彭貴才 張煜明

（吉林大學 法學院，吉林 長春 130012）

一、問題的提出

為促進營商環(huán)境發(fā)展而制定的地方政府規(guī)章，其功能主旨在于突破地方人大立法在靈活性、技術性以及專門性方面的局限，以應對日趨復雜的行政立法需要。因此，此類地方政府規(guī)章須打破原有行政規(guī)章的機械功能，積極發(fā)揮地方政府規(guī)章對地方人大所制定法律規(guī)范的補充以及追加功能，使其作為可以發(fā)揮多重規(guī)制效用的綜合性規(guī)范，成為地方政府行政立法實踐的合理路徑。但是在促進旅游業(yè)營商環(huán)境發(fā)展的規(guī)章立法場域，縱觀我國現(xiàn)行有效的地方政府規(guī)章，大部分還保持著傳統(tǒng)的單一規(guī)制屬性。以促進旅游業(yè)營商環(huán)境與城市生態(tài)治理的協(xié)調發(fā)展為例，現(xiàn)有旅游類、環(huán)境保護類以及促進營商環(huán)境發(fā)展類的地方政府規(guī)章，都暫時無法調節(jié)旅游產業(yè)經濟發(fā)展與景點城市生態(tài)治理之間的矛盾，此類規(guī)章立法實踐往往忽視對景點城市市容環(huán)境治理的有效規(guī)制。在現(xiàn)行有效的上述三類地方政府規(guī)章之中，具備景點城市生態(tài)環(huán)境保護條款的規(guī)章僅占此類全體規(guī)章總數的19.5%（見表1）。①據北大法寶網：https://www.pkulaw.com/law/adv/lar。而在僅有的部分具備環(huán)保條款的規(guī)章條文之中還大量存在著類似簡單劃分政府組成部門職權分工事項的原則性質的規(guī)范，其中真正可以發(fā)揮微觀治理作用的景點城市生態(tài)環(huán)境保護的相關規(guī)章條文屈指可數。由此可見，行政立法主體在制定此類地方政府規(guī)章的過程之中受制于較為落后的規(guī)章立法模式。究其原因，涉及行政立法技術的問題尤為凸顯。具體問題，可以歸納為如下兩個方面。

（一）忽視規(guī)章制定對景點城市生態(tài)環(huán)境風險的有效評估

盡管從社會學中“風險”的概念出發(fā)，無法回避景點城市生態(tài)環(huán)境向社會示警是由于城市中景區(qū)自身開發(fā)與經營所造成的這一事實，但是地方政府通過制定規(guī)章的行政立法實踐來引導、支持轄區(qū)內旅游產業(yè)經濟的發(fā)展，其本身也是行政手段參與到該類風險之中的重要過程。①尼克拉斯·盧曼：《風險社會學》，孫一洲譯，廣西人民出版社，2020，第38頁。因此，地方政府能否在保障旅游行業(yè)營商環(huán)境良好發(fā)展的態(tài)勢之下，通過制定行之有效的規(guī)章來營造抵御城市生態(tài)環(huán)境風險的事實，是其行政立法能力的重要展現(xiàn)之一。然而，如前所述，在制定促進營商環(huán)境發(fā)展的地方政府規(guī)章之時，行政立法主體參與到促進旅游產業(yè)經濟轉型的過程之中，其已然處于環(huán)境治理風險之內，卻仍然出現(xiàn)了忽視風險或相對忽視風險的現(xiàn)象。其問題的根源在于：行政立法主體對于造成城市生態(tài)環(huán)境風險與景區(qū)開發(fā)之間的因果關系問題存在相對的估計不足。行政立法主體能否體系式地梳理造成景點城市環(huán)境風險的各種可能性，是其能否可以將城市生態(tài)建設與旅游業(yè)營商環(huán)境協(xié)同發(fā)展方案躍然于規(guī)章之中的關鍵所在。傳統(tǒng)地方政府規(guī)章單點式解決問題的模式顯然無法全面應對景點城市生態(tài)環(huán)境風險這一系統(tǒng)性問題。行政立法主體在制定此類規(guī)章之時，在綜合評估旅游企業(yè)開發(fā)旅游資源以及經營旅游產業(yè)活動會造成的一系列環(huán)境風險之后，其最重要的工作在于選擇多重立法路徑降低城市環(huán)境風險程度。因此，面對復雜的生態(tài)環(huán)境風險，規(guī)章制定主體也勢必要通過完善自身的行政立法技術，在促進旅游產業(yè)經濟合理轉型的同時能夠保障城市生態(tài)環(huán)境的風險降到最低。

（二）缺乏專項促進旅游業(yè)營商環(huán)境發(fā)展的地方政府規(guī)章

在地方法治實踐之中，較之于具備宏觀指導意義的地方性法規(guī)，地方政府規(guī)章更具備微觀程度上的治理及協(xié)調能力。而地方政府行政規(guī)范性文件的適用范圍過于狹窄，且無法對旅游業(yè)行政許可等具體行政行為事項作出進一步設定。因此，行政行為在保障旅游企業(yè)開發(fā)旅游資源以及經營旅游產業(yè)活動的同時，對于維護城市生態(tài)環(huán)境建設的規(guī)制標準更適于由專項的地方政府規(guī)章加以釋明。但是，對于此種行政行為的規(guī)制標準無論是旅游類規(guī)章還是促進營商環(huán)境類規(guī)章抑或是環(huán)境保護類規(guī)章（見表1）②據北大法寶網：https://www.pkulaw.com/law/adv/lar。，都無法對其加以合理、全面的釋明。這直接導致了協(xié)同發(fā)展旅游業(yè)營商環(huán)境與城市生態(tài)建設的行政實踐，在地方政府規(guī)章立法領域成為了較為棘手的“三不管”問題。因此，行政立法主體理應在該領域制定專項的綜合性地方政府規(guī)章，使其在旅游資源保護場域、景點城市環(huán)境影響評價場域、景點城市環(huán)境政策調控場域以及旅游產業(yè)經濟發(fā)展場域都能夠發(fā)揮積極有效的規(guī)制作用。這就需要在制定此類規(guī)章的過程之中，在生態(tài)環(huán)境保護部門、文化旅游部門、城市管理部門以及資源規(guī)劃部門等一系列政府組成部門之間進行跨部門協(xié)作，聯(lián)合起草規(guī)章文件，以有效解決原有旅游文化部門或者生態(tài)環(huán)境保護部門單獨開展規(guī)章起草工作所造成的規(guī)章內容規(guī)制不足問題。

表1 旅游類、營商環(huán)境類、環(huán)境保護類地方政府規(guī)章中（景點）城市環(huán)境保護條款（內涵）數量

二、功利主義思維影響規(guī)章立法質量

如前所述，規(guī)章立法技術的局限，使得現(xiàn)行有效的地方政府規(guī)章無從對旅游業(yè)營商環(huán)境與城市生態(tài)建設的協(xié)同發(fā)展作出全面有效的規(guī)制，導致轄區(qū)內旅游資源利用、旅游產業(yè)經濟活力以及城市生態(tài)治理三者之間的矛盾無法調和。因此，須探尋導致地方政府規(guī)章立法技術充滿局限的內因，通過剖析規(guī)章立法技術滯后的深層原因來推動行政立法技術革新以最終促進地方政府規(guī)章立法模式的升級。規(guī)章立法結果作為公共行政極為重要的行為檢測成果，其與功利主義思維密不可分。但是，無論是古典功利主義理論還是當代功利主義理論，其中都隱含著較為消極的內涵。具體到制定促進旅游業(yè)營商環(huán)境地方政府規(guī)章場域，對功利主義理論的認知偏差往往會誘使行政立法主體滑向急功近利規(guī)章立法模式的邊緣。

（一）行政立法主體保持單一的立法利益選擇

地方政府制定旅游類規(guī)章以及促進營商環(huán)境類規(guī)章制定的初衷是要通過行政資源所帶來的資金支持、物資支持以及信息支持完善旅游產業(yè)供給并且刺激旅游消費需求，以達到支持、引導、規(guī)范旅游市場秩序的行政目的。①孫盼盼、李勇堅、李子璇：《地方政府行為對旅游產業(yè)全要素生產率的影響機制》，《華僑大學學報（哲學社會科學版）》2021年第3期。旅游產業(yè)的實際收益在相當程度上決定著此類規(guī)章制定行為的行政效益。因此，行政立法主體制定此類規(guī)章的一切出發(fā)點和落腳點都在于旅游產業(yè)的經濟效益。那么，規(guī)章制定者秉持著單一的立法利益選擇以及結果主義思維，在潛意識之中必然會屏蔽一切不利于旅游產業(yè)經濟增長的因素，例如景點城市及景區(qū)周邊的環(huán)境風險對旅游業(yè)招商引資的巨大掣肘。盡管行政立法主體注重其規(guī)章立法結果對于促進旅游業(yè)營商環(huán)境發(fā)展的實際功效符合功利主義思維。但是，立法者如若將其規(guī)章立法行為合理性沉浸于現(xiàn)實利益以及世俗考量之中，此規(guī)章立法行為無法排除異化的可能性。②王鋒：《功利主義視野中公共行政的行動邏輯》，《浙江學刊》2020年第5期。

伴隨著行政立法權限的持續(xù)擴充，參與行政立法的各個部門之間的利益矛盾也與日俱增。保持強勢立法利益選擇的立法部門，會本能地擴充其規(guī)章立法的調整范圍，以達到在相關領域穩(wěn)固其規(guī)章立法支配地位的目的。但是，如若行政立法權限之間的激烈觸碰裹挾著不同立法部門的利益對立，其結果會導致各個部門對相同的規(guī)制場域分別主導制定不同的規(guī)章立法，使得大量適用沖突的規(guī)章持續(xù)出現(xiàn)?，F(xiàn)代規(guī)章立法所調整的利益關系必然是多元的，其不光要調整私益之間、公益與私益之間的矛盾，更要有效化解公益之間的沖突，以形成能夠整合公益之間矛盾的有效機制。③劉莘：《行政立法研究》，法律出版社，2018，第148頁。當代功利主義理論評判社會功利的標準已然由累加行為主體利益更新為評估結構主體利益，因此在規(guī)章立法范疇之內，行政立法磋商以及協(xié)調機制能夠合理分配各參與部門的行政利益就會成為推動該場域規(guī)章立法總功利的源動力。④劉舒楊：《當代功利主義公共利益思想論析》，《政治學研究》2020年第3期。

（二）規(guī)章立法直接管制成本攀升

由于制定綜合性地方政府規(guī)章以調和轄區(qū)內旅游資源利用、旅游產業(yè)經濟活力以及城市生態(tài)治理三者之間的矛盾會涉及跨部門、跨學科、跨地域的資源調配，因此，行政立法主體制定兼顧多方利益考量的地方政府規(guī)章必然會導致此類規(guī)章的立法成本攀升。在規(guī)章立法的直接管制成本領域，涉及規(guī)章的開發(fā)、執(zhí)行以及監(jiān)督等資源，此類綜合性規(guī)章會牽涉多方利益的調節(jié)，地方財政須劃撥?？钜灾С肿剷?、論證會、聽證會的舉辦以及專家論證和科研評估的開展。①《規(guī)章制定程序條例》（2017年修訂）第十五條、第十六條、第二十一條、第二十三條、第二十四條。因此，較之以往的規(guī)章立法慣例，原有的行政立法經費不足以支撐新型規(guī)章立法模式的支出。

因此，行政立法主體勢必會在突破規(guī)章立法模式與控制行政立法經濟成本之間進行反復權衡。然而，在大多數情況下，規(guī)章立法者始終無法突破原有的行政立法思維而難以進行規(guī)章立法模式的深度變革。打造原有的規(guī)章立法模式框架已消耗政府巨大投資，構成了基數龐大的“沉沒成本”，且數量眾多的規(guī)章立法決策、規(guī)章立法慣例以及規(guī)章立法經驗都已然成為政府規(guī)章立法行為模式的基礎。②盡管在上述的規(guī)章立法決策、規(guī)章立法慣例以及規(guī)章立法經驗之中不乏局限的內容或內涵，但是“試錯”的成本甚小，還不足以成為支持變革的激勵。如采取兼顧多重利益的綜合性規(guī)章立法新模式，其中一些立法成本需要被再次支付，而立法者的觀望姿態(tài)表明：其在分析新的行政收益是否可以超過原有規(guī)章立法行為模式收益與轉換成新的規(guī)章立法模式的成本之和。

在規(guī)章立法過程之中，參與立法的行政官員處于支配地位，大部分立法者都具備其所認定的立法效益考量，這就會導致規(guī)章立法實踐功利化。由于提升行政立法技術以促進規(guī)章立法模式的升級會涉及行政組織治理目標評估以及組織機構調配等事關組織行為轉換的深層次要素，因此，行政組織在考量轉換規(guī)章立法模式的過程之中對于此類“深層要素”的成本計算較之于行政組織的“淺層要素”（如行政治理規(guī)則以及日常行為方式），會更為精細和審慎。為了保護行政組織治理目標結構的深層次要素，轉換規(guī)章立法行為模式的意義越大，行政官員不接受特定的改革力量越強，使得其在提升行政立法技術的事項上具有更大的行為惰性。③安東尼·唐斯：《官僚制內幕》，郭小聰等譯，中國人民大學出版社，2017，第196—197頁。

（三）規(guī)章安定性問題嚴峻

地方政府規(guī)章的特點之一在于其制定得相對機動和靈活，以有針對性地快速應對轄區(qū)內的熱點問題以及群體性問題。部分行政立法主體或會受急功近利思維影響，使得地方政府制定規(guī)章的時間成本壓力激增，導致不同地區(qū)范圍內，同類規(guī)章相互借鑒、攀比之風較為盛行。地方法治的顯著特征在于，地方行政立法實踐主要是依靠地方法治外延的空間和彈性來回應由新科技、新理念、新要求、新環(huán)境指引的地方法治實踐新需求。然而，不同地區(qū)科技發(fā)展水平、理念創(chuàng)新能力、行政治理要求以及內外環(huán)境驅動都存在著明顯地區(qū)性差異，既導致旅游產業(yè)經濟發(fā)展對不同地區(qū)經濟增長的影響不同，也導致地方政府規(guī)范景點城市生態(tài)環(huán)境秩序的迫切程度以及規(guī)制標準的不同。看似充滿“便捷式”效果的借鑒同類規(guī)章的行為，盡管節(jié)約了時間成本，但是卻造成了嚴重的規(guī)章安定性問題，使得出臺的規(guī)章既無法準確、有效地適用，也無法發(fā)揮全面的規(guī)制作用。

在規(guī)章制定責任體系尚不完備的情形之下，規(guī)章制定者怠于行使職權，現(xiàn)行法律規(guī)范也難以對該立法集體作出準確問責，如若其不能結合本轄區(qū)內旅游產業(yè)經濟發(fā)展的實際情況以及城市生態(tài)建設的現(xiàn)實狀況來客觀、合理地進行專項的規(guī)章立法，其行為極易動搖規(guī)章的安定性。而瑕疵規(guī)章一經出臺，發(fā)現(xiàn)其安定性問題卻需要長時間評估其適用效果，對其進行撤銷也需要經過嚴格、復雜的程序。因此，一旦出現(xiàn)規(guī)章的安定性問題，行政立法主體就會把大部分精力及資源分配到對瑕疵規(guī)章的評估以及廢止的過程之中。那么，地方政府提升規(guī)章立法技術以及促進行政立法模式升級的相關工作就會被長時間擱置。當代功利主義思想使得規(guī)則成為了功利主義原則的測評對象，那么行政立法主體的規(guī)章立法行為如若不符合能夠推動社會功利最大化的既定規(guī)則，其偏離立法初衷的行為會嚴重影響規(guī)章立法技術的革新。

三、多重規(guī)制效用規(guī)章立法技術完善

（一）制定綜合性規(guī)章

1.綜合性地方政府規(guī)章的適用價值

在兼顧旅游業(yè)營商環(huán)境發(fā)展與城市環(huán)境治理的行政立法場域，制定專項的綜合性地方政府規(guī)章是切實有效的路徑。首先，綜合性規(guī)章具備更為廣闊的規(guī)制視角，不僅能夠規(guī)范傳統(tǒng)規(guī)章忽視的景點城市市容治理秩序，更能夠形成平衡行政利益矛盾的資源分配內涵。①規(guī)范特征的具體程度與其規(guī)制事項的具體程度之間成正向相關性關系，在基于理由制定的地方政府規(guī)章的可接受性中，能夠反映出行政集團利益之間的平衡，以及行政主體在各種規(guī)制對象之間受經驗影響的不同選擇。此類立法模式不僅有利于規(guī)避傳統(tǒng)單一部門立法意志強勢干預規(guī)章制定過程的“本位主義”行為，還能夠通過立法資源共享以形成具備相同立法意志的綜合性規(guī)范，進而提高規(guī)章立法的科學性。綜合性規(guī)范的作用不僅僅是規(guī)制旅游業(yè)營商環(huán)境與城市生態(tài)之間在一般意義上的互動關系，其更深層次的作用是維護在特定社會環(huán)境中發(fā)揮行政組織運轉媒介作用的法律共同體。因此，制定綜合性地方政府規(guī)章會成為建立法治化營商環(huán)境與完善生態(tài)法治理念在規(guī)范路徑層面的必要舉措。

其次，制定綜合性地方政府規(guī)章有利于政府組成部門之間形成行政立法合力，在行政立法事項的競合場域能夠促進文化旅游、環(huán)境保護、城市管理以及資源規(guī)劃等部門的工作協(xié)同，以實現(xiàn)規(guī)章立法結構的優(yōu)化。規(guī)章立法結構的優(yōu)化可以促進地方政府社會治理體系的完善。一方面，完善的社會治理體系能夠有效評估并應對社會風險體系的沖擊。行政機關支持轄區(qū)內旅游產業(yè)經濟發(fā)展的同時能夠預估城市環(huán)境治理風險，并且對此類體系式的環(huán)境風險可以作出一一映射的應對方案，以有效解決景點城市市容環(huán)境問題。另一方面，科學的社會治理體系的正常運轉能夠在極大程度上降低社會治理成本。行政機關制定綜合性規(guī)章能夠獲得更多的社會治理效能。如前所述，盡管制定此類規(guī)章會導致立法直接管制成本上升，但是綜合性規(guī)章會促進立法的間接管制成本下降，使得旅游業(yè)商業(yè)機會以及旅游消費者剩余損失的社會成本下降，其所節(jié)省的社會治理成本會遠遠超出規(guī)章立法直接管制成本的支出。

最后，制定綜合性規(guī)章能夠有效解決規(guī)章的安定性問題。一方面，此類規(guī)章有利于降低部門立法適用沖突。綜合性規(guī)章能夠在更多政府組成部門的治理領域適用。在該場域之內，其適用范圍能夠覆蓋原有文化旅游、城市管理以及生態(tài)環(huán)境保護等政府組成部門單獨主導立法所規(guī)制的領域，能夠避免各個政府部門針對旅游業(yè)以及城市環(huán)保領域出臺不同規(guī)章所引發(fā)的規(guī)章適用沖突現(xiàn)象，以應對規(guī)章的安定性問題。另一方面，制定綜合性規(guī)章有利于提升行政立法后評估工作質量。原有立法模式導致地方政府規(guī)章數量巨大，使得行政立法后評估工作壓力激增。在該場域內出臺綜合性規(guī)章，能夠為規(guī)章評估主體提供經驗積累的空間，以提高規(guī)章適用效果數據分析結論的科學性與準確性，進而提升立法評估質量。

2.地方政府組成部門協(xié)作立法實踐的理論路徑

立法資源整合是提升地方政府規(guī)章立法技術的關鍵因素，制定綜合性規(guī)章的過程同時也是對地方政府行政立法資源重組的過程，優(yōu)化立法資源的路徑在相當程度上影響著地方政府綜合性規(guī)章立法模式的轉型程度。行政立法資源整合的前提在于跨部門協(xié)作立法的有效實踐。盡管國務院組成部門之間的部門協(xié)同立法已經具備較為成熟的實踐經驗與模式，但是在地方政府組成部門之間實現(xiàn)跨部門協(xié)作立法仍然需要較為完備的理論支撐。

首先，構建有效的規(guī)章立法磋商和協(xié)調機制。地方政府各組成部門之間進行跨部門規(guī)章協(xié)作立法是重新劃定相同立法規(guī)制領域內各職權部門立法權限的過程，因此為達成規(guī)章立法合意須建立有效的立法磋商和協(xié)調機制，以促進各職權部門平等地進行規(guī)章立法意向的表達與磋商。一方面，該機制的設立有助于推動規(guī)章協(xié)作立法程序的實質法治化發(fā)展，使得在規(guī)章協(xié)作立法實踐中，各部門從服從式以及競爭式聯(lián)合真正邁向融入式聯(lián)合。①封麗霞：《當代中國的多主體立法研究》，《政治與法律》2021年第3期。另一方面，該機制有助于維護集體目標考量下的規(guī)范形式，能夠保障綜合性規(guī)章以純粹形式表現(xiàn)在現(xiàn)代法中的有效性和事實性之間的張力。②哈貝馬斯：《在事實與規(guī)范之間——關于法律和民主法治國的商談理論》，童世駿譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2014，第187頁。

其次，革新綜合性規(guī)章的立法后評估標準。對于部門聯(lián)合制定的規(guī)章開展行政立法后評估工作，需要更為科學的評估標準。針對綜合性規(guī)章的立法后評估工作，應當通過制定規(guī)章評估的程序性規(guī)范將規(guī)章評估主體、評估方法以及評估程序等諸多層面與評估責任、評估時效等新型內涵之間進行合理穿引，使得評估機制在對綜合性規(guī)章評估的過程之中可以構建一致的評估原則、多元的評估主體以及科學的評估方法，進而提升綜合性規(guī)章立法后評估機制的實際效用。

最后，合理劃定跨部門協(xié)作立法的集團規(guī)模。按照政治學中集體行動理論的標準，大集團抑或小集團對于跨部門規(guī)章協(xié)作立法實踐的影響以及效果截然不同。一方面，從立法集團規(guī)模對立法協(xié)作施加的影響層面分析。大集團的集團效率以及集團內部合意形成的難度都無法完全符合行政立法效率的標準以及行政治理的迫切需求。而社會環(huán)境壓力以及經濟增長的社會激勵不會對大集團中的個體都產生具體效用，其只會在相對較小的集團之中發(fā)揮作用。③曼瑟爾·奧爾森：《集體行動的邏輯》，陳郁、郭宇峰、李崇新譯，格致出版社，2014，第71頁。因此，特定領域內跨部門協(xié)作的小集團能夠對綜合性規(guī)章立法施加更大的影響。另一方面，從立法集團規(guī)模對立法協(xié)作的效果層面分析。適當擴充地方政府規(guī)章的適用范圍以制定綜合性規(guī)章的初衷是為了有效規(guī)制傳統(tǒng)規(guī)章的規(guī)制盲區(qū)，在相對的領域之內規(guī)制以及協(xié)調特定的利益沖突，而不是將規(guī)章的適用范圍以及規(guī)章規(guī)制領域無限擴大。如若大集團跨部門協(xié)作制定規(guī)章，那么該規(guī)章條文內部必然會出現(xiàn)大量劃分各部門職責分工的原則性質規(guī)范，其宏觀上的指導意義會大于微觀上的治理意義。因此，行政立法主體要在能夠發(fā)揮地方政府規(guī)章微觀治理能力的基礎之上合理劃分部門協(xié)作立法的集團規(guī)模。

（二）規(guī)章條文法律要素形式的完善

1.確立生態(tài)共同體法律原則

行政立法主體在制定綜合性規(guī)章的過程之中，應當將生態(tài)共同體意識樹立為重要的法律原則，將其作為基礎性原理。生態(tài)共同體原則是社會集體維護環(huán)境權利、主張環(huán)境正義的要求。共同體意味著協(xié)作，這意味著在規(guī)章條文之內需要搭造由政府組成部門共同構建的城市生態(tài)協(xié)作治理體系。在理論層面，生態(tài)共同體原則能夠為景點城市生態(tài)治理的具體規(guī)則以及概念提供理論基礎，對促進旅游業(yè)營商環(huán)境與城市生態(tài)治理領域行政關系的法律調整機制具有深刻的指導意義。生態(tài)共同體原則作為歸結原則構建了在促進旅游產業(yè)經濟發(fā)展與城市生態(tài)治理領域跨部門規(guī)章協(xié)作立法的規(guī)范關系。④漢斯·凱爾森：《純粹法學說》，雷磊譯，法律出版社，2021，第117頁。

生態(tài)共同體原則在此類規(guī)章之中的具體作用也尤為凸顯。首先，生態(tài)共同體原則得以準確適用可以增強此類規(guī)章的確定性以作為認定城市生態(tài)治理部門協(xié)作的法律事實基礎。其較強的穩(wěn)定性也有利于維護在開發(fā)旅游資源與城市環(huán)境治理行動之中各成員協(xié)作關系的相對穩(wěn)固，以增強綜合性規(guī)章用于規(guī)范部門協(xié)作的效用性。其次，生態(tài)共同體原則可以成為各政府組成部門參與城市生態(tài)協(xié)作治理所依據相關法律規(guī)則正當性的評價標準，能夠成為解釋和推理相關規(guī)范性文件的主要依據。其所具備的宏觀指導性功能，能夠為行政立法主體制定與解釋行政協(xié)作規(guī)范提供方向性的指引作用。最后，生態(tài)共同體原則可以彌補城市生態(tài)治理法律規(guī)范漏洞。①周永坤：《法理學—全球視野》，法律出版社，2016，第170—171頁。此項原則是在寬泛的社會關系以及社會生活中抽象出來的標準，其所包含的旅游經營活動、城市環(huán)境治理行為以及行政組織成員協(xié)作關系更為豐富，因此，其寬泛的覆蓋領域更能有效彌補城市生態(tài)治理法律規(guī)范漏洞。

傳統(tǒng)行政機關各自為政，無法兼顧與包容其他部門的行政效益已然成為阻礙行政法治進步的關鍵因素之一，這使得行政主體主導相關行政實踐無法全面、有效解決體系化的社會問題。維護單一行政效益政策的持續(xù)出臺必然會導致政策數量的冗余以及行政治理成本的攀升。然而，實質法治的要求必然不會包容“就題論題”式的形式主義行政實踐，維護單一性質利益的施政選擇也不再符合日趨復雜的治理需要。在促進旅游業(yè)營商環(huán)境與景點城市生態(tài)治理領域，行政行為的合理實施需要科學的規(guī)范原則加以積極引導。因此，立法主體擺脫對功利主義立法思維的錯誤認知，將生態(tài)共同體法律原則嵌入此類規(guī)章之內，將其作為引導行政部門治理實踐的基本準則，能夠有效推動城市生態(tài)建設與旅游產業(yè)經濟發(fā)展行政協(xié)作的具體實踐。

規(guī)章起草團隊要將本級或者上級行政機關為激勵轄區(qū)內旅游業(yè)營商環(huán)境穩(wěn)步發(fā)展而提出的保障政策進行理論模型構建，對財政政策助力模式、金融政策助力模式、交通政策助力模式、環(huán)境政策助力模式、出入境管理政策助力模式以及旅游設施改造政策助力模式等一系列政策模式進行類型化研究，以形成全方位的行政協(xié)作效益體系。通過對各種行政政策進行描述式解釋，在理論上對各種模式促進旅游業(yè)營商環(huán)境與城市生態(tài)治理協(xié)同發(fā)展的行政收益效能進行對比論證，從而可以全方位揭示各個行政協(xié)作實踐路徑的特征以及屬性，以實現(xiàn)本級政府對于保障旅游業(yè)營商環(huán)境以及城市生態(tài)建設宏觀政策的有效把控以及對支線政策的合理平衡，使得行政協(xié)作效益最大化。在此基礎之上所形成的行政規(guī)章已然結合了多方政策因素的考量以及次級利益的合理取舍，會成為兼顧多重利益的有效規(guī)范。

2.構建城市生態(tài)治理成本補償、治理效果共享的激勵規(guī)則

綜合性規(guī)章立法技術的創(chuàng)新可以定義為對兼顧營商環(huán)境建設與城市生態(tài)治理協(xié)同發(fā)展理念改革的刻意追求。所有的行政立法技術創(chuàng)新都與建構在試錯基礎上的實驗相連，因此創(chuàng)新實驗具備一定意義上的消極內涵。因此，激勵誘因必須落實在規(guī)章立法文本之中，使得此類綜合性規(guī)章所規(guī)制的各個層面都可以全面享有城市生態(tài)環(huán)境積極治理效果所帶來的收益。

一方面，在協(xié)調政府組成部門利益沖突層面。行政立法主體需要關注的是：在行政組織的運作之中引入行政效益共享的創(chuàng)新風險是否會引發(fā)焦慮以及技術創(chuàng)新所涉及固有承諾的轉變是否會違背行政組織日常運作的本質。在規(guī)章條文之內引入激勵因素，將激勵因素轉化為規(guī)章的規(guī)則形式，使得在開發(fā)旅游資源以及招商引資的過程之中，為積極響應政治動員，維護城市生態(tài)建設而付出行政效益代價的文化旅游行政部門以及商務行政部門可以得到充分的政策以及其他的便利補償，能夠使得規(guī)章立法主旨與發(fā)展改革部門、生態(tài)環(huán)境部門以及城市管理部門的行政目標快速結合。要進行治理模式的創(chuàng)新，加大跨部門協(xié)作治理的力度，行政立法主體就要做出對政府各組成部門使用創(chuàng)新成果的允諾，才能有效引導各部門接受制度創(chuàng)新。由于規(guī)則模式關注規(guī)范的確定性以及其內部的邏輯結構，行政效益共享規(guī)則所設定的行政權力、行政義務以及相關法律后果極為確定。因此，各行政單位開展效益共享的行政行為之前，可以明確其所受到的規(guī)范保護。

另一方面，在協(xié)調政企利益沖突層面。具備經濟理性的法治政府在制定規(guī)章的過程之中必須要掌握基本的分析工具——均衡分析，以有效認知互相作用的力量所營造的一種恒定態(tài)勢，是無法解決實質爭議的。在該場域之內，行政機關與旅游產業(yè)都匯集到為達到各自利益最大化而趨于恒久的相互作用形式之中。在此種態(tài)勢之下，如果任何一方不做出合理的妥協(xié)，那么雙方就都無從收獲期待的利益峰值。①王學輝、鄧華平：《行政立法成本分析與實證研究》，法律出版社，2008，第20—21頁。因此，行政立法主體應該適用激勵效用嘗試破局，這就需要詳盡的規(guī)則條款來具體釋明政府的此種激勵舉措。對于旅游企業(yè)為達到生態(tài)考核標準所付出的收益損失，規(guī)章制定者可以考慮在規(guī)章條文之內，以規(guī)則的形式強化對該類企業(yè)的財政政策與金融政策的助力傾斜。在規(guī)則涵蓋的事實范疇之中，激勵規(guī)則能夠為行政機關出臺旅游產業(yè)助力政策提供明確的行為指引。

（三）科學推行規(guī)章立法的數字化實踐

國務院發(fā)布的規(guī)章制定程序條例已然對地方政府起草規(guī)章要重視運用調研報告以及相關數據做出了明文規(guī)定。②《規(guī)章制定程序條例》（2017年修訂）第十八條。算法應用于行政立法領域能夠為規(guī)章條文語言的規(guī)范性以及規(guī)章立法評估工作提供重要助力，以形成能夠發(fā)揮多重規(guī)制效用的科學規(guī)范。一方面，規(guī)章條文之內的各個規(guī)范以及規(guī)范之中的諸多內涵，需要精準的語言來表達其中的基本概念與基本原理。算法能夠憑借大數據技術分析，及時校正規(guī)章立法語言的邏輯錯誤以及表達偏差，提高規(guī)章條文的準確性與可釋明性，增強地方政府規(guī)章的綜合規(guī)范表達能力。另一方面，算法應用于規(guī)章立法前評估領域，能夠在調研信息收集、社會輿論分析以及行政效益博弈等事項上發(fā)揮積極作用，以輔助規(guī)章立法前評估工作調整多重政策構建模式。③金夢：《中國人工智能立法的科學性探析》，《中共中央黨校（國家行政學院）學報》2019年第1期。算法應用于規(guī)章立法后評估領域，其大數據實踐能夠實時監(jiān)測規(guī)章施行狀況，有助于行政立法主體動態(tài)掌握規(guī)范的具體效用，以持續(xù)完善相關領域的行政法律規(guī)范體系。對于在促進旅游業(yè)營商環(huán)境與城市生態(tài)治理協(xié)同發(fā)展領域，除了上述大數據規(guī)章立法實踐意義之外，算法應用于規(guī)章立法數字化實踐過程之中還應著重挖掘其演算旅游業(yè)營商環(huán)境政策對于城市市容環(huán)境造成相關性影響的功能價值。

傳統(tǒng)的規(guī)章立法模式不能夠完全做到窮盡對相關數據的收集、列舉和采納，往往忽視對重要規(guī)制領域數據之間相關性的分析與研判，導致行政立法主體自然無法全面關注以及兼顧到其他基礎性社會利益，使得發(fā)揮地方政府規(guī)章多重規(guī)制效用的構想始終未能全面付諸實踐。數字化規(guī)章立法實踐的開展，有助于大數據應用能夠科學演算以及預估促進旅游產業(yè)經濟發(fā)展政策對于景點城市市容環(huán)境造成影響的相關性關系。行政立法主體在制定綜合性規(guī)章過程之中參照二者之間相關性關系的強弱程度，既能夠確定旅游業(yè)招商引資以及旅游產業(yè)經營活動的環(huán)境政策標準，也能夠對景點城市市容環(huán)境的重點整治區(qū)域進行精確的劃分。

以旅游人口流入數據對景點城市市容環(huán)境建設造成的相關性影響為例，能夠展現(xiàn)在制定此類規(guī)章過程之中，大數據演算規(guī)制對象之間相關性的重要作用。游客聚集到旅游城市會制造并攜帶大量的生活垃圾，其產生的生活垃圾是否會對所在城市生態(tài)環(huán)境造成相關性影響以及相關性程度需要在匯總相關數據的基礎之上由特定算法予以精確演算。行政立法主體在參考演算結論的基礎之上進行規(guī)章立法前評估工作，能夠在城市接待游客人數峰值以及城市市容環(huán)境有效治理之間找到數據的平衡點，有助于其在制定規(guī)章的過程之中科學布局法治化營商環(huán)境建設的政務環(huán)境，以實現(xiàn)促進旅游業(yè)營商環(huán)境與城市生態(tài)治理的常態(tài)化協(xié)同。

通過上述算法模式，行政立法主體能夠依托數字化、智能化的立法技術以及治理工具，構建動態(tài)的社會治理結構，在規(guī)章條文之中形成根據游客人數波動態(tài)勢調整城市市容環(huán)境重點治理領域與治理強度的規(guī)范以及內涵。數字治理模式是現(xiàn)代市域社會治理的必要方式，規(guī)章大數據立法的普及有利于促進市域社會治理實踐的發(fā)展，以形成多元的社會治理體系。①施偉東：《論市域社會治理數字化轉型的法治推進》，《政治與法律》2022年第3期。該類數字化立法實踐方式，也完全可以應用于類似旅游及配套產業(yè)準入、旅游及相關產業(yè)聚集等領域，來數據化分析旅游產業(yè)的準入與聚集政策對城市生態(tài)治理的相關性影響，以促使行政立法主體在規(guī)章立法前評估階段作出準確的信息研判與決策利用。

結語

在行政法律淵源形式層面，地方政府規(guī)章更適宜調整旅游產業(yè)經濟發(fā)展與城市生態(tài)環(huán)境治理之間的矛盾。二者之間的矛盾在行政管理體系之內表現(xiàn)出不同政府組成部門之間的行政效益沖突，在社會治理層面表現(xiàn)為行政機關—旅游企業(yè)—城市公民之間的多重環(huán)境利益沖突。完善地方政府規(guī)章的規(guī)制能力既是在規(guī)范路徑中調節(jié)上述矛盾的有效手段，也是重拾環(huán)境利益的必要方式。筆者通過構建綜合性規(guī)章的理論模型，以探尋制定此類規(guī)章所需要的行政立法技術。在完善立法技術路徑層面，通過對地方政府組成部門之間的跨部門立法協(xié)作、科學構建規(guī)章條文的法律要素形式以及大數據規(guī)章立法實踐模式作出詳細的描述性解釋，能夠進一步對發(fā)揮地方政府規(guī)章多重規(guī)制效用的可實踐性進行規(guī)范和價值層面的論證與分析。