朱傳廣　朱宏雁　周揚(yáng)

摘要：全域土地綜合整治是深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記對(duì)浙江“千村示范、萬村整治”重要批示精神，助推鄉(xiāng)村振興的重要手段。相比傳統(tǒng)土地整治項(xiàng)目，全域土地綜合整治試點(diǎn)更加強(qiáng)調(diào)整治的一體性、多維性、系統(tǒng)性、全面性、生態(tài)性。文章通過研究全域土地綜合整治內(nèi)涵、相關(guān)政策要求和重要意義，提出從立項(xiàng)、實(shí)施和驗(yàn)收三個(gè)階段開展全域土地綜合整治項(xiàng)目，并細(xì)化每個(gè)階段具體工作措施，為后續(xù)開展全域土地綜合整治試點(diǎn)項(xiàng)目提出科學(xué)參考。

關(guān)鍵詞：全域土地；綜合整治；試點(diǎn)項(xiàng)目；鄉(xiāng)村振興

一、引言

2019年國(guó)家出臺(tái)《關(guān)于開展全域土地綜合整治試點(diǎn)工作的通知》，在全國(guó)部署開展全域土地綜合整治試點(diǎn)。相比傳統(tǒng)土地整治模式，全域土地綜合整治試點(diǎn)更加強(qiáng)調(diào)整治的一體性、多維性、系統(tǒng)性、全面性、生態(tài)性，如楊軍等認(rèn)為全域土地綜合整治是全域要素設(shè)計(jì)、一體化實(shí)施的治理活動(dòng)；岳小松等提出全域土地綜合整治試點(diǎn)通過實(shí)施三大任務(wù)可以解決用地?zé)o序、低效及生態(tài)退化等多維度問題；洪曙光等認(rèn)為全域土地綜合整治工程具有系統(tǒng)性，需科學(xué)規(guī)劃、系統(tǒng)設(shè)計(jì)；許恒周提出全域土地綜合整治是一種土地整治新模式，要求對(duì)山水林田湖草等進(jìn)行全要素整治；郭瑞明認(rèn)為全域土地綜合整治建設(shè)是全面構(gòu)建或修復(fù)一個(gè)健康穩(wěn)定的生態(tài)系統(tǒng)。

目前學(xué)者對(duì)于全域土地綜合整治實(shí)施思路研究主要集中在整治模式、規(guī)劃研究、調(diào)查評(píng)估、資金籌措等方面，如劉恬等提出按照村莊分類開展差異化的全域土地綜合整治；鄧斌等認(rèn)為全域土地綜合整治合理的用地需求需要以鎮(zhèn)國(guó)土空間總體規(guī)劃項(xiàng)目用地總量為邊界；吳家龍等提出構(gòu)建調(diào)查評(píng)估指標(biāo)體系可以為全域土地綜合整治本底調(diào)查、規(guī)劃設(shè)計(jì)決策制定等提供科學(xué)依據(jù)；吳家龍等重點(diǎn)研究了全域土地綜合整治資金來源。另陳艷林等、謝源、范王濤、陳凱、曾柳絮等、薛金禮等學(xué)者對(duì)全域土地綜合整治實(shí)施的困境和思路提出了思考。但從以上學(xué)者研究看來，對(duì)于全域土地綜合整治項(xiàng)目如何具體實(shí)施研究較少，為此本文通過界定全域土地綜合整治的內(nèi)涵，研究政策要求和重要意義，思考全域土地綜合整治項(xiàng)目實(shí)施路徑，以期更科學(xué)地指導(dǎo)全域土地綜合整治項(xiàng)目實(shí)施。

二、內(nèi)涵、要求、意義、原則及任務(wù)

（一）全域土地綜合整治內(nèi)涵

全域土地綜合整治是以科學(xué)合理規(guī)劃為前提，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本實(shí)施單元，整體推進(jìn)農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理和鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)修復(fù)，優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間格局，促進(jìn)耕地保護(hù)和土地集約節(jié)約利用，改善農(nóng)村人居環(huán)境，助推鄉(xiāng)村全面振興。

（二）全域土地綜合整治相關(guān)要求

1. 規(guī)劃引領(lǐng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)組織統(tǒng)籌編制村莊規(guī)劃，將整治任務(wù)、指標(biāo)和布局要求落實(shí)到具體地塊。

2. 耕地增加。整治區(qū)域內(nèi)耕地質(zhì)量有提升、新增耕地面積不少于原有耕地面積的5%，并做到建設(shè)用地總量不增加、生態(tài)保護(hù)紅線不突破。

3. 指標(biāo)支持。通過實(shí)施全域土地綜合整治，節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)按照城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，可在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)。自然資源部將對(duì)試點(diǎn)工作予以一定的計(jì)劃指標(biāo)支持。

4. 負(fù)面清單。對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施制定負(fù)面清單，包括不得違背農(nóng)民意愿合村并居、大拆大建；不得借全域土地綜合整治變相占用調(diào)整永久基本農(nóng)田，或者調(diào)整永久基本農(nóng)田質(zhì)量和布局不符合有關(guān)要求；不得破壞鄉(xiāng)村風(fēng)貌和歷史文化文脈；不得突破生態(tài)保護(hù)紅線管理要求、砍樹挖山填湖、占用耕地搞人造景觀等。

（三）全域土地綜合整治重要意義

通過實(shí)施全域土地綜合整治，對(duì)整治區(qū)內(nèi)的田、水、路、林、村統(tǒng)一規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)整齊劃一，打造良好景觀生態(tài)效果；建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量、提高耕地質(zhì)量，增加農(nóng)田畝均產(chǎn)出和提升糧食總產(chǎn)量，增加農(nóng)民收入，產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益；打造集約高效的生產(chǎn)空間、宜居適度的生活空間、山清水秀的生態(tài)空間，有效保障美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)和一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地，助推鄉(xiāng)村全面振興。

（四）全域土地綜合整治原則

1. 規(guī)劃先行、優(yōu)化布局。以空間規(guī)劃制度為統(tǒng)領(lǐng)，明確空間功能定位、開發(fā)利用方向，以試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（區(qū)域）為單元編制全域村莊規(guī)劃，堅(jiān)持全域規(guī)劃、整體設(shè)計(jì)，對(duì)農(nóng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間進(jìn)行全域優(yōu)化布局。

2. 保護(hù)優(yōu)先、科學(xué)整治。不違背農(nóng)民意愿大拆大建，不破壞生態(tài)環(huán)境搞形象工程，不損毀典型風(fēng)貌破壞歷史文脈，堅(jiān)持“綠水青山就是金山銀山”理念，因地制宜、科學(xué)合理統(tǒng)籌推進(jìn)山水林田湖草整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理。

3. 政府主導(dǎo)、農(nóng)民主體。試點(diǎn)區(qū)域各級(jí)政府要高度重視全域土地綜合整治工作，建立共同責(zé)任機(jī)制，形成“政府主導(dǎo)、部門協(xié)同、上下聯(lián)動(dòng)、公眾參與”的工作格局。依法維護(hù)農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的主體地位，充分尊重農(nóng)民意愿，切實(shí)保障農(nóng)民的合法權(quán)益。

4. 因地制宜、循序漸進(jìn)。在全面摸清家底的基礎(chǔ)上，根據(jù)土地資源稟賦實(shí)際和拆遷工作計(jì)劃，因地制宜確定整治目標(biāo)、整治方式、整治工程，整合資金和整合項(xiàng)目，科學(xué)合理安排全域土地綜合整治工作計(jì)劃，制定實(shí)施方案，分年度有序推進(jìn)，防止急功近利、大拆大建。

（五）全域土地綜合整治任務(wù)

1. 優(yōu)化用地空間布局。依據(jù)村級(jí)規(guī)劃，按照控制總量、盤活存量、優(yōu)用增量的要求，科學(xué)劃定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、村莊建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)等功能分區(qū)，明確農(nóng)村集體建設(shè)用地配置空間規(guī)模，合理安排存量與新增建設(shè)用地供給方向，有效保障美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)和一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地。

2. 開展農(nóng)用地綜合整治。按照適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要，結(jié)合土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)和土地權(quán)屬調(diào)整，根據(jù)規(guī)劃對(duì)各類農(nóng)用地開展土地綜合整治。整合發(fā)改、財(cái)政、國(guó)土、水利、農(nóng)業(yè)等各方資金，統(tǒng)籌推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、宜耕后備資源開發(fā)、低效林草地和園地整理等，在增加耕地的同時(shí)，提高耕地連片程度和耕地質(zhì)量，為促進(jìn)耕地規(guī)模經(jīng)營(yíng)和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)創(chuàng)造條件。

3. 推進(jìn)建設(shè)用地整治。按照基本公共服務(wù)均等化和節(jié)約集約利用土地的要求，推進(jìn)建設(shè)用地整治，要充分運(yùn)用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，對(duì)規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)、村莊建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展區(qū)以外的農(nóng)村宅基地、建設(shè)用地以及工礦廢棄地，有序?qū)嵤┺r(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾工作。

4. 加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境治理。按照“山水林田湖草”系統(tǒng)治理要求，優(yōu)化調(diào)整林地、耕地、水域、草地等生態(tài)用地布局，保護(hù)水源涵養(yǎng)地、維護(hù)生物多樣性，使山水與鄉(xiāng)村融為一體、自然與文化相得益彰。對(duì)整治區(qū)域著力實(shí)施生態(tài)環(huán)境綜合治理與修復(fù)，打造生態(tài)型全域土地綜合整治工程。充分考慮城鎮(zhèn)、村莊與自然的有機(jī)融合，突出特色文化傳承，讓村民望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁，建設(shè)有歷史記憶、地域特色、民族特點(diǎn)的美麗鄉(xiāng)村。

三、具體實(shí)施思考

考慮全域土地綜合整治項(xiàng)目包括農(nóng)用地整理、村莊建設(shè)用地整理、生態(tài)修復(fù)等各類型整治項(xiàng)目，項(xiàng)目全生命周期較長(zhǎng)，因此項(xiàng)目可分立項(xiàng)、實(shí)施和驗(yàn)收3個(gè)階段分步有序?qū)嵤?/p>

（一）立項(xiàng)階段

該階段包括前期工作準(zhǔn)備、編制實(shí)施方案、編制永久基本農(nóng)田調(diào)整方案、編制村莊規(guī)劃等，并按照要求開展項(xiàng)目立項(xiàng)。

1. 前期工作準(zhǔn)備。全域土地綜合整治項(xiàng)目是一項(xiàng)持續(xù)性工作，涉及范圍廣、任務(wù)量大、政策性強(qiáng)，因此可成立工作專班，由縣（區(qū)）政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村居和相關(guān)單位人員組成，專班主要負(fù)責(zé)按時(shí)間節(jié)點(diǎn)推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施、協(xié)調(diào)解決重大事項(xiàng)、督導(dǎo)各方工作落實(shí)等。

2. 編制實(shí)施方案。實(shí)施方案的編制需符合國(guó)家相關(guān)要求，同時(shí)銜接國(guó)土空間規(guī)劃，主要內(nèi)容包括：第一，劃定整治區(qū)域。依據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃、村莊布局規(guī)劃以及第三次國(guó)土調(diào)查、林業(yè)調(diào)查等有關(guān)成果，科學(xué)劃定整治區(qū)域，進(jìn)一步明確整治方向和重點(diǎn)區(qū)域。第二，明確實(shí)施內(nèi)容。結(jié)合各類規(guī)劃，統(tǒng)籌分析農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理、生態(tài)修復(fù)等實(shí)施項(xiàng)目，明確項(xiàng)目范圍、工程布局，并結(jié)合村莊拆遷情況、縣（區(qū)）發(fā)展情況等合理安排項(xiàng)目時(shí)序，制定項(xiàng)目分批實(shí)施計(jì)劃。第三，統(tǒng)籌資金來源。建立多元化投入機(jī)制，整合使用新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、土地出讓收益、土地復(fù)墾費(fèi)和鄉(xiāng)村振興相關(guān)項(xiàng)目資金等；充分利用開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)，政策性銀行和社會(huì)資本等對(duì)土地綜合整治的支持作用。第四，研究具體措施。研究項(xiàng)目實(shí)施具體措施，包括項(xiàng)目立項(xiàng)、施工及驗(yàn)收流程、招標(biāo)工作、管理措施、獎(jiǎng)勵(lì)措施、督導(dǎo)措施、保障措施、土地流轉(zhuǎn)措施等。

3. 編制永久基本農(nóng)田調(diào)整方案。確定永久基本農(nóng)田調(diào)整思路，統(tǒng)籌“三線”劃定，科學(xué)編制整治區(qū)域內(nèi)永久基本農(nóng)田調(diào)整方案，并組織專家評(píng)審，報(bào)省自然資源主管部門會(huì)同農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門審核同意，納入村莊規(guī)劃予以實(shí)施。

4. 編制村莊規(guī)劃。以一個(gè)村或若干個(gè)行政村為單元編制村莊規(guī)劃，由縣（區(qū)）自然資源主管部門指導(dǎo)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)具體組織編制。批準(zhǔn)后的村莊規(guī)劃作為開展全域土地綜合整治的規(guī)劃依據(jù)。村莊規(guī)劃編制按照宜農(nóng)則農(nóng)、宜建則建、宜留則留、宜整則整的原則，將實(shí)施方案研究的整治任務(wù)、指標(biāo)和布局要求落實(shí)到具體地塊。

（二）實(shí)施階段

按照實(shí)施方案和村莊規(guī)劃有序統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理、生態(tài)修復(fù)、永久基本農(nóng)田調(diào)整等工作，具體實(shí)施步驟：

1. 明確投資主體和技術(shù)單位。考慮縣（區(qū)）經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，結(jié)合目前土地綜合整治投資模式，綜合考慮采用社會(huì)資本投資模式開展項(xiàng)目實(shí)施，可重點(diǎn)考慮國(guó)有平臺(tái)、企業(yè)，確保資金來源。如果確定采用社會(huì)投資模式，則啟動(dòng)社會(huì)投資單位招標(biāo)工作。同時(shí)鑒于全域土地綜合整治試點(diǎn)項(xiàng)目專業(yè)性強(qiáng)、技術(shù)要求高，可招標(biāo)技術(shù)單位，負(fù)責(zé)實(shí)施方案編制、永久基本農(nóng)田調(diào)整方案編制、村莊規(guī)劃編制、項(xiàng)目可研設(shè)計(jì)等工作。

2. 招標(biāo)施工單位組織項(xiàng)目施工。根據(jù)投資模式，組織項(xiàng)目施工單位招標(biāo)，依據(jù)實(shí)施方案、村莊規(guī)劃、項(xiàng)目可研設(shè)計(jì)等，按照具體項(xiàng)目分批實(shí)施計(jì)劃，有序開展整治區(qū)域內(nèi)各類項(xiàng)目工程施工。

3. 按子項(xiàng)目完成情況分批申報(bào)驗(yàn)收。按照整治區(qū)域內(nèi)子項(xiàng)目實(shí)施完成情況，“完成一批、驗(yàn)收一批、調(diào)整一批”。

（三）驗(yàn)收階段

1. 縣（區(qū)）自驗(yàn)。依據(jù)工程完成情況，專班組織各部門和專家，適時(shí)開展內(nèi)業(yè)核查和外業(yè)自驗(yàn)工作。

2. 市自然資源主管部門初驗(yàn)?？h（區(qū)）自驗(yàn)之后，提報(bào)市自然資源主管部門組織初級(jí)驗(yàn)收。

3. 省自然資源主管部門終驗(yàn)。通過市自然資源主管部門初驗(yàn)后，專班將全部?jī)?nèi)業(yè)資料與初驗(yàn)結(jié)果一并上報(bào)省自然資源主管部門，省自然資源主管部門組織有關(guān)專家進(jìn)行最終驗(yàn)收。

4. 上圖入庫。市、縣（區(qū)）自然資源主管部門及時(shí)將土地綜合整治成果上圖入庫，同步更新規(guī)劃數(shù)據(jù)庫、永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫、土地變更調(diào)查等相關(guān)信息。

四、建議

（一）高度重視，持續(xù)推進(jìn)

全域土地綜合整治項(xiàng)目持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)、工作任務(wù)重、協(xié)調(diào)解決問題多，縣（區(qū)）政府和相關(guān)部門需高度重視，持續(xù)推進(jìn)，定期做好調(diào)度，才能保障項(xiàng)目順利完成。

（二）做好銜接，有序推進(jìn)

在積極開展項(xiàng)目實(shí)施方案編制、永久基本農(nóng)田調(diào)整方案編制以及村莊規(guī)劃編制的過程中，要積極關(guān)注國(guó)家、省、市出臺(tái)具體實(shí)施政策，做好銜接，對(duì)重大政策變化要及時(shí)研究和溝通，并按照上級(jí)要求有序推進(jìn)試點(diǎn)工作。

（三）頂層設(shè)計(jì)，科學(xué)推進(jìn)

要高度重視試點(diǎn)實(shí)施方案、永久基本農(nóng)田調(diào)整方案和村莊規(guī)劃編制工作，重點(diǎn)與縣（區(qū)）國(guó)土空間規(guī)劃編制、鄉(xiāng)村振興規(guī)劃等做好銜接，做好頂層設(shè)計(jì)，科學(xué)推進(jìn)，“一張藍(lán)圖”干到底。

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（作者單位：朱傳廣、周揚(yáng)，濟(jì)南市勘察測(cè)繪研究院；朱宏雁，山東工程職業(yè)技術(shù)大學(xué)。周揚(yáng)為通信作者）