仝志輝 劉傳磊

劉傳磊，浙江農(nóng)林大學浙江省鄉(xiāng)村振興研究院生態(tài)文明與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中心副主任，通訊作者。

一、問題的提出

鄉(xiāng)村治理一直是鄉(xiāng)村研究的熱點主題，但從國家提出構(gòu)建鄉(xiāng)村治理體系，到提出構(gòu)建自治、法治和德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，再到提出推動鄉(xiāng)村治理數(shù)字化，鄉(xiāng)村治理的這一系列政策進展走在了鄉(xiāng)村治理理論深入研究的前面。國家提出的這些政策動向不是無源之水，其背后都有地方實踐創(chuàng)新的積累。在國家政策要求和地方自主實踐的互動之下，數(shù)字農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展方興未艾，其中突出的三種趨勢與縣級政府有關(guān)，即數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)由縣級落實、縣級政府數(shù)字化面臨轉(zhuǎn)型和鄉(xiāng)村治理數(shù)字化由縣級主導(dǎo)。這三種實踐趨勢逐漸合流，并推動鄉(xiāng)村治理數(shù)字化實踐在縣域取得重要進展。而及時深入研究鄉(xiāng)村治理數(shù)字化在縣域的發(fā)展，也已成為深化鄉(xiāng)村治理研究的內(nèi)在需要。

已有研究根據(jù)數(shù)字化治理理論，對基層政府數(shù)字化治理的現(xiàn)實困境與優(yōu)化策略進行分析。有研究者指出，當前基層政府數(shù)字治理盡管有著強大的治理效能，但仍面臨治理理念不明確、治理體系不完善、治理機制不健全、基礎(chǔ)設(shè)施不配套、公眾參與程度低的現(xiàn)實困境(沈費偉，葉溫馨，2020)。相關(guān)文獻主要從三個方面提出了推進鄉(xiāng)村治理數(shù)字化的建議。一是主張政府主導(dǎo)范式。受農(nóng)村“空心化”、經(jīng)濟發(fā)展水平、歷史文化等影響，鄉(xiāng)村治理內(nèi)力發(fā)展不足，需要借助“互聯(lián)網(wǎng)”技術(shù)創(chuàng)新提升基層自治和鄉(xiāng)村發(fā)展能力，由政府主導(dǎo)走向鄉(xiāng)村多元共治(馬麗，張國磊，2020)。二是主張激發(fā)村社集體參與的積極性。從村社角度出發(fā)，鄉(xiāng)村治理應(yīng)在保持鄉(xiāng)村性價值基礎(chǔ)上，提煉數(shù)字鄉(xiāng)村的治理特色(沈費偉，陳曉玲，2021)。數(shù)字技術(shù)下鄉(xiāng)需要重視鄉(xiāng)村組織的承接，只有通過集體行動，才能為數(shù)字技術(shù)的嵌入打下有效基礎(chǔ)。三是主張?zhí)岣叽迕駞⑴c的能動性。農(nóng)民數(shù)字化社交素養(yǎng)越高，越能夠主動利用線上社會網(wǎng)絡(luò)，充分獲取信息資源，積極參與線上交流討論、表達意見和建議(蘇嵐嵐，彭艷玲，2022)。

鄉(xiāng)村治理數(shù)字化實踐是一個自上而下的社會工程。鄉(xiāng)村治理數(shù)字化，是指縣鄉(xiāng)政府、村級組織等主體運用信息技術(shù)進行鄉(xiāng)村公共事務(wù)的決策、管理和多方合作參與的過程。已有鄉(xiāng)村治理的研究往往基于西方治理理論，從多中心治理的視角出發(fā)，忽視了國家公共權(quán)力在公共事務(wù)管理中的核心地位。中國鄉(xiāng)村治理實踐的實質(zhì)不是西方治理理論所說的多中心治理，也不是市場、社會等原則的共處，而是以國家公共權(quán)力在鄉(xiāng)村施行的公共事務(wù)管理為核心。國家公共權(quán)力在鄉(xiāng)村實施公共事務(wù)管理的前提下，多中心治理、市場、社會等原則的共處才會在一定領(lǐng)域和層面顯現(xiàn)出來，但是它們不是鄉(xiāng)村治理的核心內(nèi)容(仝志輝，2022：10)。中國的縣是行政區(qū)劃的基礎(chǔ)單位，縣級政府是政策落實的核心主體?？h域鄉(xiāng)村治理數(shù)字化是鄉(xiāng)村治理數(shù)字化中的突出動向。因此，縣域鄉(xiāng)村治理數(shù)字化是國家公共權(quán)力在鄉(xiāng)村實施公共事務(wù)管理的前提下，通過多元主體的數(shù)字化協(xié)同，實現(xiàn)治理有效?？h級政府要以統(tǒng)籌推進方式開展數(shù)字化治理，在整個縣域推廣至所有村莊，數(shù)字化治理方式覆蓋鄉(xiāng)村治理全部內(nèi)容，整體提升鄉(xiāng)村治理效能。

“治理平臺的構(gòu)建路徑”可以用來透視縣域鄉(xiāng)村治理數(shù)字化的一部分推進過程。但推進過程中，仍有一些重要事實需要揭示，比如，縣域鄉(xiāng)村治理數(shù)字化與縣域產(chǎn)業(yè)數(shù)字化之間具有怎樣的關(guān)系，縣域鄉(xiāng)村治理數(shù)字化在何種意義上依賴鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)數(shù)字化。又如，縣域治理平臺使用如何真正進入村莊，更多村莊使用和鄉(xiāng)村治理體系改進效果之間有無聯(lián)系等。為了更好回答這些問題，本文聚焦在縣域鄉(xiāng)村治理數(shù)字化實踐展開更為充分的浙江省，以五個先行縣(市、區(qū))為例，期望能為解釋上述問題提供一些線索。

二、鄉(xiāng)村治理數(shù)字化的縣域推進

黨的十九屆四中全會提出推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，推進鄉(xiāng)村治理數(shù)字化是貫徹落實中央這一要求的具體舉措(賀瀟等，2022)。浙江省在縣域鄉(xiāng)村治理數(shù)字化中走在前列，特別是近兩年大力推進數(shù)字化改革，力求對省域治理的體制機制、組織架構(gòu)、方式流程、手段工具進行全方位、系統(tǒng)性重塑，數(shù)字化改革也有力推動了縣域鄉(xiāng)村治理數(shù)字化。

(一)浙江省鄉(xiāng)村治理數(shù)字化進程

早在2003年1月，時任浙江省委書記習近平在省十屆人大一次會議上，前瞻性地提出“數(shù)字浙江”建設(shè)?！皵?shù)字浙江”建設(shè)后來上升為浙江“八八戰(zhàn)略”的重要內(nèi)容，并且出臺了《數(shù)字浙江建設(shè)規(guī)劃綱要(2003—2007年)》。經(jīng)過多年發(fā)展，浙江數(shù)字政府和政務(wù)系統(tǒng)已經(jīng)實現(xiàn)了省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級機構(gòu)的組織在線，完成了五級行政區(qū)劃的移動聯(lián)絡(luò)系統(tǒng)建設(shè)，特別是聚焦“最多跑一次”改革的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”取得了突破性進展。在上述工作基礎(chǔ)上，浙江對鄉(xiāng)村治理數(shù)字化作出了一系列部署，涌現(xiàn)出一些實踐創(chuàng)新典型。2018年，浙江的縣域鄉(xiāng)村治理數(shù)字化就走在了全國前列，浙江省德清縣、樂清市、桐鄉(xiāng)市等20個縣(市、區(qū))獲評“2018年度全國縣域數(shù)字農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展水平評價先進縣”，占全國100個先進縣的五分之一。根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部信息中心通報的2021全國縣域農(nóng)業(yè)農(nóng)村信息化發(fā)展水平評價工作結(jié)果，浙江省德清、臨安等26個縣(市、區(qū))獲評“2021全國縣域農(nóng)業(yè)農(nóng)村信息化發(fā)展先進縣”，入選縣(市、區(qū))數(shù)量連續(xù)三年全國第一。北京大學新農(nóng)村發(fā)展研究院聯(lián)合阿里研究院發(fā)布的《縣域數(shù)字鄉(xiāng)村指數(shù)報告(2020)》顯示，浙江省的縣域數(shù)字鄉(xiāng)村指數(shù)為82.6，位列全國省(區(qū)、市)第一。

2021年2月18日，浙江省委召開全省數(shù)字化改革大會，全面部署數(shù)字化改革工作。數(shù)字化改革力求圍繞建設(shè)數(shù)字浙江目標，對省域治理的體制機制、組織架構(gòu)、方式流程、手段工具進行全方位、系統(tǒng)性重塑。數(shù)字化改革成為鄉(xiāng)村治理數(shù)字化的重要指引，德清縣五四村未來鄉(xiāng)村試點“浙里基本公共服務(wù)”等入選數(shù)字化改革“最佳應(yīng)用”。浙江省先后制定了《數(shù)字化改革術(shù)語定義》《數(shù)字化改革 公共數(shù)據(jù)分類分級指南》等地方標準。在德清縣《鄉(xiāng)村數(shù)字化治理指南》《“數(shù)字鄉(xiāng)村一張圖”數(shù)字化平臺建設(shè)規(guī)范》的基礎(chǔ)上，浙江省《數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)范標準》也已起草完成。

(二)縣級政府在鄉(xiāng)村治理數(shù)字化推進中的主導(dǎo)作用

浙江省數(shù)字化改革的整體部署，提高了縣級政府的政策注意力。在浙江，縣級政府意識到了鄉(xiāng)村治理數(shù)字化的意義、必要性和戰(zhàn)略影響。湖州市德清縣、寧波市象山縣、杭州市建德市和臨安區(qū)、衢州市龍游縣等較早推進了縣域鄉(xiāng)村治理的數(shù)字化建設(shè)。對這些鄉(xiāng)村治理數(shù)字化先行區(qū)縣的研究，可以幫助人們理解鄉(xiāng)村治理數(shù)字化的過程和正在顯露出來的機制。

在浙江，縣域鄉(xiāng)村治理數(shù)字化有相同的政策背景，但是，各地的推進路徑差異明顯。有些地方雖然在一定時期內(nèi)做了鄉(xiāng)村治理數(shù)字化的工作，但是并未使用這樣的提法，而是在數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)中包含了鄉(xiāng)村治理數(shù)字化的內(nèi)容。有的縣(市、區(qū))可能做了多年鄉(xiāng)村治理數(shù)字化，但只是近一兩年才明確提出鄉(xiāng)村治理數(shù)字化，如建德；有的是將鄉(xiāng)村治理數(shù)字化放在數(shù)字政府轉(zhuǎn)型中，如象山。

表1 鄉(xiāng)村治理數(shù)字化推進的縣域比較

縣域鄉(xiāng)村治理數(shù)字化由縣級主導(dǎo)、數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)由縣級落實和縣級政府數(shù)字化面臨轉(zhuǎn)型的三種趨勢合流，使得縣級政府越來越成為推動鄉(xiāng)村治理數(shù)字化的主導(dǎo)力量，越來越多的縣開始推進縣域鄉(xiāng)村治理數(shù)字化。所謂縣域鄉(xiāng)村治理數(shù)字化，意味著縣級政府推動數(shù)字化鄉(xiāng)村治理在縣域所有村莊推行，鄉(xiāng)村治理數(shù)字化越來越以縣域為范圍來推進。從推進路徑來看，五個縣(市、區(qū))呈現(xiàn)出共同的特點。一是縣委書記、縣長高度重視，出任有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)小組組長，或者通過縣委常委會會議、黨政聯(lián)席會議布置工作；二是工作形成閉環(huán)，有部署，有檢查，有考核，有監(jiān)督。領(lǐng)導(dǎo)重視是縣域治理中表達注意力、貫徹領(lǐng)導(dǎo)意志、分配稀缺資源的重要機制，是領(lǐng)導(dǎo)代表體制表達治理意志和治理思路的方式，也是推動工作的一種機制。鄉(xiāng)村治理數(shù)字化是復(fù)雜性事務(wù)，也是創(chuàng)新性事務(wù)，要想順利推進，必須得到領(lǐng)導(dǎo)重視。加強和改進鄉(xiāng)村治理，縣委書記是第一責任人，縣級黨委和政府是完善鄉(xiāng)村治理體系的重要主體。

(三)鄉(xiāng)村治理數(shù)字化平臺建設(shè)的縣域特點

縣級政府主導(dǎo)的鄉(xiāng)村治理數(shù)字化平臺，與當?shù)卦械臄?shù)字經(jīng)濟基礎(chǔ)、鄉(xiāng)村治理根基等緊密相關(guān)，鄉(xiāng)村治理數(shù)字化平臺建設(shè)極具縣域地方特色。德清縣鄉(xiāng)村治理數(shù)字化平臺與地理信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展息息相關(guān)，平臺包括數(shù)字鄉(xiāng)村一張圖、鄉(xiāng)村治理數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)、數(shù)字生活服務(wù)平臺、治理決策中樞等，實現(xiàn)了遙感監(jiān)測、衛(wèi)星定位、基礎(chǔ)測繪等時空數(shù)據(jù)的統(tǒng)一標準、統(tǒng)一采集和統(tǒng)一服務(wù)。象山“村民說事”制度，經(jīng)歷了新農(nóng)村建設(shè)“管理民主”的1.0版、鄉(xiāng)村振興“三治融合治理有效”2.0版以及“村社E決策”3.0版?！按迳鏓決策”著力解決“村民說事”中議事環(huán)節(jié)的決策程序規(guī)范性不足、主體參與廣泛性不足、決策意見權(quán)威性不足等問題，保障了鄉(xiāng)村治理決策質(zhì)量。建德的“鄉(xiāng)村釘”平臺，是基于阿里巴巴集團“釘釘”平臺開發(fā)的針對基層鄉(xiāng)村治理開發(fā)的應(yīng)用平臺，擁有四務(wù)公開、民情反映、人員調(diào)查、信息通知等基礎(chǔ)功能。臨安“鄉(xiāng)村e治理”開通了“微黨建”“微論壇”“微公開”“微心愿”等8個微模塊和一個隨手拍，以便百姓更及時地反映訴求。龍游“村情通”平臺經(jīng)過多次改版升級，最終和其他平臺一起融入“龍游通”，實現(xiàn)了更接地氣、更加主動的基層治理作用。尤其在新冠肺炎疫情防控中，龍游縣在“村情通”上開發(fā)掃碼通行、每日上報、智能招聘等功能應(yīng)用，助力疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展工作。

縣域鄉(xiāng)村治理數(shù)字化推進路徑也表現(xiàn)出了明顯的差異，具有顯著的縣域特點。2019年，德清縣全面實施全域數(shù)字治理試驗區(qū)建設(shè)，將地理信息、人工智能、云計算等數(shù)字技術(shù)廣泛運用于鄉(xiāng)村治理、空間治理等各領(lǐng)域，推進縣域空間治理數(shù)字化平臺、“數(shù)字鄉(xiāng)村一張圖”等建設(shè)。2020年，德清縣域內(nèi)所有村莊全部推廣了“數(shù)字鄉(xiāng)村一張圖”平臺，并于2022年推出平臺2.0版。2021年，德清所在的浙江省湖州市所有行政村也全面推廣了“數(shù)字鄉(xiāng)村一張圖”平臺。以地理信息產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)衍生出來的數(shù)字技術(shù)運用，被納入政府數(shù)字化改革由上到下全面推行，是德清鄉(xiāng)村治理數(shù)字化路徑的突出特點。象山縣以大數(shù)據(jù)發(fā)展中心為牽頭單位，構(gòu)建全縣統(tǒng)一的縣域治理專題數(shù)據(jù)庫、自然資源和地理信息庫。重點解決了“村民說事”中議事環(huán)節(jié)的決策程序規(guī)范性不足、主體參與廣泛性不足、決策意見權(quán)威性不足等問題，探索“線上+線下”結(jié)合模式，不斷提高各類主體參與鄉(xiāng)村治理的積極性、主動性和可能性，全力打造“村民說事”制度升級版。建德市“互聯(lián)網(wǎng)+”數(shù)字鄉(xiāng)村治理模式是試點的重要內(nèi)容。2020年7月，建德市與阿里巴巴集團確定“鄉(xiāng)村釘”在大洋鎮(zhèn)試點先行和全市面上推廣同步進行，成立4個服務(wù)團隊，分赴16個鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)對接，運用競爭評比的方式調(diào)動了各鄉(xiāng)鎮(zhèn)推廣平臺的積極性。各鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)召開專題會議，主要領(lǐng)導(dǎo)親自部署，全天候推進農(nóng)戶進行“鄉(xiāng)村釘”安裝和激活?！班l(xiāng)村釘”平臺上線兩周，就實現(xiàn)了262個村(社)全覆蓋。“鄉(xiāng)村釘”在一個縣域的普及，一般需要1～3年才能完成，而建德兩周內(nèi)即實現(xiàn)了全覆蓋。2020年5月，杭州市臨安區(qū)成立臨安國家數(shù)字鄉(xiāng)村試點示范建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，制定了《數(shù)字鄉(xiāng)村試點示范區(qū)實施方案》，重點工作任務(wù)納入相關(guān)部門、鎮(zhèn)(街道)的鄉(xiāng)村振興考核內(nèi)容。2021年，臨安區(qū)通過申報浙江省財政廳鄉(xiāng)村振興集成創(chuàng)新示范建設(shè)項目，加強頂層設(shè)計、綜合集成，籌集了近2億元資金，推進鄉(xiāng)村治理數(shù)字化建設(shè)。但是，由于臨安以發(fā)展鄉(xiāng)村數(shù)字經(jīng)濟為主，鄉(xiāng)村治理數(shù)字化不是建設(shè)重點，與德清、建德相比，其鄉(xiāng)村治理數(shù)字化建設(shè)明顯滯后，沒能做到村莊的全覆蓋。

三、鄉(xiāng)村治理數(shù)字化的村莊卷入

數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)項目一般是由縣級政府部門主導(dǎo)，相關(guān)的信息化公司制定具體方案，設(shè)計開發(fā)鄉(xiāng)村治理數(shù)字化平臺的功能，經(jīng)過試點后實現(xiàn)縣域全覆蓋。因而，在鄉(xiāng)村治理數(shù)字化推進過程中，村莊大都處于被卷入的狀態(tài)。

(一)試點階段村莊的有限參與

在試點階段，政府職能部門和信息化公司會考慮村莊的特色，村莊可以向其反映現(xiàn)實需求。但是，村莊一般只有建議權(quán)，平臺構(gòu)建的決策權(quán)在政府職能部門。政府職能部門往往會從鄉(xiāng)村治理和發(fā)展的需要通盤考慮，試點村莊的建議是否被采納存在很大的不確定性。從村莊在鄉(xiāng)村治理數(shù)字化初始階段的作用來講，龍游和德清各有一個試點村莊起到了關(guān)鍵作用。龍游的張王村通過村情通1.0版，展示了數(shù)字化治理對于改善鄉(xiāng)村治理的效能，確定了全縣推廣時的內(nèi)容重點、技術(shù)架構(gòu)；德清五四村的試點主要是在探索技術(shù)標準、技術(shù)架構(gòu)以及摸索成本- 收益上確立了標桿。對于龍游縣域鄉(xiāng)村治理數(shù)字化來說，張王村是發(fā)源地和思想早期輸出者，五四村對于德清縣域鄉(xiāng)村治理數(shù)字化來說是模范和標桿樹立者。兩村的主動性和創(chuàng)造性起到了一定作用。德清始終把五四村作為標桿，村莊的被動卷入和主動參與并存。除龍游和德清，其他三個縣(市、區(qū))自上而下的推進方式基本上貫穿始終，村莊被動卷入性更加明顯。

從德清縣“數(shù)字鄉(xiāng)村一張圖”的緣起，可以更加清晰地了解村莊在鄉(xiāng)村治理數(shù)字化試點中的影響。德清縣以“數(shù)字鄉(xiāng)村一張圖”為重要內(nèi)容的鄉(xiāng)村治理數(shù)字化平臺，源于莫干山國際旅游度假區(qū)的五四村。2019年，在五四村推進美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的基礎(chǔ)上，德清文化旅游發(fā)展集團牽頭創(chuàng)建國家AAA級旅游景區(qū)，即五四村景區(qū)。為了讓游客和領(lǐng)導(dǎo)更直觀地了解五四村，文旅發(fā)展集團提出了在游客服務(wù)中心可視化展示村莊資源的需求，出發(fā)點僅是想要建設(shè)一個展示化的平臺，即“一圖感知五四”。但德清縣大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局等部門在推動平臺建設(shè)的過程中，經(jīng)過多次討論，決定賦予平臺更多的功能。2019年10月，包含鄉(xiāng)村規(guī)劃、鄉(xiāng)村經(jīng)營、鄉(xiāng)村環(huán)境、鄉(xiāng)村服務(wù)和鄉(xiāng)村治理等模塊的“數(shù)字鄉(xiāng)村一張圖”正式上線。通過3D傾斜攝影技術(shù)構(gòu)建的三維實景地圖，顯示五四村村域內(nèi)的山水林田湖資源，產(chǎn)業(yè)項目落地、土地整治、村民建房管理變得更加直觀精準。融合歷年來美麗鄉(xiāng)村、城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中布設(shè)的污水監(jiān)測、智慧燈桿、智能井蓋等物聯(lián)感知設(shè)備，動態(tài)收集數(shù)據(jù)，實現(xiàn)對生態(tài)環(huán)境變化的實時監(jiān)測、管理，并進行異動管理。利用無人機、遙感監(jiān)測，實現(xiàn)人居環(huán)境、治水拆違等多場景地表監(jiān)測，提高了管理效率。在德清縣“數(shù)字鄉(xiāng)村一張圖”的試點和研發(fā)過程中，村莊發(fā)揮了一定的建議權(quán)；但是，相對于政府職能部門、信息化公司，乃至負責運營的文旅公司，其影響程度較小。

(二)推廣階段村莊的被動卷入

在鄉(xiāng)村治理數(shù)字化平臺的縣域推廣階段，政府部門出于軟件設(shè)計成本、后臺管理便捷等方面的考量，一般不會給予村莊個性化的設(shè)計，而更傾向推行統(tǒng)一的模板，村莊更明顯地表現(xiàn)出被卷入的狀態(tài)。2019年，德清縣五四村“數(shù)字鄉(xiāng)村一張圖”得到省政府主要領(lǐng)導(dǎo)高度肯定，被認為“在推動數(shù)字鄉(xiāng)村方面闖出了一條‘數(shù)字鄉(xiāng)村一張圖’的發(fā)展新路，不僅讓數(shù)字賦能鄉(xiāng)村振興破題，而且也是鄉(xiāng)村治理能力、治理體系現(xiàn)代化的好典型”(1)袁家軍點贊德清.德清發(fā)布.(2019- 10- 11)[2022- 08- 16].https:∥www.sohu.com/a/346494990_167974。。省政府主要領(lǐng)導(dǎo)的肯定，推動了“數(shù)字鄉(xiāng)村一張圖”的推廣。2020年，“數(shù)字鄉(xiāng)村一張圖”在德清縣167個行政村(社區(qū))實現(xiàn)了全覆蓋，功能模塊統(tǒng)一都是鄉(xiāng)村規(guī)劃、鄉(xiāng)村經(jīng)營、鄉(xiāng)村環(huán)境、鄉(xiāng)村服務(wù)和鄉(xiāng)村治理等。同年，德清縣發(fā)布了全國首個《“數(shù)字鄉(xiāng)村一張圖”數(shù)字化平臺建設(shè)規(guī)范》《鄉(xiāng)村數(shù)字化治理指南》等地方標準。2021年，湖州市制定了《“數(shù)字鄉(xiāng)村一張圖”建設(shè)推廣實施方案及考核辦法》，全市所有行政村推行了“數(shù)字鄉(xiāng)村一張圖”。雖然湖州市各縣(市、區(qū))因地制宜探索“數(shù)字鄉(xiāng)村一張圖+”功能，努力提升基層治理數(shù)字化智能化水平，創(chuàng)新治理方式、提升治理效能，但是平臺模塊大同小異。

縣域鄉(xiāng)村治理數(shù)字化推廣階段的村莊卷入，從推廣速度上也可以窺見一斑。建德“鄉(xiāng)村釘”平臺在上線試點兩周后，就覆蓋了262個村(社)，10.24萬戶28.33萬人注冊“鄉(xiāng)村釘”，實現(xiàn)村戶全覆蓋，做到村民信息全上“釘”、每戶都有手持智慧終端。在如此短的時間內(nèi)做到全覆蓋，村莊的個性化需求難以充分體現(xiàn)，也在常理之中。此外，村干部和村民的數(shù)字素養(yǎng)不高，限制了平臺端和客戶端的場景應(yīng)用，這也成為鄉(xiāng)村治理數(shù)字化的重要制約因素。

(三)鄉(xiāng)村治理數(shù)字化村莊卷入的比較分析

從地域比較看，五個縣(市、區(qū))縣域鄉(xiāng)村治理數(shù)字化的推進過程，雖然普遍具有村莊被動卷入的特征，但從村莊在縣域鄉(xiāng)村治理數(shù)字化不同階段發(fā)揮的作用來看，仍然存在一定的差異。德清縣表現(xiàn)出了更強的統(tǒng)一性，出臺制定了地方標準，有效地降低了總體研發(fā)成本，但村莊在平臺功能開發(fā)中的影響比較小。2022年，德清縣對“數(shù)字鄉(xiāng)村一張圖”實現(xiàn)了迭代升級，平臺模塊有了明顯的改變，開始試圖提高村莊的使用率和村民的參與度。象山縣“村民說事”線上線下議事決策系統(tǒng)平臺，以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織重大事項為首選領(lǐng)域，選擇基礎(chǔ)條件較好的1個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和3～5個村莊開展“村民說事”線上線下民主決策系統(tǒng)運行試點。在試點過程中，不斷優(yōu)化平臺系統(tǒng)和操作，使之更加符合農(nóng)村工作實際。在試點階段結(jié)束后，推進“村民說事”線上線下民主決策向其他領(lǐng)域探索，落實相關(guān)部門進一步建立健全線上議事制度體系建設(shè)，使“村民說事”線上線下決策系統(tǒng)在更多鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)內(nèi)全域推進，同時探索向村級組織換屆選舉等重要事項延伸，體現(xiàn)出更強的實效性。

從時間跨度看，雖然村莊的被動卷入是最主要的特征，但是就整個制度推進的長時段而言，村莊仍然有自主發(fā)揮的空間。線下的村莊善治創(chuàng)新，五個縣(市、區(qū))各自有持續(xù)的探索，尤以象山的“村民說事”時間最長、效能更強。這些線下創(chuàng)新在村莊卷入數(shù)字化治理后，便發(fā)揮出了更大的作用。村莊的被動卷入在數(shù)字化推廣期帶有一定的必然性，這是短期內(nèi)鄉(xiāng)村治理數(shù)字化的主要特征。但是，平臺大范圍推廣后持續(xù)發(fā)揮效能，則迫切需要村莊自主性的發(fā)揮。浙江省在開展數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的同時，也在極力推動未來鄉(xiāng)村建設(shè)。未來鄉(xiāng)村建設(shè)強調(diào)人本化、數(shù)字化和生態(tài)化，人本化和生態(tài)化需要因地制宜，與數(shù)字化相輔相成。因此，在鄉(xiāng)村建設(shè)政策集成改革的影響下，鄉(xiāng)村治理數(shù)字化將會更多增加村莊特色模塊，村莊仍有自主創(chuàng)新的空間。

四、鄉(xiāng)村治理數(shù)字化的效能提升

由于在鄉(xiāng)村治理數(shù)字化推進過程中，大部分村莊都是被動卷入的，如何在村莊被動卷入的前提下，切實提升鄉(xiāng)村治理的實效就成為縣級政府推進相關(guān)工作的重點。線上平臺與線下實踐融合創(chuàng)新，成為縣域鄉(xiāng)村治理數(shù)字化效能提升的重要途徑。

(一)線上線下的協(xié)同實踐

在各縣(市、區(qū))進行數(shù)字化頂層設(shè)計的過程中，本地鄉(xiāng)村治理數(shù)字化的前期探索、鄉(xiāng)村治理非數(shù)字化的創(chuàng)新、數(shù)字產(chǎn)業(yè)在其他領(lǐng)域顯現(xiàn)出來的效果等因素，對推動數(shù)字化平臺落地起到了重要作用。比如，龍游縣將“村情通”和“全科網(wǎng)格”相銜接，使縣域多方面事務(wù)的治理效能得到提升?！按迩橥ā贝碇€上技術(shù)，“網(wǎng)格治理”代表著線下制度安排。在推廣“村情通”的應(yīng)用實踐中，始終堅持“技術(shù)+制度”，做好“村情通+”的文章，把“網(wǎng)格治理”從多個部門的多種網(wǎng)格整合成一張“全科網(wǎng)格”?！叭凭W(wǎng)格”依靠各專職網(wǎng)格員，走訪網(wǎng)格內(nèi)村民、收集民情等。在這樣的機制整合下，通過“村情通”平臺的“村民信箱”“協(xié)商民主”“網(wǎng)上約辦”“隨手拍”等板塊，村民可以隨時隨地參與村莊事務(wù)治理、評議，監(jiān)督村干部，及時表達意見和建議，實時曝光環(huán)境污染、矛盾隱患、平安建設(shè)等問題。象山縣圍繞“數(shù)智”目標，推動全縣志愿服務(wù)大數(shù)據(jù)、網(wǎng)上文明實踐、婚喪禮俗網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管、“善行象山云課堂”等數(shù)字化平臺建設(shè)，也推進了線上線下同頻共振。

(二)效能提升的現(xiàn)實局限

雖然各縣(市、區(qū))都比較重視線上平臺與線下實踐的結(jié)合，以及不同平臺之間的相互銜接，但是實際效能仍有待進一步提升。比如，以鄉(xiāng)村治理數(shù)字化極具代表性的德清縣為例，在新型冠狀病毒肺炎疫情防控期間，德清結(jié)合電子圍欄、視頻監(jiān)測，實施“數(shù)字鄉(xiāng)村一張圖+健康碼”圖碼結(jié)合的網(wǎng)格化精密智控模式，嘗試了紅、黃、綠和無碼人員的分類管理。但是，鄉(xiāng)村干部仍然需要依靠逐戶確認的“掃樓”方式來落實精細化的疫情防控政策，他們認為還是“老辦法”更有實效性。作為國家數(shù)字鄉(xiāng)村試點縣的臨安，在推進鄉(xiāng)村治理數(shù)字化過程中，注重在各個鎮(zhèn)(街道)原有數(shù)字治理的基礎(chǔ)上改進，既有青山湖街道“青和翼”智慧青山管理平臺、太湖源鎮(zhèn)指南村“幸福碼”等個性化應(yīng)用場景，也有“微法庭”“農(nóng)民建房一件事”“自然災(zāi)害應(yīng)急預(yù)警”“村民e治理”等覆蓋范圍更廣的全區(qū)應(yīng)用場景。但臨安各個鎮(zhèn)(街道)根據(jù)自身的特點，因地制宜地開發(fā)實用程序成本高、普及性差，也使得臨安的鄉(xiāng)村治理數(shù)字化平臺至今仍沒能做到對所有村莊全覆蓋。

(三)效能提升與村社共同體建設(shè)

浙江省鄉(xiāng)村治理數(shù)字化建設(shè)雖然走在全國前列，但是，全國鄉(xiāng)村建設(shè)中普遍存在的鄉(xiāng)村主體性難以保障問題，浙江省也同樣存在。在村社共同體式微的歷史背景下，“鄉(xiāng)村運動而鄉(xiāng)村不動”是百年鄉(xiāng)建歷程中一直存在的難題。而當下村集體經(jīng)濟薄弱、村莊人口老齡化比較普遍，發(fā)揮鄉(xiāng)村主體的作用更加困難。鄉(xiāng)村治理數(shù)字化無法在村莊一盤散沙的情況下實現(xiàn)，重塑村社共同體是其效能提升的關(guān)鍵。一是通過重塑村社共同體，使其更好地代表村民的利益，能更有針對性地提出村莊鄉(xiāng)村治理數(shù)字化需求。二是通過村社共同體的參與，切實實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理由上級管理向民主治理轉(zhuǎn)變。三是通過重點培養(yǎng)村社共同體中具備基本數(shù)字化素養(yǎng)的村民，提高村莊運用鄉(xiāng)村治理數(shù)字化平臺辦事的能力。只有實現(xiàn)村社共同體重塑，增強村社共同體參與，才有可能切實發(fā)揮好數(shù)字化的作用，提高鄉(xiāng)村治理數(shù)字化的效能。

五、結(jié)論與討論

面對縣域鄉(xiāng)村治理數(shù)字化，我們需要從微觀方面理解其發(fā)展的動力機制。通過五個縣(市、區(qū))的比較分析發(fā)現(xiàn)，縣級政府是推進縣域鄉(xiāng)村治理數(shù)字化的主導(dǎo)力量。縣域鄉(xiāng)村治理數(shù)字化平臺，包括信息基礎(chǔ)設(shè)施搭建、數(shù)據(jù)整合、數(shù)據(jù)挖掘和管理、信息安全等多項工作，涉及多個部門。縣域鄉(xiāng)村治理數(shù)字化進程具有極強的動態(tài)性。數(shù)字化進村，與其他要進村的工作一樣，都涉及目標管理、責任劃分、部門協(xié)同、檢查考核。但它也與其他要進村的工作有所不同，數(shù)字化工作牽涉到復(fù)雜的技術(shù)系統(tǒng)，更講究工作動態(tài)調(diào)整，是一項做起來會越做越多的工作。隨著進入的村莊數(shù)量越來越多，農(nóng)戶數(shù)量越來越多，技術(shù)系統(tǒng)升級到新的管理容量增加，需要相應(yīng)調(diào)整管理的組織架構(gòu)。與技術(shù)的迭代創(chuàng)新一樣，推進縣域鄉(xiāng)村治理數(shù)字化的組織體系也需要迭代創(chuàng)新。

縣級政府通過搭建和運用縣域鄉(xiāng)村治理數(shù)字化平臺，可以從以下四個方面發(fā)揮治理優(yōu)勢：通過便捷的接入，降低農(nóng)戶參與鄉(xiāng)村治理的成本，增加其有效參與，提高其參與的自主性；通過多樣化的場景營造，將村民參與擴大到更為深入的村務(wù)管理全過程，增加村民參與的深度；通過巨量數(shù)據(jù)的整合和介入，增強村莊發(fā)展同外部發(fā)展趨勢的良性互動，打通資源下達村莊的通道，提升縣域鄉(xiāng)村治理的預(yù)見性和系統(tǒng)性；通過各類公共服務(wù)線上進村，快速提高鄉(xiāng)村公共服務(wù)水平。

建立村莊和村民有效參與機制，是增進縣域鄉(xiāng)村治理數(shù)字化效能的關(guān)鍵?？h域鄉(xiāng)村治理數(shù)字化發(fā)揮作用的最重要的方式是進村入戶。政府部門在大力推進數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施硬件和平臺軟件建設(shè)的過程中，要以村社共同體建設(shè)來保障村民主體性的體現(xiàn)。只有堅持鄉(xiāng)村治理的問題導(dǎo)向，充分發(fā)揮村社組織的作用，立足鄉(xiāng)土社會的實際和鄉(xiāng)村治理的需求，完善鄉(xiāng)村治理數(shù)字化平臺的功能，才能切實提高鄉(xiāng)村治理的實際效能。