楊露云 福鼎市城鄉(xiāng)低保與醫(yī)療救助中心

引言

預(yù)算一直是行政事業(yè)單位財政管理的重要構(gòu)成部分，尤其是預(yù)算編制與實施很大程度上調(diào)節(jié)著財政資金的收支平衡。隨著財政管理體制改革的實行，行政事業(yè)單位更是將預(yù)算編制與執(zhí)行作為改革的重中之重。零基預(yù)算作為良好的預(yù)算工具，在成本控制和管理上發(fā)揮著重要作用，自然成為行政事業(yè)單位預(yù)算管理的重要組成部分。但在具體實施過程中，深受現(xiàn)有行政體制與零基預(yù)算改革體制的影響，零基預(yù)算編制不夠全面準(zhǔn)確，零基預(yù)算執(zhí)行過于隨意、進度緩慢、大量資金閑置浪費、使用效率低等問題層出不窮，無法應(yīng)對新預(yù)算法給行政事業(yè)單位提出的新要求與挑戰(zhàn)。

為了緩解行政事業(yè)單位在新經(jīng)濟環(huán)境下的財政資金和債務(wù)壓力，以零基預(yù)算為突破口，加強零基預(yù)算改革，構(gòu)建與行政事業(yè)單位實情相配套的零基預(yù)算管理體系勢在必行，具有獨特的價值與意義。

一、新經(jīng)濟環(huán)境下零基預(yù)算的適用性

近年受經(jīng)濟下行、減稅降費、新冠肺炎疫情等多重因素的影響，財政收入增速受到了嚴(yán)重的沖擊，大大增加了行政事業(yè)單位保障民生、脫貧攻堅、化解重要風(fēng)險方面的資金支出壓力，形成了新的經(jīng)濟環(huán)境，迫使行政事業(yè)單位不得不改變傳統(tǒng)的預(yù)算管理模式。而零基預(yù)算強調(diào)資金支出從零開始，摒除對往年預(yù)算的考量，強調(diào)以現(xiàn)階段年度計劃的實際情況為導(dǎo)向，結(jié)合具體項目的輕重緩急排序進行預(yù)算編制，以便將單位的資金真正用到急需、必要項目中，從而確保資金使用效益的提升。這在新經(jīng)濟環(huán)境下是一種十分科學(xué)的預(yù)算編制方法，具有一定的優(yōu)勢，更適用于現(xiàn)階段的行政事業(yè)單位預(yù)算改革。

其一，零基預(yù)算能夠有效緩解財政壓力，均衡財政收支。當(dāng)前，隨著剛性支出的增多，行政事業(yè)單位的財政壓力日趨可見，沿用傳統(tǒng)的預(yù)算編制方法進行預(yù)算編制，會讓預(yù)算結(jié)果越來越大，加上各部門的預(yù)算比例都在增加，就目前行政單位的財政狀況來說，難以滿足自上而下的預(yù)算要求。但采用零基預(yù)算，優(yōu)先將資金使用到必要、緊要、迫切可行的項目上，并對以往項目支出進行新的評審，砍掉不合理的項目，或是縮減支出，積極做好資金結(jié)轉(zhuǎn)回籠工作，按照新的預(yù)算編制結(jié)果支出，不僅能減少資金閑置，還能一定程度上緩解財政壓力，提高資金使用效益，實現(xiàn)收支平衡。

其二，零基預(yù)算能夠增加財政透明度。行政事業(yè)單位財政管理中，一直追求財政數(shù)據(jù)信息的透明度，便于廣大民眾監(jiān)督。零基預(yù)算在編制和執(zhí)行中嚴(yán)格按照項目優(yōu)先順序開展，形成了獨立的決策事項，通過自下而上的執(zhí)行進行監(jiān)督檢查，并建立問責(zé)制，一定程度上增加了財政的透明度。同時，零基預(yù)算還能借助現(xiàn)代信息技術(shù)對各項資金的流動情況進行全面管理，讓預(yù)算報告也變得更加科學(xué)準(zhǔn)確，并利用相關(guān)管理平臺將信息公布給廣大民眾，強化財政監(jiān)督，也有助于提高資金使用效益。如福建省財政廳、農(nóng)業(yè)廳、民政廳推行的扶貧資金在線監(jiān)管系統(tǒng)，運用“制度+科技”實現(xiàn)對扶貧資金從省級到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的申報、分配、審核、下達、撥付等環(huán)節(jié)進行全程跟蹤、監(jiān)管，有效提高預(yù)算資金透明度。

其三，零基預(yù)算能夠推動財政預(yù)算體制改革。在新經(jīng)濟環(huán)境下，廣大行政事業(yè)單位形成了零基預(yù)算改革的共識，未來還會從政府部門擴展到企業(yè)、社會組織中去，然而規(guī)模、人員、技術(shù)等都可能影響零基預(yù)算執(zhí)行效果，因此必須不斷推進零基預(yù)算的改革，讓其在各地區(qū)、各行業(yè)與部門中的應(yīng)用更加穩(wěn)定。而在深入零基預(yù)算改革時勢必會推動財政預(yù)算體制的改革，只有健全、科學(xué)、合理、高效的財政預(yù)算管理體制才能為零基預(yù)算的順利開展保駕護航。

二、行政事業(yè)單位進行零基預(yù)算改革面臨的難點

（一）行政管理體制滯后

盡管零基預(yù)算在行政事業(yè)單位中已經(jīng)成為預(yù)算改革的一種重要編制方法，但在具體實施過程中還是受到了一定的阻礙，深究其原因不難發(fā)現(xiàn)，行政事業(yè)單位的行政管理體制滯后是不得不提的重要原因之一。

福建省行政事業(yè)單位內(nèi)部的部分職能劃分不明確，且交叉復(fù)雜，不利于部門間的相互合作，會出現(xiàn)政治或者人為干預(yù)零基預(yù)算決策實施的情況。同時在部門內(nèi)有些管理者的權(quán)力過大，甚至能利用自身職權(quán)直接決定單位資金預(yù)算分配情況，導(dǎo)致零基預(yù)算結(jié)果成為空談，無法嚴(yán)格實施執(zhí)行。加之，行政事業(yè)單位的行政體制中關(guān)于整體預(yù)算安排情況不能完全公開化、透明化，缺少了社會公眾對其預(yù)算執(zhí)行情況的動態(tài)監(jiān)督，時效性滯后，難以確保行政事業(yè)單位預(yù)算信息的對稱，影響了零基預(yù)算公正、科學(xué)實施的有效性和權(quán)威性。

（二）數(shù)據(jù)評價依據(jù)不夠科學(xué)

零基預(yù)算的準(zhǔn)確實施需要大量的收入、支出核定、排序數(shù)據(jù)作為依據(jù)，才能最大程度保證零基預(yù)算結(jié)果的科學(xué)合理。但這些數(shù)據(jù)受人為影響較大，極大降低了數(shù)據(jù)評價依據(jù)的科學(xué)性。行政事業(yè)單位內(nèi)部的部門設(shè)置多，且各部門崗位的職能、性質(zhì)、渠道、類型不一，無法用科學(xué)的評估依據(jù)進行準(zhǔn)確的核算排序，加之還有不少資金是通過額外申請獲得的，如業(yè)務(wù)費，屬于靈活性較強的支出項目，難以準(zhǔn)確核定，又如對于困難群眾救助補助項目，政策影響較大（如救助補助標(biāo)準(zhǔn)提高），享受政策人員狀況復(fù)雜且人數(shù)變動大，都無形中增加了零基預(yù)算支出核算的難度。尤其是財政部門對于不同部門的決策重要性排序缺乏科學(xué)的依據(jù)進行評價核定，多依靠感性進行核定，帶有一定的隨意性，難免會影響到各個部門資金預(yù)算的平衡，出現(xiàn)預(yù)算編制漏洞。

（三）績效考核機制欠缺

行政事業(yè)單位自身的特殊性決定了其項目眾多，但在財政資金難以滿足所有決策項目同時實施的情況，就必須通過零基預(yù)算的方式來對決策項目進行排序，首先保證重要、必需的剛性項目的資金需求，以確保資金效益最大化，減少財政資金的浪費。而資金利用效率與績效評價聯(lián)系密切，沒有科學(xué)合理的績效考核機制，就會讓零基預(yù)算改革效果大打折扣。

既然有考核就離不開相應(yīng)的監(jiān)督，無論是日常資金還是專項資金，從其撥款到具體使用的來龍去脈信息，群眾都有權(quán)全程監(jiān)督。但現(xiàn)階段，行政事業(yè)單位的預(yù)算透明度還是偏低，僅有部分信息是對群眾公開的，還有一些預(yù)算信息不能完全公開，因此對零基預(yù)算執(zhí)行過程中是否嚴(yán)格按照預(yù)算編制執(zhí)行，是否有人為因素影響，群眾難以完全得知，忽視了公眾的監(jiān)督，也無法保證財政信息的民主科學(xué)性。

（四）信息化技術(shù)支持力度不夠

在進行零基預(yù)算編制過程中，會涉及大量的數(shù)據(jù)收集、整理、篩選、分析、測算、排序工作，不僅工作量大、操作性強，且還需要數(shù)據(jù)信息的公開透明，單單依靠人力難以實現(xiàn)，必須借助強有力的現(xiàn)代信息技術(shù)手段，才能保證達到預(yù)期的零基預(yù)算結(jié)果。但福建省大部分行政事業(yè)單位還沒有建立相對健全完善的信息處理平臺，加之現(xiàn)代信息技術(shù)掌握和利用不足，導(dǎo)致零基預(yù)算編制過程中難以快速準(zhǔn)確追溯、核算過往的數(shù)據(jù)，不利于零基預(yù)算的編制、執(zhí)行、績效評價、監(jiān)督等系列工作的開展。

三、行政事業(yè)單位促進零基預(yù)算改革的對策建議

（一）加快行政體制改革進度

當(dāng)前，對現(xiàn)代預(yù)算管理提出了新要求，加速了預(yù)算管理制度的不斷完善，在進行行政體制改革中也要以此為導(dǎo)向，這樣才能進一步確保行政體制與零基預(yù)算執(zhí)行的適應(yīng)性。

就行政事業(yè)單位而言，首要的就是在零基預(yù)算過程中強調(diào)預(yù)算決策的權(quán)威性，達到事權(quán)與財權(quán)的匹配統(tǒng)一，嚴(yán)格按照資金的多少進行支出預(yù)算，從而有效避免超預(yù)算支出的情況。同時對于預(yù)算支出的時效、范圍，甚至轉(zhuǎn)移支出、稅收基礎(chǔ)、舉債權(quán)力等情況都要進一步規(guī)范，明確預(yù)算收入和支出的具體項目、細(xì)則等規(guī)章制度，還要做好向社會公眾公開財政信息的工作，只有嚴(yán)格按照零基預(yù)算規(guī)范執(zhí)行，才能理清各級政府部門間的收支關(guān)系。當(dāng)然在這一過程中還需要參考市場資源配置情況，從而滿足社會市場剛需項目的資金需求。

例如，在行政事業(yè)單位中健全并落實零結(jié)轉(zhuǎn)制度，財政資金短缺是絕大部分行政事業(yè)單位普遍存在的問題，為了確保零基預(yù)算編制的順利執(zhí)行就需要回籠閑置資金進行統(tǒng)籌安排使用，而那些只能按計劃進度支付的就要動態(tài)跟蹤檢查制定相應(yīng)的支出計劃，這樣該收回的收回，該支付的視情況差別對待，就能有效保證資金的收支平衡，為零基預(yù)算的實施提供可能。

（二）建立健全零基預(yù)算系統(tǒng)

零基預(yù)算過程涉及大量數(shù)據(jù)信息，且必須完整、全面、準(zhǔn)確，才能有效為零基預(yù)算編制提供科學(xué)依據(jù)，為了達到這一效果，行政事業(yè)單位結(jié)合自身實際情況建立健全完整的共享零基預(yù)算系統(tǒng)勢在必行，具體而言可以從以下幾方面著手：

第一，由財政部門為主導(dǎo)，組建上下一體的零基預(yù)算管理組織，進行職能劃分，針對零基預(yù)算執(zhí)行中的不同工作給予指導(dǎo)管理。第二，制定統(tǒng)一、規(guī)范、合理的零基預(yù)算編制管理政策，指導(dǎo)相關(guān)部門和人員嚴(yán)格按照零基預(yù)算的具體操作流程開展工作，降低零基預(yù)算執(zhí)行的隨意性，真正做到上行下效、上傳下達，不僅有利于零基預(yù)算工作效率的提升，還便于實現(xiàn)預(yù)算數(shù)據(jù)信息的收集共享，為績效考核提供可參考的數(shù)據(jù)資料。第三，在零基預(yù)算系統(tǒng)中還應(yīng)增加預(yù)算功能板塊，便于實時對零基預(yù)算執(zhí)行情況進行分析，針對出現(xiàn)的問題及時加以改善，更好地完成零基預(yù)算績效考核。

（三）重視績效考核機制的完善

結(jié)合零基預(yù)算自身的優(yōu)勢，在相關(guān)制度的指引下，績效考核必須引起高度重視。就行政事業(yè)單位來說，應(yīng)組織專門的團隊就零基預(yù)算編制、執(zhí)行等不同步驟的實際情況進行專門的績效考核，這樣才能確保財政資金發(fā)揮最大的使用效益。

首先，行政事業(yè)單位要完善零基預(yù)算制度和框架，包括戰(zhàn)略目標(biāo)、年度計劃以及具體實施計劃等都需要以一定的標(biāo)準(zhǔn)落實到具體的部門或負(fù)責(zé)人頭上，這樣才能保證零基預(yù)算執(zhí)行各個步驟的情況都能及時進行績效考核，發(fā)現(xiàn)偏離計劃情況時，在不超過整體預(yù)算的條件下及時調(diào)整或修改預(yù)算，從而推動各項目標(biāo)計劃的順利進行，增強零基預(yù)算的指導(dǎo)性與約束性。

其次，行政事業(yè)單位內(nèi)部還需要通過預(yù)算評估機制的建立，強化對零基預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督考核。針對每一筆資金的流向都要有相適應(yīng)的評價體系，做到使用要有效，而對于那些效果不好甚至沒有嚴(yán)格按照預(yù)算編制使用的資金則需要問責(zé)，通過獎懲措施來激勵相關(guān)部門和人員對下達的預(yù)算任務(wù)積極面對，認(rèn)真執(zhí)行。

最后，零基預(yù)算績效考核的高效完成除了需要重視內(nèi)部機制和監(jiān)督的完善外，還需要重視外部的監(jiān)督。這就要求各單位對自身的財政信息透明化，每一筆資金的編制、使用情況都需要公開，接受民眾的監(jiān)督。在信息化時代的今天，為了便于民眾監(jiān)督，確?？冃Э己说耐暾?、公平、準(zhǔn)確，可以采用“線上+線下”的公開模式。所謂“線上”指的是行政事業(yè)單位除了自身的官網(wǎng)外，還可以通過微博、公眾號、新媒體等多種途徑并構(gòu)建專門的板塊最大化公開預(yù)算各項信息，便于廣大民眾隨時查詢與監(jiān)督。而“線下”更多的是依靠各種宣傳欄、公告欄和LED電子屏的方式，在各大人流量大的場合公開預(yù)算數(shù)據(jù)，同時為民眾提供意見反饋途徑，由專職人員予以答復(fù)，增加民眾與行政單位的互動溝通，大大提高對零基預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督力度，更有利于預(yù)算績效的全面評估考核。

（四）強化信息化技術(shù)的引入與利用

現(xiàn)代信息化技術(shù)的廣泛應(yīng)用讓更多的文字變成了直觀可見的數(shù)字信息，加快了信息的傳播速度，更加適用于行政事業(yè)單位的零基預(yù)算改革，便于收集、查詢、整理、分析財政狀況，為新的預(yù)算編制提供依據(jù)。

在零基預(yù)算改革中強化信息化技術(shù)的引入與利用，除了配備先進的信息設(shè)備和專業(yè)化科技人才外，還需要改變傳統(tǒng)的預(yù)算慣性思維，才能真正做到技術(shù)倒逼預(yù)算管理更加科學(xué)化。

要想做好零基預(yù)算編制、執(zhí)行、績效考核等工作，必須先建立完善的基礎(chǔ)信息庫，再由各部門按照業(yè)務(wù)特點、范圍、執(zhí)行的不同就近年的歷史業(yè)務(wù)原始數(shù)據(jù)進行收集、整理、分析，形成獨立的決策事項。只有各部門通力合作才能收集更多的數(shù)據(jù)信息，而這是完善零基預(yù)算編制的重要前提。同時鑒于“線上”數(shù)據(jù)公開工作的開展，還需要構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范的預(yù)算管理網(wǎng)絡(luò)平臺，通過平臺化管理不僅能避免系統(tǒng)五花八門、不兼容情況的出現(xiàn)，還能大大提高信息的共享程度，由單位內(nèi)部和民眾外部等對零基預(yù)算的編制、執(zhí)行、審查、評估等情況共同進行監(jiān)督。利用現(xiàn)代信息技術(shù)，還能對預(yù)算信息庫中的信息進行審核，并按照審核指標(biāo)就出現(xiàn)的問題進行規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化修正，最大程度降低外在因素影響，從而提高零基預(yù)算編制的準(zhǔn)確性。

結(jié)語

在行政事業(yè)單位的預(yù)算編制中，零基預(yù)算作為不斷變化發(fā)展的重要組成部分，對于提高預(yù)算編制水平和管理水平意義重大。在新經(jīng)濟環(huán)境下，行政事業(yè)單位要想解決具體問題就必須重視零基預(yù)算改革，從而進一步合理利用財政資金，控制支出，提高資金使用效益。