呂 鑫

一、引論：慈善事業(yè)如何發(fā)揮第三次分配的功能？

從2016年《慈善法》頒布實(shí)施以來(lái)，我國(guó)的慈善事業(yè)得到了快速的發(fā)展，其在“脫貧攻堅(jiān)”等改善民生的重要工作中所發(fā)揮的功能也獲得了社會(huì)各界廣泛的肯定，而黨中央在十九屆四中全會(huì)《決定》中更是首次明確提出應(yīng)當(dāng)積極發(fā)展慈善事業(yè)、充分發(fā)揮其所具有的“第三次分配”①“第三次分配”的概念最早是由厲以寧教授提出，并將其解釋為社會(huì)力量自愿通過(guò)慈善捐贈(zèng)、志愿服務(wù)等方式濟(jì)困扶弱之行為，參見(jiàn)厲以寧：《股份制與現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)》，江蘇人民出版社，1994年，第77 -79 頁(yè)。的功能，并進(jìn)一步提出應(yīng)當(dāng)構(gòu)建由第三次分配、第二次分配與初次分配協(xié)調(diào)配套的基礎(chǔ)性制度安排，②2020年10月召開(kāi)的黨的十九屆五中全會(huì)在會(huì)議《決定》中明確提出“要發(fā)揮第三次分配作用，發(fā)展慈善事業(yè)，改善收入和財(cái)富分配格局”；2021年6月《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于支持浙江高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)的意見(jiàn)》也將“發(fā)揮第三次分配作用，發(fā)展慈善事業(yè)”作為推動(dòng)共同富裕示范區(qū)建設(shè)的重要舉措。同年8月中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)召開(kāi)第十次會(huì)議也明確提出“在高質(zhì)量發(fā)展中促進(jìn)共同富裕，正確處理效率和公平的關(guān)系，構(gòu)建初次分配、再分配、三次分配協(xié)調(diào)配套的基礎(chǔ)性制度安排”。以此助推共同富裕的實(shí)現(xiàn)。

然而，雖然慈善事業(yè)所具有的第三次分配的功能已經(jīng)獲得了廣泛的肯定，①晚近有關(guān)的研究可參見(jiàn)宮蒲光：《關(guān)于走中國(guó)特色慈善之路的思考》，《社會(huì)保障評(píng)論》2022年第1 期；鄭功成：《以第三次分配助推共同富?！罚吨袊?guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》，2021年11月25日第1 版；王名等：《第三次分配：更高維度的財(cái)富及其分配機(jī)制》，《中國(guó)行政管理》2021年第12 期；王名等：《第三次分配：理論、實(shí)踐與政策建議》，《中國(guó)行政管理》2020年第3 期。但要想充分發(fā)揮其功能則仍然需要展開(kāi)更多深層次的研究，畢竟自第三次分配的理念被提出伊始，其相關(guān)研究多停留在將其視為是與第二次分配、初次分配相對(duì)應(yīng)的分配模式，具體來(lái)說(shuō)：

“我們把市場(chǎng)進(jìn)行的收入分配稱作第一次分配，把政府主持下的收入分配叫做第二次分配。在這兩次收入分配之外，還存在著第三次分配——基于道德信念而進(jìn)行的收入分配?！雹趨栆詫帲骸豆煞葜婆c現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)》，江蘇人民出版社，1994年，第77 頁(yè)。

但問(wèn)題在于，基于“道德信念的積累”③習(xí)近平：《之江新語(yǔ)》，浙江人民出版社，2007年，第252 頁(yè)。而開(kāi)展的慈善事業(yè)，其究竟是如何發(fā)揮第三次分配的功能？更近一步說(shuō)，其在理論層面上的運(yùn)行機(jī)制究竟是怎么樣？在實(shí)踐層面上的運(yùn)行現(xiàn)狀又是怎么樣？在規(guī)范層面上的法律制度又應(yīng)如何完善？對(duì)于以上環(huán)環(huán)相扣的三個(gè)層面問(wèn)題，現(xiàn)有的研究更多是采取描述意義上的方法，對(duì)于某個(gè)層面問(wèn)題展開(kāi)單獨(dú)的研究，如對(duì)于理論層面的運(yùn)行機(jī)制展開(kāi)闡釋而缺乏對(duì)其實(shí)踐層面的現(xiàn)狀分析，④楊方方：《共同富裕背景下的第三次分配與慈善事業(yè)》，《社會(huì)保障評(píng)論》2022年第1 期；白光昭：《第三次分配：背景、內(nèi)涵及治理路徑》，《中國(guó)行政管理》2020年第12 期。對(duì)于實(shí)踐層面的運(yùn)行現(xiàn)狀展開(kāi)分析卻并未探討規(guī)范層面的立法完善，⑤鄧國(guó)勝：《第三次分配的價(jià)值與政策選擇》，《人民論壇》2021年第24 期；朱健剛：《調(diào)動(dòng)多方參與第三次分配的意義、挑戰(zhàn)和途徑》，《人民論壇》2021年第28 期。對(duì)于規(guī)范層面的立法完善展開(kāi)探討則缺乏理論層面的系統(tǒng)指導(dǎo)⑥江亞洲、郁建興：《第三次分配推動(dòng)共同富裕的作用與機(jī)制》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2021年第9 期?！梢哉f(shuō)依然缺乏基于“（法）規(guī)范主義”（Normativism）⑦Hans Kelsen,Pure Theory of Law,University of California Press,1967,pp.3-9.的立場(chǎng)，所開(kāi)展的“理論-實(shí)踐-規(guī)范”相貫通的系統(tǒng)研究，這顯然不利于通過(guò)完善慈善法律制度，進(jìn)而充分發(fā)揮慈善事業(yè)所具有的第三次分配的功能。

有鑒于此，本文將從“（法）規(guī)范主義”的立場(chǎng)出發(fā)，以慈善事業(yè)如何充分發(fā)揮第三次分配的功能為研究主線，首先，將在理論層面上剖析慈善事業(yè)發(fā)揮第三次分配功能的運(yùn)行機(jī)制，并通過(guò)與第二次分配的比較，進(jìn)一步將其解構(gòu)為發(fā)揮“分配主體”功能的慈善組織、發(fā)揮“分配執(zhí)行”功能的慈善活動(dòng)、發(fā)揮“分配促進(jìn)”功能的慈善稅收和發(fā)揮“分配保障”功能的慈善監(jiān)管共計(jì)“四大要素”；其次，將在實(shí)踐層面上從前述“四大要素”出發(fā)，分析并指出慈善事業(yè)在發(fā)揮第三次分配的功能時(shí)仍面臨著“四大問(wèn)題”；最后，將在規(guī)范層面上探討如何解決上述“四大問(wèn)題”，并相應(yīng)提出解決問(wèn)題的具體對(duì)策，以此為充分發(fā)揮慈善事業(yè)所具有的第三次分配的功能提供立法與政策上可參考的建議。

二、慈善事業(yè)發(fā)揮第三次分配功能的理論解析

從理論層面入手，尤其是基于（法）規(guī)范主義的理論立場(chǎng)來(lái)看，“共同富?！弊鳛榉峙渲贫鹊母緝r(jià)值，其價(jià)值的實(shí)現(xiàn)有賴于同時(shí)發(fā)揮不同分配模式的功能，而不同分配模式的功能發(fā)揮雖然在具體運(yùn)行過(guò)程上存在差異性，但其依然在抽象運(yùn)行機(jī)制上具有相似性——無(wú)論是發(fā)揮第二次分配功能的社會(huì)保障還是發(fā)揮第三次分配功能的慈善事業(yè)，其運(yùn)行機(jī)制在法（規(guī)范主義）理（論）上都必然具備分配主體（誰(shuí)來(lái)分配？）、分配執(zhí)行（如何分配？）、分配推（促）進(jìn)（如何推動(dòng)？）和分配保障（如何保障？）共“四大要素”。①以社會(huì)保障制度為例，《社會(huì)救助暫行條例》在構(gòu)建社會(huì)救助制度的運(yùn)行機(jī)制時(shí)，就將其進(jìn)一步區(qū)分為以下“四大要素”：（1）分配主體要素，該法規(guī)第一章總則即明確了其分配主體為政府部門(mén)；（2）分配執(zhí)行要素，該法規(guī)第二章至第九章中明確了八種分配執(zhí)行的模式；（3）分配推進(jìn)要素，該法第五條、第三十四條、第四十一條、第四十二條等條款進(jìn)一步明確規(guī)定了其（再）分配的推進(jìn)主要依托于稅收征繳后的行政給付；（4）分配保障要素，該法第十一章則明確規(guī)定了社會(huì)救助的監(jiān)管機(jī)制。對(duì)于以上社會(huì)救助制度及其相關(guān)要素更為詳細(xì)的分析可參見(jiàn)鄭尚元：《社會(huì)保障法》，高教出版社，2019年，第289-291 頁(yè)。

如果再基于上述“四大要素”來(lái)對(duì)比分析慈善事業(yè)如何發(fā)揮第三次分配的功能，那么就可以發(fā)現(xiàn)其運(yùn)行機(jī)制實(shí)際上呈現(xiàn)為如圖所示的結(jié)構(gòu)（參見(jiàn)上圖1所示的“慈善三角”②對(duì)于“慈善三角”所展示的慈善事業(yè)運(yùn)行機(jī)制（及其與社會(huì)保障機(jī)制的區(qū)別）更為詳盡的分析可以參見(jiàn)呂鑫：《當(dāng)代中國(guó)慈善法制研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2018年，第172 -196 頁(yè)。），亦即其可以進(jìn)一步被解構(gòu)為發(fā)揮“分配主體”功能的慈善組織、發(fā)揮“分配執(zhí)行”功能的慈善活動(dòng)、發(fā)揮“分配促（推）進(jìn)”功能的慈善稅收和發(fā)揮“分配保障”功能的慈善監(jiān)管，而以下就將對(duì)上述“四大要素”展開(kāi)更為細(xì)致地分析。

圖1 第三次分配的運(yùn)行機(jī)制及其“四大要素”

（一）慈善組織：第三次分配的主體要素

從分配主體要素來(lái)看，如果說(shuō)社會(huì)保障制度在發(fā)揮第二次分配的功能時(shí)，其分配主體是由政府部門(mén)所擔(dān)任，那么慈善事業(yè)在發(fā)揮第三次分配的功能時(shí)，其分配主體則是由“慈善組織”（Charitable Organization）③值得注意的是，在英美法系慈善法的基礎(chǔ)理論中會(huì)將“慈善組織”與“慈善信托”合并稱之為“慈善實(shí)體”（Charitable Entity），并將“慈善實(shí)體”視為是慈善事業(yè)運(yùn)行的核心，但我國(guó)慈善法則將“慈善信托”更多地視為是一種活動(dòng)，參見(jiàn)鄭功成：《＜中華人民共和國(guó)慈善法＞解讀與應(yīng)用》，人民出版社，2006年，第138-141 頁(yè)。所擔(dān)任，而慈善組織之所以能夠發(fā)揮分配主體的功能，其原因大致可以概括為以下兩個(gè)方面。

第一，“慈善組織”在設(shè)立時(shí)需遵循法定的程序規(guī)則，并以實(shí)現(xiàn)慈善目的為宗旨?！按壬平M織”作為慈善法所創(chuàng)設(shè)的特殊法人，其在設(shè)立時(shí)必須遵守法律所規(guī)定的程序規(guī)則，尤其是需要通過(guò)政府部門(mén)的審核以表明其能夠滿足設(shè)立所需的條件，而這些條件大致包括了兩類：第一類是形式條件，其要求慈善組織的設(shè)立不僅應(yīng)當(dāng)具備法定的住所、財(cái)產(chǎn)等外部物質(zhì)條件，而且還應(yīng)當(dāng)具有合格的負(fù)責(zé)人、機(jī)構(gòu)等內(nèi)部治理?xiàng)l件；第二類是實(shí)質(zhì)條件，其強(qiáng)調(diào)慈善組織必須以實(shí)現(xiàn)“慈善目的”（Charitable Purpose）①“慈善目的”這一概念最早可以追溯到英國(guó)《1597年慈善用益法》（Charitable Uses Act 1597），現(xiàn)今普遍用于各國(guó)慈善立法。但值得注意的是，我國(guó)2016年《慈善法》在“慈善目的”和“慈善宗旨”上存在混用的情況，如該法第二十六條、第三十四條、第三十七條和第四十四條就使用了前者，第八條、第九條和第十一條等條款就使用了后者。為宗旨，并符合公益原則（Public Benefit）、②Jonathan Garton,Public Benef it in Charity Law,Oxford University Press,2013,pp.33-38.失格規(guī)則（Disqualifying Rules）即非營(yíng)利規(guī)則、非政治性規(guī)則和非政策性規(guī)則③Matthew Harding,Charity Law and Liberal State,Cambridge University Press,2014,pp.30-31.等標(biāo)準(zhǔn)，而“慈善目的”的范圍則通常在慈善法中被明確地予以限定，如我國(guó)《慈善法》第三條即規(guī)定：

“本法所稱慈善活動(dòng)，是指自然人、法人和其他組織以捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)或者提供服務(wù)等方式，自愿開(kāi)展的下列公益活動(dòng)：（一）扶貧、濟(jì)困；（二）扶老、救孤、恤病、助殘、優(yōu)撫；（三）救助自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和公共衛(wèi)生事件等突發(fā)事件造成的損害；（四）促進(jìn)教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育等事業(yè)的發(fā)展；（五）防治污染和其他公害，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境；（六）符合本法規(guī)定的其他公益活動(dòng)?！?/p>

更為重要的是，上述慈善（活動(dòng)的）“目的”通常與社會(huì)保障制度所推動(dòng)財(cái)富再分配的“目標(biāo)”具有一致性，諸如社會(huì)保障制度通過(guò)扶貧、濟(jì)困和扶老所推動(dòng)的財(cái)富再分配的“目標(biāo)”同樣也是慈善活動(dòng)的“目的”，而即便存在與財(cái)富再分配“目標(biāo)”不一致的慈善“目的”，這些慈善“目的”也會(huì)被慈善法及時(shí)調(diào)整，進(jìn)而確保“慈善組織”始終是以追求法定的“慈善目的”為宗旨，以推動(dòng)社會(huì)財(cái)富第三次分配為“目標(biāo)”的特殊法人。

第二，“慈善組織”在設(shè)立后將被賦予特定的實(shí)體權(quán)利，用以推進(jìn)慈善目的的實(shí)現(xiàn)。慈善法為了推動(dòng)“慈善組織”更為有效地實(shí)現(xiàn)慈善目的，往往還會(huì)授予慈善組織諸多的實(shí)體權(quán)利（或曰“特權(quán)”，Privilege），④當(dāng)然，慈善組織等實(shí)體所擁有的特權(quán)不止于活動(dòng)和稅收，甚至很多的特權(quán)歷史比上述的特權(quán)更為悠久。參見(jiàn)Gareth Jones,History of The Law of Charity 1532-1827,Cambridge University Press,1969,pp.59-97.而在這些實(shí)體權(quán)利中最為重要的兩類即是：第一類是活動(dòng)上的權(quán)利，包括授予開(kāi)展慈善募捐和慈善信托的權(quán)利等，如我國(guó)《慈善法》第二十二條授權(quán)慈善組織可以開(kāi)展慈善募捐，進(jìn)而允許其通過(guò)慈善募捐獲得慈善捐贈(zèng)以實(shí)現(xiàn)慈善目的，再如該法第四十六條授權(quán)慈善組織可以擔(dān)任慈善信托的受托人，進(jìn)而允許其將受托管理的慈善財(cái)產(chǎn)用以實(shí)現(xiàn)慈善目的；第二類是稅收上的權(quán)利，包括授予慈善組織等主體稅收優(yōu)惠的權(quán)利，如我國(guó)《慈善法》第七十九條授予了“慈善組織及其取得的收入依法享受稅收優(yōu)惠”的權(quán)利，以此確保其能夠?qū)⑼ㄟ^(guò)慈善募捐（慈善信托）等活動(dòng)獲得的慈善捐贈(zèng)更多地用以實(shí)現(xiàn)慈善目的，進(jìn)而更有助于實(shí)現(xiàn)社會(huì)財(cái)富在捐贈(zèng)人（委托人）與受贈(zèng)人（受益人）之間的第三次分配。

值得注意的是，雖然慈善組織在第三次分配的過(guò)程中發(fā)揮了分配主體的功能，但其功能的有效發(fā)揮卻有賴于慈善活動(dòng)的充分開(kāi)展，換言之，慈善活動(dòng)發(fā)揮了第三次分配的執(zhí)行功能。

（二）慈善活動(dòng)：第三次分配的執(zhí)行要素

從分配執(zhí)行要素來(lái)看，如果說(shuō)社會(huì)保障在發(fā)揮第二次分配的功能時(shí)，其分配執(zhí)行是通過(guò)（行政）給付活動(dòng)得以實(shí)現(xiàn)，那么慈善事業(yè)在發(fā)揮第三次分配的功能時(shí)，其分配執(zhí)行則是通過(guò)慈善活動(dòng)得以實(shí)現(xiàn)，而其執(zhí)行分配主要通過(guò)以下三種模式。第一種是“募捐-捐贈(zèng)”模式，即募捐者通過(guò)“慈善募捐”（Charitable Solicitation or Collection）的方式向潛在的捐贈(zèng)者募集慈善捐贈(zèng)，再將“慈善捐贈(zèng)”（Charitable Giving or Donation）用于慈善目的以幫助受贈(zèng)者，以此實(shí)現(xiàn)從捐贈(zèng)者到受贈(zèng)者之間的社會(huì)財(cái)富第三次分配；第二種是“慈善信托”模式，即由委托人通過(guò)合同等形式將慈善信托財(cái)產(chǎn)交由受托人管理，再由受托人按照委托人在信托合同等文件中所設(shè)定的慈善目的使用財(cái)產(chǎn)，以此實(shí)現(xiàn)從委托人到受益人之間的社會(huì)財(cái)富第三次分配；①在英美法系國(guó)家，慈善信托顯然是重要的第三次分配模式。但在我國(guó)當(dāng)下，慈善信托整體規(guī)模剛剛超過(guò)40 億元，其與慈善捐贈(zèng)總體規(guī)模相比差距甚大。當(dāng)然，慈善信托規(guī)模小也與其稅收等法律制度不完善密切相關(guān)。參見(jiàn)呂鑫：《從公益信托到慈善信托：跨國(guó)移植與本土建構(gòu)》，《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》2019年第10 期。第三種是“慈善服務(wù)”模式，即志愿者通過(guò)加入慈善（服務(wù)）組織等方式，在其協(xié)調(diào)下向受助者提供無(wú)償?shù)拇壬品?wù)，以此實(shí)現(xiàn)從志愿者到受助人之間（以無(wú)償?shù)臅r(shí)間和服務(wù)贈(zèng)與為形式）的社會(huì)財(cái)富第三次分配。而在上述三種模式中，我國(guó)現(xiàn)今最為主要的即是“募捐-捐贈(zèng)”模式，這一模式則主要包含了以下兩類活動(dòng)。

第一，慈善募捐是為了實(shí)現(xiàn)慈善目的而募集捐贈(zèng)的活動(dòng)，其在客觀上為第三次分配的開(kāi)展募集了分配所需的財(cái)產(chǎn)。因而，為了有效地推動(dòng)慈善募捐的開(kāi)展，慈善法應(yīng)當(dāng)積極推進(jìn)慈善募捐的主體設(shè)立。但與此同時(shí)，為了更有序地規(guī)范慈善募捐的開(kāi)展，各國(guó)慈善立法還會(huì)對(duì)慈善募捐的主體進(jìn)行規(guī)制，②參見(jiàn) Charities Act (England &Wales) 2011,s.59;Charities Act (North-Ireland) 2008,s.138;Charities and Trustee Investment Act 2005 (Scotland),s.86;Street and House to House Collections Act (Ireland) 1962,s.5.其范圍也通常會(huì)被局限在慈善組織，如我國(guó)《慈善法》第二十一條就將慈善組織規(guī)定為慈善募捐的主體。③但《慈善法》第二十二條第二款還規(guī)定，“法律、行政法規(guī)規(guī)定自登記之日起可以公開(kāi)募捐的基金會(huì)和社會(huì)團(tuán)體，由民政部門(mén)直接發(fā)給公開(kāi)募捐資格證書(shū)?！痹趯?shí)踐中來(lái)看，僅有紅十字會(huì)獲得了公開(kāi)募捐資格，其依據(jù)來(lái)源于民政部、中國(guó)紅十字會(huì)總會(huì)：《關(guān)于紅十字會(huì)開(kāi)展公開(kāi)募捐有關(guān)問(wèn)題的通知》（民電〔2017〕145 號(hào)）。在此基礎(chǔ)上，各國(guó)慈善立法還會(huì)對(duì)慈善募捐的開(kāi)展進(jìn)行規(guī)制，而其規(guī)制主要是通過(guò)設(shè)置“備案制”等方式展開(kāi)，如我國(guó)《慈善法》第二十四條第二款即規(guī)定“募捐方案應(yīng)當(dāng)在開(kāi)展募捐活動(dòng)前報(bào)慈善組織登記的民政部門(mén)備案”，并以此實(shí)現(xiàn)與事中、事后監(jiān)管的有序銜接，進(jìn)而確保慈善募捐（及其使用）的有序開(kāi)展。

第二，慈善捐贈(zèng)是為了追求慈善目的而自愿捐贈(zèng)的活動(dòng)，其在客觀上為第三次分配的實(shí)現(xiàn)提供了分配所需的財(cái)產(chǎn)。因而，為了有效地保障慈善捐贈(zèng)的開(kāi)展，慈善法應(yīng)當(dāng)始終確保慈善捐贈(zèng)的自愿屬性，并且禁止任何非自愿屬性的“攤派”等強(qiáng)制捐贈(zèng)活動(dòng)。④《慈善法》第三十二條規(guī)定：“開(kāi)展募捐活動(dòng)，不得攤派或者變相攤派，不得妨礙公共秩序、企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和居民生活?！碑?dāng)然，不得強(qiáng)制捐贈(zèng)并不等于不得“規(guī)制”捐贈(zèng)及其使用，慈善法不僅可以要求慈善組織在使用捐贈(zèng)時(shí)始終遵循（設(shè)立時(shí)就強(qiáng)調(diào)的）“實(shí)體性原則”，如公益原則以及失格規(guī)則等，還可以要求其必須遵守法律所規(guī)定的“程序性規(guī)則”，如捐贈(zèng)支出、成本費(fèi)用、增值保值、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)、余額處理、信息公開(kāi)規(guī)則等等，⑤參見(jiàn)Charity Commission, Internal Financial Controls for Charities (CC8),https://www.gov.uk/government/publications/internal-f inancial-controls-for-charities-cc8.而以上“實(shí)體性原則”和“程序性規(guī)則”將有助于確保慈善組織在使用捐贈(zèng)時(shí)能夠始終合理、合法地用以實(shí)現(xiàn)慈善目的，進(jìn)而更好地實(shí)現(xiàn)從捐贈(zèng)者到受贈(zèng)者之間的社會(huì)財(cái)富第三次分配。

需要注意的是，盡管慈善活動(dòng)在第三次分配的過(guò)程中發(fā)揮了分配執(zhí)行的功能，但其功能的充分發(fā)揮還取決于慈善稅收的激勵(lì)促進(jìn)，換言之，慈善稅收發(fā)揮了第三次分配的促進(jìn)功能。

（三）慈善稅收：第三次分配的促進(jìn)要素

從分配促（推）進(jìn)要素來(lái)看，如果說(shuō)社會(huì)保障在發(fā)揮第二次分配的功能時(shí)，其分配是通過(guò)稅收征繳的方式予以推進(jìn)，那么慈善事業(yè)在發(fā)揮第三次分配的功能時(shí)，其分配則是通過(guò)稅收優(yōu)惠的方式予以促進(jìn)。而為了實(shí)現(xiàn)上述促進(jìn)功能，現(xiàn)代慈善法在建立慈善稅收制度時(shí)，不僅會(huì)賦予開(kāi)展慈善募捐的慈善組織相應(yīng)的稅收優(yōu)惠，而且還會(huì)賦予進(jìn)行慈善捐贈(zèng)的私（法）人相應(yīng)的稅收優(yōu)惠，①值得注意的是，針對(duì)慈善捐贈(zèng)受益人的稅收優(yōu)惠也同樣重要，其無(wú)疑能夠使受益人享受更多的捐贈(zèng)利益，而《慈善法》第八十一條也規(guī)定“受益人接受慈善捐贈(zèng)，依法享受稅收優(yōu)惠?！钡档米⒁獾氖?，不完善的受益人稅收優(yōu)惠制度也會(huì)帶來(lái)諸多問(wèn)題，如我國(guó)個(gè)人求助平臺(tái)盛行的重要原因即在于，個(gè)人求助者在實(shí)踐層面中極少（甚至近乎沒(méi)有）會(huì)履行獲得捐贈(zèng)后的納稅義務(wù)，但在規(guī)范層面上其顯然需要另行申報(bào)才有可能獲得免稅。其稅收制度也就主要包括了以下兩個(gè)層面的內(nèi)容。

第一，針對(duì)開(kāi)展慈善募捐的慈善組織之稅收優(yōu)惠，其功能在于推動(dòng)慈善組織積極開(kāi)展慈善募捐。而為了實(shí)現(xiàn)上述促進(jìn)功能，應(yīng)當(dāng)從非經(jīng)營(yíng)性收入和經(jīng)營(yíng)性收入兩方面入手構(gòu)建針對(duì)慈善組織的稅收優(yōu)惠制度，進(jìn)一步來(lái)說(shuō)：一方面，針對(duì)非經(jīng)營(yíng)性收入，不僅應(yīng)當(dāng)賦予貨幣性財(cái)產(chǎn)收入相應(yīng)稅收優(yōu)惠，而且還應(yīng)當(dāng)賦予非貨幣性財(cái)產(chǎn)收入相應(yīng)稅收優(yōu)惠，特別是針對(duì)房產(chǎn)、土地（使用權(quán)）、有價(jià)證券、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等財(cái)產(chǎn)捐贈(zèng)建立完善的稅收優(yōu)惠制度；另一方面，針對(duì)經(jīng)營(yíng)性收入，應(yīng)當(dāng)以是否符合慈善組織“主要慈善目的”（Primarily charitable purpose）②Peter Luxton,"The Regulation of Fund-raising by Charities and Voluntary Organisations in England and Wales," in Klaus J.Hopt,Thomas von Hippel (eds.),Comparative Corporate Governance of Non-Prof it Organizations,Cambridge University Press,2010,pp.657-659.為標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于符合“主要慈善目的”的“投資”和“商業(yè)”活動(dòng)所獲得的經(jīng)營(yíng)性收入賦予稅收優(yōu)惠，③Kerry O'Halloran,The Prof its of Charity,Oxford University Press,2012,pp.41-45.以此推動(dòng)慈善組織通過(guò)“增值保值”等方式獲得更多慈善財(cái)產(chǎn)用以實(shí)現(xiàn)慈善目的。

第二，針對(duì)開(kāi)展慈善捐贈(zèng)的私（法）人之稅收優(yōu)惠，其功能在于鼓勵(lì)私（法）人積極開(kāi)展慈善捐贈(zèng)。而為了實(shí)現(xiàn)上述促進(jìn)功能，應(yīng)當(dāng)從稅收優(yōu)惠幅度和稅收優(yōu)惠程序兩方面入手構(gòu)建針對(duì)私（法）人的稅收優(yōu)惠制度，進(jìn)一步來(lái)說(shuō)：一方面，在稅收優(yōu)惠的幅度上，應(yīng)當(dāng)根據(jù)慈善目的之不同賦予差異化的稅收優(yōu)惠幅度，且其稅收優(yōu)惠幅度的確定應(yīng)當(dāng)充分考慮其促進(jìn)效果，并確保不同的私（法）人之間（如個(gè)人和企業(yè)）能夠享受相同的稅收優(yōu)惠幅度；另一方面，在稅收優(yōu)惠的程序上，應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同的捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)屬性分別制定相應(yīng)的稅收抵扣程序，如對(duì)于貨幣性財(cái)產(chǎn)捐贈(zèng)應(yīng)當(dāng)積極考慮運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)前沿技術(shù)構(gòu)建電子抵扣票據(jù)系統(tǒng)以簡(jiǎn)化稅收優(yōu)惠的程序，對(duì)于非貨幣性財(cái)產(chǎn)捐贈(zèng)則應(yīng)當(dāng)構(gòu)建完善的價(jià)值評(píng)估機(jī)制，以此推動(dòng)個(gè)人和企業(yè)開(kāi)展更多的慈善捐贈(zèng)用以第三次分配。

應(yīng)當(dāng)注意的是，固然慈善稅收在第三次分配的過(guò)程中發(fā)揮了促進(jìn)分配的功能，但其功能的有效發(fā)揮還離不開(kāi)慈善監(jiān)管的有效保障，換言之，慈善監(jiān)管發(fā)揮了第三次分配的保障功能。

（四）慈善監(jiān)管：第三次分配的保障要素

從分配保障要素來(lái)看，如果說(shuō)社會(huì)保障在發(fā)揮第二次分配的功能時(shí)，其分配保障需要對(duì)（行政）給付活動(dòng)的程序展開(kāi)有效監(jiān)督，那么慈善事業(yè)在發(fā)揮第三次分配的功能時(shí)，其分配保障則需要對(duì)慈善組織及其活動(dòng)展開(kāi)全過(guò)程監(jiān)管，以此確保第三次分配合法、有序地開(kāi)展。而為了實(shí)現(xiàn)上述保障功能，現(xiàn)代慈善法在構(gòu)建慈善監(jiān)管機(jī)制時(shí)，其重心逐漸從傳統(tǒng)的事先監(jiān)管（即慈善募捐的許可和備案）向事中監(jiān)管、事后監(jiān)管轉(zhuǎn)移，①最為典型的國(guó)家即是美國(guó)，其慈善募捐監(jiān)管機(jī)制的沿革歷史可參見(jiàn)呂鑫：《慈善募捐的自由與限制——美國(guó)經(jīng)驗(yàn)的啟示》，《浙江學(xué)刊》2011年第4 期。其中事中監(jiān)管主要側(cè)重于對(duì)慈善募捐開(kāi)展情況的監(jiān)管，事后監(jiān)管則主要側(cè)重于對(duì)慈善捐贈(zèng)使用情況的監(jiān)管，而現(xiàn)代慈善監(jiān)管機(jī)制也就重點(diǎn)規(guī)定了以下兩個(gè)層面的內(nèi)容。

第一，對(duì)于慈善募捐開(kāi)展的監(jiān)管，其目的在于確保慈善募捐的有序開(kāi)展。而為了實(shí)現(xiàn)上述目的，慈善法應(yīng)當(dāng)基于傳統(tǒng)的線下慈善募捐活動(dòng)與現(xiàn)代的線上慈善募捐活動(dòng)所存在的差異性，建立起有針對(duì)性的慈善募捐監(jiān)管機(jī)制，進(jìn)一步來(lái)說(shuō)：一方面，對(duì)于傳統(tǒng)的線下慈善募捐活動(dòng)來(lái)說(shuō)，其監(jiān)管主要是圍繞著“地點(diǎn)”（Place）所展開(kāi)，即通過(guò)將慈善募捐的“地點(diǎn)”區(qū)分為公共場(chǎng)所和私人場(chǎng)所等不同類別，進(jìn)而相應(yīng)設(shè)置不同類型的監(jiān)管機(jī)制；②基于“地點(diǎn)”的分類監(jiān)管最早產(chǎn)生于美國(guó)，其源于著名的“公共論壇”（Public Forum）理論，該理論強(qiáng)調(diào)（慈善募捐作為）“表達(dá)行為”（Expressive Conduct）可以根據(jù)“地點(diǎn)”的不同做出差異化的規(guī)制，作為“公共論壇”如廣場(chǎng)可以自由地開(kāi)展慈善募捐（但還存在諸如具有特定目的的“公共論壇”，典型的如教室，能否在教室開(kāi)展慈善募捐則取決于后者是否與前者的特定目的相沖突），但作為“非公共論壇”（Non-public Forum）如住所則不得自由開(kāi)展慈善募捐（除非獲得所有人同意），參見(jiàn)Perry Education Association v.Perry Local Educators Association,460 U.S.45 (1983)。另一方面，對(duì)于現(xiàn)代的線上慈善募捐活動(dòng)來(lái)說(shuō)，其監(jiān)管主要是圍繞著“方法”（Manner）所展開(kāi)，即通過(guò)對(duì)慈善募捐的“方法”進(jìn)行限制，進(jìn)而便于對(duì)網(wǎng)絡(luò)慈善募捐展開(kāi)監(jiān)管，如《慈善法》在第二十三條第三款創(chuàng)設(shè)了所謂的“公開(kāi)募捐信息平臺(tái)”制度，并規(guī)定所有的慈善組織在開(kāi)展網(wǎng)絡(luò)慈善募捐時(shí)必須通過(guò)“公開(kāi)募捐信息平臺(tái)”發(fā)布募捐信息，以便于民政部門(mén)協(xié)同平臺(tái)對(duì)慈善募捐的開(kāi)展進(jìn)行監(jiān)管。③《慈善法》第二十三條第三款規(guī)定：“慈善組織通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)開(kāi)展公開(kāi)募捐的，應(yīng)當(dāng)在國(guó)務(wù)院民政部門(mén)統(tǒng)一或者指定的慈善信息平臺(tái)發(fā)布募捐信息，并可以同時(shí)在其網(wǎng)站發(fā)布募捐信息?！?/p>

第二，對(duì)于慈善捐贈(zèng)使用的監(jiān)管，其目的在于促進(jìn)慈善捐贈(zèng)的合理使用。而為了實(shí)現(xiàn)上述目的，慈善法應(yīng)當(dāng)從信息公開(kāi)和調(diào)查監(jiān)管兩方面入手，構(gòu)建起有針對(duì)性的慈善捐贈(zèng)使用監(jiān)管機(jī)制，進(jìn)一步來(lái)說(shuō)：一方面，對(duì)于慈善捐贈(zèng)使用的信息公開(kāi)，即是通過(guò)建立以“年度報(bào)告”（Annual Report）為主的定時(shí)信息公開(kāi)制度，對(duì)于慈善捐贈(zèng)使用過(guò)程中的捐贈(zèng)支出、成本費(fèi)用、增值保值、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)、余額處理等具體內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)的公開(kāi)，以便于社會(huì)各界根據(jù)公開(kāi)信息展開(kāi)監(jiān)督，并就發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題向政府監(jiān)管部門(mén)進(jìn)行及時(shí)反映；另一方面，對(duì)于慈善捐贈(zèng)使用的調(diào)查監(jiān)管，即是通過(guò)賦予政府監(jiān)管部門(mén)諸如現(xiàn)場(chǎng)檢查、材料調(diào)取、賬戶查詢、審計(jì)查驗(yàn)以及行政處罰等權(quán)力，以此確保政府部門(mén)能夠?qū)Υ壬凭栀?zèng)使用中的問(wèn)題進(jìn)行全面的調(diào)查，并對(duì)違法、違規(guī)使用情況進(jìn)行有效的懲處，進(jìn)而確保慈善捐贈(zèng)能夠更為合法、合理的用于第三次分配。

由此，通過(guò)理論層面的剖析可以發(fā)現(xiàn)，慈善事業(yè)作為第三次分配的運(yùn)行機(jī)制可以進(jìn)一步解構(gòu)為“四大要素”，那么隨之而來(lái)的問(wèn)題即是：由以上“四大要素”所構(gòu)成的運(yùn)行機(jī)制在實(shí)踐層面上是否有效地發(fā)揮了第三次分配的功能呢？對(duì)此問(wèn)題的答案似乎是否定的。

三、慈善事業(yè)發(fā)揮第三次分配功能的實(shí)踐現(xiàn)狀

從實(shí)踐層面來(lái)看，如果基于上述“四大要素”認(rèn)真地審視慈善事業(yè)發(fā)揮第三次分配功能的實(shí)踐現(xiàn)狀，那么就可以發(fā)現(xiàn)其功能的發(fā)揮仍然面臨著慈善組織的“立法”問(wèn)題、慈善活動(dòng)的“規(guī)制”問(wèn)題、慈善稅收的“制度”問(wèn)題和慈善監(jiān)管的“機(jī)制”問(wèn)題這相互關(guān)聯(lián)的“四大問(wèn)題”。

（一）慈善組織的設(shè)立現(xiàn)狀及其“立法”問(wèn)題

慈善組織在第三次分配中發(fā)揮了分配主體的功能，因而其設(shè)立現(xiàn)狀直接影響到了第三次分配的開(kāi)展情況。然而，如若細(xì)致地分析我國(guó)慈善組織的設(shè)立現(xiàn)狀，那么就可以發(fā)現(xiàn)其不僅在絕對(duì)數(shù)量上依然有限，而且在相對(duì)增速上不斷下降（參見(jiàn)下圖2），進(jìn)一步來(lái)說(shuō)：一方面，從絕對(duì)數(shù)量上來(lái)看，截至2022年7月31日，我國(guó)慈善組織數(shù)量?jī)H有10676 個(gè)，①以上數(shù)據(jù)來(lái)源于慈善中國(guó)網(wǎng)：https://cszg.mca.gov.cn/biz/ma/csmh/a/csmhaindex.html。而同期的社會(huì)組織數(shù)量至少達(dá)到了89.1萬(wàn)個(gè)，②參見(jiàn)民政部：《2022年1 季度民政統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)》，https://www.mca.gov.cn/article/sj/tjjb/2022/202201qgsj.html。慈善組織數(shù)量?jī)H僅只占社會(huì)組織數(shù)量的1.16%，可以說(shuō)其數(shù)量（及其占比) 依然有限；另一方面，從相對(duì)增速上來(lái)看，從2017年至2021年期間，慈善組織的增速分別為18.20%、15.24%、11.99%、9.71%和6.15%，可以說(shuō)呈現(xiàn)出逐年下降的趨勢(shì)。那么為何慈善組織的設(shè)立會(huì)陷入絕對(duì)數(shù)量有限和相對(duì)增速下降的局面呢？通過(guò)分析可以發(fā)現(xiàn)其主要包括了以下兩個(gè)層面的原因。

圖2 2017年至2021年慈善組織數(shù)量及其增長(zhǎng)率

第一，慈善組織設(shè)立的程序規(guī)則存在不足?！洞壬品ā吩跇?gòu)建慈善組織設(shè)立的程序規(guī)則時(shí)，仍然要求其必須通過(guò)作為登記機(jī)關(guān)的民政部門(mén)和相應(yīng)主管機(jī)關(guān)的（雙重）審核，③慈善組織的登記設(shè)立首先需要遵循社會(huì)組織的登記程序，而根據(jù)《基金會(huì)登記管理?xiàng)l例》第九條、《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第三條、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》第三條規(guī)定，社會(huì)組織在登記前必須獲得業(yè)務(wù)主管單位的審查同意。雖然在2013年《關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的說(shuō)明》中提出了對(duì)包括公益慈善類社會(huì)組織在內(nèi)的四類社會(huì)組織可以（向民政部門(mén)）直接登記，但是其范圍主要局限在意圖開(kāi)展《慈善法》第三條第一項(xiàng)至第二項(xiàng)慈善活動(dòng)的慈善組織，而意圖開(kāi)展《慈善法》第三條第三項(xiàng)至第六項(xiàng)慈善活動(dòng)的慈善組織則需要先獲得教育等業(yè)務(wù)主管單位的審核同意，加之在實(shí)踐中多數(shù)慈善組織在章程中會(huì)羅列多個(gè)慈善目的，這也就導(dǎo)致多數(shù)慈善組織仍然需要通過(guò)“雙重審核”。而其審核的條件也存在著明顯的不足，進(jìn)一步來(lái)說(shuō)：一方面，從形式條件上來(lái)說(shuō)，慈善組織根據(jù)其所屬的社會(huì)組織形式不同，需要具備不同的資金等外部物質(zhì)條件和機(jī)構(gòu)等內(nèi)部治理?xiàng)l件，如設(shè)立以基金會(huì)為形式的慈善組織需要具備至少兩百萬(wàn)以上的資金，且前述資金等條件還可能會(huì)進(jìn)一步提高；①《基金會(huì)登記管理?xiàng)l例》第八條規(guī)定：“設(shè)立基金會(huì)，應(yīng)當(dāng)具備下列條件……(二)全國(guó)性公募基金會(huì)的原始基金不低于800 萬(wàn)元人民幣，地方性公募基金會(huì)的原始基金不低于400 萬(wàn)元人民幣，非公募基金會(huì)的原始基金不低于200 萬(wàn)元人民幣；原始基金必須為到賬貨幣資金……”而《社會(huì)組織登記管理?xiàng)l例（草案征求意見(jiàn)稿）》第二十三條則規(guī)定“……設(shè)立基金會(huì)，注冊(cè)資金不得低于800 萬(wàn)元人民幣，且為到賬貨幣資金。在國(guó)務(wù)院的登記管理機(jī)關(guān)登記的基金會(huì)，應(yīng)當(dāng)以資助慈善組織和其他組織開(kāi)展公益慈善活動(dòng)為主要業(yè)務(wù)范圍，且發(fā)起人在有關(guān)領(lǐng)域具有全國(guó)范圍的廣泛認(rèn)知度和影響力，注冊(cè)資金不得低于6000 萬(wàn)元人民幣。”可見(jiàn)其資金要求被進(jìn)一步大幅提高。另一方面，從實(shí)質(zhì)條件上來(lái)說(shuō)，《慈善法》并未構(gòu)建起針對(duì)“慈善目的”的審核機(jī)制，也并未明確規(guī)定公益原則和禁止規(guī)則等重要的審核標(biāo)準(zhǔn)，由此導(dǎo)致民政部門(mén)在審核的過(guò)程中缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)，不僅擴(kuò)大了民政部門(mén)的自由裁量權(quán)，也提升了慈善組織的設(shè)立難度。

第二，慈善組織設(shè)立后的實(shí)體權(quán)利賦予不夠?！洞壬品ā穼?duì)于慈善組織的實(shí)體權(quán)利賦予不夠，其主要表現(xiàn)在以下兩方面：一方面，慈善組織開(kāi)展慈善募捐的權(quán)利并未真正落實(shí)，《慈善法》雖然將慈善募捐的主體范圍限定在慈善組織，但又將慈善組織開(kāi)展的慈善募捐區(qū)分為針對(duì)特定對(duì)象的定向（慈善）募捐和針對(duì)全體公眾的公開(kāi)（慈善）募捐，并規(guī)定慈善組織設(shè)立后即可以開(kāi)展定向（慈善）募捐，但要開(kāi)展公開(kāi)（慈善）募捐卻需要另行申請(qǐng)“公開(kāi)募捐資格”，而在實(shí)踐中對(duì)“公開(kāi)募捐資格”的申請(qǐng)審核仍然較嚴(yán)（將在下文展開(kāi)分析），加之《慈善法》允許社會(huì)組織等主體可以與已獲得“公開(kāi)募捐資格”的慈善組織開(kāi)展“聯(lián)合募捐”，②《慈善法》第二十六條規(guī)定：“不具有公開(kāi)募捐資格的組織或者個(gè)人基于慈善目的，可以與具有公開(kāi)募捐資格的慈善組織合作，由該慈善組織開(kāi)展公開(kāi)募捐并管理募得款物?！边@也就降低了各方設(shè)立慈善組織的意愿；另一方面，慈善組織獲得稅收優(yōu)惠的權(quán)利并未真正落實(shí)，《慈善法》雖然規(guī)定慈善組織及其收入享受稅收優(yōu)惠，但配套的稅收立法并未得到全面修改，仍然將慈善組織視為社會(huì)組織，并要求其(作為社會(huì)組織)另行申請(qǐng)“非營(yíng)利組織免稅資格”等稅收優(yōu)惠，加之財(cái)政部門(mén)和稅務(wù)部門(mén)在申請(qǐng)審核時(shí)普遍較嚴(yán)，導(dǎo)致在實(shí)踐中獲得“非營(yíng)利組織免稅資格”仍然較少（也將在下文展開(kāi)分析），并進(jìn)一步降低了各方設(shè)立慈善組織的意愿。

更為重要的是，慈善組織作為第三次分配的主體，其設(shè)立數(shù)量的多少將直接影響到慈善活動(dòng)開(kāi)展規(guī)模的大小，而當(dāng)慈善組織的設(shè)立數(shù)量過(guò)少時(shí)其慈善活動(dòng)的開(kāi)展規(guī)模也必然會(huì)相應(yīng)變小。

（二）慈善活動(dòng)的開(kāi)展現(xiàn)狀及其“規(guī)制”問(wèn)題

慈善活動(dòng)在第三次分配中發(fā)揮了分配執(zhí)行的功能，其“募捐-捐贈(zèng)”活動(dòng)的開(kāi)展規(guī)模直接決定了第三次分配的數(shù)額規(guī)模。然而，如若細(xì)致地分析2017年至2020年我國(guó)內(nèi)地慈善捐贈(zèng)情況，那么就可以發(fā)現(xiàn)其不僅在絕對(duì)數(shù)額上面臨不足的局面，而且在相對(duì)增速上也呈現(xiàn)出減緩的趨勢(shì)（參見(jiàn)下圖3），進(jìn)一步來(lái)說(shuō)：一方面，從絕對(duì)數(shù)額上來(lái)看，雖然2020年我國(guó)內(nèi)地慈善捐贈(zèng)數(shù)額達(dá)到了2086.13 億元，但是慈善捐贈(zèng)數(shù)額僅占國(guó)民生產(chǎn)總值的0.21%，而同期美國(guó)慈善捐贈(zèng)數(shù)額則占到國(guó)民生產(chǎn)總值的2.23%，③根據(jù)《2021年美國(guó)慈善捐贈(zèng)報(bào)告》（Giving USA 2021）顯示，2020年美國(guó)慈善捐贈(zèng)數(shù)額約為4662.3 億美元，約占其國(guó)民生產(chǎn)總值的2.23%；而根據(jù)《2022年美國(guó)慈善捐贈(zèng)報(bào)告》（Giving USA 2022）顯示，2021年美國(guó)慈善捐贈(zèng)數(shù)額約為4848.5 億美元，約占其國(guó)民生產(chǎn)總值的2.11%?？梢哉f(shuō)從規(guī)模和占比來(lái)說(shuō)仍然存在較大差距；另一方面，從相對(duì)增速上來(lái)看，2017年至2019年我國(guó)慈善捐贈(zèng)數(shù)額的增長(zhǎng)率均保持在10%以下，甚至在2018年出現(xiàn)了負(fù)增長(zhǎng)，盡管2020年慈善捐贈(zèng)的增長(zhǎng)率出現(xiàn)大幅增加，較去年增長(zhǎng)達(dá)38.21%，但其增長(zhǎng)主要來(lái)源于抗疫捐贈(zèng)，如若2021年抗疫捐贈(zèng)出現(xiàn)下降，則慈善捐贈(zèng)數(shù)額極可能重新出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)。那么為何慈善捐贈(zèng)會(huì)呈現(xiàn)出絕對(duì)數(shù)額不足和相對(duì)增速減緩的狀況呢？除了上文所述的慈善組織設(shè)立數(shù)量過(guò)少之外，通過(guò)分析可以發(fā)現(xiàn)其至少還包括了以下兩個(gè)層面的原因。

圖3 2017年至2020年我國(guó)內(nèi)地慈善捐贈(zèng)數(shù)額及其增長(zhǎng)率

第一，公開(kāi)募捐的資格規(guī)制過(guò)嚴(yán)。正如上文所述，《慈善法》對(duì)于公開(kāi)募捐做了系統(tǒng)的規(guī)制，其不僅在活動(dòng)上要求開(kāi)展公開(kāi)募捐必須進(jìn)行備案，而且還在主體上要求慈善組織必須申請(qǐng)獲得“公開(kāi)募捐資格”，但實(shí)踐中申請(qǐng)“公開(kāi)募捐資格”依然存在規(guī)制過(guò)嚴(yán)的問(wèn)題——根據(jù)《慈善組織公開(kāi)募捐管理辦法》第五條之規(guī)定，公開(kāi)募捐資格的獲取必須符合“內(nèi)部治理健全”和“組織運(yùn)行規(guī)范”兩方面的條件，①《慈善組織公開(kāi)募捐管理辦法》第五條第一款規(guī)定：“依法登記或者認(rèn)定為慈善組織滿二年的社會(huì)組織，申請(qǐng)公開(kāi)募捐資格，應(yīng)當(dāng)符合下列條件：（一）根據(jù)法律法規(guī)和本組織章程建立規(guī)范的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，理事會(huì)能夠有效決策，負(fù)責(zé)人任職符合有關(guān)規(guī)定，理事會(huì)成員和負(fù)責(zé)人勤勉盡職，誠(chéng)實(shí)守信；（二）理事會(huì)成員來(lái)自同一組織以及相互間存在關(guān)聯(lián)關(guān)系組織的不超過(guò)三分之一，相互間具有近親屬關(guān)系的沒(méi)有同時(shí)在理事會(huì)任職；（三）理事會(huì)成員中非內(nèi)地居民不超過(guò)三分之一，法定代表人由內(nèi)地居民擔(dān)任；（四）秘書(shū)長(zhǎng)為專職，理事長(zhǎng)（會(huì)長(zhǎng)）、秘書(shū)長(zhǎng)不得由同一人兼任，有與本慈善組織開(kāi)展活動(dòng)相適應(yīng)的專職工作人員；（五）在省級(jí)以上人民政府民政部門(mén)登記的慈善組織有三名以上監(jiān)事組成的監(jiān)事會(huì)；（六）依法辦理稅務(wù)登記，履行納稅義務(wù)；（七）按照規(guī)定參加社會(huì)組織評(píng)估，評(píng)估結(jié)果為3A 及以上；（八）申請(qǐng)時(shí)未納入異常名錄；（九）申請(qǐng)公開(kāi)募捐資格前二年，未因違反社會(huì)組織相關(guān)法律法規(guī)受到行政處罰，沒(méi)有其他違反法律、法規(guī)、國(guó)家政策行為的。”且由于民政部門(mén)在審核以上兩方面的條件時(shí)，其依然擁有較大的自由裁量權(quán)，由此導(dǎo)致的結(jié)果則是能夠獲得公開(kāi)募捐資格的慈善組織數(shù)量仍然過(guò)少。事實(shí)上，通過(guò)統(tǒng)計(jì)可以發(fā)現(xiàn)，截至2021年7月31日，我國(guó)共有10676 家慈善組織，其中獲得公開(kāi)募捐資格的慈善組織只有2563 家，僅占慈善組織總數(shù)的24.01%，②以上數(shù)據(jù)來(lái)源于慈善中國(guó)網(wǎng)：https://cszg.mca.gov.cn/biz/ma/csmh/a/csmhaindex.html。而獲得公開(kāi)募捐資格的慈善組織過(guò)少，其在客觀上也就會(huì)導(dǎo)致通過(guò)慈善募捐獲得的慈善捐贈(zèng)不足。

第二，慈善捐贈(zèng)的使用規(guī)制不嚴(yán)。雖然《慈善法》已經(jīng)對(duì)慈善捐贈(zèng)的使用做出了初步規(guī)制，但這些規(guī)制依然存在不嚴(yán)等問(wèn)題，進(jìn)一步來(lái)說(shuō)：一方面，從實(shí)體性原則來(lái)說(shuō)，《慈善法》本身并未詳盡地規(guī)定公益原則和失格規(guī)則中的非營(yíng)利性規(guī)則、非政治性規(guī)則和非政策性規(guī)則等，導(dǎo)致慈善組織在使用捐贈(zèng)時(shí)容易產(chǎn)生各種合理性問(wèn)題；另一方面，從程序性規(guī)則來(lái)看，《慈善法》的配套規(guī)則也沒(méi)有詳細(xì)地規(guī)定捐贈(zèng)支出、成本費(fèi)用、增值保值、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)和余額處理等規(guī)則，加之信息公開(kāi)也存在不夠及時(shí)和詳盡等問(wèn)題，導(dǎo)致慈善組織在捐贈(zèng)使用時(shí)各種合法性問(wèn)題頻發(fā)，而正是由于各種合理性和合法性問(wèn)題不斷，進(jìn)一步在主觀上降低了私（法）人開(kāi)展慈善捐贈(zèng)的意愿。

值得注意的是，慈善活動(dòng)作為第三次分配的執(zhí)行要素，其開(kāi)展規(guī)模較小固然與慈善組織設(shè)立數(shù)量過(guò)少和慈善活動(dòng)規(guī)制問(wèn)題有關(guān)，但其往往還與慈善稅收制度的優(yōu)惠現(xiàn)狀密切相關(guān)。

（三）慈善稅收的優(yōu)惠現(xiàn)狀及其“制度”問(wèn)題

慈善稅收在第三次分配的過(guò)程中發(fā)揮了促進(jìn)分配的功能，而要充分發(fā)揮其促進(jìn)分配的功能，就需要構(gòu)建完善的慈善稅收制度。然而，現(xiàn)今的慈善稅收制度能否有效地發(fā)揮促進(jìn)功能仍然值得懷疑，這不僅是因?yàn)槠溽槍?duì)開(kāi)展慈善募捐的慈善組織稅收優(yōu)惠過(guò)少，還因?yàn)槠溽槍?duì)開(kāi)展慈善捐贈(zèng)者的私（法）人之稅收優(yōu)惠過(guò)小，具體分析如下。

第一，針對(duì)慈善組織稅收優(yōu)惠過(guò)少?！洞壬品ā冯m然賦予了慈善組織獲得稅收優(yōu)惠的權(quán)利，但相關(guān)稅收立法卻并未有效落實(shí)，慈善組織要想獲得稅收優(yōu)惠仍然需要另行申請(qǐng)“非營(yíng)利組織免稅資格”，而通過(guò)調(diào)研部分省市慈善組織獲得“非營(yíng)利組織免稅資格”的情況可以發(fā)現(xiàn)，在東部地區(qū)的廣東省獲得該資格的慈善組織只占其總數(shù)的50.57%、浙江省也只占其總數(shù)的44.17%，上海市則只占總數(shù)的39.80%，而在北方地區(qū)的遼寧省獲得該資格的慈善組織只占其總數(shù)的45.07%，黑龍江省更是只占其總數(shù)的37.57%，①以上九省市的慈善組織獲得“非營(yíng)利組織免稅資格”的情況，系通過(guò)統(tǒng)計(jì)各省份（及地級(jí)市）從2018年至今財(cái)政部門(mén)和稅務(wù)部門(mén)發(fā)布的獲得“非營(yíng)利組織免稅資格”名單而匯總得來(lái)。可以說(shuō)獲得“非營(yíng)利組織免稅資格”的慈善組織仍然較少。②與此同時(shí)，慈善組織獲得“公益性捐贈(zèng)稅前扣除資格”的數(shù)量也依然不多，通過(guò)分析“慈善中國(guó)”等公開(kāi)數(shù)據(jù)，可以發(fā)現(xiàn)截至2022年7月31日，全國(guó)范圍內(nèi)獲得公益性捐贈(zèng)稅前扣除資格的慈善組織數(shù)量只有4826 個(gè)，僅占慈善組織總數(shù)的45.20%。

圖4 部分省份獲得非營(yíng)利組織免稅資格的慈善組織數(shù)量

那么為何獲得“非營(yíng)利組織免稅資格”的慈善組織仍然較少？如若細(xì)致分析可以發(fā)現(xiàn)其原因大致包括了以下兩個(gè)方面：一方面，慈善組織的稅收優(yōu)惠資格審核較嚴(yán)，盡管申請(qǐng)“非營(yíng)利組織免稅資格”的條件①參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)企業(yè)所得稅法實(shí)施條例》第八十四條；財(cái)政部、稅務(wù)總局：《關(guān)于非營(yíng)利組織免稅資格認(rèn)定管理有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)稅〔2018〕13 號(hào)）第一條。與申請(qǐng)慈善組織設(shè)立的條件基本一致，但其仍然需要慈善組織向財(cái)政部門(mén)與稅務(wù)部門(mén)另行提出申請(qǐng)，且由于審核標(biāo)準(zhǔn)較嚴(yán)、審核周期較長(zhǎng)（分批審核）等原因，也就導(dǎo)致慈善組織在客觀上能夠獲得該資格的仍然較少；另一方面，對(duì)于慈善組織的稅收優(yōu)惠范圍依然較窄，不僅其“非經(jīng)營(yíng)性收入”的稅收優(yōu)惠范圍有限，主要局限在捐贈(zèng)、政府補(bǔ)貼等貨幣性財(cái)產(chǎn)收入，②根據(jù)《企業(yè)所得稅法》第二十六條規(guī)定，慈善組織以下收入為免稅收入：“（1）國(guó)債利息收入；（2）符合條件的股息、紅利等權(quán)益性投資收益；（3）接受其他單位或者個(gè)人捐贈(zèng)的收入……”根據(jù)《關(guān)于非營(yíng)利組織企業(yè)所得稅免稅收入問(wèn)題的通知》相關(guān)規(guī)定，慈善組織還享有以下免稅收入：（4）除企業(yè)所得稅法第七條規(guī)定的財(cái)政撥款以外的其他政府補(bǔ)助收入，但不包括因政府購(gòu)買服務(wù)取得的收入；（5）省級(jí)以上民政、財(cái)政部門(mén)規(guī)定收取的會(huì)費(fèi)；（6）不征稅收入和免稅收入孳生的銀行存款利息收入；（7）財(cái)政部、稅務(wù)總局規(guī)定的其他收入；（8）符合規(guī)定的條件的技術(shù)轉(zhuǎn)讓的收入。此外，慈善組織因技術(shù)轉(zhuǎn)讓而取得的收入也可享受免稅。參見(jiàn)民政部網(wǎng)站：https://www.mca.gov.cn/article/xw/mtbd/202108/20210800035719.shtml。對(duì)于房產(chǎn)、土地（使用權(quán)）等非貨幣性財(cái)產(chǎn)捐贈(zèng)仍然無(wú)法全面享受稅收優(yōu)惠，而且對(duì)于“經(jīng)營(yíng)性收入”的稅收優(yōu)惠范圍更是局限在利息、紅利等符合條件的貨幣性財(cái)產(chǎn)收入，對(duì)于慈善組織開(kāi)展的其它“投資”和“商業(yè)”活動(dòng)，即便其符合慈善組織的“主要慈善目的”也無(wú)法享受稅收優(yōu)惠，進(jìn)而導(dǎo)致慈善組織在主觀上希望獲得該資格的意愿下降。但無(wú)論是基于客觀上的原因還是主觀上的原因，針對(duì)慈善組織的稅收優(yōu)惠過(guò)少，其最終結(jié)果都會(huì)對(duì)慈善募捐的開(kāi)展和慈善捐贈(zèng)的數(shù)量產(chǎn)生負(fù)面影響。

第二，針對(duì)私（法）人稅收優(yōu)惠過(guò)小?！洞壬品ā冯m然也賦予了私（法）人在開(kāi)展慈善捐贈(zèng)時(shí)享有稅收優(yōu)惠的權(quán)利，但相關(guān)配套法律法規(guī)也缺乏有效地落實(shí)，導(dǎo)致在實(shí)踐中針對(duì)私（法）人的稅收優(yōu)惠制度存在優(yōu)惠幅度過(guò)小的問(wèn)題，其主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一方面，對(duì)慈善捐贈(zèng)的稅收優(yōu)惠幅度依然偏低，根據(jù)《企業(yè)所得稅法》規(guī)定，企業(yè)僅可以在計(jì)算納稅額時(shí)全額扣除占其年度利潤(rùn)總額12%以內(nèi)的捐贈(zèng)支出，超過(guò)部分可以在結(jié)轉(zhuǎn)后的三年內(nèi)予以扣除，③根據(jù)《企業(yè)所得稅法》第九條之規(guī)定：“企業(yè)發(fā)生的公益性捐贈(zèng)支出，在年度利潤(rùn)總額12%以內(nèi)的部分，準(zhǔn)予在計(jì)算應(yīng)納稅所得額時(shí)扣除；超過(guò)年度利潤(rùn)總額12%的部分，準(zhǔn)予結(jié)轉(zhuǎn)以后三年內(nèi)在計(jì)算應(yīng)納稅所得額時(shí)扣除?！倍鶕?jù)《個(gè)人所得稅法》的規(guī)定，個(gè)人憑票據(jù)可以在“六類所得”④根據(jù)財(cái)政部、稅務(wù)總局所制定的《關(guān)于公益慈善事業(yè)捐贈(zèng)個(gè)人所得稅政策的公告》（財(cái)政部 稅務(wù)總局公告2019年第99 號(hào)）第三條之規(guī)定：“居民個(gè)人發(fā)生的公益捐贈(zèng)支出可以在財(cái)產(chǎn)租賃所得、財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得、利息股息紅利所得、偶然所得、綜合所得或者經(jīng)營(yíng)所得中扣除。在當(dāng)期一個(gè)所得項(xiàng)目扣除不完的公益捐贈(zèng)支出，可以按規(guī)定在其他所得項(xiàng)目中繼續(xù)扣除?！敝锌鄢渚栀?zèng)支出，但其扣除限額僅為當(dāng)年應(yīng)納稅所得額的30%，⑤根據(jù)《個(gè)人所得稅法》第九條之規(guī)定：“個(gè)人將其所得對(duì)教育、扶貧、濟(jì)困等公益慈善事業(yè)進(jìn)行捐贈(zèng)，捐贈(zèng)額未超過(guò)納稅人申報(bào)的應(yīng)納稅所得額百分之三十的部分，可以從其應(yīng)納稅所得額中扣除；國(guó)務(wù)院規(guī)定對(duì)公益慈善事業(yè)捐贈(zèng)實(shí)行全額稅前扣除的，從其規(guī)定。”可以發(fā)現(xiàn)個(gè)人與企業(yè)享受的稅收優(yōu)惠幅度并不相同，企業(yè)的稅收優(yōu)惠明顯高于個(gè)人，但即便如此其稅收優(yōu)惠幅度與國(guó)外相比也依然不高；另一方面，慈善捐贈(zèng)的稅收抵扣程序不夠完善，對(duì)于貨幣性財(cái)產(chǎn)捐贈(zèng)的抵扣程序來(lái)說(shuō)，盡管網(wǎng)絡(luò)慈善捐贈(zèng)逐漸成為主流，但與其配套的電子抵扣票據(jù)系統(tǒng)仍未構(gòu)建完善，而對(duì)于非貨幣性財(cái)產(chǎn)捐贈(zèng)的抵扣程序來(lái)說(shuō)，由于對(duì)非貨幣性財(cái)產(chǎn)的價(jià)值評(píng)估機(jī)制仍然存在流程不明、標(biāo)準(zhǔn)不清等問(wèn)題，也就嚴(yán)重影響了非貨幣性財(cái)產(chǎn)的慈善捐贈(zèng)開(kāi)展，并進(jìn)一步影響了私（法）人開(kāi)展慈善捐贈(zèng)的意愿。

（四）慈善監(jiān)管的功效現(xiàn)狀及其“機(jī)制”問(wèn)題

慈善監(jiān)督在第三次分配的過(guò)程中發(fā)揮了保障分配的功能，而《慈善法》則通過(guò)構(gòu)建起相互配合的事中監(jiān)管和事后監(jiān)管機(jī)制，以期加強(qiáng)對(duì)慈善募捐開(kāi)展和慈善捐贈(zèng)使用的監(jiān)管。但在近年來(lái)的實(shí)踐中，上述慈善監(jiān)管機(jī)制也暴露出了以下兩個(gè)層面問(wèn)題。

第一，對(duì)于慈善募捐開(kāi)展的監(jiān)管不細(xì)?！洞壬品ā吩谥贫〞r(shí)已經(jīng)意識(shí)到慈善募捐的主要模式將從傳統(tǒng)線下轉(zhuǎn)為網(wǎng)絡(luò)線上，并針對(duì)網(wǎng)絡(luò)慈善募捐創(chuàng)設(shè)了“公開(kāi)募捐信息平臺(tái)”制度，還規(guī)定慈善組織必須通過(guò)“公開(kāi)募捐信息平臺(tái)”開(kāi)展網(wǎng)絡(luò)慈善募捐（信息發(fā)布），但針對(duì)這些網(wǎng)絡(luò)慈善募捐的監(jiān)管在實(shí)踐中卻面臨著如下兩方面的問(wèn)題：一方面，“公開(kāi)募捐信息平臺(tái)”對(duì)于慈善募捐活動(dòng)的開(kāi)展僅需承擔(dān)形式驗(yàn)證義務(wù)而非實(shí)質(zhì)審核義務(wù)，①《慈善法》第二十七條以及《公開(kāi)募捐平臺(tái)服務(wù)管理辦法》第三條規(guī)定：“廣播、電視、報(bào)刊以及網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者、電信運(yùn)營(yíng)商在提供公開(kāi)募捐信息平臺(tái)服務(wù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)查驗(yàn)慈善組織的登記證書(shū)和公開(kāi)募捐資格證書(shū)，不得代為接受慈善捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)?！睋Q言之，其僅驗(yàn)證慈善募捐能否開(kāi)展，而不驗(yàn)證慈善募捐如何開(kāi)展，由此容易引發(fā)慈善募捐開(kāi)展過(guò)程中的各種合理性乃至合法性問(wèn)題；另一方面，“公開(kāi)募捐信息平臺(tái)”對(duì)于慈善募捐的開(kāi)展缺乏統(tǒng)一的監(jiān)管規(guī)則，由此也就導(dǎo)致各平臺(tái)對(duì)于慈善募捐開(kāi)展（及其捐贈(zèng)使用）的監(jiān)管差異較大，進(jìn)而導(dǎo)致監(jiān)管規(guī)則較嚴(yán)的平臺(tái)上慈善募捐減少，監(jiān)管規(guī)則較松的平臺(tái)上慈善募捐增多等問(wèn)題，無(wú)疑不利于網(wǎng)絡(luò)慈善募捐的有序開(kāi)展。

第二，對(duì)于慈善捐贈(zèng)使用的監(jiān)管不足?！洞壬品ā丰槍?duì)慈善捐贈(zèng)的使用也相應(yīng)構(gòu)建了監(jiān)管機(jī)制，其主要包括了信息公開(kāi)和調(diào)查監(jiān)管等機(jī)制，但上述監(jiān)管機(jī)制在實(shí)踐中也暴露出了如下兩方面的問(wèn)題：一方面，對(duì)于慈善捐贈(zèng)使用的信息公開(kāi)來(lái)說(shuō)，《慈善法》及其配套法規(guī)規(guī)章僅僅做了原則性的規(guī)定，進(jìn)而導(dǎo)致信息公開(kāi)普遍存在不及時(shí)、不完整等問(wèn)題，并往往未依據(jù)捐贈(zèng)支出的類型、成本費(fèi)用的分類等標(biāo)準(zhǔn)細(xì)致地公開(kāi)慈善捐贈(zèng)使用信息，影響了社會(huì)公眾對(duì)慈善組織及其活動(dòng)的監(jiān)督；另一方面，對(duì)于慈善捐贈(zèng)使用的調(diào)查監(jiān)管來(lái)說(shuō)，《慈善法》雖然授予了民政部門(mén)諸如現(xiàn)場(chǎng)檢查權(quán)、材料調(diào)取權(quán)、賬戶查詢權(quán)等權(quán)力，但民政部門(mén)相應(yīng)的慈善事業(yè)監(jiān)管處室普遍存在工作人員數(shù)量不足之問(wèn)題，基層民政部門(mén)更是普遍缺乏慈善事業(yè)監(jiān)管的專職工作人員，由此導(dǎo)致民政部門(mén)的調(diào)查監(jiān)管工作難以真正有效開(kāi)展。

由此，通過(guò)實(shí)踐層面的分析可以發(fā)現(xiàn)，慈善事業(yè)在發(fā)揮第三次分配的功能時(shí)面臨著“四大問(wèn)題”，如何有效地解決上述“四大問(wèn)題”已然成為了能否有效發(fā)揮其功能的關(guān)鍵。

四、慈善事業(yè)發(fā)揮第三次分配功能的規(guī)范重構(gòu)

從規(guī)范層面上來(lái)說(shuō)，要想有效地解決慈善事業(yè)在發(fā)揮第三次分配的功能時(shí)，其在實(shí)踐層面上所面臨的“四大問(wèn)題”，就需要對(duì)“四大要素”的相關(guān)規(guī)范進(jìn)行重構(gòu)，這包括了對(duì)慈善組織的“立法”重構(gòu)、對(duì)慈善活動(dòng)的“規(guī)制”重構(gòu)、對(duì)慈善稅收的“制度”重構(gòu)和對(duì)慈善監(jiān)管的“機(jī)制”重構(gòu)，其重構(gòu)具體來(lái)說(shuō)應(yīng)當(dāng)如下。

（一）慈善組織的“立法”重構(gòu)

針對(duì)慈善組織的“立法”問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)從慈善組織設(shè)立的程序規(guī)則和賦予的實(shí)體權(quán)利兩個(gè)層面入手對(duì)其“立法”予以重構(gòu)，進(jìn)而更好的發(fā)揮其第三次分配主體的功能。

第一，完善慈善組織設(shè)立時(shí)的程序規(guī)則。針對(duì)現(xiàn)今慈善組織設(shè)立時(shí)程序規(guī)則存在不足的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)在已有社會(huì)組織“聯(lián)合審核工作”機(jī)制的基礎(chǔ)上，積極推進(jìn)慈善組織的聯(lián)合審核和直接登記，并從以下兩個(gè)方面入手積極完善審核的條件：一方面，完善慈善組織設(shè)立的形式條件，為此應(yīng)當(dāng)合理增減慈善組織設(shè)立所需的資金等外部物質(zhì)條件，特別是應(yīng)當(dāng)避免大幅度提高設(shè)立所需的資金要求，并積極減少其它非必要的物資要求，以此促進(jìn)更多（非法人）社會(huì)組織能夠設(shè)立（認(rèn)定）成為慈善組織；其二，完善慈善組織設(shè)立的實(shí)質(zhì)條件，《慈善法》應(yīng)當(dāng)構(gòu)建起完善的“慈善目的”審查機(jī)制，并相應(yīng)構(gòu)建以公益原則和失格規(guī)則為核心的審查標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)限縮民政部門(mén)的自由裁量權(quán)，進(jìn)一步降低慈善組織的設(shè)立難度。

第二，完善慈善組織設(shè)立后的實(shí)體權(quán)利。針對(duì)現(xiàn)今慈善組織設(shè)立后實(shí)體權(quán)利賦予不夠的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)從以下兩個(gè)方面入手積極完善權(quán)利賦予：一方面，直接賦予慈善組織公開(kāi)募捐資格，并相應(yīng)取消公開(kāi)募捐資格的審核制，這不僅是因?yàn)閷徍酥茖?dǎo)致獲得公開(kāi)募捐資格的慈善組織數(shù)量過(guò)少，不利于擴(kuò)大慈善募捐的規(guī)模，且還因?yàn)閷徍酥苾H僅是對(duì)既往情況的分析，對(duì)將來(lái)的募捐活動(dòng)開(kāi)展無(wú)法發(fā)揮規(guī)制的功效；另一方面，同步賦予慈善組織非營(yíng)利組織免稅資格，①參見(jiàn) William Henderson,Tudor on Charities (10th Edition),Sweet &Maxwell Ltd,2015,pp.919-949;Donald J.Bourgeois,The Law of Charitable and Not-for-Prof it Organizations,LexisNexis Press,2017,pp.508-511;G.E.Dal Pont,Law of Charity,LexisNexis Press,2017,pp.135-149.即建立由財(cái)政部門(mén)、稅務(wù)部門(mén)和民政部門(mén)三方共同參與的慈善稅收優(yōu)惠資格“聯(lián)合審核機(jī)制”，先由民政部門(mén)審核慈善組織設(shè)立的條件，并基于慈善組織設(shè)立的條件與非營(yíng)利組織免稅的條件基本一致的特點(diǎn)，直接推定其符合非營(yíng)利組織免稅資格的條件，再由財(cái)政部門(mén)和稅收部門(mén)進(jìn)行復(fù)核，通過(guò)復(fù)核即可在慈善組織設(shè)立時(shí)同步賦予（而非分批賦予）其非營(yíng)利組織免稅資格，以此提升各方設(shè)立慈善組織的意愿，進(jìn)而持續(xù)擴(kuò)大慈善組織作為第三次分配的主體規(guī)模。

（二）慈善活動(dòng)的“規(guī)制”重構(gòu)

針對(duì)慈善活動(dòng)的“規(guī)制”問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)從公開(kāi)募捐開(kāi)展的規(guī)制和慈善捐贈(zèng)使用的規(guī)制兩個(gè)層面入手對(duì)其“規(guī)制”予以重構(gòu)，進(jìn)而更好地發(fā)揮其執(zhí)行第三次分配的功能。

第一，重構(gòu)針對(duì)公開(kāi)募捐開(kāi)展的規(guī)制。針對(duì)現(xiàn)今公開(kāi)募捐資格規(guī)制過(guò)嚴(yán)的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)以活動(dòng)的備案制取代資格的審核制，并從以下兩個(gè)方面入手合理地予以重構(gòu)：一方面，應(yīng)當(dāng)積極探索完善備案的程序，嘗試將網(wǎng)絡(luò)公開(kāi)募捐活動(dòng)的備案從以民政部門(mén)審核為主的模式，改為先由公開(kāi)募捐信息平臺(tái)審核，再由民政部門(mén)進(jìn)行復(fù)核的模式，在簡(jiǎn)化慈善組織備案流程（只需向平臺(tái)同時(shí)提交募捐方案和發(fā)布申請(qǐng)）的基礎(chǔ)上，有效提升備案規(guī)制效能；另一方面，應(yīng)當(dāng)積極探索完善備案的內(nèi)容，《慈善法》及其配套規(guī)章制度應(yīng)當(dāng)對(duì)慈善募捐的募捐目的、方式與使用等備案內(nèi)容做出更為詳盡的規(guī)定，尤其是應(yīng)當(dāng)細(xì)化跨公開(kāi)募捐信息平臺(tái)開(kāi)展慈善募捐的備案內(nèi)容，對(duì)不同平臺(tái)上所開(kāi)展的慈善募捐應(yīng)當(dāng)分別詳細(xì)闡明，以便于此后民政部門(mén)對(duì)不同平臺(tái)上同時(shí)開(kāi)展的慈善募捐同步進(jìn)行（事中、事后）監(jiān)管。

第二，重構(gòu)針對(duì)慈善捐贈(zèng)使用的規(guī)制。針對(duì)現(xiàn)今慈善捐贈(zèng)使用的規(guī)制問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)從以下兩個(gè)方面入手合理地予以重構(gòu)：一方面，從實(shí)體性原則上來(lái)說(shuō)，應(yīng)當(dāng)在完善公益原則的內(nèi)涵基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化非營(yíng)利規(guī)則、非政治性規(guī)則和非政策性規(guī)則等失格規(guī)則的標(biāo)準(zhǔn)，以提升慈善組織在慈善捐贈(zèng)使用過(guò)程中的合理性；另一方面，從程序性規(guī)則上來(lái)說(shuō)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步細(xì)化捐贈(zèng)支出（如不同支出形式的規(guī)則）、成本費(fèi)用（如工資等費(fèi)用的額度）、增值保值（如投資所需遵循的限制）、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)（如支出的會(huì)計(jì)制度）等規(guī)則，還需要細(xì)化信息公開(kāi)的規(guī)則，以確保慈善組織在慈善捐贈(zèng)使用過(guò)程中的合法性，進(jìn)而提升私（法）人開(kāi)展慈善捐贈(zèng)的意愿。

（三）慈善稅收的“制度”重構(gòu)

針對(duì)慈善稅收的“制度”問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)從慈善組織的稅收優(yōu)惠制度和私（法）人的稅收優(yōu)惠制度兩個(gè)層面入手對(duì)其“制度”予以重構(gòu)，進(jìn)而更好的發(fā)揮其促進(jìn)第三次分配的功能。

第一，拓展慈善組織的稅收優(yōu)惠范圍。針對(duì)現(xiàn)今慈善組織稅收優(yōu)惠范圍過(guò)窄的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)從以下兩個(gè)方面入手積極予以拓寬：一方面，拓寬對(duì)于非經(jīng)營(yíng)性收入的稅收優(yōu)惠范圍，不僅應(yīng)當(dāng)繼續(xù)完善貨幣性財(cái)產(chǎn)捐贈(zèng)的稅收優(yōu)惠，更重要的是應(yīng)當(dāng)拓展非貨幣性財(cái)產(chǎn)捐贈(zèng)的稅收優(yōu)惠，特別是應(yīng)當(dāng)擴(kuò)展針對(duì)房產(chǎn)、土地（使用權(quán)）、有價(jià)證券、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等非貨幣性財(cái)產(chǎn)捐贈(zèng)的稅收優(yōu)惠；另一方面，拓寬對(duì)于經(jīng)營(yíng)性收入的稅收優(yōu)惠范圍，對(duì)于符合慈善組織“主要慈善目的”的“投資”和“商業(yè)”活動(dòng)賦予稅收優(yōu)惠，以此在主觀上提升慈善組織獲得“非營(yíng)利組織免稅資格”的意愿，進(jìn)而在客觀上拓展慈善組織獲得慈善財(cái)產(chǎn)的途徑。

第二，加大私（法）人的稅收優(yōu)惠幅度。針對(duì)現(xiàn)今私（法）人稅收優(yōu)惠幅度過(guò)小的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)從如下兩個(gè)方面入手積極予以加大：一方面，加大私（法）人的慈善捐贈(zèng)稅收優(yōu)惠幅度，推動(dòng)修改《個(gè)人所得稅法》和《企業(yè)所得稅法》有關(guān)慈善捐贈(zèng)的稅收優(yōu)惠條款，并在確保個(gè)人和企業(yè)能夠享受相同稅收優(yōu)惠幅度的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加大針對(duì)以上兩者的稅收優(yōu)惠幅度，以此推動(dòng)更多的個(gè)人和企業(yè)開(kāi)展慈善捐贈(zèng)；另一方面，完善私（法）人的慈善捐贈(zèng)稅收抵扣程序，對(duì)于貨幣性財(cái)產(chǎn)捐贈(zèng)來(lái)說(shuō)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善慈善捐贈(zèng)的電子抵扣票據(jù)系統(tǒng)，并積極運(yùn)用區(qū)塊鏈等互聯(lián)網(wǎng)前沿技術(shù)，嘗試將電子抵扣票據(jù)與稅收申報(bào)系統(tǒng)直接關(guān)聯(lián)，以方便個(gè)人和企業(yè)在開(kāi)展慈善捐贈(zèng)后即能夠自動(dòng)享受稅收抵扣的優(yōu)惠，對(duì)于非貨幣性財(cái)產(chǎn)捐贈(zèng)來(lái)說(shuō)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善不動(dòng)產(chǎn)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等捐贈(zèng)的價(jià)格評(píng)估機(jī)制，構(gòu)建完善的評(píng)估程序以確保通過(guò)適用不同的評(píng)估方法獲得其真實(shí)的價(jià)值，進(jìn)而提升私（法）人開(kāi)展慈善捐贈(zèng)的意愿。

（四）慈善監(jiān)管的“機(jī)制”重構(gòu)

針對(duì)慈善監(jiān)督的“機(jī)制”問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)從慈善募捐開(kāi)展和慈善捐贈(zèng)使用的監(jiān)管機(jī)制兩個(gè)層面入手對(duì)其“機(jī)制”予以重構(gòu)，進(jìn)而更好地發(fā)揮其保障第三次分配的功能。

第一，細(xì)化公開(kāi)募捐開(kāi)展的監(jiān)管。針對(duì)現(xiàn)今公開(kāi)募捐開(kāi)展過(guò)程中監(jiān)管不細(xì)的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)從以下兩個(gè)方面入手予以細(xì)化監(jiān)管：一方面，應(yīng)當(dāng)增加“公開(kāi)募捐信息平臺(tái)”對(duì)于慈善募捐開(kāi)展的監(jiān)管義務(wù)，不僅要求其承擔(dān)形式驗(yàn)證義務(wù)，審核為開(kāi)展公開(kāi)募捐活動(dòng)所提交材料的真實(shí)性，而且還應(yīng)當(dāng)增加實(shí)質(zhì)審核義務(wù)，①需注意的是，《浙江省實(shí)施＜中華人民共和國(guó)慈善法＞辦法》第三十六條第三款、《山東省慈善條例》第二十七條第三款、《江蘇省慈善條例》第十九條第二款、《湖北省慈善條例》第二十二條第三款、《江西省實(shí)施＜中華人民共和國(guó)慈善法＞辦法》第十七條第二款等地方慈善立法已經(jīng)規(guī)定對(duì)為特定個(gè)人開(kāi)展募捐活動(dòng)應(yīng)當(dāng)采取實(shí)質(zhì)審核。在此背景下，對(duì)開(kāi)展慈善募捐也應(yīng)當(dāng)采取實(shí)質(zhì)審核。審核公開(kāi)募捐后的開(kāi)展（及其使用）的合理性，進(jìn)而與民政部門(mén)協(xié)力以共同承擔(dān)網(wǎng)絡(luò)公開(kāi)募捐的監(jiān)管工作；另一方面，應(yīng)當(dāng)制定“公開(kāi)募捐信息平臺(tái)”對(duì)于慈善募捐開(kāi)展的統(tǒng)一監(jiān)管規(guī)則，確保各平臺(tái)對(duì)于慈善募捐開(kāi)展地管理的一致性，以此實(shí)現(xiàn)對(duì)慈善募捐從組織申請(qǐng)、平臺(tái)審核到信息發(fā)布的全流程統(tǒng)一監(jiān)管，進(jìn)而確保網(wǎng)絡(luò)慈善募捐的合法、有序開(kāi)展。

第二，加強(qiáng)慈善捐贈(zèng)使用的監(jiān)管。針對(duì)現(xiàn)今慈善捐贈(zèng)使用過(guò)程中監(jiān)管不足的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)從以下兩個(gè)方面入手予以加強(qiáng)監(jiān)管：一方面，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)慈善捐贈(zèng)使用的信息公開(kāi)，為此不僅應(yīng)當(dāng)完善現(xiàn)有的以年度報(bào)告為核心的定時(shí)信息公開(kāi)制度，并相應(yīng)細(xì)化信息公開(kāi)的內(nèi)容，而且還應(yīng)當(dāng)積極探索建立以互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)和區(qū)塊鏈等技術(shù)為依托的即時(shí)信息公開(kāi)制度，以實(shí)現(xiàn)慈善捐贈(zèng)使用信息的即時(shí)、全程公開(kāi)；另一方面，加強(qiáng)慈善捐贈(zèng)使用的調(diào)查監(jiān)管，為此應(yīng)當(dāng)在完善現(xiàn)有的調(diào)查監(jiān)管權(quán)的基礎(chǔ)上，積極整合民政部門(mén)內(nèi)部的監(jiān)管力量，探索將慈善事業(yè)管理處室與社會(huì)組織管理部門(mén)進(jìn)行合并，在加強(qiáng)慈善監(jiān)管力量的基礎(chǔ)上加大慈善監(jiān)管力度。

五、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，在全面推進(jìn)共同富裕的大背景下，必須重視發(fā)揮慈善事業(yè)所具有的第三次分配的功能。而基于（法）規(guī)范主義的立場(chǎng)，細(xì)致地分析慈善事業(yè)發(fā)揮第三次分配功能的運(yùn)行機(jī)制，可以發(fā)現(xiàn)其運(yùn)行機(jī)制在理論層面上可以進(jìn)一步解構(gòu)為發(fā)揮“分配主體”功能的慈善組織、發(fā)揮“分配執(zhí)行”功能的慈善活動(dòng)、發(fā)揮“分配促進(jìn)”功能的慈善稅收和發(fā)揮“分配保障”功能的慈善監(jiān)管共計(jì)“四大要素”。

然而，如若在實(shí)踐層面上基于以上“四大要素”對(duì)慈善事業(yè)發(fā)揮第三次分配功能的實(shí)踐現(xiàn)狀展開(kāi)分析，那么就可以發(fā)現(xiàn)其依然面臨著如下“四大問(wèn)題”，即慈善組織的“立法”問(wèn)題、慈善活動(dòng)的“規(guī)制”問(wèn)題、慈善稅收的“制度”問(wèn)題和慈善監(jiān)管的“機(jī)制”問(wèn)題。更重要的是，以上“四大問(wèn)題”之間不僅相互關(guān)聯(lián)而且相互作用，嚴(yán)重影響了慈善事業(yè)發(fā)揮第三次分配的功能，如何解決上述“四大問(wèn)題”也就成為了慈善事業(yè)能否有效發(fā)揮第三次分配功能的關(guān)鍵。

有鑒于此，本文在規(guī)范層面上進(jìn)一步提出了解決“四大問(wèn)題”的具體對(duì)策，具體來(lái)說(shuō)：其一，應(yīng)當(dāng)通過(guò)對(duì)慈善組織的“立法”重構(gòu)，積極引導(dǎo)更多的（非法人）社會(huì)組織設(shè)立成為慈善組織，進(jìn)而更好地發(fā)揮其第三次分配主體的功能；其二，通過(guò)慈善活動(dòng)的“規(guī)制”重構(gòu)，有序推動(dòng)慈善募捐等慈善活動(dòng)的開(kāi)展，進(jìn)而更好地發(fā)揮其執(zhí)行第三次分配的功能；其三，通過(guò)慈善稅收的“制度”重構(gòu)，積極拓展對(duì)慈善組織和私（法）人的稅收優(yōu)惠，進(jìn)而更好地發(fā)揮其促進(jìn)第三次分配的功能；其四，通過(guò)慈善監(jiān)督的“機(jī)制”重構(gòu)，有效完善針對(duì)慈善募捐開(kāi)展和慈善捐贈(zèng)使用的監(jiān)管機(jī)制，進(jìn)而更好地發(fā)揮其保障第三次分配的功能。通過(guò)以上四個(gè)層面的重構(gòu)，將有效地發(fā)揮慈善事業(yè)所具有的第三次分配的功能，進(jìn)而也將更為高效地助推共同富裕的實(shí)現(xiàn)。