社會(huì)的義務(wù)，重申應(yīng)賦予貧困人群以同等權(quán)利，支持他們積極參與經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)，避免緣于某些外在因素而被主流群體拋棄。為了打破貧困代際循環(huán)，他們非常注重對(duì)貧困家庭兒童的投資，培養(yǎng)個(gè)體積極樂觀的態(tài)度、自信和自我恢復(fù)力，(49)余少祥：《人力資本在反貧困中的效用：理論模型與實(shí)證分析》，《中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第2期。也就是將救助的長(zhǎng)期目標(biāo)和短期目的結(jié)合起來(lái)，從滿足救助對(duì)象多方面需求和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)出發(fā)，通過(guò)社會(huì)參與或競(jìng)爭(zhēng)減少和排除使他們落入貧困陷阱的因素。如美國(guó)的《經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)法》就是最大限度地促進(jìn)受助者的社會(huì)參與，開發(fā)其發(fā)展?jié)撃?，拓展有助于其提高?jìng)爭(zhēng)力的服務(wù)項(xiàng)目，使其依靠自身的力量融入社會(huì)，解決問(wèn)題。

(六)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)協(xié)同發(fā)展。發(fā)展型社會(huì)政策強(qiáng)調(diào)在更加廣泛的發(fā)展過(guò)程中使“社會(huì)政策與經(jīng)濟(jì)政策有效結(jié)合”(50)James Midgley,“Toward a developmental model of social policy：Rele-vance of the third world experience，” Journal of Sociology and Social Wel-fare，Vol.23，No.1，1996，pp.59—74.，通過(guò)社會(huì)政策促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展?！坝捎趪?guó)家福利體系過(guò)于慷慨，人們?nèi)狈蜆I(yè)動(dòng)力、游手好閑和依賴政府嚴(yán)重?fù)p害了生產(chǎn)性經(jīng)濟(jì)”，(51)詹姆斯·米奇利：《社會(huì)發(fā)展：社會(huì)福利視角下的發(fā)展觀》，苗正民譯，第161頁(yè)。因而必須運(yùn)用一系列激活方式幫助個(gè)人重返勞動(dòng)力市場(chǎng)，“提高勞動(dòng)力市場(chǎng)的績(jī)效和福利水平”(52)Torben M.Andersen, Michael Svarer，“The Role of Workfare in Striking a Balance between Incentives and Insurance in the Labour Market，” Economica，Vol.81，2014，pp.86—116.，避免形成福利依賴。以日本為例，其《生活保護(hù)法》鼓勵(lì)受救助者通過(guò)人格自立、勞動(dòng)自立和經(jīng)濟(jì)自立適應(yīng)新的社會(huì)生活。在新加坡的“社區(qū)關(guān)懷計(jì)劃”之三大支柱中，自立就是一種發(fā)展型社會(huì)救助，著重幫助貧困人士自力更生重新就業(yè)。這些政策均將社會(huì)救助看成是生產(chǎn)力，而不是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的負(fù)擔(dān)，以充分發(fā)揮社會(huì)成員參與經(jīng)濟(jì)生活的積極性，最終促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

五、建構(gòu)我國(guó)發(fā)展型社會(huì)救助制度的可行性路徑

基于我國(guó)特有的社會(huì)救助基礎(chǔ)和條件，建設(shè)發(fā)展型社會(huì)救助體系應(yīng)綜合借鑒國(guó)外工作福利、有條件的現(xiàn)金支付和專項(xiàng)救助等各種模式，建立符合我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)狀況的新型救助制度，既可在多方面起到促進(jìn)人力資源和社會(huì)資本發(fā)展的作用，又不至于支出太多的現(xiàn)金成本，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助工作高質(zhì)量發(fā)展。

(一)在救助理念上，從單向式向雙向式救助轉(zhuǎn)變。受救助者也是寶貴的人力資源，也有提升自我發(fā)展能力、擺脫貧困的訴求和愿望，不能“單純依靠政府對(duì)貧困群體的單向式救助”，而應(yīng)當(dāng)“讓受助者也成為救助行動(dòng)的積極參與者”，實(shí)現(xiàn)救助者與受助者的良性互動(dòng)，使其實(shí)現(xiàn)助人自助，徹底脫貧解困。如德國(guó)推出“為福利而工作”的計(jì)劃后，通過(guò)勞動(dòng)市場(chǎng)政策改革和社會(huì)救助制度改革共同作用影響，“社會(huì)救助申請(qǐng)者減少了20%～25%；參與就業(yè)計(jì)劃人數(shù)逐年上升?！?53)李璐：《德國(guó)發(fā)展型救助理念值得學(xué)習(xí)》，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)》2013年11月26日。目前，我國(guó)社會(huì)救助法正在抓緊推動(dòng)制定中，應(yīng)適應(yīng)新時(shí)代社會(huì)救助工作需要，通過(guò)更多發(fā)展型救助措施的出臺(tái)提升受助對(duì)象自立能力，鼓勵(lì)其承擔(dān)應(yīng)盡的社會(huì)義務(wù)。

(二)在救助主體上，從政府包辦向政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)變。在新自由主義思想影響下，全球已進(jìn)入新的社會(huì)福利變革期，改革的目標(biāo)之一是變更福利提供形式，而非削減福利。在我國(guó)，隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展和流動(dòng)人口不斷增加，必然要求政府在社會(huì)救助過(guò)程中發(fā)揮主導(dǎo)作用，確立制度化的面向所有階層的社會(huì)救助體系，但主導(dǎo)不是包辦，應(yīng)當(dāng)植入多元主體，打造“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)主體、社會(huì)參與、家庭補(bǔ)充”的供給模式，這也是發(fā)展型社會(huì)救助的本質(zhì)要求。因此，應(yīng)積極引導(dǎo)社會(huì)組織參與社會(huì)救助，將公益組織、民間機(jī)構(gòu)、宗教團(tuán)體、企業(yè)和個(gè)人等各方力量整合起來(lái)，形成廣泛的社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)，逐漸從目前補(bǔ)缺性的“小福利”向未來(lái)普惠性的“大福利”過(guò)渡。如社會(huì)組織干預(yù)措施包括社會(huì)規(guī)劃和社區(qū)組織等，有利于承接政府轉(zhuǎn)移出來(lái)的職能，推動(dòng)社區(qū)自我建設(shè)能力提升。

(三)在救助形式上，從消極救濟(jì)向積極預(yù)防轉(zhuǎn)變。發(fā)展型社會(huì)救助注重減少或消除那些導(dǎo)致國(guó)民陷入貧困的各種誘因，而不是在國(guó)民陷入貧困或不幸后進(jìn)行事后救濟(jì)，強(qiáng)調(diào)對(duì)貧困問(wèn)題實(shí)施上游干預(yù)。對(duì)我國(guó)來(lái)說(shuō)，一是要擴(kuò)大社會(huì)投資，尤其是加大對(duì)貧困人群的扶持力度。只有提升貧困社會(huì)成員的人力資本總量，才能增進(jìn)其參與社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)和活動(dòng)的能力，使其真正融入主流社會(huì)，擺脫困境。二是提升貧困群體的心理資本，重視其心理健康服務(wù)。如美國(guó)通過(guò)實(shí)施全民心理健康計(jì)劃，居民各類問(wèn)題的嚴(yán)重性明顯下降，最主要是“家庭環(huán)境明顯改善”(54)Hilton Davis，Pamela Spurr，“Parent Counselling：An Evaluation of a Community Child Mental Health Service，” The Journal of Child Psychology and Psychiatry，Vol.39，No.3，1998，pp.365—376.。三是建立貧困預(yù)警系統(tǒng)，對(duì)瀕臨貧困和受到致貧因素困擾的高風(fēng)險(xiǎn)人群提供事前支持服務(wù)，幫助他們提升自我發(fā)展能力。四是將困難群體申請(qǐng)施救轉(zhuǎn)變?yōu)樽詣?dòng)發(fā)現(xiàn)、積極調(diào)查、主動(dòng)救助，將“單一施救”“人找政策”變成“綜合施救”“政策找人”，(55)林閩鋼：《中國(guó)社會(huì)救助高質(zhì)量發(fā)展研究》，《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2021年第4期。使社會(huì)救助系統(tǒng)可以快速、準(zhǔn)確地鎖定目標(biāo)人群。

(四)在救助對(duì)象上，從無(wú)差別化向個(gè)性化轉(zhuǎn)變?！皼]有個(gè)性，或者精神貧乏，也和經(jīng)濟(jì)窮困一樣是應(yīng)該避免的大忌?！?56)夏洛特·托爾：《社會(huì)救助學(xué)》，郗慶華等譯，三聯(lián)書店，1992年，第49頁(yè)。社會(huì)救助政策設(shè)計(jì)還應(yīng)根據(jù)不同的受眾對(duì)象，實(shí)行不同的救助辦法。比如，對(duì)完全沒有勞動(dòng)能力的老人和殘障者主要是提高其收入、提供養(yǎng)老和醫(yī)療服務(wù)等，對(duì)未成年人要更注重衛(wèi)生健康救助和教育救助，包括一些必要的服務(wù)。對(duì)于有勞動(dòng)能力但收入不足者，應(yīng)盡快實(shí)行從“授人以魚”到“授人以漁”的策略轉(zhuǎn)換。因此，發(fā)展型社會(huì)救助制度“不應(yīng)以低保制度為重點(diǎn)，而應(yīng)轉(zhuǎn)向就業(yè)激勵(lì)救助制度”，如可參照我國(guó)香港的“入息豁免機(jī)制”和美國(guó)的“負(fù)所得稅”制度，為了激勵(lì)受助人努力工作，規(guī)定其可以“保留部分工作的收入”。(57)冀慧珍：《社會(huì)救助的政策建構(gòu)和實(shí)踐完善：發(fā)展型社會(huì)政策的視角》，《經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》2014年第3期。同時(shí)，降低有勞動(dòng)能力者獲得救助份額的權(quán)重，對(duì)于普通的救助對(duì)象可明確規(guī)定一些行為要求。社會(huì)救助個(gè)性化是社會(huì)治理服務(wù)精細(xì)化發(fā)展的必然要求，也是發(fā)展型社會(huì)救助的重要特征。

(五)在救助內(nèi)容上，從單一性向多樣性轉(zhuǎn)變。改革社會(huì)救助的基本內(nèi)容，由單純的以貨幣或?qū)嵨餅橹鞯奈镔|(zhì)性救助轉(zhuǎn)變?yōu)橐詸?quán)利救助、服務(wù)救助、機(jī)會(huì)救助、能力救助及精神救助等多樣性救助。此外，將提升就業(yè)技能、子女教育、公共衛(wèi)生以及公共住房等方面的支出納入社會(huì)救助范圍。具體來(lái)說(shuō)，一是加入社會(huì)服務(wù)的元素，包括“康復(fù)服務(wù)、就業(yè)服務(wù)、社區(qū)照顧、居家服務(wù)、心理健康服務(wù)、家庭服務(wù)等非實(shí)物和現(xiàn)金給付的勞動(dòng)服務(wù)”等，(58)王磊等：《能力扶貧：精準(zhǔn)扶貧的發(fā)展型視角》，《理論月刊》2017年第4期。政府主要是搭建各類服務(wù)平臺(tái)。二是實(shí)現(xiàn)貧困人口自我賦權(quán)，正如皮埃爾·薩內(nèi)所說(shuō)，貧困是違背了人權(quán)，必須“在這個(gè)意義上去廢除它，貧困才會(huì)最終消失”(59)皮埃爾·薩內(nèi)、劉亞秋：《貧困：人權(quán)斗爭(zhēng)的新領(lǐng)域》，《國(guó)際社會(huì)科學(xué)雜志》(中文版)2005年第2期。，也只有真正保障公民的平等權(quán)利，才有可能對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果進(jìn)行合理有序的分配。三是將司法救助納入社會(huì)救助之中，如吉林省出臺(tái)《關(guān)于建立國(guó)家司法救助與社會(huì)救助銜接機(jī)制的實(shí)施意見》，多方合力，將二者協(xié)同推進(jìn)，可以嘗試推廣。

(六)在救助目標(biāo)上，從生存型向發(fā)展型轉(zhuǎn)變。在絕對(duì)貧困已完全解決和“共建、共享、共治”的大格局下，對(duì)社會(huì)救助的目標(biāo)定位應(yīng)進(jìn)行必要提升，實(shí)現(xiàn)從低層次的“生存型”向高層次的“發(fā)展型”轉(zhuǎn)變，從單一維持基本生活模式向多層級(jí)福利供給模式轉(zhuǎn)變，其中主要是適當(dāng)提高救助標(biāo)準(zhǔn)。由于“后脫貧時(shí)代”的相對(duì)貧困問(wèn)題將會(huì)凸顯并長(zhǎng)期存在，且“新的扶貧對(duì)象會(huì)在新的相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)之下被測(cè)度和識(shí)別出來(lái)”(60)余少祥：《后脫貧時(shí)代貧困治理的長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)》，《江淮論壇》2020年第4期。，新的救助標(biāo)準(zhǔn)必須與新的貧困標(biāo)準(zhǔn)相適應(yīng)。此外，救助金額應(yīng)當(dāng)讓受助者在實(shí)現(xiàn)溫飽、解決基本生存問(wèn)題后有所剩余，以滿足有條件的受助者通過(guò)參加就業(yè)培訓(xùn)、技能培訓(xùn)或創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)等提升自身人力資本的愿望，增強(qiáng)自我發(fā)展能力，進(jìn)而有效地?cái)[脫貧困。以泰國(guó)為例，一方面提高醫(yī)療補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，使其享受公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)的免費(fèi)服務(wù)；(61)M.Ramesh，Mukul G.Asher，Welfare Capitalism in Southeast Asia：Social Security，Health and Education Policies，New York：St.Martin’s Press，2000，p.104.另一方面提前確定符合救助要求的具體對(duì)象，將需要支付的部分從醫(yī)療總費(fèi)用中直接扣減，值得借鑒。

(七)在救助方式上，從一維向多維轉(zhuǎn)變。在新型社會(huì)救助制度中，進(jìn)行物質(zhì)給付和幫助的同時(shí)，要注重拓展救助的形式，如針對(duì)能力貧困、權(quán)利貧困、社會(huì)資源匱乏和精神貧困等問(wèn)題，進(jìn)一步提供技能培訓(xùn)、社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)、權(quán)益維護(hù)、心理援助等非物質(zhì)救助方式，幫助貧困群體有效應(yīng)對(duì)各種不同的問(wèn)題。其中最主要是整合各種社會(huì)服務(wù)資源，為被救助者提供連續(xù)性、整體性、負(fù)責(zé)及可獲得的救助服務(wù)，實(shí)現(xiàn)各種方式的有效結(jié)合，以提高服務(wù)效率，確保救助服務(wù)的效果。在受救助者自強(qiáng)自立上，“以工代賑”是具有中國(guó)特色、符合中國(guó)國(guó)情的一種新的救助方式，其反映出來(lái)的正是“發(fā)展型社會(huì)政策的價(jià)值取向”，體現(xiàn)了個(gè)人、社會(huì)和政府的責(zé)任共擔(dān)，實(shí)現(xiàn)了多方權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一。在救助提供上，可采取政府購(gòu)買服務(wù)的方式，尤其是加強(qiáng)專業(yè)社工服務(wù)的購(gòu)買，為困難群體提供社會(huì)支持，克服社會(huì)排斥，使他們更好地融入社會(huì)。

(八)在運(yùn)行機(jī)制上，從分散向整合轉(zhuǎn)變。建立新型社會(huì)救助制度，還要對(duì)社會(huì)救助的運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行整合和優(yōu)化，以確保合理的制度設(shè)計(jì)和先進(jìn)的理念目標(biāo)得到貫徹實(shí)施。一直以來(lái)，我國(guó)社會(huì)救助事業(yè)都是由不同的公共機(jī)構(gòu)經(jīng)辦，涉及民政、人力資源和社會(huì)保障、醫(yī)療保障、應(yīng)急管理、教育和住房城鄉(xiāng)建設(shè)等多個(gè)部門。由于政出多門，“造成政策條塊分割、救助資源分散、合力明顯不夠等問(wèn)題”，因此“推動(dòng)建立跨部門救助經(jīng)辦整合機(jī)制是今后社會(huì)救助優(yōu)化改革的重點(diǎn)”。(62)林閩鋼：《中國(guó)社會(huì)救助高質(zhì)量發(fā)展研究》，《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2021年第4期。比如，在資源統(tǒng)籌、部門協(xié)調(diào)、信息核對(duì)、對(duì)象認(rèn)定、服務(wù)供給和質(zhì)量監(jiān)管等方面，還需要?jiǎng)?chuàng)新和優(yōu)化。要采用有針對(duì)性的定位目標(biāo)方式，避免以往定位不精準(zhǔn)現(xiàn)象，除家計(jì)調(diào)查之外，還要有類別和地域定位、家庭排序、公示公告等方式以提高瞄準(zhǔn)率。在解決支出型貧困時(shí)，要考察家庭的收支平衡狀況，尤其是不同類別困難群眾的基本需求及家庭剛性支出，構(gòu)建新型的核貧體系。

結(jié) 語(yǔ)

誠(chéng)然，發(fā)展型社會(huì)救助也不是完美無(wú)缺的，在制度建構(gòu)中也會(huì)遇到新的問(wèn)題和挑戰(zhàn)。但在目前相對(duì)貧困問(wèn)題凸顯和扎實(shí)推動(dòng)共同富裕的大背景下，與時(shí)俱進(jìn)地建立具有中國(guó)特色的發(fā)展型社會(huì)救助制度無(wú)疑是一種“最優(yōu)”選擇。在今后十年以及未來(lái)更長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，應(yīng)遵循社會(huì)救助客觀規(guī)律，進(jìn)一步圍繞發(fā)展型社會(huì)救助開展研究，以問(wèn)題為導(dǎo)向，破解理論和實(shí)踐難題，推動(dòng)社會(huì)救助創(chuàng)新發(fā)展和不斷優(yōu)化。