章高榮

一、研究問題與文獻評述

慈善事業(yè)是社會治理現(xiàn)代化的有機組成部分，①鄭功成：《中國慈善事業(yè)發(fā)展：成效、問題與制度完善》，《中共中央黨校（國家行政學(xué)院）學(xué)報》2020年第6 期。也是推動第三次分配這一國家戰(zhàn)略有效實施的抓手。②王名等：《第三次分配：理論、實踐與政策建議》，《中國行政管理》2020年第3 期。作為政府為推動慈善事業(yè)而發(fā)起的組織形式，慈善會系統(tǒng)已經(jīng)成為國內(nèi)規(guī)模最大、體系最為健全，覆蓋中央、省、市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至村社的龐大網(wǎng)絡(luò)。③廣義的慈善會指的是名稱中含有“慈善會”“慈善協(xié)會”等從事慈善活動的社會組織。狹義的慈善會則專門指的是由政府發(fā)起設(shè)立，含有“慈善會”“慈善協(xié)會”并且不含字號的慈善組織。一般學(xué)術(shù)研究和實務(wù)中所指的“慈善會”指的是狹義的慈善會。本文采用狹義慈善會的定義。截至2021年6月15日全國共有3599 家慈善會。④文中除單獨注明外，慈善會系統(tǒng)的相關(guān)數(shù)據(jù)均來自于作者自行整理。原始數(shù)據(jù)來源于慈善中國（https://cszg.mca.gov.cn/platform/login.html）、全國社會組織信用信息公示平臺（https://datasearch.chinanpo.gov.cn/gsxt/newList）以及《中華慈善年鑒 2019》。由于人力、信息等方面的限制，數(shù)據(jù)可能會存在不足。除此之外上述兩個網(wǎng)站的部分數(shù)據(jù)存在錯誤，我們雖然通過慈善組織的官網(wǎng)、電話等多種渠道進行了修正但仍可能存在紕漏。慈善會系統(tǒng)對于推進社會治理現(xiàn)代化和第三次分配都至關(guān)重要，然而其對慈善事業(yè)發(fā)展卻存在著雙重效應(yīng)。在推動慈善事業(yè)發(fā)展方面，慈善會如毛細血管般分布在各級行政區(qū)，部分承擔原本屬于政府的社會救助、文化教育、公共服務(wù)供給等職能。在慈善捐贈和募捐上，早期慈善捐贈主要由慈善會、紅十字會等系統(tǒng)接受。慈善會系統(tǒng)接收捐贈資金一般占比30%左右。雖然由于藥物捐贈量下降等原因，整體接收捐贈額度有所下降。但近年來地方慈善會系統(tǒng)又顯現(xiàn)出了其巨大的生命力。2020年的抗疫過程中全國慈善會系統(tǒng)表現(xiàn)不俗，不論是籌募款物數(shù)量還是援助物資速度都令人矚目。在2020年的“99 公益日”中，全國慈善會系統(tǒng)又一次占據(jù)籌募高地，以優(yōu)異的動員能力、社會資源撬動能力，以及極強的互動能力拔得頭籌，再次登上公益行業(yè)的“熱搜”榜。①權(quán)敬：《慈善會系統(tǒng)在“99 公益日”中籌款達9.5 億元》，慈善公益網(wǎng)：https://www.csgyb.com.cn/news/yaowen/20200916/27367.html，2022年6月1日。另一方面，慈善會系統(tǒng)長期以來存在“政社不分”缺乏“自主性”，部分地區(qū)慈善會“行政化”嚴重等問題。在慈善募捐上多采用行政動員的方式，廣為詬病。②鄭功成：《中國慈善事業(yè)發(fā)展：成效、問題與制度完善》，《中共中央黨校（國家行政學(xué)院）學(xué)報》2020年第6 期。政府的越位與缺位現(xiàn)象并存，內(nèi)部缺乏激勵機制，缺乏獨立性。這種模式經(jīng)常受到業(yè)界的詬病，“我們慈善會比較而言自主化程度比較低，尤其是越基層的慈善會，獨立自主的程度越低，很多到省級的慈善會基本相當于一個民政部門的處室，如果這樣發(fā)展中國慈善事業(yè)是沒有希望、沒有前途的?！雹壑袊鳱GO 互動網(wǎng)：《清華NGO 研究專家：中國慈善會阻礙中國慈善事業(yè)發(fā)展》，中國發(fā)展簡報：http://www.chinadevelopmentbrief.org.cn/customer/details.html?id=1268&type=，2022年6月1日。除上海、深圳等轉(zhuǎn)型比較成功的慈善會外，慈善會系統(tǒng)發(fā)展狀況并不樂觀。

慈善會是政府背景社會組織中的典型代表。④田凱：《組織外形化：非協(xié)調(diào)約束下的組織運作——一個研究中國慈善組織與政府關(guān)系的理論框架》，《社會學(xué)研究》2004年第4 期；田凱：《非協(xié)調(diào)約束與組織運作——一個研究中國慈善組織與政府關(guān)系的理論框架》，《中國行政管理》2004年第5 期。對這一類型社會組織進行研究的主流視角是國家社會關(guān)系中的結(jié)構(gòu)理論。無論是伯頓·韋斯布羅德提出的“邁向三部門經(jīng)濟中的自愿性非營利部門理論”，⑤Burton A.Weisbrod,"Toward a Theory of the Voluntary Nonprof it Sector in a Three-sector Economy," in Susan Rose-Ackerman(ed.),The Economics of Nonprof it Institutions,Oxford University Press,1986.還是托克維爾視角的多元主義⑥參見Edwards Michael,Civil Society,Polity,2009.以及法團主義⑦Philippe C.Schmitter,"Still the Century of Corporatism?" The Review of Politics,1974,36(1).等理論都將社會作為一個部門，傾向于強調(diào)部門內(nèi)部組織之間的相似性以及部門之間組織的差異性?！蔼毩⑿浴背蔀榕袛鄧疑鐣P(guān)系模式及其走向的重要標志。⑧王詩宗、宋程成：《獨立抑或自主：中國社會組織特征問題重思》，《中國社會科學(xué)》2013年第5 期。由于這類組織普遍缺乏獨立性，西方學(xué)者通常認為對這一類組織的研究沒有實質(zhì)意義。國內(nèi)學(xué)者則從政策層面認為“去行政化”是推動此類社會組織發(fā)展的關(guān)鍵?！叭バ姓币渤蔀樾袠I(yè)協(xié)會商會改革的重要政策舉措。然而實踐中政府對慈善會等官方背景慈善組織所起的作用是雙重的。一方面，強政府主導(dǎo)的發(fā)展模式，使得慈善會對政府資源過分依賴被認為不利于慈善會的長足發(fā)展。⑨林卡、吳昊：《官辦慈善與民間慈善：中國慈善事業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵問題》，《浙江大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》2012年第4 期。尤其是，隨著官辦慈善組織失信事件的曝光，官辦慈善組織的社會認可度和信任度不斷降低，導(dǎo)致“官辦”頭銜出現(xiàn)了反效果，公眾擔心慈善組織與政府部門互通而導(dǎo)致的慈善資源濫用。⑩Jiayi Tang, Cooperation between NGOs and Government in Public Crisis Management in China: Contexts,Practical Plights and Solutions,International Conference on Judicial,Administrative and Humanitarian Problems of State Structures and Economical Subjects (JAHP 2016),Atlantis Press,2016.另一方面政府在推進慈善事業(yè)的進程中起到了重大作用。與此同時，在同樣的制度背景下，某些地區(qū)的慈善會既能夠有效銜接社會資源又能夠充分利用政府背景，提升區(qū)域治理的效能。因此，以“獨立性”為標志的國家社會關(guān)系的結(jié)構(gòu)理論一方面無法有效厘清為什么這一類型組織大量產(chǎn)生并且在公共服務(wù)提供中扮演著重要作用，以及為什么在同樣的制度環(huán)境下不同組織之間的治理績效差異如此顯著。另一方面也無法在政策上明確此類組織的發(fā)展方向。

綜上，本文嘗試回答兩個基本問題，首先是在理論上如何理解慈善會這一具有政府和社會雙重制度特征的組織形式。結(jié)構(gòu)理論雖然在一定程度上依然有效，但已經(jīng)無法增進對這一問題的研究。因此，我們將制度邏輯①Roger Friedland,Robert R.Alford,"Bringing Society Back in: Symbols,Practices,and Institutional Contradictions," in Walter W.Powell,Paul DiMaggio (eds.),The New Institutionalism in Organizational Analysis,University of Chicago Press,1991.帶入慈善會的研究中。考慮到混合型組織形成與演化的前置性因素或者支撐性條件對于混合組織的形成至關(guān)重要，②Julie Battilana,et al.,"On Hybrids and Hybrid Organizing: A Review and Roadmap for Future Research," in Royston Greenwood,et al.(eds.),The SAGE Handbook of Organizational Institutionalism,Saga,2017.文章首先系統(tǒng)探討慈善會的設(shè)立緣起及其發(fā)展過程中的主要驅(qū)動因素，從而來理解和解釋慈善會的存在價值與合法性。研究發(fā)現(xiàn)慈善會的產(chǎn)生與發(fā)展是基于全能型政府定位與治理需要而產(chǎn)生的。其次，從制度邏輯視角切入來厘清慈善會尤其是基層慈善會在基層社會治理、第三次分配和促進社會發(fā)展中的職能和定位。文章提出，作為一種混合組織，慈善會發(fā)展的核心問題是如何有效地混合行政邏輯和社會邏輯。在功能定位上慈善會應(yīng)該兼具行業(yè)協(xié)會和基金會的職能，承擔服務(wù)、孵化和傳播等三大平臺職能。

二、慈善會系統(tǒng)設(shè)立、發(fā)展歷程與現(xiàn)狀

（一）慈善會系統(tǒng)概況

慈善會的特征可以概況如下。1）名稱上一般都使用“慈善總會”“慈善協(xié)會”或“慈善會”；2）組織建設(shè)一般與相應(yīng)行政層級政府對應(yīng)，一個行政區(qū)劃里只有一家慈善會并且無需字號；3）發(fā)起方一般是當?shù)卣蛘哒拿裾块T，業(yè)務(wù)范圍與民政工作內(nèi)容基本重合，整體來看圍繞著救災(zāi)、扶貧、安老、助孤、支教、助學(xué)、扶殘、助醫(yī)等展開；4）法人形式上，除上海慈善基金會等極個別慈善會使用基金會的法人登記形式外都以社會團體的法人形式登記，在日常管理上則參照基金會進行管理；5）主要負責(zé)人一般為民政系統(tǒng)退休領(lǐng)導(dǎo)或者黨政班子的退休領(lǐng)導(dǎo)，部分能夠獲得財政的資金支持，在編制上部分保留事業(yè)單位編制或者員工有事業(yè)編制；6）隸屬關(guān)系上，下級慈善會一般為上一級慈善會的會員，但沒有垂直隸屬關(guān)系。

1．組織概況

全國3599 家慈善會中有1 家全國性慈善會，即中華慈善總會，31 家省級慈善會，地級行政區(qū)劃單位慈善會（含副省級市及自治州）333 家；③新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團慈善會在本研究中歸為地級行政區(qū)劃。區(qū)縣級慈善會數(shù)量最多，為2206 家；④根據(jù)中華慈善總會等發(fā)布的《全國慈善會發(fā)展報告（2020）》，截至2020年12月底縣級行政區(qū)慈善會2350 家。該數(shù)據(jù)與本研究的統(tǒng)計數(shù)據(jù)有差異?？赡苁怯捎诖壬浦袊蜕鐣M織網(wǎng)數(shù)據(jù)更新有滯后，實際存在的慈善會數(shù)量可能多于本研究的統(tǒng)計。鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道級慈善會755 家，村/社區(qū)級慈善會273 家。慈善會系統(tǒng)中共有2008 家慈善會被認定為慈善組織，占比56%。1591 家慈善會未認定為慈善組織，占比44%。①在全國社會組織信息公示平臺未被標簽為“慈善組織”且在慈善中國網(wǎng)站沒有登記的慈善會，本研究統(tǒng)計為“未認定為慈善組織”。其中，村/社區(qū)級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)/街道級的慈善會中分別有47 家和209 家被認定為慈善組織；65.4%的區(qū)縣級慈善會是慈善組織，83.1%的地級慈善會是慈善組織，100%的省級慈善會是慈善組織。

組織發(fā)展上，慈善會數(shù)量雖然每年都有所增加但在不同階段增長的數(shù)量各有差異。1991 到2001年，全國慈善會新增數(shù)量維持在一個較低的水平，每年新增慈善會不超過50 家。2003年到2020年，全國慈善會每年新增數(shù)量在100 家以上，相比前一個時間段提升到了一個新的水平。在2005 到2007年、2013年和2015 到2017年，受政策驅(qū)動全國慈善會的年新增數(shù)量均達到200 家以上。2018年到2020年，全國慈善會增長數(shù)量逐年下降，但仍維持在每年新增100 家以上。慈善會系統(tǒng)歷年增長情況詳見圖1。

圖1 1991—2020年全國慈善會年新增情況

2．募捐情況

全國2008 家認定為慈善組織的慈善會中，有1146 家具有公開募捐資格，約占57%；862家沒有公開募捐資格，約占43%。1591 家未認定為慈善組織的慈善會中，有1 家慈善會具有公開募捐資格，即嘉興經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)（國際商務(wù)區(qū)）慈善總會，1590 家沒有公開募捐資格，約占99.9%?！洞壬品ā奉C布之前，慈善會通常注冊形式為社會團體法人，但由于其與民政系統(tǒng)天然的關(guān)系在實踐中往往具有公募資格。②《慈善法》頒布以后也存在極少數(shù)地區(qū)的慈善會在沒有被認定為慈善組織的情況下也具有公募資格。根據(jù)《民政部辦公廳關(guān)于慈善協(xié)會管理工作有關(guān)問題的復(fù)函》（民辦函〔2007〕127 號）“民政部門主管的慈善協(xié)會具有社會募捐的功能，應(yīng)當納入基金會管理序列，按照公募基金會的要求開展公益活動，管理和使用財產(chǎn)?！钡?，“考慮到歷史原因，各級慈善協(xié)會可以暫時保留社團登記，保持現(xiàn)有的登記體制和組織機構(gòu)，省以下的慈善協(xié)會暫不改變原登記管理機關(guān)。條件成熟的，應(yīng)當按照《基金會管理條例》的規(guī)定將慈善協(xié)會變更登記為公募基金會?！?/p>

20世紀90年代，中國的慈善捐贈主要來自于境外，尤其是港澳臺同胞是主要捐贈來源。這些捐贈在當時主要由中華慈善總會接收。2008年汶川地震時，慈善會系統(tǒng)、紅會系統(tǒng)接收的捐款最高。紅會系統(tǒng)接收的款物約138 億元，占21.1%；慈善會系統(tǒng)是96 億元，占14.8%。當時，公募基金會總共接收13.75 億元，占1.81%。①王卡拉：《115 家基金會共募集10.49 億》，《新京報》，2013年4月28日A06 版。2010年，青海玉樹地震，全國慈善會系統(tǒng)接收捐贈款物20.9 億元。②參見中華慈善總會、中華慈善年鑒編輯部：《全國慈善會發(fā)展報告（2020）》，《2020 中華慈善年鑒》，2021年。蘆山地震后，除了紅十字會系統(tǒng)、慈善會系統(tǒng)，有救災(zāi)業(yè)務(wù)范圍的基金會也可以接收地震捐款，在重大自然災(zāi)害的募捐活動中已不再指定慈善會等為指定的慈善資金接收方。之后，基金會逐步成為捐贈資金的主要接收方，但是在重大災(zāi)害和公共衛(wèi)生事件募捐中慈善會系統(tǒng)仍然是主要的接收方。2020年，抗擊疫情期間全國74 家慈善會接收捐贈款物168.12 億元。③參見中華慈善總會、中華慈善年鑒編輯部：《全國慈善會發(fā)展報告（2020）》，《2020 中華慈善年鑒》，2021年。根據(jù)《2019年度中國慈善捐助報告》統(tǒng)計，2009年到2019年中華慈善總會接收捐贈趨勢，如圖2所示。④中國慈善事業(yè)聯(lián)合會：《2019年度中國慈善捐助報告》，騰訊網(wǎng)：https://new.qq.com/rain/a/20201012a03sue00，2022年8月1日。

圖2 2009年到2019年中華慈善總會接收捐贈趨勢

據(jù)中國慈善事業(yè)聯(lián)合會統(tǒng)計，2018年，我國慈善捐贈的主要接收方仍是基金會和慈善會系統(tǒng)，前者接收捐贈645.88 億元，后者接收捐贈383.95 億元，分別占慈善捐贈總量的44.88%和26.68%，其中，慈善會系統(tǒng)接收捐贈同比減少14.68%。①由于2019年的中國捐助報告沒有詳細的分類統(tǒng)計，所以此處引用2018年的數(shù)據(jù)。2018年中華慈善總會年度捐贈收入105.75 億元，同比大降52.21%；2019年中華慈善總會收入89.19 億元，數(shù)額進一步減少。②李詩琪：《2019年我國慈善捐贈總額創(chuàng)歷史新高》，廣州日報大洋網(wǎng)：https://news.dayoo.com/society/202009/20/140000_53572883.htm?from=groupmessage，2022年7月1日。下降的主要原因是多類抗癌藥物納入醫(yī)保，捐贈總量均出現(xiàn)一定程度降低，與藥品捐贈下降有直接關(guān)系。③中國慈善聯(lián)合會：《2018年度中國慈善捐助報告（精要版）》，中國慈善聯(lián)合會：http://www.charityalliance.org.cn/givingchina/12781.jhtml，2022年7月1日。2018年地方慈善會共接收捐贈278.19 億元，比上年增長19.93%，年度捐贈收入凈增加46.22 億元；2019年地方慈善會共接收捐贈309.17 億元，接近400 億元，同比增長11.13%。募捐形式靈活多樣的地方慈善會動員力強，有效穩(wěn)定了慈善會系統(tǒng)的募捐規(guī)模。

根據(jù)《中華慈善年鑒（2018）》及50 余家慈善會公布的年報數(shù)據(jù)局部統(tǒng)計，2018年全國捐贈收入過億元的慈善會有28 家，接收捐贈共200.55 億元，占慈善會系統(tǒng)募捐總量的52.23%。④中國慈善聯(lián)合會：《2018年度中國慈善捐助報告（精要版）》，中國慈善聯(lián)合會：http://www.charityalliance.org.cn/givingchina/12781.jhtml，2022年7月1日。其中，中華慈善總會一家組織的捐贈收入超100 億元，盡管比上年大幅降低，但依然是帶動慈善會系統(tǒng)乃至引領(lǐng)全國慈善事業(yè)發(fā)展的重要力量。其中，廣東、河南、湖北3 個省，以及濟寧、深圳、廈門3 個城市分別位于2018年省級和地市級慈善會捐贈收入的前列。

（二）合法化機制與慈善會設(shè)立

慈善會產(chǎn)生的直接原因在于改革開放以后原有低水平普惠性福利制度消解導(dǎo)致經(jīng)濟社會發(fā)展的同時貧富差距嚴重，政府需要通過慈善這一社會力量來“拾遺補缺”。中華慈善總會的成立就源于，原中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部部長閻明復(fù)調(diào)任民政部副部長在考察農(nóng)村時面對老百姓生活的艱辛，希望用民間的力量來拾遺補缺。中華慈善總會成立那年，全國沒有解決溫飽問題的尚有7000 萬人；60 歲以上的老人1.17 億，其中獨居老人約819 萬；全國有殘疾人5000多萬，近10 萬孤兒，還有10 萬多名流浪兒童。⑤李玉林：《中華慈善總會第二屆會長：閻明復(fù)（一）》，中華慈善總會：http://www.chinacharityfederation.org/nv.html?nid=1893277c-2b29-4c9f-af88-a87140e9d0a1，2022年9月28日。20世紀80年代官辦基金會的設(shè)立同樣基于這一原因。1981年中國少年兒童基金會作為改革開放后的第一個基金會由全國婦聯(lián)批準建立，之后20 多個由政府各部門批準的基金會紛紛建立。國家部委成立大量基金會的直接原因是到歐盟考察的中國政府官員發(fā)現(xiàn)發(fā)達國家遍地都是基金會，原來在政府之外也可以通過基金會籌資做社會事業(yè)。⑥楊剛：《2016年中國慈善會成長報告》，載楊團主編：《中國慈善發(fā)展報告（2017）》，社科文獻出版社，2017年。

政府之所以沒有直接以自身名義接收捐贈則主要是基于合法化的機制。社會學(xué)新制度主義認為組織必須符合制度化的模板才能被視為合法。⑦Paul J.Dimaggio,Walter W.Powell,"The Iron Cage Revisited: Institutional Isomorphism and Collective Rationality in Organizational Fields," American Sociological Review,1983,48(2).合法化機制是指那些誘使或迫使組織采納具有合法性的組織結(jié)構(gòu)和行為的觀念力量。①周雪光：《組織社會學(xué)十講》，社會科學(xué)文獻出版社，2003年，第75 頁。早期由于慈善捐贈主要來自于境外，國際慣例通常認為慈善捐贈應(yīng)該由社會機構(gòu)而不是政府機構(gòu)接收。1993年1月，中國第一家省級慈善會“吉林省社會福利慈善總會”的成立就源于當時海外（境外）捐贈缺乏接收渠道?！?0世紀80年代后期，吉林曾遭遇自然災(zāi)害。當時有國際慈善組織對吉林省災(zāi)區(qū)進行捐贈，但對方按照國際慈善領(lǐng)域的慣例，要求由慈善組織來進行對口接收。吉林省當時沒有慈善組織，最后導(dǎo)致捐款只能退回”。②舒迪、張智業(yè)：《我們成立了新中國第一家慈善總會》，《人民政協(xié)報》，2009年9月15日第B1 版。除了海外捐贈需要有一個慈善組織作為接收方外，“改革開放之后有些人富裕了，他們想獻一些愛心進行捐贈來回報社會，但是當時卻缺乏一種能夠接收的渠道”。同樣，據(jù)《上海通志》記載上海市慈善基金會的任務(wù)就是“按國際慣例，多方接受海內(nèi)外各界的慈善捐款，按捐贈人的意愿和基金會的宗旨，舉辦和資助各項社會慈善公益事業(yè)，協(xié)助政府制定慈善事業(yè)的發(fā)展規(guī)劃”。③《上海通志》第四十三卷社會生活，第六章社會福利、慈善事業(yè)，第二節(jié) 慈善事業(yè)，上海通：https://www.shtong.gov.cn/difangzhi-front/book/detailNew?oneId=1&bookId=2247&parentNodeId=79811&nodeId=104545&-type=-1，2022年9月27日。后期的合法化壓力則源于，隨著改革開放和政府職能轉(zhuǎn)變，政府被認為是通過稅收來提供公共服務(wù)的主體，而慈善則是民間的事情，慈善資金應(yīng)該由社會來支配，不應(yīng)該成為財政資金。

在民政系統(tǒng)的大力推動下，各地的慈善會如雨后春筍般建立起來。④“1998年，國務(wù)院機構(gòu)改革，民政部根據(jù)有關(guān)精神進行職能下放，把接收國內(nèi)外物資捐贈、調(diào)配、救災(zāi)物資管理儲運等工作剝離出去，交由中華慈善總會來做。為了完成這個任務(wù)，1998年開始，中華慈善總會開始大力推動在各地建立地方慈善會，并吸納會員單位?！辟Y料來源：《慈善會“官辦”背景濃厚 引發(fā)業(yè)內(nèi)人士爭議》，新浪網(wǎng)：http://gongyi.sina.com.cn/gyzx/2013-07-15/093844135.html，2022年7月15日。到20世紀90年代末，不僅省、市、地區(qū)和縣設(shè)立慈善組織，一些街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)也組織和注冊了本地區(qū)的慈善會。數(shù)百個慈善會形成了遍布全國的龐大網(wǎng)絡(luò)。⑤楊團：《中國慈善事業(yè)的偉大復(fù)興》，載楊團主編：《中國慈善發(fā)展報告（2009）》，社科文獻出版社，2009年。業(yè)務(wù)領(lǐng)域上，慈善會系統(tǒng)圍繞救災(zāi)、扶貧、安老、助孤、支教、助學(xué)、扶殘、助醫(yī)等民政業(yè)務(wù)開展慈善活動，成為這一時期推動中國慈善發(fā)展的一個核心力量。2010年以后部分慈善會逐步開展了教科文衛(wèi)體相關(guān)的業(yè)務(wù)。據(jù)不完全統(tǒng)計，2020年，重點研究的32 家慈善會（以省級慈善會為主）開展慈善項目總數(shù)為585 個，分布于助老、助孤、助學(xué)、醫(yī)療、扶貧、抗擊疫情幾個領(lǐng)域，主要集中在助困、助醫(yī)、助學(xué)三個領(lǐng)域。項目服務(wù)內(nèi)容分為基礎(chǔ)建設(shè)、文化用品、生活用品、醫(yī)療服務(wù)、志愿服務(wù)與現(xiàn)金六種。⑥中華慈善年鑒編輯部：《全國慈善會發(fā)展報告（2020）》，中華慈善總會網(wǎng)：http://www.chinacharityfederation.org/n.html?id=2c448700-455a-41b2-935e-95d317eec4f4，2022年9月27日。

（三）政策推動與慈善會發(fā)展

改革開放以來，我國慈善事業(yè)整體演進是一個“合力”推動的結(jié)果，其中政治因素起決定作用。⑦陳斌：《改革開放以來慈善事業(yè)的發(fā)展與轉(zhuǎn)型研究》，《社會保障評論》2018年第3 期。無論是作為部門統(tǒng)合主義的產(chǎn)物，⑧史普原、李晨行：《派生型組織：對中國國家與社會關(guān)系形態(tài)的組織分析》，《社會學(xué)研究》2018年第3 期。還是政府職能改革，抑或政府部門為了解決預(yù)算剛性，對于慈善會而言中央及地方政府及相關(guān)政策成為推動其快速發(fā)展尤其是機構(gòu)設(shè)立的主要動因。由于地方政府在推動慈善事業(yè)發(fā)展的過程中往往缺乏有效的政策工具，因此發(fā)起設(shè)立慈善會成為民政系統(tǒng)可以直接運用的主要抓手。

從數(shù)據(jù)上看，2005 到2007年、2013年和2015年到2017年，受政策驅(qū)動全國慈善會的年新增數(shù)量均達到200 家以上。這三個快速發(fā)展階段都與各級政府的推動有關(guān)。第一階段，2004年中共十六屆四中全會提出：“要健全社會保險、社會救助、社會福利和慈善事業(yè)相銜接的社會保障體系”。2005年3月第十屆全國人大三次會議審議的政府工作報告首次提出“支持發(fā)展慈善事業(yè)”。這一階段的核心政策文件是2005年民政部發(fā)布的《中國慈善事業(yè)發(fā)展指導(dǎo)綱要（2006—2010年）》，綱要指出我國的慈善事業(yè)還處于發(fā)展的初級階段，為推動中國慈善事業(yè)的發(fā)展，要求大力培育城鄉(xiāng)各類慈善組織，重點加強基層慈善組織建設(shè)，促進多種類型、分工協(xié)作、扎根基層的慈善組織體系的建立。該文件還提出了我國慈善事業(yè)發(fā)展目標之一：“十一五”期間，全國大中城市將普遍建立各類慈善組織，社區(qū)將普遍設(shè)置慈善服務(wù)網(wǎng)點。在綱要的推動下，“十一五”（即2006年到2010年）期間，浙江省召開了首屆慈善大會，并發(fā)布《浙江省慈善事業(yè)發(fā)展指導(dǎo)綱要（2006—2010）》；四川省人民政府和中華慈善總會聯(lián)合舉辦慈善大會，宣讀了《四川慈善宣言》；福建省第十七次民政會議上提出，在“十一五”期間福建省要發(fā)展慈善組織，健全慈善機構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)，建立覆蓋全省各市、縣(區(qū))的慈善工作網(wǎng)絡(luò)；河北省委六屆八次全會上通過的關(guān)于河北省“十一五”規(guī)劃的建議中也明確提出，要積極建立社會保險、社會救助、社會福利和慈善事業(yè)相銜接配套的社會保障體系，首次鮮明地把慈善事業(yè)作為構(gòu)建和諧河北的重要措施之一；廣東省出臺《廣東省社會保障事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃》，將社會慈善事業(yè)進一步發(fā)展列為總體目標之一。這一時期成為慈善會系統(tǒng)增長最快的時間。

第二階段，2014年11月24日國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進慈善事業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》，指出慈善組織是現(xiàn)代慈善事業(yè)的重要主體，要大力發(fā)展各類慈善組織，規(guī)范慈善組織行為、確保慈善活動公開透明。該文件下發(fā)后，各省市紛紛根據(jù)文件內(nèi)容以及各地實際情況下發(fā)實施意見要求各有關(guān)部門落實職責(zé)，并將慈善事業(yè)的發(fā)展納入到當?shù)氐慕?jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃中。為貫徹落實《國務(wù)院關(guān)于促進慈善事業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》，2014年到2016年，除海南省、貴州省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、西藏自治區(qū)外，21 個省份和3 個自治區(qū)均發(fā)布了當?shù)氐膶嵤┮庖?，大力推動慈善事業(yè)的發(fā)展。

第三階段，2016年《中華人民共和國慈善法》通過，并于2016年9月1日起施行，這部法律全面系統(tǒng)地規(guī)范了全社會的慈善行為，促進了我國慈善事業(yè)的發(fā)展?！洞壬品ā奉C布后，陜西省、浙江省、江西省、安徽省出臺了該法的實施辦法，河北省出臺促進慈善事業(yè)發(fā)展的三年行動計劃，山東省、江蘇省、湖北省、山西省陸續(xù)頒布了省級層面的慈善條例，福建省、北京市則出臺促進慈善事業(yè)的規(guī)定和文件，貴州省出臺促進慈善事業(yè)發(fā)展的實施意見，湖南省、吉林省也正在推動相關(guān)實施辦法的出臺。這一階段主要是區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級慈善會得到了快速的發(fā)展。

以江蘇省慈善會系統(tǒng)發(fā)展為例來看政策如何推動慈善會的快速發(fā)展。江蘇省慈善總會成立于2005年。2005年以前，江蘇省慈善會的每年新增數(shù)量均較低，除2002年新增19 家外，其余年份新增數(shù)量均不超過10 家。2006年地級慈善會在江蘇省的行政區(qū)域覆蓋率達到100%。2011年12月29日，《江蘇省慈善事業(yè)發(fā)展指導(dǎo)綱要（2011—2015年）》指出，要積極培育公益慈善組織，形成良好的現(xiàn)代公益慈善組織體系，慈善服務(wù)網(wǎng)點全面覆蓋城鄉(xiāng)社區(qū)，大力發(fā)展基金會和基層慈善組織。2013年到2015年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道級慈善會新增變多，僅2013年1年就新增了46 家鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道級慈善會，同時，區(qū)縣級慈善會新增變少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道級慈善會逐漸成為江蘇省慈善會新增的新動力。2015年3月31日，《江蘇省政府關(guān)于促進慈善事業(yè)健康發(fā)展的實施意見》提出要基本形成城鄉(xiāng)布局合理、層級多元、廣泛覆蓋的慈善組織網(wǎng)絡(luò)，萬人擁有公益慈善組織不少于8 個，且每個街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）都建有具有獨立法人資格的慈善組織，每個城鄉(xiāng)社區(qū)擁有1 家以上登記或備案的互助性慈善組織。2017年12月2日，江蘇出臺全國首部省級層面的地方性慈善法規(guī)——《江蘇省慈善條例》，強化了政府職責(zé)，增加了一系列促進措施。2018年和2019年，江蘇省慈善會增長再次迎來高峰，僅2018年1年就增長了35 家鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道級慈善會。

三、慈善會系統(tǒng)面臨的核心問題

作為政府發(fā)起的社會組織，在發(fā)揮政府背景這一優(yōu)勢的同時增強自主性一直是慈善會發(fā)展中面臨的關(guān)鍵問題。只有有效解決了這一問題才能真正意義上構(gòu)建十八大報告提出的“政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制”。因此，慈善會系統(tǒng)改革首先需要重新認識和理解“行政化”的問題。其次，在功能定位上，慈善會基于歷史原因形成的“參照基金會管理的社會團體”的組織形式是否需要改革？如果需要改革，慈善會和基金會、社區(qū)基金會的關(guān)系是什么？第三，慈善會與各地新成立的慈善事業(yè)聯(lián)合會之間如何理順關(guān)系？這三個問題成為慈善會發(fā)展中需要厘清的問題。

（一）“去行政化”改革的可行性

“大部分慈善會與政府關(guān)系密切，喪失了一定的獨立自主性。依法自治是慈善會面臨的一個主要問題”。①京華時報：《爭議慈善會改革》，中國改革信息庫：http://www.reformdata.org/2013/0715/23213.shtml，2022年7月15日。因此去行政化被認為是慈善會發(fā)展的關(guān)鍵問題。中華慈善總會創(chuàng)立初期就強調(diào)減少官方色彩，體現(xiàn)民間組織特色。1995年11月在第一次會員代表大會上，崔乃夫會長提出“中國的慈善事業(yè)必須面向世界，面向未來，向正規(guī)化、組織化、社會化目標發(fā)展”的指導(dǎo)思想，確立了中華慈善總會全國性民間慈善團體的地位。②李本公：《不忘使命 發(fā)揚人道主義精神》，人民網(wǎng)：http://ccn.people.com.cn/n/2014/0923/c366510-25718566.html，2022年8月1日。雖然慈善總會在初期嘗試了獨立運作，但隨著幾次政府機構(gòu)改革部分民政人員開始進入慈善總會一定程度上改變了最初的運作模式。除了總會外，慈善會整體都被認為是依附于民政系統(tǒng)缺乏自主性的機構(gòu)。

深圳慈善會最早在2010年開始進行去行政化改革的探索。按照改革方案，深圳市慈善會與民政局在職能、人事、財務(wù)、資產(chǎn)和辦公場地實行“五分開”。作為中國改革開放的示范區(qū)，深圳慈善事業(yè)高度發(fā)展但慈善會的改革也并不順利。深圳市民政局局長在2011年就辭去了深圳市慈善會法定代表人職務(wù)。時任秘書長房濤表示：“（深圳市慈善會）將分別注冊為慈善公益聯(lián)合會和基金會，聯(lián)合會主要做行業(yè)自律、培訓(xùn)、評獎、政策推動，類似于慈善公益組織的行業(yè)協(xié)會，基金會主要做籌款和救助，完全做基金會的工作?！雹冱S英男：《業(yè)內(nèi)談慈善會募款能力：借官辦背景虹吸民間資源》，中國新聞網(wǎng)：https://www.chinanews.com.cn/gn/2013/07-15/5042318_3.shtml，2022年7月15日。慈善會的改革也被列入《深圳市2014年改革計劃》。改革的目的是通過政府有意識的退出，讓社會組織回歸其本來的民間屬性。然而，2016年深圳市慈善會改革仍在進行中。②盛佳婉：《深圳將成立慈善事業(yè)聯(lián)合會》，《深圳特區(qū)報》，2016年8月2日第A13 版。事實上，直到2017年深圳市慈善會第二屆理事會正式成立，才標志著市慈善會與市民政局正式脫離行政隸屬關(guān)系，市慈善會改革成為現(xiàn)代獨立法人治理結(jié)構(gòu)的慈善組織。③事實上，由于業(yè)務(wù)主管單位這一模式的存在，慈善會的重大事項，包括人事財務(wù)等等問題仍然需要獲得民政局的審批同意。

從2010年開始的深圳慈善會改革斷斷續(xù)續(xù)，一方面固然有路徑依賴的問題，另一方面也凸顯了社會組織去行政化問題本身的復(fù)雜性。去行政化后，首先是社會組織的持續(xù)發(fā)展問題，包括資金問題和人才問題。上海市慈善基金會秘書長方國平坦言，對于地方慈善會，政社分開的改革仍然在緩慢進行，慈善會同樣面臨著人才難求的問題。所以上海慈善基金會下屬的17個區(qū)縣慈善會中，才會出現(xiàn)反聘政府官員或者民政部門領(lǐng)導(dǎo)兼職慈善會負責(zé)人的現(xiàn)象。④中國財富：《慈善會怪胎：是社團？基金會？民間組織？》，鳳凰網(wǎng)：http://hunan.ifeng.com/gongyi/detail_2013_07/16/999786_1.shtml，2022年7月18日。其次是去行政化后如何重構(gòu)政社關(guān)系。⑤謝菊、楊偉偉：《社會組織去行政化研究的文獻統(tǒng)計分析——以2005 至2014年CNKI 中文文獻為樣本》，《中國行政管理》2016年第2 期。在宏觀制度環(huán)境不變的情況下，新型政社關(guān)系的構(gòu)建是否可能？除此之外，慈善會等社會組織一定意義上是作為政府的派生機構(gòu)來運作。它們表面上獨立于政府體制之外，卻高度附屬于政府，是國家體制的一個組成部分。⑥史普原、李晨行：《作為派生型組織的社會組織——一種國家與社會關(guān)系形態(tài)的組織分析》，《社會學(xué)研究》2018年第04 期。去除社會組織的行政化，就勢必要切斷這種聯(lián)系，對于政府部門而言就是一種功能喪失。另外，雙重管理制度的長期存在，業(yè)務(wù)主管部門需要負責(zé)管理社會組織的成立、變更、注銷、活動開展、各種檢查等也決定了慈善會等很難真正意義上去行政化。

（二）社會團體還是基金會登記

慈善會發(fā)展面臨的第二個關(guān)鍵問題是法人形式的選擇，應(yīng)該采用社會團體還是基金會。不同注冊形式背后是其慈善事業(yè)組織方式的差異。1994年5月7日，上海成立了以“慈善”命名的“基金會”，是一個為慈善事業(yè)募集資金和提供服務(wù)相結(jié)合的全新組織。它和之前成立的一些“慈善”組織有所不同，是經(jīng)中國人民銀行上海分行和上海市社會團體登記機關(guān)一起核準登記的。2004年《基金會管理條例》頒布后，上海市慈善基金會就嚴格按照該條例的規(guī)定進行了組織改制，大批擔任政府公職的理事退出理事會，新成立的理事會理事從原來的251 人精簡到23 人，在精干“瘦身”的同時健全了理事會的機構(gòu)。⑦盧漢龍：《從上海市慈善基金會看中國慈善事業(yè)走向成熟問題》，《毛澤東鄧小平理論研究》2009年第10 期。除了上海市慈善基金會自成立起就以“基金會”法人形式運營外，絕大部分慈善會以社會團體的法人形式運作。根據(jù)《民政部辦公廳關(guān)于慈善協(xié)會管理工作有關(guān)問題的復(fù)函》（民辦函〔2007〕127 號）的建議，“條件成熟的，應(yīng)當按照《基金會管理條例》的規(guī)定將慈善協(xié)會變更登記為公募基金會?！痹?004年《基金會管理條例》出臺后，此前因無此條例而注冊成社會團體的公益組織，逐漸按照自己的實際工作內(nèi)容轉(zhuǎn)型。按照社會團體還是基金會發(fā)展？各地做法不一。大多數(shù)地區(qū)仍然是按照“一套人馬、兩塊牌子”的方式在運作。比如大連市慈善總會和大連慈善基金會，北京市慈善協(xié)會和北京市慈善基金會等等。《深圳市慈善會改革調(diào)研報告》設(shè)想，市慈善會與市民政局將在職能、人事、財務(wù)、資產(chǎn)和辦公場地推行“五分開”，實現(xiàn)“政社分離”。深圳市慈善會基金會職能將從市慈善會剝離出去成立“深圳市慈善基金會”。市慈善會保留行業(yè)協(xié)會職能的社團法人登記，實現(xiàn)“會會分開”。直到《慈善法》頒布實施后，按照《慈善法》成立行業(yè)協(xié)會的要求，深圳市慈善事業(yè)聯(lián)合會于2016年9月5日首個“中華慈善日”正式揭牌成立，成為具有公共服務(wù)平臺功能的樞紐型慈善行業(yè)組織。

除了法人形式外，在慈善會轉(zhuǎn)型為基金會的過程中存在著基金會為誰服務(wù)的爭論。深圳市慈善事業(yè)長期走在全國前列，人均捐贈額全國第一，但工作模式上主要體現(xiàn)為“輸出型慈善”，大量慈善捐助通過大型的慈善機構(gòu)捐贈到外地，而本地社區(qū)和困難群體較少從中受益，這影響了慈善事業(yè)在本地的公信力和可持續(xù)性。因此，深圳期望通過社區(qū)基金會的模式，讓深圳的社會公益資源更好地服務(wù)本土，為熱心社區(qū)發(fā)展的企事業(yè)單位、社會組織和居民提供參與治理的平臺，也促進社會問題在社區(qū)層面以慈善、公益、自治、互助的方式解決。2013年，深圳提出“試點推進社區(qū)基金會的培育發(fā)展”，將轉(zhuǎn)型社區(qū)基金會作為創(chuàng)新社區(qū)治理體制機制、發(fā)展慈善事業(yè)的突破口。2014年，深圳出臺了《深圳市社區(qū)基金會培育發(fā)展工作暫行辦法》，將探索發(fā)展社區(qū)基金會作為全面深化改革的“一號工程”，并選擇了光明新區(qū)三種類型的五個社區(qū)作為試點。根據(jù)全國社會組織信用信息公示平臺的數(shù)據(jù)，截至2020年，深圳社區(qū)基金會數(shù)量已達30 家，培育了鳳凰社區(qū)基金會、南山區(qū)蛇口社區(qū)基金會、坪山社區(qū)基金會等一批各具特色的社區(qū)基金會。深圳率先探索發(fā)展社區(qū)基金會的做法，引起了民政部及相關(guān)司局和省民政廳領(lǐng)導(dǎo)的重視，多次來深圳研討和指導(dǎo)，并得到了充分肯定。此外，社區(qū)基金會的試點經(jīng)驗被北京、上海、重慶、天津等地借鑒推廣。然而從深圳這一慈善會改革先鋒的案例中可以看到，無論是發(fā)展社區(qū)基金會還是成立慈善事業(yè)聯(lián)合會都不是基于市慈善會的改革，而是在慈善會之外新發(fā)展的增量。

（三）執(zhí)行機構(gòu)還是行業(yè)協(xié)會

從法人形式上來講，慈善會應(yīng)該具有行業(yè)協(xié)會的職能。這一點從深圳慈善會最早的改革方案中也可以看到，慈善會承擔著慈善聯(lián)合會的職能，聯(lián)合會本質(zhì)上即是行業(yè)協(xié)會。另一方面，慈善會還承擔著資金募集和項目執(zhí)行的職能。這兩個職能在一定程度上存在著沖突。因此，深圳最初的改革是希望將慈善會一分為二。2016年慈善法頒布以后，根據(jù)慈善法第十九條的規(guī)定慈善組織依法成立行業(yè)組織。慈善行業(yè)組織應(yīng)當反映行業(yè)訴求，推動行業(yè)交流，提高慈善行業(yè)公信力，促進慈善事業(yè)發(fā)展。在《慈善法》的推動下，各地分別成立了慈善事業(yè)聯(lián)合會。全國層面存在著不同的模式：慈善會和慈善事業(yè)聯(lián)合會完全獨立模式，比如深圳；慈善會和慈善事業(yè)聯(lián)合會等機構(gòu)“一套人馬、幾塊牌子”的模式，比如北京?？紤]到慈善聯(lián)合會和慈善會同屬于民政部門推動和成立的慈善組織，職能分工等都存在一定的交叉。在這一背景下，浙江省為進一步優(yōu)化慈善資源配置，加快推進慈善事業(yè)改革發(fā)展，省慈善總會與省慈善聯(lián)合會進行改革重組，成立浙江省慈善聯(lián)合總會。浙江省慈善聯(lián)合總會（由原浙江省慈善總會和浙江省慈善聯(lián)合會改革重組而成），于2017年12月20日在杭州召開成立大會暨第一次會員代表大會，由致力于浙江慈善事業(yè)的慈善組織及其他社會組織、企事業(yè)單位等有關(guān)機構(gòu)和個人自愿結(jié)成的全省聯(lián)合性、行業(yè)性、民間性、專業(yè)性相統(tǒng)一的非營利公益社會團體。目前，深圳、北京等地都在醞釀慈善會和慈善聯(lián)合會兩家機構(gòu)的關(guān)系和定位問題。因此，慈善會與慈善事業(yè)聯(lián)合會的分工合作也成為慈善會系統(tǒng)發(fā)展中需要關(guān)注的重要問題。

四、從制度邏輯出發(fā)厘清慈善會的功能定位

（一）組織定位：結(jié)構(gòu)嵌入與治理自主

作為典型的嵌入性組織，①孟慶國等：《嵌入性組織為何存在？供銷合作社農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的案例研究》，《管理世界》2021年第2 期。慈善會系統(tǒng)的設(shè)立與快速發(fā)展源于“制度性生產(chǎn)”。②田凱：《非協(xié)調(diào)約束與組織運作——一個研究中國慈善組織與政府關(guān)系的理論框架》，《中國行政管理》2004年第5 期。20世紀90年代慈善會系統(tǒng)的快速發(fā)展，除了社會需求和特定人員推動外，本質(zhì)上來講是經(jīng)濟發(fā)展和社會轉(zhuǎn)型過程中政府需要引入慈善資源來解決治理危機。并且，受制于合法性機制的制約，慈善等資源的引入不適合采用政府的組織形式，在這種背景下政府發(fā)起設(shè)立的慈善組織大量出現(xiàn)。之所以民政部門推動的慈善會相比別的部委成立的社會組織更具有規(guī)模和系統(tǒng)性，本質(zhì)上是由民政的業(yè)務(wù)范圍所決定的。從早期的內(nèi)務(wù)部，到之后的民政部，民政系統(tǒng)作為政府部門中的兜底部門，③“1950年7月15日，第一次全國民政會議在北京召開，會議對民政工作的范圍進行了討論。謝覺哉部長在講話中指出：凡屬人民的政事，如沒專業(yè)部門管的，就都屬于民政部門?！辟Y料來源：《民政部簡介》，中央政府門戶網(wǎng)站：http://www.gov.cn/banshi/qy/rlzy/2013-02/01/content_2325072.htm，2022年8月1日。承擔著“社會安全網(wǎng)”的作用。從慈善會系統(tǒng)的業(yè)務(wù)范圍也可以看到：早期圍繞著民政的業(yè)務(wù)展開，近十年來隨著民政職能轉(zhuǎn)換以及社會保障與社會福利體系的逐步完善，慈善會的業(yè)務(wù)也從傳統(tǒng)民政業(yè)務(wù)向教科文衛(wèi)體等廣義的慈善范圍發(fā)展。地方層面，如果慈善會由地方黨政部門發(fā)起設(shè)立，則其業(yè)務(wù)相比民政主導(dǎo)發(fā)起更為寬泛。業(yè)務(wù)范圍在一定程度是與其發(fā)起方的職能相匹配的。慈善會系統(tǒng)設(shè)立以后始終承擔著配合國家大政方針執(zhí)行的職能。在打贏扶貧攻堅戰(zhàn)中承擔著政府對口扶貧的部分職能，2016年起各地慈善會把助推脫貧攻堅作為首要任務(wù)，所籌物資主要用于精準扶貧。④楊剛：《2016年中國慈善會成長報告》，載楊團主編：《中國慈善發(fā)展報告（2017）》，社科文獻出版社，2017年。十八大以后，尤其是十九屆四中全會決定頒布后，國務(wù)院配套制定了《關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》，推動社會治理現(xiàn)代化成為基層慈善會的重要任務(wù)之一。以廣州市為例，廣州市在推動社區(qū)慈善發(fā)展的過程中，就以市區(qū)慈善會為依托為社區(qū)慈善發(fā)展提供公募資格、資金支持、社工技術(shù)支持和志愿者動員等。除此之外，尤其是基層慈善組織相對欠缺的地區(qū)，慈善會更是承擔著政府推動慈善事業(yè)發(fā)展的主要職能。

從慈善會的制度化產(chǎn)生背景及其在政府行政管理中承擔的責(zé)任來看，慈善會與政府之間的關(guān)系是高度嵌入的。比如深圳的BA 慈善會在疫情期間與民政的分工是民政負責(zé)抗疫物資的接收，慈善會負責(zé)抗疫捐款的接收。但是在實踐中，尤其是資源稀缺時政府又希望慈善會能夠承擔籌集防護服、口罩等資源的職能。這種制度結(jié)構(gòu)要求慈善會在一定程度上“行政化”，甚至作為政府部門的一部分。在慈善會的項目執(zhí)行中，慈善會在基層又需要依托街道社區(qū)的行政執(zhí)行機構(gòu)。由于中國政府仍然承擔著眾多職能，類全能主義①章高榮：《類全能主義：對中國國家社會關(guān)系的一個整體性理解》，《經(jīng)濟社會體制比較》2018年第6 期。模式下“去行政化”在理論上和實踐上都不可能完全得到落實。全能政府既有制度慣性，也源于公眾的理念。在未重塑政社關(guān)系的背景下，去行政化更多的是在行政隸屬關(guān)系方面而非實質(zhì)的控制層面?？v觀改革開放30年來，公益領(lǐng)域的去行政化和再行政化相互交織，在中國場域下行政主導(dǎo)、官辦公益組織占據(jù)壓倒性優(yōu)勢的格局將長期存在。②馮利、章一琪：《公益領(lǐng)域：“行政化”與“去行政化”的雙重變奏》，載康曉光、馮利主編：《中國第三部門觀察報告（2014）》，社會科學(xué)文獻出版社，2014年。嵌入性組織或者說混合組織的優(yōu)勢在于包含多重制度邏輯，從而獲得多重合法性及其相應(yīng)的制度優(yōu)勢。③Chris Skelcher,Steven Rathgeb Smith,"Theorizing Hybridity: Institutional Logics,Complex Organizations,and Actor Identities: The Case of Nonprof its," Public Administration,2015,93(2);Julie Battilana,et al.,"On Hybrids and Hybrid Organizing: A Review and Roadmap for Future Research," Royston Greenwood,et al.(eds.), The SAGE Handbook of Organizational Institutionalism,Saga,2017.因此，慈善會等政府背景社會組織更為重要的問題不是去行政化，而是如何激發(fā)慈善會的活力，使得慈善會“社會化、專業(yè)化”運作，真正成為社會治理的重要主體。從地方慈善會的案例中我們可以看到，一個運作良好的慈善會應(yīng)該是既能夠深度嵌入政府系統(tǒng)，有效運用行政治理的優(yōu)勢。同時，又能夠社會化運作，發(fā)揮社會組織的合法性優(yōu)勢，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)治理的模式。從慈善會內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)來看，不同的領(lǐng)導(dǎo)模式對于慈善會自主性的影響又各不相同，不同模式需要解決的問題也并不相同。但無論是哪種模式，在堅持地方黨政機構(gòu)思想引領(lǐng)下，按照社會邏輯運作是慈善會保持其本質(zhì)屬性的關(guān)鍵，而不是單純的行政脫鉤。

（二）功能定位：雙重身份與三大職能

慈善會特定的政府背景使其并不是一般的慈善組織。地方慈善會歷史上長期承擔著基金會的職能，行業(yè)協(xié)會的職能相對弱化。因此，未來慈善會的改革在功能上應(yīng)該承擔起更多的行業(yè)協(xié)會的職能。慈善會應(yīng)該兼具基金會和社會團體（行業(yè)協(xié)會）的雙重身份。從功能上來看，除了行業(yè)協(xié)會本身的業(yè)務(wù)范圍外，由于在中國絕大部分地方慈善事業(yè)相對落后，慈善會是基層和區(qū)域慈善事業(yè)發(fā)展的主要抓手。因此慈善會還應(yīng)該承擔起孵化、培育和促進本地慈善事業(yè)的職能。

早期的研究從慈善會本身的職能出發(fā)，認為慈善會雖然是社團法人運作但本質(zhì)上是基金會，因此慈善會的改革應(yīng)該往基金會方向轉(zhuǎn)換。的確現(xiàn)有部分省市的改革也嘗試將慈善會轉(zhuǎn)換為基金會，但更多的只是一套人馬兩塊牌子或者多塊牌子。這種轉(zhuǎn)換的不完全，關(guān)鍵還在于慈善會的基金會屬性只是其一，慈善會更為重要的是行業(yè)協(xié)會的屬性。受制于功能定位、歷史遺留等各種問題，慈善會直接從法人形式上轉(zhuǎn)換為基金會存在很大的不確定性。以深圳市慈善會為例，從2010年開始改革一直到現(xiàn)在，定位上轉(zhuǎn)換為“社區(qū)基金會”，但法人形式上的基金會也并未成立。大連、北京等地區(qū)新設(shè)立慈善基金會也并沒有理順兩者關(guān)系。因此，未來慈善會的改革不一定以法人形式為標準，更多的還是要看其實質(zhì)屬性。省市一級層面，由于《慈善法》的實施，各地都成立了社會團體法人形式的慈善事業(yè)聯(lián)合會。同樣基于歷史原因，慈善聯(lián)合會不是從現(xiàn)有慈善會中改革出來而是另起爐灶。從這兩個機構(gòu)承擔的政府職能來看，在一定程度上可能并不需要完全獨立運營的兩塊牌子、兩套人馬。浙江省合并慈善會和慈善事業(yè)聯(lián)合會為浙江省慈善聯(lián)合總會可能是未來的一種趨勢。在區(qū)縣層級，從效率和功能角度出發(fā)，慈善會應(yīng)該是兼具基金會和行業(yè)協(xié)會職能，并且一套人馬是足夠的。當然，既往研究中沒有明確慈善會的基金會職能。從深圳BA 慈善會的案例，以及從慈善市場的公平性出發(fā)來看，慈善會應(yīng)該定位為弱的運作型基金會。為了營造整體性公平的慈善氛圍，慈善會承擔的應(yīng)該是政府社會保障的延伸部分內(nèi)容，即社會救助等高度依賴于資源且執(zhí)行基本依托行政系統(tǒng)的項目。從國際對比來看，慈善會扮演的是社區(qū)基金會①在美國法律的意義上，基金會（private foundation）是一個稅務(wù)概念并不是一種法人形式。的職能，即慈善會更應(yīng)該是一個服務(wù)平臺，具有統(tǒng)一籌款和服務(wù)的職能，而不是自己直接執(zhí)行項目。

功能定位上，慈善會應(yīng)該承擔起服務(wù)平臺、孵化平臺和傳播平臺的職能。從推動社會治理體系現(xiàn)代化，尤其是推動社會多元主體參與治理“共建、共治、共享”的角度來看，慈善會的第一重功能應(yīng)該是專業(yè)的慈善服務(wù)平臺。近年來隨著慈善體制改革的向前推進，眾多慈善會都將冠名基金的設(shè)立作為資金募集新的增長點。冠名基金的設(shè)立是慈善會放開公募權(quán)，注重對捐贈人、區(qū)域非公募慈善組織服務(wù)的標志。服務(wù)平臺實際上是行業(yè)協(xié)會、樞紐型組織定位的體現(xiàn)。慈善會顯著的政府背景，資源籌集能力強甚至能夠獲得財政支持，這一系列特征使慈善會不是一般意義上的慈善組織。因此，除了特定的項目外，慈善會不適合參與競爭而應(yīng)該承擔服務(wù)平臺的職能，做大做強區(qū)域慈善事業(yè)。

除了服務(wù)平臺，慈善會還應(yīng)該承擔孵化平臺的職能。在中國基層慈善組織網(wǎng)絡(luò)建設(shè)中，各級慈善會無疑需要扮演關(guān)鍵角色。慈善會在中國各地區(qū)的高覆蓋度，具備向基層延伸的基礎(chǔ)條件；另一方面慈善會具備相對獨特的體制動員能力。②胡小軍等：《基于案例的中國慈善會發(fā)展觀察報告》，載楊團主編：《慈善藍皮書：中國慈善發(fā)展報告（2019）》，中國社會科學(xué)文獻出版社，2019年。以BA 慈善會為例，深圳整體無論是經(jīng)濟發(fā)展還是慈善行業(yè)的發(fā)展都位居全國前列。在這樣的環(huán)境下BA 區(qū)域慈善組織仍然相對欠缺，專業(yè)能力有待加強。BA 區(qū)慈善會通過公益慈善項目大賽打造孵化平臺。通過孵化平臺，一是促進樞紐型慈善機構(gòu)的打造，充分發(fā)揮社會力量的作用；二是促進公益人才建設(shè)，彌補區(qū)慈善會人手不足的問題，帶動公益人才培養(yǎng)；三是促進社會組織發(fā)展，提高社會組織的專業(yè)性；四是創(chuàng)新社會問題解決方式，有效解決BA 區(qū)社會民生問題；五是擴大公益創(chuàng)投的影響力，促進公益領(lǐng)域的創(chuàng)新實踐，營造濃厚的公益氛圍。

慈善會的第三個平臺職能應(yīng)該是“慈善文化”傳播平臺。慈善會在基層是地方民政推動慈善事業(yè)的主要抓手。無論是慈善日的宣傳動員，還是之前慈善會系統(tǒng)組織的“慈善月”“慈善獎”等活動都需要依托慈善會系統(tǒng)。從深圳BA 的案例來看，通過動員媒體打造慈善傳播平臺，通過教育系統(tǒng)推動慈善教育，以及打造慈善地標、慈善空間等都以慈善會為抓手。在慈善整體氛圍欠缺的基層，慈善會傳播平臺的這一定位有助于區(qū)域整體慈善氛圍的形成。因此，整體來看慈善會應(yīng)該統(tǒng)籌協(xié)調(diào)承擔起服務(wù)平臺、孵化平臺和傳播平臺這三重職能。