蔡玲玲

（中電建生態(tài)環(huán)境集團(tuán)有限公司，深圳 518000）

引 言

政府部門與企業(yè)投資者為提供基礎(chǔ)民生服務(wù)而建立的公私合作關(guān)系簡稱為PPP（public private partnership）。該模式明確了二者的權(quán)利與義務(wù)，有利于實現(xiàn)合作雙方的共贏，是當(dāng)前國際上最為流行的建設(shè)融資模式。從世界范圍內(nèi)來看，現(xiàn)代PPP 模式起源于20 世紀(jì)90 年代，當(dāng)時英國政府最先對采購行業(yè)進(jìn)行了“使用價值最優(yōu)”改革，此后逐漸被加拿大、澳大利亞、新加坡等國家借鑒，用于提升民眾生活滿意度、公益服務(wù)性較強(qiáng)的物品供給行業(yè)中。

從國內(nèi)情況來看，PPP 項目融資管理為了實現(xiàn)利益最大化，所以不再是單一的傳統(tǒng)模式，而是從項目特點和實際規(guī)模入手，對其進(jìn)行運(yùn)營創(chuàng)新工作，并梳理出PPP 項目中可能發(fā)生的管理風(fēng)險問題，通過專業(yè)人員的科學(xué)分析后，選擇與之對應(yīng)的融資方案，從而保證項目建設(shè)的順利展開。PPP 模式在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的操作過程中有自身的原則，它可以有效分擔(dān)風(fēng)險，進(jìn)一步降低融資成本。它不單是一種效果優(yōu)良的政策工具，更是社會治理思路轉(zhuǎn)變的重要體現(xiàn)方式。PPP 模式通過為大眾提供優(yōu)質(zhì)公共設(shè)施服務(wù)，讓國家治理體系邁入現(xiàn)代化，為國家經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)性發(fā)展提供強(qiáng)大的支撐力量。

一、PPP 項目投融資的積極作用

在投資建設(shè)行業(yè)高速發(fā)展的前提條件下，PPP 這一全新模式應(yīng)運(yùn)而生并得到廣泛應(yīng)用，在一系列大型公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)過程中充分發(fā)揮出自身優(yōu)點。

（一）政府層面

PPP 項目的推廣應(yīng)用使得社會企業(yè)承擔(dān)起政府部門的部分責(zé)任，有效緩解了地方財政壓力，降低地方日益突出的債務(wù)風(fēng)險，防范其出現(xiàn)重大債務(wù)問題。同時，在政府公共服務(wù)體系中融入企業(yè)高效市場運(yùn)作體系和監(jiān)管競爭機(jī)制，在減輕財務(wù)負(fù)擔(dān)的同時可以保障項目的公開透明化，提升公共建設(shè)的質(zhì)量水平。這樣，政府公共事業(yè)管理部門擁有低風(fēng)險、低成本的優(yōu)勢，能為企業(yè)提供大量優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品，運(yùn)行效率得以提高，從而增加雙方的經(jīng)濟(jì)效益。

另外，大力推動PPP 項目投融資是當(dāng)代新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略下的必然趨勢。因地制宜地借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗，結(jié)合實際使用促進(jìn)其科學(xué)發(fā)展，滿足基礎(chǔ)設(shè)施和公共物品供給的巨大要求，對協(xié)調(diào)政府市場功能具有現(xiàn)實意義，為我國應(yīng)對經(jīng)濟(jì)新常態(tài)提供新引擎。

（二）社會資本層面

PPP 項目投融資模式讓社會資本擁有了更多的項目參與機(jī)會，其將充足資金投入項目整體建設(shè)中，可以加快工程的進(jìn)度，減少因缺乏資金、責(zé)任不明等因素造成的風(fēng)險。企業(yè)在前期了解項目情況時，通過專業(yè)風(fēng)險評估師的細(xì)化分析，積極與施工單位、政府部門，以及其他作業(yè)機(jī)構(gòu)溝通交流，將潛在威脅合理分配到整體實施的具體環(huán)節(jié)中，可以有效降低投入成本，在一定程度上確保企業(yè)的收益。另外，該模式目標(biāo)相同、收益共享、風(fēng)險分擔(dān)的三大特點讓企業(yè)能夠更好地配置資源，在帶來穩(wěn)定回報的同時優(yōu)化了公共產(chǎn)品的供給水平。

（三）政府與社會資本合作層面

當(dāng)前，社會經(jīng)濟(jì)正進(jìn)入飛速發(fā)展的階段，基礎(chǔ)建設(shè)也大幅度擴(kuò)大，建筑行業(yè)的市場競爭力明顯提高。政府著手出臺了PPP 項目模式，把社會資本投資于主要產(chǎn)業(yè)中，以改善諸多民生問題。政府和社會資本之間的合作是以簽訂合同的形式進(jìn)行的，在合同中圍繞項目建設(shè)投入最小化、產(chǎn)品供給最大化和服務(wù)最優(yōu)化的總體目標(biāo)，明確雙方權(quán)責(zé)，為PPP 項目的順利推進(jìn)提供有力保障，促進(jìn)二者的深入合作。通過這樣的方式能夠吸引社會資本的注入，雙方根據(jù)自身優(yōu)勢承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險，提升項目整體質(zhì)量，可以更有效、更迅速地實現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)，降低政府財政支出和企業(yè)的投資風(fēng)險，維護(hù)各方的合法利益，促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，對行業(yè)的投資收益具有重要意義。

二、PPP 項目投融資管理模式存在的主要風(fēng)險

（一）市場原因

PPP 投融資模式下的項目建設(shè)運(yùn)營周期較長，基本上以年為計量單位，有的可能長達(dá)20 年。在此期間，市場利率可能會有相當(dāng)大的波動，項目公司財務(wù)成本有所增加，實際投資效益與預(yù)想結(jié)果可能不一致，給投融資管理帶來新的挑戰(zhàn)。同時，在項目長時期的建設(shè)過程中，由于國家社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化，市場需求會隨之發(fā)生改變，原有的投融資方案落后于現(xiàn)階段的市場需求，以致未能收回項目投資。此外，還有更嚴(yán)重的單一市場風(fēng)險。PPP 項目啟動后，相關(guān)單位看到了項目所在領(lǐng)域的廣闊前景而大力投資，形成項目被替代或存在眾多競爭對手的潛在風(fēng)險，公司在整個運(yùn)營期間的收入減少，影響了預(yù)期利潤。

（二）項目公司自身原因

根據(jù)PPP 項目的合約，政府除支付一部分注冊資本外，并無任何責(zé)任為投資提供資金，社會資本是項目的主要資金來源。鑒于大部分項目公司經(jīng)驗不足，在債務(wù)融資中過度使用短期借款，且對工程的建設(shè)運(yùn)營情況盲目自信，當(dāng)項目沒有實現(xiàn)預(yù)期利潤時會增加公司的償債負(fù)擔(dān)，延遲歸還融資借款，造成了流動資金的短缺。

另外，資金來源不規(guī)范。國家政策規(guī)定，項目資本金需投資方使用自有經(jīng)費(fèi)，不能利用債務(wù)性資金進(jìn)行投資。但是部分企業(yè)自身實力欠缺，但又想?yún)⑴c到PPP 項目中，往往會與其他金融機(jī)構(gòu)組成聯(lián)合體進(jìn)行投標(biāo)。表面上似乎符合了社會資本出資額的規(guī)定，但實際上二者私下單獨簽署的剛性兌付協(xié)議并不符合規(guī)矩。在這種情況下，資金來源渠道過多，且項目法人沒有義務(wù)償還債務(wù)和利息，可以隨時抽逃出資，增加了投資金不正常的風(fēng)險。投資公司的權(quán)益是其出資款項和債務(wù)性資金的總額，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過實際份額，該公司無論何時償還了銀行等金融機(jī)構(gòu)貸款，都要繼續(xù)向股東償還向項目的支付款項，毫無疑問公司總是處于負(fù)債狀態(tài)。另外，如果投資者出現(xiàn)債務(wù)問題，這部分支付資本將會面臨資金缺口，給整個PPP 項目的投融資管理帶來風(fēng)險。

（三）社會資本原因

PPP項目投融資管理風(fēng)險的一個主要因素是社會資本。工程建設(shè)進(jìn)展中很大一部分資金來自項目公司，這就對其資本實力提出了更高的要求。但眾多民營企業(yè)自身能力較弱，融資時傾向于銀行貸款，且其企業(yè)信用度和國有企業(yè)相比仍然無法得到高度認(rèn)可，按照銀行規(guī)定的程序進(jìn)行貸款業(yè)務(wù)時，授信貸款難度相對大，最終導(dǎo)致資金審批進(jìn)展冗長緩慢，花費(fèi)了大量時間成本，資金也難以迅速到位。地方機(jī)構(gòu)在落實一些高質(zhì)量PPP 項目時，往往會優(yōu)先考慮國有企業(yè)，大多數(shù)民營企業(yè)只能投資收益較低的小型項目，造成社會資本的分配不合理，沒有將PPP 項目投融資管理的優(yōu)勢充分發(fā)揮出來，導(dǎo)致相關(guān)單位的參與積極性大打折扣，不利于后期政府小組委員會對項目建設(shè)的投資贊助。另外，企業(yè)和政府在合作執(zhí)行項目工作上缺乏經(jīng)驗，在管理過程中二者就會出現(xiàn)一定的投融資矛盾。如果社會資本的金融鏈出現(xiàn)缺口而不能及時注入資金，會給項目融資帶來諸多許不確定因素，如耽誤建設(shè)進(jìn)度、延長運(yùn)營期限、再融資風(fēng)險等，從而影響整個PPP 項目的正常實施過程。

（四）銀行貸款融資

由于項目周期較長且成本效益不高的現(xiàn)實約束，PPP項目的融資主要來自銀行貸款。一般來說，國有企業(yè)具有資金實力強(qiáng)大、掌握最新理論知識和先進(jìn)技術(shù)、社會聲譽(yù)高等特點，很容易獲得銀行融資。但實際上，國有企業(yè)并不愿為項目公司做擔(dān)保，他們更想讓項目公司自己完成融資，最大限度地降低潛在風(fēng)險。反觀民營企業(yè)，其融資規(guī)模不大、信貸能力不強(qiáng)，銀行對社會資本的認(rèn)可程度本來就低，再加上國際國內(nèi)多方因素的影響，該類型的投資者想要從銀行獲得大額貸款的難度陡然增加。許多情況下，項目投資者不能正確審視工程的預(yù)期收入，銀行審批環(huán)節(jié)中很難承認(rèn)這種應(yīng)收款項。對于剛剛成立的公司，與銀行簽訂合同更是難上加難。即使審批通過，銀行在放款過程中會根據(jù)相關(guān)要求再次對PPP項目及商業(yè)資本化進(jìn)行核查，從而導(dǎo)致融資的延遲，對PPP 項目的正常實施產(chǎn)生負(fù)面影響。

（五）政府原因

銀行在評估地方政府的信用和償債能力時，通常會考慮當(dāng)前的財務(wù)壓力是否滿足PPP 項目的實際付款要求。若政府機(jī)構(gòu)存在信用等級不足、財政狀況運(yùn)轉(zhuǎn)不良、項目合同履行不到位等問題，則會降低金融機(jī)構(gòu)對財政補(bǔ)貼的認(rèn)可程度，造成融資困難的窘境。銀行只有仔細(xì)評估政府層面的風(fēng)險后，才會對項目公司進(jìn)行綜合評定，以確定實際放款金額，這給PPP 項目投融資管理帶來極大的不確定性。甚至對于部分PPP 項目而言，政府會提供一些資助，但不會主動承擔(dān)風(fēng)險，項目信用得不到保障對投融資活動的正常運(yùn)作將產(chǎn)生負(fù)面影響。另外，在政府方面，由于缺乏與社會資本的合作經(jīng)驗，一部分實力較弱的民營企業(yè)中標(biāo)，項目的龐大需求很容易讓企業(yè)的財務(wù)鏈發(fā)生斷裂。同時，公共機(jī)構(gòu)對社會資本的回報率制定了非常嚴(yán)格的條件，使得其資金來源存在很大波動，資金的供不應(yīng)求將直接導(dǎo)致工程的癱瘓。

三、PPP 項目投融資風(fēng)險的防范策略

PPP 項目不同于普通項目，其融資鏈涉及的領(lǐng)域較為廣泛，在實際管理活動中會受到多方因素的影響，致使PPP 項目投融資具有項目導(dǎo)向復(fù)雜、投入資金高、建設(shè)周期長、合同體系龐大等特點，投融資管理存在一定的風(fēng)險性。因此，在進(jìn)行項目管理活動時，如何進(jìn)行高效投融資管理，采取適當(dāng)措施對可能發(fā)生的風(fēng)險進(jìn)行有效防范顯得格外重要。

（一）提高PPP 項目的盈利水平

政府和社會資本應(yīng)通過平等互利的合作方式對項目的順利實施進(jìn)行全方位支持，充分發(fā)揮政府監(jiān)管功能，應(yīng)用社會企業(yè)的資金管理機(jī)制，調(diào)動雙方的資源，從而打造出一個技術(shù)上先進(jìn)、結(jié)構(gòu)上合理、經(jīng)濟(jì)上持續(xù)、風(fēng)險上可控、具有極強(qiáng)吸引力的項目，增強(qiáng)流動資金的利用率，提升項目本身的盈利能力。另外，要結(jié)合PPP 項目工程進(jìn)度、機(jī)械技術(shù)、潛在風(fēng)險等多方面因素，優(yōu)化項目規(guī)劃，挖掘出新的效益增長點，使建設(shè)工程各個環(huán)節(jié)的成本管控與創(chuàng)收效益更加契合。項目自身盈利的可持續(xù)性提升，可以吸引更多投資者和金融機(jī)構(gòu)的關(guān)注，從而依靠項目自身經(jīng)濟(jì)運(yùn)營便可以解決融資問題，促進(jìn)良性盈利循環(huán)模式的建立。

（二）選擇優(yōu)質(zhì)社會資本

社會融資的質(zhì)量在很大程度上影響了PPP 工程項目的正常施工速度和經(jīng)營水平。從項目管理的視角來看，高端優(yōu)質(zhì)的社會資本不但具備解決項目資金來源的能力，還可以運(yùn)用其完善的機(jī)制協(xié)助項目管理企業(yè)克服專業(yè)性不足的問題，從全方位提高管理監(jiān)督水準(zhǔn)，合理回避各類潛在風(fēng)險，進(jìn)而提高投資效益。在項目投標(biāo)前，政府可以聘請專家通過制定研究社會資本的規(guī)則，甄別出規(guī)模強(qiáng)大、資金充足、管理素質(zhì)高、融資能力強(qiáng)和經(jīng)驗豐富的投資者，將其引入項目投資中，借助其優(yōu)良資源保證公司內(nèi)部有序地運(yùn)轉(zhuǎn)，提高項目的成本效益和可持續(xù)性。

（三）進(jìn)一步擴(kuò)展投融資渠道

目前，PPP 項目的融資渠道比較單一，更多是倚重銀行。大多數(shù)銀行貸款周期限制在10 年內(nèi)，而PPP 項目的資金回收期長達(dá)20 年左右，雙方時間錯配，不利于風(fēng)險分散。在傳統(tǒng)的固定模式中，一旦某一細(xì)小環(huán)節(jié)出現(xiàn)差錯，將直接使項目進(jìn)度延期，存在很大的局限性。隨著時代的發(fā)展，投融資渠道多樣化成為主流趨勢，豐富多樣的中長期融資可以完美規(guī)避上述問題。例如，在PPP 項目投融資管理時，可以對基金、股票、債券、信托及其他金融工具進(jìn)行融資，或者引入保險基金、設(shè)備基金、社?；稹B(yǎng)老基金等長期性資金參與到PPP 項目中，為其穩(wěn)步發(fā)展提供可能。有資格獲得貿(mào)易融資的公司也可以嘗試通過出口抵押、一攬子貸款、票據(jù)貼現(xiàn)等方式獲得經(jīng)營資金，從而優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)，降低支付性融資風(fēng)險，為PPP 項目的長期發(fā)展創(chuàng)造機(jī)會。

（四）加強(qiáng)地方政府信用建設(shè)

政府部門在實施PPP 項目方面扮演著重要角色。在具體實施過程中，政府部門應(yīng)該發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，始終秉承誠信原則，鄭重向社會資本方做出認(rèn)真履行PPP 合同的承諾。若因更換政府領(lǐng)導(dǎo)層等理由而違背約定，必須主動承擔(dān)相應(yīng)的法律、經(jīng)濟(jì)責(zé)任。因公共利益、公眾利益或其他合法利益要求政府適度改變承諾或合同時，政府部門必須嚴(yán)格按照法律流程辦理執(zhí)行，對資本方的損失應(yīng)依據(jù)合約進(jìn)行相應(yīng)賠償。此外，在政府績效評估制度下，應(yīng)建立完善的履約守信登記制度，改進(jìn)責(zé)任追究機(jī)制，加強(qiáng)對失信行為的懲戒力度。政府部門應(yīng)利用內(nèi)部及社會的廣泛訴求，建立有效的監(jiān)督制度，公開坦率地接受民眾對有關(guān)部門的投訴意見，將政府的信譽(yù)評估結(jié)果向社會公布，實時展示PPP 項目的進(jìn)度資料，從而消除民營企業(yè)投資方對政府機(jī)構(gòu)的失信焦慮，提高社會資本參與PPP 項目投融資管理的積極性，共享投資收益。

結(jié) 語

綜上所述，政府部門和社會資本要打造成熟完善的合作關(guān)系，以提高公共產(chǎn)品質(zhì)量和供給效率為目標(biāo)，雙方共同作用發(fā)揮專業(yè)化管理能力和監(jiān)管作用，健全完善相關(guān)法制法規(guī)，在真正意義上為我國經(jīng)濟(jì)盈利模式注入全新的活力。