張世均 秦 琳

2013年以來，隨著“一帶一路”倡議和“親誠惠容”周邊外交政策的實施，我國邊疆地區(qū)外籍人員流入不斷增加，這種跨境人口流動既對我國邊疆地區(qū)國際合作與經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有積極意義，同時也存在一系列涉及國家安全和邊疆民族的問題。近年來，我國學(xué)術(shù)界主要有保躍平的《脆弱、流動與風(fēng)險：中緬邊境新冠肺炎疫情跨境傳播問題研究》、劉愛嬌的《大數(shù)據(jù)在維護(hù)中緬邊境安全保障中的應(yīng)用研究》、劉愛嬌，喬義然的《中緬邊境地區(qū)跨境毒品犯罪的形勢及對策》、王舫的《中緬邊境戰(zhàn)“疫”敘事與中華民族共同體精神的凝聚——基于打洛口岸周邊村寨的田野調(diào)查》、周燦等人的《中緬跨境民族人口流動對邊境安全影響分析——以云南省德宏邊境地區(qū)為例》等對中緬邊境地區(qū)新冠疫情、邊疆安全等問題進(jìn)行了研究。①但是，目前在中國學(xué)術(shù)期刊網(wǎng)上暫未檢索到“新冠疫情影響下中緬邊境地區(qū)緬籍跨境勞工問題研究”的成果發(fā)表。因此，在新冠肺炎病毒疫情的背景下，我們必須要高度重視中緬邊境地區(qū)緬籍跨境勞工問題，并及時采取正確的應(yīng)對策略，以利于我國邊疆民族地區(qū)的社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以及邊疆民族地區(qū)鑄牢中華民族共同體意識工作的落實。

一、中緬邊境地區(qū)緬籍跨境勞工現(xiàn)狀

中緬邊境地區(qū)存在著十多個跨境民族和生活著較多的跨境民族民眾，云南瑞麗市是全國最大的對緬陸地口岸。新冠肺炎病毒疫情爆發(fā)前，常年在云南瑞麗市生活著大量的緬籍跨境勞工。新冠肺炎病毒疫情發(fā)生后，云南瑞麗市緬籍跨境勞工的狀況發(fā)生了巨大的變化。

(一)中緬邊境地區(qū)跨境民族狀況

緬甸聯(lián)邦共和國是中國通往東南亞、南亞地區(qū)的重要周邊國家，與云南省、西藏自治區(qū)接壤，國境線全長2210公里[1]1，其中滇緬段長1997公里，主要與云南西雙版納州、普洱市、臨滄市、德宏州、怒江州交界。云南省德宏州瑞麗市擁有瑞麗和畹町兩個國家級口岸，其中瑞麗口岸與緬甸木姐口岸對開，是全國最大的對緬陸地口岸。[2]而緬甸木姐口岸及其縱深地帶屬緬甸政府長期有效控制的地區(qū)，為中緬兩國政府和人民之間的交往創(chuàng)造了較方便的地理環(huán)境。國際移民體系認(rèn)為，跨境移民的出現(xiàn)與遷徙，往往源于跨境移民輸出國與輸入國之間在歷史與現(xiàn)實中存在的既有紐帶聯(lián)系。[3]

中緬邊境地區(qū)生活著包括漢族、傣族、景頗族、佤族、傈僳族、苗族、哈尼族、拉祜族、怒族、阿昌族、獨龍族、布朗族、德昂族等十多個跨境民族，其中怒族、德昂族、阿昌族分布在緬甸的人口要比中國境內(nèi)的人口多。[4]13中緬邊境地區(qū)的跨境民族長期抵邊而居，相互通婚，互為親友，成為中緬跨境民族交往交流交融的重要樞紐。中緬邊境地區(qū)的跨境民族民間往來十分密切，自發(fā)性邊境小額貿(mào)易發(fā)達(dá)。因此，緊密的地緣、親緣、業(yè)緣關(guān)系為中緬邊民的交流與合作創(chuàng)造了良好的環(huán)境。

(二)云南瑞麗市緬籍跨境勞工現(xiàn)狀

云南瑞麗市是中緬邊境地區(qū)交往最具代表性的地區(qū)，據(jù)2021年第七次全國人口普查：云南外籍人口居全國第二位[5]，其中在中國的緬籍人員居外籍人員總?cè)藬?shù)的第四位，大多集中在中緬邊境地區(qū)。[6]因此，我們以“中緬邊境地區(qū)緬籍跨境勞工問題”在中緬邊境交往的核心地帶——云南瑞麗市對新冠肺炎病毒疫情爆發(fā)前后緬籍跨境勞工的現(xiàn)狀問題在瑞麗市出入境管理大隊、工業(yè)和商務(wù)科技局、民宗局、疫情防控指揮部、外籍人員服務(wù)管理中心、人才市場等部門和一些企業(yè)進(jìn)行了調(diào)研，掌握了新型冠狀肺炎病毒疫情下中緬邊境地區(qū)緬籍跨境勞工的現(xiàn)狀，有利于更好地把握緬籍跨境勞工流動的動向，及時提出正確的應(yīng)對的策略和措施。

緬籍跨境勞動力與國內(nèi)勞動力相比，具有較大的成本優(yōu)勢。云南瑞麗市各行業(yè)均大量使用緬籍跨境勞工，常年在瑞麗務(wù)工、經(jīng)商的緬籍人員最多時達(dá)10萬人。[7]2019年6月，瑞麗市內(nèi)的緬籍人員為5.9萬人，其中絕大部分以務(wù)工為生。[8]2020年2月，瑞麗新冠疫情出現(xiàn)后，瑞麗口岸每天仍有出入境人員約2萬人次，車輛5000輛次。2020年2月底，瑞麗市因受疫情的影響，緬籍跨境勞工數(shù)量大幅減少，全市規(guī)模以上的27家企業(yè)緬籍跨境勞工人數(shù)僅為843人。②

2020年4月1日起，瑞麗市受新冠疫情的影響，中緬邊境出入境通道關(guān)閉，返回緬甸的跨境勞工憑《緬甸-中國邊界通行證》無法回到云南瑞麗繼續(xù)務(wù)工，致使瑞麗緬籍跨境勞工數(shù)量大幅下降。

2020年12月，瑞麗市外籍人員服務(wù)管理中心開通了緬籍人員返緬的通道，并規(guī)定在邊境通道開放前返緬人員不得再次進(jìn)入瑞麗。③即使2021年2月1日緬甸“政變”后，姐告口岸返緬通道依舊排起了長隊，緬籍跨境勞工流失情況較為嚴(yán)重。2021年7月，瑞麗市再次爆發(fā)新冠疫情，為早日實現(xiàn)疫情管控，瑞麗市政府對緬籍跨境人員實施“勸返”政策。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計：7月16日至9月24日，瑞麗市共有10007名緬甸籍勞工經(jīng)由皇宮國門返回緬甸。由此可知，新冠肺炎病毒疫情的發(fā)生加速了瑞麗市緬籍跨境勞動力的流失，對云南瑞麗市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定形成了一定的負(fù)面影響。

二、瑞麗市緬籍跨境勞工的特點及存在的問題

我們通過對云南瑞麗市緬籍跨境勞工現(xiàn)狀的實地調(diào)研和數(shù)據(jù)分析，歸納出了緬籍跨境勞工具有“三低”的特點和存在的一系列問題。

(一)瑞麗市緬籍跨境勞工的特點

我們結(jié)合云南瑞麗市本地研究生同學(xué)的長期觀察，以及對新冠肺炎病毒疫情爆發(fā)前后在瑞麗市的緬籍跨境勞工進(jìn)行調(diào)查，依據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)的分析，認(rèn)為云南瑞麗市緬籍跨境勞工具有年齡低、文化低、薪資低的“三低”特點。

1.緬籍跨境勞工存在年齡低

說明在瑞麗務(wù)工的緬籍跨境勞工多以青壯年為主，其中緬籍跨境勞工的年齡大多處于15-29歲間，占總?cè)藬?shù)的80.5%；30歲以上的僅有39人，占比為19.5%。

2.緬籍跨境勞工存在文化低

表2 瑞麗市緬籍跨境勞工文化程度情況表

說明瑞麗緬籍跨境勞工文化程度普遍較低，其中文化程度在小學(xué)及以下的人數(shù)占總?cè)藬?shù)的72%；大學(xué)以上僅占總?cè)藬?shù)的1.5%，且均為在校大學(xué)生，僅為假期兼職，開學(xué)即返回緬甸繼續(xù)完成學(xué)業(yè)。

3.緬籍跨境勞工存在薪資低

表3：瑞麗緬籍跨境勞工薪資分布情況表④

說明瑞麗市緬籍跨境勞工的薪資收入比中國瑞麗城鎮(zhèn)常住居民收入(月均3254元)要低許多。[9]由于受到新冠肺炎病毒疫情的影響，瑞麗市緬籍跨境勞工人數(shù)大幅減少，出現(xiàn)了“緬籍工人緊缺”的現(xiàn)象，因此緬籍跨境勞工的薪資出現(xiàn)了小幅上漲，但與中國員工相比仍然存在著較大的差距。

(二)瑞麗緬籍跨境勞工存在的問題

在云南瑞麗市的緬籍跨境勞工主要存在辦證時間長，成本高、偷渡現(xiàn)象重，禁絕難、合作機(jī)制缺失，治理難、社會背景存異，管理難、文化水平低，培養(yǎng)難、管理欠規(guī)范，糾紛多等問題。

1.辦證時間長，成本高

緬籍跨境勞工的入境證件辦理涉及到中緬兩國，程序稍顯繁瑣。以緬籍跨境勞工合法入境和取得在瑞麗居住資格為例，按照《云南省中緬邊境地區(qū)境外邊民入境出境管理規(guī)定》，新冠肺炎病毒疫情爆發(fā)前緬籍人士需提供緬甸身份證(馬邦丁)和緬中邊界通行證(紅書)⑤兩種證件才能入境中國，此外還需要每7天往返一次口岸蓋章，以獲得合法居留的資格。在新冠肺炎病毒疫情爆發(fā)的影響下，中緬人員流通通道關(guān)閉，瑞麗推出了“胞波卡”⑥和外籍人員臨時登記卡作為緬籍人員合法居留的證件。[10]但是，由于大部分緬籍跨境勞工不會中文、信息獲取不暢，主要依靠“中間人”幫其辦理證件，提高了辦證的時間、經(jīng)濟(jì)成本。合法證件辦理麻煩就降低了緬籍跨境勞工的辦證意愿，這在一定程度上助長了非法入境、非法居住和非法就業(yè)行為。

2.偷渡現(xiàn)象重，禁絕難

邊疆是拱衛(wèi)國家中心地帶的邊界性區(qū)域[11]，中緬邊境地區(qū)邊界線長、地形復(fù)雜；跨境民族多，邊界意識弱，監(jiān)管難度大，造成緬籍邊民非法出入境現(xiàn)象較嚴(yán)重，特別是2020年以來云南瑞麗市四次發(fā)生因緬籍跨境人員帶入新冠肺炎病毒引發(fā)疫情、2021年1月緬甸“政變”，中緬邊境人員流通通道關(guān)閉后，大量緬籍跨境勞工在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使、國內(nèi)動蕩的背景下，偷渡成為了進(jìn)入瑞麗市的唯一方法。盡管瑞麗市政府已經(jīng)投入大量人力、財力打擊偷渡活動，但依舊存在監(jiān)管的空白點。加上管理部門眾多、工作職能重合，未形成信息共享平臺，展開具體工作時效率較低、無法形成合力打擊，同樣給緬籍跨境勞工非法入境以可乘之機(jī)。此外，部分“守邊人”受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使，利用職務(wù)之便為非法入境者提供便利，甚至出現(xiàn)“以罰代法”的現(xiàn)象，也是在瑞麗市新冠肺炎病毒疫情如此嚴(yán)重情況下偷渡行為屢禁不止、境外新冠肺炎病毒輸入接連不斷的主要原因。緬籍跨境勞工選擇非法入境瑞麗，既踐踏了我國法律的尊嚴(yán)，又對我國邊疆安全帶來了負(fù)面影響。非法入境的緬籍跨境人員無法獲得合法的工作，有的常以盜竊、搶劫、販毒、賣淫為生，給邊疆地區(qū)的社會治安、疾病防控都帶來了極大的隱患。

3.合作機(jī)制缺失，治理難

中緬邊境跨境勞務(wù)合作發(fā)展水平較高、發(fā)展前景好，但跨境勞務(wù)合作機(jī)制的長期缺位制約著瑞麗市跨境勞工治理水平。當(dāng)前，中緬尚未就跨境勞務(wù)合作達(dá)成協(xié)議，《德宏州外籍人員入境就業(yè)(務(wù)工)管理辦法》、《瑞麗市外籍人員服務(wù)管理辦法(實行)》均為中國單方面公布。此外，中緬兩國官方還未能組建勞務(wù)協(xié)商平臺，無法就兩國勞務(wù)合作中出現(xiàn)的問題及時進(jìn)行溝通、討論。中緬尚未建立跨境就業(yè)信息平臺，中緬跨境勞務(wù)合作信息不對稱導(dǎo)致了以下問題：一是用工信息不透明。緬籍跨境勞工無法掌握瑞麗市實際用工需求，導(dǎo)致大量緬甸勞動力盲目跨境涌入，很難及時找到穩(wěn)定的工作，增加了社會閑散人員數(shù)量，加大了社會治安管理壓力；二是薪資水平不透明。初入瑞麗務(wù)工的緬籍人員無法掌握當(dāng)?shù)氐男劫Y情況，“同工不同酬”現(xiàn)象十分突出。

4.社會背景存異，管理難

在云南邊境務(wù)工的緬籍跨境勞工所生活的社會背景不同、偷渡者較多，中國邊民對緬籍跨境勞工具有較強(qiáng)的包容性，形成緬籍跨境勞工對中方的管理配合度不高，導(dǎo)致瑞麗市政府、企業(yè)在管理緬甸跨境勞工問題上始終較為困難。如2021年3月29日，瑞麗市第三輪新冠疫情爆發(fā)后，由于部分緬籍跨境勞工不配合，在瑞麗的部分緬籍跨境勞工沒有參加核酸采樣檢測，給瑞麗新冠疫情管控帶來了較大的難度，導(dǎo)致2021年7月瑞麗市第四次爆發(fā)較大規(guī)模的新冠疫情而進(jìn)行第三次“封城”。11月，瑞麗市第五次爆發(fā)較大規(guī)模的新冠疫情，再次成為全國的新冠病毒疫情的“中風(fēng)險地區(qū)”。由于兩國文化背景、管理模式存在差異，緬甸籍跨境勞工與中方管理者之間關(guān)系較為緊張。不少緬籍跨境勞工認(rèn)為自身合理訴求被忽視，沒有受到尊重，在企業(yè)和社會中不斷被邊緣化，因此對企業(yè)的認(rèn)同感很低。中方管理者與緬籍跨境勞動者之間互信的缺失導(dǎo)致溝通不暢，雙方?jīng)_突不斷，企業(yè)管理較為困難。社會生活背景的差異導(dǎo)致緬甸跨境勞動力社會適應(yīng)度差，容易對社會有不滿情緒，打架、偷盜等行為時有發(fā)生，嚴(yán)重危害瑞麗市的社會治安。

5.文化水平低，培養(yǎng)難

在瑞麗務(wù)工的緬籍跨境勞工大多來自緬甸北部的落后地區(qū)，文化水平低，接受能力較差，缺乏明確的職業(yè)規(guī)劃，認(rèn)同感差，培養(yǎng)難度大，職業(yè)技術(shù)水平十分有限，多是從事簡單、重復(fù)的體力勞動。另外，緬籍跨境勞工的流動性強(qiáng)，經(jīng)常變更服務(wù)對象，當(dāng)企業(yè)間出現(xiàn)短暫的、細(xì)微的薪資差異，緬籍跨境勞工就會毫不猶豫地選擇跳槽，企業(yè)缺乏熟練緬籍跨境勞工的現(xiàn)象很普遍。培訓(xùn)成本過高導(dǎo)致企業(yè)將培養(yǎng)視為“沒有意義的開支”，這在制約中緬跨境勞務(wù)合作的同時不利于我國邊疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

6.管理欠規(guī)范，糾紛多

緬籍跨境勞工因薪資低，成為了瑞麗雇主在勞動力市場的首選，而部分雇工單位片面追求利潤，給緬籍跨境勞工提供的福利也不如國內(nèi)同胞，甚至拖欠或克扣緬籍跨境勞工的薪資；一些中國籍雇主和員工在工作和生活中給緬甸跨境勞工不平等待遇，形成雇主與緬籍跨境勞工、中國勞工與緬籍跨境勞工之間的糾紛或沖突。雖然2017年出臺的《德宏州外籍人員入境就業(yè)(務(wù)工)管理辦法》對雇主的職責(zé)做了規(guī)定，但是由于一些企業(yè)未嚴(yán)格執(zhí)行、未成立專門處理跨境勞務(wù)糾紛的機(jī)構(gòu)，緬甸籍跨境勞工依舊無法找到求助渠道，經(jīng)常采取過激行為報復(fù)中方雇主。同時，緬籍跨境勞工的大量涌入壓縮了國內(nèi)勞動力就業(yè)的空間，破壞原有勞動力市場的平衡，增加了中國勞工的就業(yè)難度，給邊疆地區(qū)帶來一系列的社會治安隱患。瑞麗市緬籍跨境勞工的管理主體十分單一，政府幾乎包辦所有工作，其他部門的參與度較低，加大了管理的難度。加上，一些單位工作職能有所重合，職責(zé)模糊，實際問題出現(xiàn)時經(jīng)?；ハ嗤普?，不及時對矛盾進(jìn)行協(xié)調(diào)，是導(dǎo)致中方雇主與緬籍跨境勞工沖突不斷的重要原因。

三、解決瑞麗緬籍跨境勞工問題的對策

邊疆地區(qū)跨境勞工的管控問題十分復(fù)雜，需要相關(guān)國家間全方位、多層次的合作，才能實現(xiàn)有效的治理。因此，我們以云南瑞麗市為例，針對中緬邊境地區(qū)跨境勞工存在的問題，為解決中緬邊境地區(qū)緬籍跨境勞工存在的問題提出六大方面的對策，希望能為我國邊疆民族地區(qū)的社會穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和鑄牢中華民族共同體意識做出一定的貢獻(xiàn)。

(一)降低辦證成本，甘愿合法入境

合法入境和居留證辦理程序復(fù)雜是云南瑞麗緬籍跨境勞工面臨的重要問題，也是導(dǎo)致緬籍人員偷渡現(xiàn)象屢禁不絕的重要因素之一。

針對云南瑞麗緬籍跨境勞工“辦證時間長，成本高”的問題，應(yīng)該進(jìn)行“降低辦證成本，使緬籍跨境勞工甘愿合法入境”。具體做法：中國政府與緬甸政府進(jìn)行協(xié)商，依據(jù)中緬兩國政府簽訂的邊界管理協(xié)定，積極推動“持邊民證入境”向“持護(hù)照入境”過渡；增強(qiáng)雙邊警務(wù)合作，中緬兩國聯(lián)合打擊非法入境，完善相關(guān)法律，嚴(yán)格執(zhí)行處罰措施，增加偷渡成本，降低非法入境吸引力；以“最多跑一次”為牽引，簡化緬籍跨境勞工入境手續(xù)辦理程序，推動出入境信息平臺建設(shè)，開發(fā)中緬雙語小程序，實現(xiàn)各類服務(wù)的線上預(yù)約以及電子證件辦理，提升辦事效率；對語言不通和認(rèn)識不足的緬籍跨境勞工由“外籍人員服務(wù)管理中心”提供中緬雙語服務(wù)，減少“中間人”的盤剝；針對不同工種，提供不同類型的證件，適當(dāng)延長有長期、穩(wěn)定工作的緬籍跨境勞工的證件有效期。通過降低辦證的時間、經(jīng)濟(jì)成本，使緬籍跨境勞工心甘情愿地通過合法方式入境中國，既可減少緬籍跨境人員偷渡入境的違法行為，又可使緬籍跨境勞工的合法權(quán)益得到保障。

(二)加強(qiáng)科技管邊，嚴(yán)防偷渡行為

邊境管控主要包括人力、資金、科技三方面。目前，瑞麗市防偷渡力度強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)投入多、宣傳力度大、單位協(xié)作好。但是，科技應(yīng)用程度較低、部分“守邊人”工作態(tài)度不端正等因素給邊境管控帶來了負(fù)面影響，造成偷渡現(xiàn)象仍然較嚴(yán)重的狀況。

針對云南瑞麗緬籍跨境勞工中“偷渡現(xiàn)象嚴(yán)重，禁絕難”的問題，應(yīng)該“加強(qiáng)科技管邊，嚴(yán)防偷渡行為”。具體做法：一是轉(zhuǎn)變防偷渡的思路——以“技防”為主，“人防”為輔，“人技結(jié)合”。在堅持原有防偷渡措施與政策的基礎(chǔ)上，增加科技防控的比重，建立“智慧管邊”系統(tǒng)，即利用大數(shù)據(jù)技術(shù)、人工智能技術(shù)、3S技術(shù)(GPS、GIS、RS)、無線傳感技術(shù)(WSN)等防控技術(shù)，并以無人機(jī)技術(shù)+紅外熱成像儀、衛(wèi)星定位儀、高清照相機(jī)等設(shè)備作為管邊的輔助手段。[12]二是組建專業(yè)隊伍、提高情報水平。當(dāng)前，瑞麗市投入大量人力參與邊防工作，但多為辦公室文員、民兵等，瑞麗市應(yīng)密切與相關(guān)院校合作，招募專業(yè)學(xué)生、聘用邊防管理專家，增強(qiáng)反偷渡隊伍的專業(yè)度；收集可靠的情報有利于實現(xiàn)有效邊防，瑞麗市可以通過線人、村民舉報等途徑，掌握非法入境情況，并予以精準(zhǔn)打擊。同時，結(jié)合緬甸疫情爆發(fā)和政局變化，緬籍人員非法入境激增的新情況，及時制定邊境地區(qū)防偷渡的新策略，防微杜漸。三是強(qiáng)化入境再檢查。搭建緬籍人員入境監(jiān)控系統(tǒng)，利用人臉識別技術(shù)和指紋比對技術(shù)，動態(tài)記錄緬甸籍人員出入境狀況，對在瑞麗的緬籍人員聚集點展開不定期檢查，以合法入境、居住、就業(yè)證件為基準(zhǔn)，對于持假證、無證的人員給予嚴(yán)重懲處，并驅(qū)逐出境；實行大數(shù)據(jù)管控，堅持終生“一人一碼”，對緬甸籍人士在瑞麗活動軌跡、就業(yè)單位、工作類型定期進(jìn)行登記、追蹤和管控，讓偷渡者無地可藏。四是對認(rèn)真負(fù)責(zé)的“守邊人”，或因工作失誤而給偷渡者可乘之機(jī)的“守邊人”應(yīng)分別給予獎勵或懲戒，提升邊境管理工作的水平。

(三)加強(qiáng)中緬合作，提升治理水平

提升中緬勞務(wù)合作治理水平，需要中緬兩國、出入境管理局、外籍人員管理服務(wù)中心等多部門共同參與。

針對云南瑞麗緬籍跨境勞工中“合作機(jī)制缺失，治理難”的問題，一是加強(qiáng)中緬合作，官方就緬甸籍勞動力在中國邊境就業(yè)及其相關(guān)問題展開討論，建立相關(guān)機(jī)制、簽署協(xié)議、完善法律，從制度層面為提高跨境勞務(wù)合作的治理水平提供保障；搭建跨境勞務(wù)合作協(xié)商平臺，定期就雙邊勞務(wù)合作中存在的問題進(jìn)行分析、探討，為緬籍跨境勞工、中方雇主建立溝通機(jī)制，打通雙方利益訴求表達(dá)通道；創(chuàng)建就業(yè)信息公開平臺，同步就業(yè)信息。通過對瑞麗市各雇傭單位用工需求、就業(yè)形式等信息進(jìn)行整合、發(fā)布并及時更新，納入市場管理軌道，推動緬籍勞動力市場信息公開化、透明化，減少無節(jié)制涌入；政府及相關(guān)機(jī)構(gòu)積極打造外籍勞工人才庫，以年齡、文化水平、工作類型為主要指標(biāo)，對緬甸跨境勞動力進(jìn)行歸類，必要時向用工單位推送相關(guān)人才。二是完善監(jiān)管機(jī)制，提高雇傭單位的法律意識，對未持有合法證件的緬籍跨境勞工不予雇用；加大對非法雇用勞工企業(yè)的處罰力度，進(jìn)一步提升罰金金額；對雇用合法緬甸跨境勞工的單位給予獎勵，通過政策優(yōu)惠、減少稅收等方式鼓勵企業(yè)合法用工；增加監(jiān)管力度，對于未按規(guī)定和合同保障緬籍跨境勞工合法權(quán)益(包括按時按量發(fā)放薪資、購買商業(yè)健康保險等)的雇主給予嚴(yán)厲的處罰。

(四)強(qiáng)化社會管理，鑄牢共同體意識

對云南瑞麗緬籍跨境勞工的社會管理涉及到三個主體：基層管理者、緬籍跨境勞工、中國瑞麗邊民。

針對瑞麗緬籍跨境勞工生活的“社會背景與中國存在差異，管理難度大”的問題，應(yīng)該“強(qiáng)化社會管理，鑄牢中華民族共同體意識”。具體做法：一是基層管理者要深入一線，對緬籍跨境勞工要盡力宣傳中國政府的對外政策、緬籍跨境勞工應(yīng)遵守的中國法律與地方性規(guī)定，并盡職盡責(zé)地加強(qiáng)對轄區(qū)內(nèi)緬籍人員的管理，避免諸如“未參加多輪核酸檢測”的類似情況再現(xiàn)；強(qiáng)化公職人員的使命感與責(zé)任感，建立相關(guān)法律法規(guī)、明確處罰制度，從思想、法律層面規(guī)范基層工作人員行為，自覺抵御金錢誘惑，打擊違法偷渡行為。二是通過鼓勵緬籍跨境勞工在學(xué)習(xí)中文的同時，自覺地增強(qiáng)守法意識和社會責(zé)任感的兩條路徑來加強(qiáng)其配合中國基層組織以及企業(yè)的管理。三是云南瑞麗邊民應(yīng)認(rèn)識到中華民族是一個命運共同體，自覺鑄牢中華民族共同體意識，認(rèn)識到非法入境、非法居住和非法滯留人員引發(fā)的危害，加強(qiáng)公民守邊、護(hù)邊責(zé)任感，主動地配合地方政府的工作。企業(yè)雇主需認(rèn)識到非法雇傭緬甸跨境勞工對社會的危害，積極與緬籍跨境勞工簽訂《勞動合同》，對雙方的權(quán)利與義務(wù)以及緬籍跨境勞工的工資待遇、享有保障等作詳細(xì)規(guī)定，并及時向外籍人員服務(wù)管理中心等有關(guān)部門進(jìn)行登記，落實“誰用工，社負(fù)責(zé)”；房東需按照社區(qū)規(guī)定對緬籍跨境勞工相關(guān)信息進(jìn)行登記，并及時向社區(qū)民警報備。從雇傭關(guān)系和社區(qū)管理兩個層面出發(fā)，推動緬籍跨境勞工在中國邊境就業(yè)規(guī)范化發(fā)展。普通民眾需自覺參與到緬甸籍跨境勞工的社會管理工作中，積極向有關(guān)部門反映偷渡、非法用工等行為，成為跨境勞工治理中的一份子，自覺地抵制有損中華民族利益的行為，堅決維護(hù)國家安全和主權(quán)。

(五)增加社會支持，提高勞工技能

“社會支持”是一個復(fù)雜的概念，政府及非政府組織、社區(qū)等都可以成為社會支持的來源。

針對云南瑞麗緬籍跨境勞工存在“文化水平低，培養(yǎng)難度大”的問題，應(yīng)該“增加社會支持，提高緬籍跨境勞工的技能”。具體做法：一是瑞麗市可依照實際需求在緬籍跨境勞工集中的企業(yè)、社區(qū)、街道招募雙語老師及志愿者，開設(shè)中文培訓(xùn)班，提供學(xué)習(xí)中文的便利。提供有效的語言服務(wù)可以幫助外籍流動人口實現(xiàn)個人脫貧、優(yōu)化邊疆地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。[13]另外，可以靠提供語言培訓(xùn)補(bǔ)助、通過語言測試后給予獎勵等方式提高緬籍跨境勞工學(xué)習(xí)積極性。提升中文水平，有助于減少緬籍跨境勞工在日常生活、工作和管理上的溝通障礙。二是針對緬籍跨境勞工職業(yè)技能水平低而發(fā)展受限的狀況，地方政府及雇傭單位可建立培訓(xùn)中心，開展線下技能培訓(xùn)、結(jié)合緬甸跨境勞工的文化水平以及實際職業(yè)技能水平，制定適宜的培訓(xùn)計劃；注重培訓(xùn)結(jié)果反饋，及時調(diào)整培訓(xùn)計劃；實施“以老帶新”培訓(xùn)新模式，密切緬籍跨境勞工與中國勞工聯(lián)系，實現(xiàn)“邊做邊學(xué)”，升緬籍跨境勞工的技術(shù)水平，增加熟練工人比重；建立企業(yè)信息共享系統(tǒng)，收集緬甸跨境勞動力信息，整理入庫，以培訓(xùn)信息、職業(yè)技術(shù)水平、跳槽頻率等為指標(biāo)，劃分信用等級，實現(xiàn)信息共享，為企業(yè)雇工提供參考，降低企業(yè)培養(yǎng)風(fēng)險和培訓(xùn)成本。另外，還可以通過技術(shù)與薪資掛鉤、技術(shù)與發(fā)展掛鉤等激發(fā)緬甸籍跨境勞工的學(xué)習(xí)動力。三是加強(qiáng)企業(yè)文化建設(shè)，通過優(yōu)化工作住宿環(huán)境、尊重緬甸文化、制定合理薪資標(biāo)準(zhǔn)等方式增強(qiáng)緬籍跨境勞工對企業(yè)的認(rèn)同感，從而減少用人單位與緬籍跨境勞工的糾紛，以及緬籍跨境勞工頻繁跳槽的現(xiàn)象，增強(qiáng)企業(yè)的凝聚力。

(六)提薪資增福利，營造內(nèi)外和諧

提升薪資與增加福利是減少勞工糾紛、防止勞工流失的有效手段之一。

針對云南瑞麗緬籍跨境勞工存在“用人單位管理欠規(guī)范，勞工糾紛多與流失嚴(yán)重”的問題，應(yīng)該“適當(dāng)?shù)靥嵝劫Y增福利，營造內(nèi)外和諧的氣氛”。具體做法：一是認(rèn)真落實《德宏州外籍人員入境就業(yè)(務(wù)工)管理辦法》(2017年)，保障緬籍跨境勞工的合法權(quán)益。同時針對該辦法將在2022年9月30日廢止的規(guī)定，地方政府應(yīng)針對新冠肺炎病毒疫情和緬甸政局的變化及時地制定新的、符合瑞麗市緬籍跨境勞工管理新情況的《德宏州或瑞麗市外籍人員入境就業(yè)(務(wù)工)管理辦法》，為瑞麗市緬籍跨境勞工的管理提供新的政策依據(jù)。二是用人單位增強(qiáng)社會責(zé)任感，結(jié)合自身效益和勞動力市場上緬籍跨境勞工的薪資水平，為緬籍跨境勞工提供穩(wěn)定的、合理的薪資以及加班補(bǔ)貼；合理安排工作時間和工作內(nèi)容，加強(qiáng)安全保障，提高緬籍跨境勞工工作滿意度；完善內(nèi)部溝通機(jī)制，及時處理緬籍跨境勞工與中方管理層之間的沖突與摩擦。三是企業(yè)通過增加各種福利，如在緬甸節(jié)日時發(fā)放禮物、過節(jié)費、提供勞保產(chǎn)品、舉辦慶?；顒?、提供緬甸風(fēng)味餐食等方式來展示企業(yè)人文關(guān)懷，緩解緬籍跨境勞工的思鄉(xiāng)之情；組織團(tuán)建活動，如藤球比賽、趣味運動會等，為中緬勞工搭建聯(lián)系情感的平臺，增進(jìn)雙方友誼。緬籍跨境勞工情感得到重視、精神需求得到滿足后，會增強(qiáng)對企業(yè)的認(rèn)同，這有利于減少緬籍跨境勞工頻繁流動、糾紛多的現(xiàn)象，加強(qiáng)企業(yè)凝聚力，營造企業(yè)內(nèi)外和諧的氣氛。

總之，中緬邊境地區(qū)緬籍跨境勞工的問題應(yīng)根據(jù)中緬兩國當(dāng)前面臨的實際情況，準(zhǔn)確地分析其現(xiàn)狀與特點，及時地采取正確的應(yīng)對策略與措施，確保我國邊疆地區(qū)的社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，鑄牢中華民族共同體意識的思想在邊疆民族地區(qū)深入人心，促進(jìn)我國民族團(tuán)結(jié)，實現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興。

注釋：

①參見保躍平：《脆弱、流動與風(fēng)險：中緬邊境新冠肺炎疫情跨境傳播問題研究》，載《青海民族大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》，2021年第4期；劉愛嬌：《大數(shù)據(jù)在維護(hù)中緬邊境安全保障中的應(yīng)用研究》，載《湖南警察學(xué)院學(xué)報》2021年第4期；劉愛嬌，喬義然：《中緬邊境地區(qū)跨境毒品犯罪的形勢及對策》，載《四川警察學(xué)院學(xué)報》2021年第2期；王舫的《中緬邊境戰(zhàn)“疫”敘事與中華民族共同體精神的凝聚——基于打洛口岸周邊村寨的田野調(diào)查》，載《民族學(xué)刊》，2021年第5期；周燦，陳述，陳德洲的《中緬跨境民族人口流動對邊境安全影響分析——以云南省德宏邊境地區(qū)為例》，載《邊疆經(jīng)濟(jì)與文化》，2020年第10期等。

②該數(shù)據(jù)僅僅統(tǒng)計了規(guī)模以上工廠緬籍跨境勞工的數(shù)量，市內(nèi)還有296家規(guī)模以下工廠的緬籍跨境勞工人數(shù)未得到統(tǒng)計。根據(jù)瑞麗市工業(yè)和商務(wù)科技局抽樣調(diào)查結(jié)果顯示，2019年底規(guī)模以下工業(yè)企業(yè)緬籍勞動力在5000-7000人左右?？紤]還有大量的個體戶雇傭緬籍跨境勞工的情況，在瑞緬籍跨境勞工的實際數(shù)量將遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于這一數(shù)據(jù)。

③2020年12月23日，瑞麗市外籍人員服務(wù)管理中心發(fā)布通告：“根據(jù)目前部分緬籍公民急需回國的實際情況，瑞麗市外籍人員服務(wù)管理中心即日起成立緬籍公民回國服務(wù)處，專門接待急需回國的緬籍公民，將需要回國人員信息登記后及時與緬政府相關(guān)部門協(xié)調(diào)出境事宜。盡量通過正常渠道實現(xiàn)緬籍公民回國的愿望，如有急需回國的緬籍公民請及時到服務(wù)處進(jìn)行登記?！薄P者在云南瑞麗市調(diào)研時獲得的文件。

④表1-3的數(shù)據(jù)是來自筆者2020年7月、2021年2月在云南瑞麗調(diào)研獲得及瑞麗市政府部門提供的內(nèi)部資料。

表1 瑞麗市緬籍跨境勞工年齡分布情況表

⑤“馬邦丁”是緬甸國民身份證在本地的俗稱；“紅書”是指緬甸政府機(jī)關(guān)發(fā)給緬甸公民進(jìn)入中國境內(nèi)的“緬中邊界通行證”，因其封面為紅色，故稱為“紅色邊界通行證”或“紅書”(Border Pass)，持此證者可在中國停留7天6夜、通行證有效期為一年。

⑥“胞波卡”是指2020年5月29日由中國(云南)自由貿(mào)易試驗區(qū)德宏片區(qū)正式首推，并由瑞麗市外籍人員管理服務(wù)中心經(jīng)過審核登記后，核發(fā)給合法入境瑞麗市的緬籍人員的信息卡，其特點是實現(xiàn)《緬甸國民身份證》《緬甸與中國邊界通行證》《健康證》《務(wù)工證》《云南省邊境地區(qū)境外邊民臨時居留證》《培訓(xùn)合格證》“六證合一”的具有身份信息的唯一證件，是瑞麗市公安機(jī)關(guān)甄別在瑞麗緬籍公民真實身份，提升對緬籍公民便利服務(wù)智能化IC卡，簡稱為“胞波卡”。