彭小霞

一、引言

自2004年《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》提出“在符合規(guī)劃的前提下，農(nóng)民集體所有建設(shè)用地的使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”以來(lái)，2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出“在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”。在上述政策文件的推動(dòng)下，2015年2月27日，33個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))被確定為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地改革試點(diǎn)區(qū)。2019年8月，《土地管理法》修訂，該法修訂最引人注目的是首次在立法上明確了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可直接入市流轉(zhuǎn)。自此，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)進(jìn)入由改革試點(diǎn)向全國(guó)全面推進(jìn)時(shí)期。實(shí)踐證明，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市對(duì)于增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入、為城市化建設(shè)提供土地保障以及推動(dòng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，有著十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。然而，一些地方在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市中過(guò)度追求經(jīng)濟(jì)效益，忽視生態(tài)效益，造成嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，不僅不利于農(nóng)業(yè)生態(tài)安全，還侵害了農(nóng)民的環(huán)境權(quán)益，甚至阻礙了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的進(jìn)程。因此，對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市中的環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行法律規(guī)制十分緊迫和必要。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市中環(huán)境問(wèn)題的法律規(guī)制，其本旨在于通過(guò)對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市行為導(dǎo)致的環(huán)境問(wèn)題的分析、論證，探尋如何運(yùn)用強(qiáng)制性和穩(wěn)定性的法律規(guī)范規(guī)制這些環(huán)境問(wèn)題，這就使得集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的環(huán)境問(wèn)題法律規(guī)制的重點(diǎn)在于如何設(shè)計(jì)出較為完善的環(huán)境法律制度體系，以實(shí)現(xiàn)對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市中環(huán)境問(wèn)題的規(guī)范性治理。

二、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市中的環(huán)境問(wèn)題及其成因

(一)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市中的環(huán)境問(wèn)題

我國(guó)新《土地管理法》及相關(guān)的政策文件規(guī)定，在滿足土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃前提下，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)用于工商業(yè)用途，這就使得集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的土地增值收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)地生產(chǎn)收入。在這種情況下，農(nóng)民對(duì)農(nóng)地的使用形成了兩個(gè)極端。一方面，為獲得較高的農(nóng)業(yè)收益，農(nóng)民會(huì)在生產(chǎn)中增加農(nóng)藥、化肥的使用量，長(zhǎng)期使用化肥會(huì)損害土壤的團(tuán)粒結(jié)構(gòu)，造成土壤保肥能力下降；而過(guò)量使用農(nóng)藥會(huì)導(dǎo)致土壤中農(nóng)藥殘留超標(biāo)，使得農(nóng)產(chǎn)品中農(nóng)藥含量超標(biāo)，危害公眾的健康；同時(shí)，在利益的驅(qū)動(dòng)下，農(nóng)民大多會(huì)采取大規(guī)模的機(jī)械化耕種，農(nóng)業(yè)機(jī)械所排放的廢氣、泄漏會(huì)造成土壤酸化，破壞自然植被，引起糧食產(chǎn)量下降。另一方面，大量農(nóng)民外出務(wù)工，農(nóng)地被拋荒、閑置，致使耕地銳減、農(nóng)地生態(tài)資源浪費(fèi)嚴(yán)重。此外，在對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的開發(fā)中，還出現(xiàn)土地經(jīng)營(yíng)者與村集體合謀違法轉(zhuǎn)變耕地用途現(xiàn)象，如土地經(jīng)營(yíng)者以新農(nóng)村建設(shè)名義規(guī)避土地征收程序?qū)r(nóng)地進(jìn)行商業(yè)開發(fā)，甚至直接在耕地上開發(fā)各種以農(nóng)業(yè)為依托的旅游觀光項(xiàng)目，造成大量的農(nóng)地“非農(nóng)化”“非糧化”的嚴(yán)重后果。不僅如此，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市后，還會(huì)對(duì)相鄰?fù)恋氐纳鷳B(tài)環(huán)境形成不利影響，降低土地利用效率。

由于企業(yè)在城市排污的代價(jià)比較高，為了降低污染排放的成本，一些污染企業(yè)會(huì)向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市會(huì)加快一些污染工廠、企業(yè)向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的速度。這些工廠和企業(yè)所排放的含重金屬和化學(xué)成分的廢水會(huì)被直接排放到農(nóng)村水域里，帶來(lái)農(nóng)村水體污染；一些工廠所產(chǎn)生的廢棄物和垃圾未經(jīng)處理任意堆放，造成土壤污染；還有部分工廠所排放的大量工業(yè)廢氣會(huì)嚴(yán)重污染大氣環(huán)境，導(dǎo)致空氣質(zhì)量進(jìn)一步惡化，增加異常氣候的發(fā)生概率。此外，隨著集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，土地經(jīng)營(yíng)者會(huì)大量使用化肥、農(nóng)藥、地膜等污染要素進(jìn)行生產(chǎn)，這些污染性要素的使用嚴(yán)重污染了農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，打破了農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)所維持的平衡，最終限制了農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展?？傊?，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市造成我國(guó)農(nóng)村環(huán)境污染加劇，呈現(xiàn)農(nóng)業(yè)污染與工業(yè)污染疊加，內(nèi)生污染與外源性污染并存的復(fù)雜特點(diǎn)。

隨著城市化的加速推進(jìn)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的規(guī)模會(huì)越來(lái)越大，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的開發(fā)利用對(duì)生態(tài)環(huán)境的干擾程度加深，這對(duì)物種生存產(chǎn)生了極大威脅。由于經(jīng)營(yíng)者對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)行工商業(yè)用途的開發(fā)，工商業(yè)開發(fā)所形成的城市圈會(huì)不斷縮減和破壞周邊生物的活動(dòng)區(qū)域，尤其是縱橫交錯(cuò)的交通網(wǎng)絡(luò)將原本完整的生態(tài)圈人為分割切離，使原始生物棲息地嚴(yán)重碎片化，限制了生物的正常遷徙和傳播，造成生物近親繁殖，增加了生物基因變異的風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的開發(fā)所產(chǎn)生的工業(yè)污染又進(jìn)一步地破壞生物的棲息地，增加了生物所生存環(huán)境的異質(zhì)性，導(dǎo)致生物群落物種密度降低。由此可見，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地大規(guī)模入市流轉(zhuǎn)可能導(dǎo)致生物多樣性衰減。此外，大量外來(lái)物種隨著集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地所開發(fā)的交通路線不斷向農(nóng)村地區(qū)蔓延，而道路周邊生態(tài)環(huán)境由于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的經(jīng)營(yíng)開發(fā)通常被破壞，為外來(lái)物種的入侵提供了有利條件。生物入侵會(huì)擠壓本地生物的生存空間，造成生態(tài)系統(tǒng)的物種數(shù)量和組成迅速變化，對(duì)生態(tài)平衡產(chǎn)生不利影響，而且外來(lái)入侵物種自身發(fā)展成為優(yōu)勢(shì)種群，會(huì)使原有的植物群落衰退，導(dǎo)致物種單一化。

(二)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市中環(huán)境問(wèn)題的成因

現(xiàn)行有關(guān)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的法律規(guī)范中，新修訂的《土地管理法》在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的立法目的上沒有確立生態(tài)環(huán)境保護(hù)的價(jià)值目標(biāo)，而《土地管理法實(shí)施條例》第39條雖然提出了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市要符合生態(tài)環(huán)境保護(hù)的要求，但缺少為實(shí)現(xiàn)這一要求而設(shè)置的生態(tài)環(huán)境保護(hù)的制度規(guī)定。此外，《農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理暫行辦法》規(guī)定了國(guó)家有權(quán)從土地增值收益中收取一定比例的調(diào)節(jié)金以調(diào)節(jié)收益分配,但該文件對(duì)調(diào)節(jié)金的用途未做規(guī)定，未提及生態(tài)環(huán)境損害的補(bǔ)償事項(xiàng)。而在有關(guān)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的其他政策性文件中，無(wú)論是國(guó)家層面還是地方層面的政策文件，其目標(biāo)和主旨大多是為了推動(dòng)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)而提供規(guī)范性指引，在內(nèi)容上主要圍繞集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的目標(biāo)、方式、條件、范圍和程序等方面展開，未提及集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市中的環(huán)境問(wèn)題，更遑論對(duì)其進(jìn)行規(guī)制?？傊?，現(xiàn)行關(guān)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的法律和政策文件僅關(guān)注其經(jīng)濟(jì)價(jià)值而忽略其生態(tài)價(jià)值，在土地增值收益分配上著眼于土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值損失的補(bǔ)償而忽視了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)所造成的生態(tài)價(jià)值損失的補(bǔ)償。不僅如此，我國(guó)有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的其他相關(guān)立法，如《土地承包法》《土壤污染防治法》《物權(quán)法》等都缺乏對(duì)集體建設(shè)用地利用過(guò)程中的農(nóng)業(yè)生態(tài)破壞行為的法律規(guī)制，而有關(guān)生態(tài)保護(hù)的相關(guān)政策文件存在一般性號(hào)召多，可操作性規(guī)范少，安排部署多，責(zé)任追究少等問(wèn)題。生態(tài)保護(hù)在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的專門立法中的缺失，導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)者利用土地在生態(tài)影響方面缺乏特別的約束，從而造成集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)中的環(huán)境問(wèn)題頻頻發(fā)生。

生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)包括水、土地、生物、氣候等多種環(huán)境要素，由于不同的環(huán)境要素分別由不同的部門進(jìn)行監(jiān)管，環(huán)境要素的關(guān)聯(lián)性和多樣性會(huì)造成監(jiān)管主體職權(quán)上的交叉和重疊甚至出現(xiàn)監(jiān)管的真空；并且由于不同的環(huán)境要素適用于不同的環(huán)境保護(hù)單行法，導(dǎo)致其監(jiān)管方法、監(jiān)管范圍和監(jiān)管程度存在差異。毫無(wú)疑問(wèn)，生態(tài)環(huán)境是一個(gè)彼此相關(guān)、互相依存的系統(tǒng)，對(duì)其保護(hù)應(yīng)當(dāng)從整體上考慮，而面對(duì)當(dāng)前保護(hù)“條塊分割”的現(xiàn)狀，在監(jiān)管未形成統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)制前提下，極易造成相互推諉、效率低下的結(jié)果。針對(duì)這一問(wèn)題，2018年我國(guó)進(jìn)行了“大部制”改革，將原本屬于國(guó)土資源部、水利部、農(nóng)業(yè)部等部門的環(huán)境保護(hù)職權(quán)整合由生態(tài)環(huán)境部行使。盡管新出臺(tái)的《土壤污染防治法》(2018)在土壤污染防治管理體制上體現(xiàn)了“環(huán)保大部制”改革的精神，規(guī)定我國(guó)土壤污染防治由國(guó)務(wù)院生態(tài)環(huán)境部統(tǒng)一監(jiān)管，但土壤環(huán)境保護(hù)方面的職權(quán)實(shí)際上仍然分散在其他有關(guān)部門，多部門權(quán)力整合機(jī)制的缺失，使得“農(nóng)業(yè)管農(nóng)地、環(huán)保管污染”的問(wèn)題還是長(zhǎng)期存在。除此之外，當(dāng)前相關(guān)企業(yè)和社會(huì)公眾對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市中的環(huán)境監(jiān)管參與不足，無(wú)法在監(jiān)管中發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，更難以對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地中的生態(tài)破壞形成有效的監(jiān)督力量。

三、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市中環(huán)境問(wèn)題法律規(guī)制的現(xiàn)實(shí)必要性

(一)維護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)安全的需要

農(nóng)業(yè)生態(tài)安全是指農(nóng)業(yè)賴以生存和發(fā)展的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)始終保持一種不受或少受生態(tài)破壞和環(huán)境污染的健康狀態(tài)。在該狀態(tài)下，農(nóng)業(yè)有穩(wěn)定、均衡和充裕的自然資源，能夠生產(chǎn)出健康安全的農(nóng)產(chǎn)品，并實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)性發(fā)展。農(nóng)業(yè)生態(tài)安全是農(nóng)業(yè)資源合理利用與保護(hù)的重要目標(biāo)，也是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的基本依托。農(nóng)村土地是農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)最重要的組成部分，土地利用的方式和利用空間格局不同，農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)中所包含的各種資源之間的物質(zhì)能量交換方式也不同。因此，農(nóng)業(yè)生態(tài)安全要求人類在合理開發(fā)和利用農(nóng)村土地資源過(guò)程中，在追求土地利用的經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，保護(hù)土地利用的生態(tài)效益，使二者保持一定的平衡。盡管集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市對(duì)于緩解城鎮(zhèn)化用地供給彈性不足的矛盾以及增加農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)性收入等方面發(fā)揮了十分積極的作用，然而，隨著入市改革的全面推進(jìn)，土地經(jīng)營(yíng)者和部分農(nóng)民在利益的驅(qū)動(dòng)下將大量耕地違法轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，由此引發(fā)的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題也日益凸顯，這就需要加強(qiáng)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的制度建設(shè)，通過(guò)完善相關(guān)法律制度對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地中破壞生態(tài)環(huán)境的行為進(jìn)行規(guī)制。從制度實(shí)施的作用來(lái)看，對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的環(huán)境規(guī)制，不僅能夠遏制入市中隨意改變土地農(nóng)業(yè)用途的違法行為，消除農(nóng)地“非農(nóng)化”“非糧化”所引發(fā)的糧食危機(jī)以及環(huán)境污染、生態(tài)退化等不利后果，還能為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)中保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的行為提供法律保障，促使集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市中相關(guān)利益主體的行為符合生態(tài)環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)要求。

(二)促進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)可持續(xù)推進(jìn)的需要

促進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的可持續(xù)推進(jìn)，就是要求集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市不能為了追求經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)而破壞農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，應(yīng)將其對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的追求限定在自然生態(tài)系統(tǒng)的可承受能力之內(nèi)。從實(shí)踐來(lái)看，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市交易后，大量的資本流入農(nóng)村，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得以快速發(fā)展，而用地者為了追求效益和節(jié)約成本，在監(jiān)管不嚴(yán)的情形下，大多將未經(jīng)處理的污染物偷排至農(nóng)地中。另一方面，政府在GDP至上的發(fā)展理念支配下，往往對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)帶來(lái)的農(nóng)地生態(tài)危機(jī)選擇性忽視，對(duì)農(nóng)村環(huán)境治理在投入上不重視。在上述因素的綜合作用下，農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)遭到極大破壞。這種破壞將直接威脅到農(nóng)村的糧食安全和農(nóng)民的身體健康，更嚴(yán)重的是由此引發(fā)大規(guī)模的群體性維權(quán)事件。近年來(lái)，我國(guó)各地因農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題而引發(fā)的群體性事件頻發(fā)，不僅破壞了農(nóng)村社會(huì)秩序，也制約了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，這些不利后果阻礙了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的進(jìn)程。當(dāng)前，為解決城市化建設(shè)的土地供應(yīng)不足的問(wèn)題，改革農(nóng)村土地制度，允許并推動(dòng)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地全面市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)是必然趨勢(shì)，由此對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)安全帶來(lái)的沖擊無(wú)法避免。因此，從規(guī)范層面約束經(jīng)營(yíng)者對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的開發(fā)行為，從制度上將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的開發(fā)行為限制在資源環(huán)境的承載能力之內(nèi)，是可持續(xù)推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的內(nèi)在要求。從功能上看，通過(guò)立法、體制、機(jī)制等方面的探索和完善集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的環(huán)境規(guī)制路徑，有利于從源頭上防范集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的環(huán)境問(wèn)題，減少入市中的環(huán)境糾紛和沖突，為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市營(yíng)造良好的外部環(huán)境，從而推動(dòng)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地順利入市流轉(zhuǎn)。

(三)保障農(nóng)民環(huán)境權(quán)益的需要

隨著農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的突出，農(nóng)民在農(nóng)地之上除享有傳統(tǒng)的財(cái)產(chǎn)權(quán)外，與土地密切相連的環(huán)境權(quán)益開始受到了人們的關(guān)注。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化中農(nóng)民的環(huán)境權(quán)益是農(nóng)民對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的需求在農(nóng)村土地利用活動(dòng)中的體現(xiàn)，具體是指農(nóng)民在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)中依法享有的在健康、舒適的環(huán)境中生活和生產(chǎn)的權(quán)利和利益。農(nóng)民環(huán)境權(quán)益是農(nóng)民與生俱來(lái)的生存權(quán)益的重要組成部分。隨著城市規(guī)模的擴(kuò)張，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)處于持續(xù)推進(jìn)中，而以資源索取為目標(biāo)的集體建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)會(huì)造成農(nóng)村資源緊缺，以向外排放為附產(chǎn)品的集體建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)易引起農(nóng)村環(huán)境嚴(yán)重污染，以資源消耗為特征的集體建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)會(huì)造成農(nóng)地生物多樣性的衰竭?？傊?，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)造成我國(guó)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境正在加速惡化，侵犯了農(nóng)民的環(huán)境權(quán)益，但在現(xiàn)行立法和制度框架下，土地利用者卻沒有對(duì)被破壞的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行修復(fù)或補(bǔ)償，這使得農(nóng)民受損的環(huán)境權(quán)益缺乏相應(yīng)的補(bǔ)救措施，長(zhǎng)此以往，必將危及農(nóng)民的生存和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的健康穩(wěn)定發(fā)展。面對(duì)這種狀況，在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)中進(jìn)行環(huán)境規(guī)制以保護(hù)農(nóng)民的環(huán)境權(quán)益顯得尤為迫切。對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地中的環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行法律規(guī)制，通過(guò)事前、事中和事后的制度防范或制裁，既激勵(lì)了積極的生態(tài)保護(hù)行為，又制裁了破壞環(huán)境的違法行為，在保護(hù)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市中的生態(tài)環(huán)境的同時(shí)維護(hù)了農(nóng)民的生態(tài)權(quán)益。

四、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市中環(huán)境問(wèn)題法律規(guī)制的理論正當(dāng)性

環(huán)境正義理論為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市中環(huán)境規(guī)制的合理性提供理論支撐。環(huán)境正義的理論研究起源于美國(guó)的環(huán)境正義運(yùn)動(dòng)，從其理論關(guān)注點(diǎn)的發(fā)展來(lái)看，環(huán)境正義從最初關(guān)注環(huán)境善物和惡物能否得到公平分配，到后來(lái)要求每一個(gè)環(huán)境受害者都能得到同樣的補(bǔ)償，體現(xiàn)了環(huán)境正義的兩個(gè)基本維度：分配正義與矯正正義。從理論意蘊(yùn)來(lái)看，環(huán)境正義是用正義的原則來(lái)調(diào)整人與自然的關(guān)系以及受其影響的人與人之間的關(guān)系，該理論不僅主張促進(jìn)和維護(hù)公益，還強(qiáng)調(diào)公益的取得要以“利益與責(zé)任分配的公正性”為前提，強(qiáng)調(diào)對(duì)弱者利益的保護(hù)。法律規(guī)范意義上的環(huán)境正義體現(xiàn)為所有主體都能公平地享受環(huán)境權(quán)益，以及公平地承擔(dān)環(huán)境保護(hù)之責(zé)任與義務(wù)。從現(xiàn)實(shí)中的大量環(huán)境事件觀之，環(huán)境問(wèn)題的實(shí)質(zhì)是部分主體享受環(huán)境利益而將環(huán)境成本以某種方式轉(zhuǎn)嫁到社會(huì)和他人，導(dǎo)致了環(huán)境的非正義，而促進(jìn)環(huán)境利益和負(fù)擔(dān)在不同群體之間的公平分配即實(shí)現(xiàn)環(huán)境正義，從根本上解決了環(huán)境問(wèn)題。法律正是調(diào)整利益關(guān)系的工具，通過(guò)法律的手段規(guī)范環(huán)境問(wèn)題，就是運(yùn)用法律來(lái)調(diào)整環(huán)境利益關(guān)系，實(shí)現(xiàn)環(huán)境利益和環(huán)境負(fù)擔(dān)的公平分配。換言之，人類要求法律規(guī)范對(duì)環(huán)境利益關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，在多重環(huán)境利益糾紛中力圖為環(huán)境利益平衡尋找出路以實(shí)現(xiàn)環(huán)境利益的規(guī)范性法律構(gòu)造，這是環(huán)境法律規(guī)范存在的價(jià)值所在，亦是環(huán)境正義的核心內(nèi)涵，也充分說(shuō)明環(huán)境法律規(guī)范的調(diào)控目標(biāo)與環(huán)境正義理論的理論意蘊(yùn)具有契合性。正是通過(guò)這種法律追求正義以實(shí)現(xiàn)利益的公平分配和揭示環(huán)境正義、環(huán)境法與環(huán)境利益(負(fù)擔(dān))之間的關(guān)系，完成了法律規(guī)制環(huán)境問(wèn)題的正當(dāng)性論證?？傊梢?guī)制環(huán)境問(wèn)題的過(guò)程，是法律確認(rèn)、平衡環(huán)境利益與保障合法利益的過(guò)程，也是實(shí)現(xiàn)環(huán)境正義的過(guò)程。

綜上所述，環(huán)境問(wèn)題的法律規(guī)制實(shí)質(zhì)上是如何通過(guò)法律規(guī)則的設(shè)計(jì)及實(shí)施來(lái)矯正環(huán)境利益失衡的狀態(tài)，在此基礎(chǔ)上增進(jìn)環(huán)境利益以實(shí)現(xiàn)環(huán)境正義和環(huán)境安全。對(duì)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市中環(huán)境問(wèn)題的法律規(guī)制而言，用地入市中所涉利益主體的多元性以及利益訴求的復(fù)雜性，使得該領(lǐng)域環(huán)境法律制度的制定與運(yùn)行體現(xiàn)了明顯的利益衡量色彩。具體而言，城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略使靠近城市的農(nóng)村土地由于地理位置的優(yōu)越性而優(yōu)先獲得較高的土地增值收益，卻沒有為相鄰區(qū)域未被占用土地的農(nóng)民提供相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，城市化使不同區(qū)域農(nóng)民的利益回報(bào)相差懸殊；即使同一區(qū)域的土地經(jīng)營(yíng)主體的利益分配也有失公平，那些被規(guī)劃為永久基本農(nóng)田的土地權(quán)利人的損失或犧牲往往被忽視，而被規(guī)劃為建設(shè)用地的土地權(quán)利人卻能獲得高額的土地增值收益。此外，在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市后的開發(fā)利用中，土地的生態(tài)價(jià)值沒有體現(xiàn)于土地的使用成本及產(chǎn)出收益里，也就是說(shuō)土地開發(fā)者不必對(duì)為耕地保護(hù)和生態(tài)安全承受經(jīng)濟(jì)損失的農(nóng)民給予任何補(bǔ)償。也就是說(shuō)，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市中環(huán)境問(wèn)題所涉及的主體，即開發(fā)者、污染者、受益者之間的生態(tài)利益與經(jīng)濟(jì)利益的分配顯失均衡，需要法律制度予以規(guī)范和調(diào)整，這是環(huán)境正義理論的必然要求。根據(jù)環(huán)境正義理論所包含的分配正義和矯正正義兩個(gè)維度，針對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市中的環(huán)境利益分配失衡問(wèn)題，法律提供的環(huán)境規(guī)制應(yīng)在以下兩個(gè)層面開展：分配的正義主要著眼于事前對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制，通過(guò)對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市可能造成的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估和預(yù)警，保證其規(guī)劃和實(shí)施是在環(huán)境法律允許的范圍之內(nèi)，以最大限度避免和減少集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市可能出現(xiàn)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)；矯正的正義則著眼于環(huán)境損害正在發(fā)生及發(fā)生之后的法律規(guī)制，通過(guò)對(duì)正在發(fā)生的環(huán)境問(wèn)題的管控避免環(huán)境損害的擴(kuò)大，以及在環(huán)境損害發(fā)生后對(duì)環(huán)境致害者的責(zé)任追究來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)致害者的制裁和受害者的救濟(jì)。

五、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市中環(huán)境問(wèn)題法律規(guī)制的基本進(jìn)路

環(huán)境問(wèn)題從醞釀到發(fā)生再到損害結(jié)果的出現(xiàn)具有過(guò)程性，故而有效的法律規(guī)制進(jìn)路應(yīng)遵從環(huán)境問(wèn)題的發(fā)生規(guī)律，運(yùn)用恰當(dāng)?shù)姆梢?guī)范對(duì)環(huán)境問(wèn)題產(chǎn)生的全過(guò)程進(jìn)行規(guī)制。因此，應(yīng)結(jié)合環(huán)境正義理論的內(nèi)涵及要求，按照集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市中環(huán)境問(wèn)題發(fā)生的時(shí)間次序，通過(guò)設(shè)計(jì)相應(yīng)的理念、體制和機(jī)制貫穿環(huán)境問(wèn)題規(guī)制的全過(guò)程，形成環(huán)境問(wèn)題的全鏈條治理體系。

(一)以環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防理念引導(dǎo)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)立法

為減少集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市中的環(huán)境問(wèn)題，需要在源頭上最大限度規(guī)避環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。反映在立法層面，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市立法應(yīng)當(dāng)基于環(huán)境問(wèn)題發(fā)生的客觀性與危害結(jié)果的不確定性，以環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防理念為引導(dǎo)，在立法中確立和貫徹生態(tài)安全原則，以體現(xiàn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市立法中預(yù)防環(huán)境問(wèn)題的價(jià)值理念要求。

環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的根本目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)環(huán)境問(wèn)題的源頭控制。以環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防理念引導(dǎo)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的立法，是基于預(yù)防集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)中環(huán)境問(wèn)題的出發(fā)點(diǎn)，也是對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)中各利益主體的生態(tài)安全訴求的制度性回應(yīng)。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防理念最早在立法中體現(xiàn)的是1970年原聯(lián)邦德國(guó)制定的《空氣污染防治法》草案，隨后在1992年的《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》中對(duì)其進(jìn)行了重申：“為了保護(hù)環(huán)境，各國(guó)應(yīng)根據(jù)本國(guó)的能力廣泛地采取預(yù)防措施?！痹撘?guī)定也成為國(guó)際與國(guó)內(nèi)應(yīng)對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的基本準(zhǔn)則。我國(guó)近年來(lái)修訂和頒布的大量的環(huán)境法律規(guī)范，如《環(huán)境保護(hù)法》(2015)、《水污染防治法》(2017)、《土壤污染防治法》(2018)等法律中都有許多條款體現(xiàn)了環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的理念。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防理念是在維護(hù)生態(tài)安全和經(jīng)濟(jì)發(fā)展安全的前提下，對(duì)可能發(fā)生的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行提前防范，避免由于環(huán)境侵權(quán)范圍廣泛、損害難以彌補(bǔ)等無(wú)法實(shí)現(xiàn)有效追責(zé)，體現(xiàn)了環(huán)境法的正義價(jià)值。此外，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防理念通過(guò)加強(qiáng)源頭監(jiān)管，避免環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)演變?yōu)閲?yán)重的環(huán)境損害事實(shí)，還體現(xiàn)了環(huán)境法的效率價(jià)值。

環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防理念要求在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市立法中確立和貫徹生態(tài)安全原則，其基本要求是相關(guān)規(guī)則制度的出發(fā)點(diǎn)要體現(xiàn)生態(tài)安全的價(jià)值取向。具體而言，在法律地位上，生態(tài)安全原則在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市立法的原則體系中居于基礎(chǔ)性和底線性地位，統(tǒng)率和指導(dǎo)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律規(guī)范；在內(nèi)容上，生態(tài)安全原則要求在相關(guān)立法中規(guī)定集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的總規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局、用途等應(yīng)與區(qū)域生態(tài)安全格局、區(qū)域生態(tài)承載力、區(qū)域污染物總量控制、區(qū)域生物多樣性等相適應(yīng)；在目標(biāo)指向上，生態(tài)安全原則體現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境保護(hù)的公益性需求，是為了預(yù)防集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，提升集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的生態(tài)效益；在法律關(guān)系上，生態(tài)安全原則要求限定集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市中相關(guān)利益主體的資格條件，為其行為設(shè)定環(huán)境保護(hù)的權(quán)利和義務(wù)。

(二)建立集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市中環(huán)境問(wèn)題的協(xié)同治理體制

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)中環(huán)境問(wèn)題所涉及的利益主體有政府主管部門、村集體、農(nóng)民、土地開發(fā)經(jīng)營(yíng)者等主體，各主體有著不同的利益訴求。若環(huán)境問(wèn)題正在發(fā)生，為避免產(chǎn)生更為嚴(yán)重的環(huán)境損害后果，應(yīng)采取積極的應(yīng)對(duì)措施，在治理體制上要求建立集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市中環(huán)境問(wèn)題的協(xié)同治理體制，以發(fā)揮多元主體治理環(huán)境問(wèn)題的合力作用。

一方面，建立多部門參與的區(qū)域集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市管理委員會(huì)，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌區(qū)域集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市中的環(huán)境監(jiān)管工作。對(duì)于由集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市引發(fā)的環(huán)境問(wèn)題，應(yīng)建立由各地農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源、生態(tài)環(huán)境、水利等部門共同參與的區(qū)域集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市管理委員會(huì)，該機(jī)構(gòu)受國(guó)家生態(tài)環(huán)境部和自然資源部的監(jiān)督管理，下設(shè)農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)、農(nóng)地資源保護(hù)、生物安全保護(hù)及內(nèi)部監(jiān)察等科室，行使集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市中有關(guān)農(nóng)業(yè)資源保護(hù)和農(nóng)地生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的職權(quán)。在環(huán)境監(jiān)管的過(guò)程中，為遵循生態(tài)問(wèn)題的整體性和系統(tǒng)性規(guī)律，該機(jī)構(gòu)有權(quán)協(xié)調(diào)所轄部門之間、地區(qū)之間有關(guān)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市環(huán)境監(jiān)管事項(xiàng)，并將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市中環(huán)境監(jiān)管的執(zhí)行任務(wù)落實(shí)到具體部門。

另一方面，環(huán)境行政主管部門與村集體、農(nóng)民、土地開發(fā)經(jīng)營(yíng)者協(xié)同合作。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市中環(huán)境問(wèn)題的產(chǎn)生，是土地開發(fā)企業(yè)以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)盲目追求經(jīng)濟(jì)效益的結(jié)果，村集體、農(nóng)民抗議集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市中環(huán)境問(wèn)題的意愿并不在于反對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，而在于希望通過(guò)合作解決集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市中的環(huán)境問(wèn)題。因此，環(huán)境行政主管部門應(yīng)積極與村集體、農(nóng)民、土地開發(fā)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行合作，搭建后三者溝通和談判的平臺(tái)，暢通上述主體參與協(xié)商的渠道，形成常態(tài)化的對(duì)話溝通機(jī)制。環(huán)境主管部門應(yīng)充分運(yùn)用協(xié)商、對(duì)話等方式打造基于上述主體共同參與、分工協(xié)作的多元共治模式，通過(guò)提供各主體在環(huán)境問(wèn)題的治理中充分表達(dá)意見和參與的機(jī)會(huì)，可以實(shí)現(xiàn)多元主體在環(huán)境治理體系中交換資源、共享信息、共同行動(dòng)，從而形成集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市中環(huán)境問(wèn)題治理的利益共同體。

(三)構(gòu)建集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市中環(huán)境損害的責(zé)任追究機(jī)制

環(huán)境損害責(zé)任追究是在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市中環(huán)境損害發(fā)生后對(duì)相關(guān)責(zé)任主體啟動(dòng)的環(huán)境追責(zé)機(jī)制，是實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市中環(huán)境問(wèn)題全過(guò)程規(guī)制的末端環(huán)節(jié)，決定著環(huán)境法律規(guī)制的成效。

對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市中環(huán)境損害的責(zé)任追究，首先必須明確環(huán)境損害的責(zé)任主體。根據(jù)責(zé)任與權(quán)利相對(duì)等原則和“誰(shuí)污染、誰(shuí)負(fù)責(zé)”原則，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市中環(huán)境損害的責(zé)任主體主要有地方各級(jí)政府、生態(tài)環(huán)境主管部門以及土地開發(fā)企業(yè)。按照《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定，地方各級(jí)政府對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，因此其應(yīng)當(dāng)關(guān)注集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市中的環(huán)境損害問(wèn)題，并推動(dòng)土地開發(fā)企業(yè)清潔生產(chǎn)，維護(hù)所轄區(qū)域環(huán)境安全。生態(tài)環(huán)境主管部門作為我國(guó)法定的環(huán)保職能部門，應(yīng)當(dāng)切實(shí)履行集體建設(shè)用地入市中的第一性環(huán)境責(zé)任與第二性環(huán)境責(zé)任，具體包括集體建設(shè)用地入市中的政府環(huán)境決策責(zé)任、政府環(huán)境執(zhí)法責(zé)任、政府環(huán)境保障責(zé)任和承擔(dān)不利后果的責(zé)任。土地開發(fā)企業(yè)在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市中應(yīng)履行環(huán)保義務(wù)，如進(jìn)行清潔生產(chǎn)，建立污染處理設(shè)施等，對(duì)其在土地開發(fā)利用中造成的環(huán)境破壞后果承擔(dān)法律責(zé)任。

首先，加大行政處罰、行政問(wèn)責(zé)力度。生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市中的環(huán)境污染和生態(tài)破壞行為的處罰力度，提高罰款金額和增加處罰次數(shù)，對(duì)于環(huán)境違法嚴(yán)重的企業(yè)可處以停業(yè)整頓甚至吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照的處罰，使其不敢污染；此外，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市中環(huán)境損害與生態(tài)環(huán)境主管部門工作人員失職有關(guān)，對(duì)于失職者，應(yīng)當(dāng)按照《公務(wù)員法》《監(jiān)察法》等相關(guān)法律規(guī)定追究環(huán)境監(jiān)管失職者的行政責(zé)任。其次，嚴(yán)格追究污染企業(yè)的民事賠償和生態(tài)修復(fù)責(zé)任。為了確保集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市中被破壞的生態(tài)環(huán)境恢復(fù)原有的品質(zhì)狀態(tài)，法院應(yīng)當(dāng)以修復(fù)生態(tài)為著眼點(diǎn)作出修復(fù)性判決，判決污染者履行生態(tài)賠償和生態(tài)修復(fù)義務(wù)。再次，嚴(yán)格追究肇事者的刑事責(zé)任。在刑事責(zé)任的承擔(dān)上，當(dāng)前環(huán)境污染案件的責(zé)任主體多被處以緩刑，極少被判處實(shí)刑。為對(duì)集體建設(shè)用地入市中環(huán)境污染的肇事者形成有力的威懾，在環(huán)境污染犯罪案件中應(yīng)加大對(duì)被告人的實(shí)刑判決力度，根據(jù)犯罪情節(jié)和危害后果對(duì)被告判處罰金、有期徒刑等刑罰并嚴(yán)格執(zhí)行。

六、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市中環(huán)境問(wèn)題法律規(guī)制的制度架構(gòu)

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市中環(huán)境問(wèn)題的法律規(guī)制應(yīng)以環(huán)境正義理論為指導(dǎo)，按照事前防范、事中管控和事后處置的總體要求，構(gòu)建全過(guò)程、多層級(jí)的法律規(guī)制體系。從性質(zhì)和功能上區(qū)分，環(huán)境問(wèn)題的法律制度體系由技術(shù)運(yùn)用和法律政策導(dǎo)向兩個(gè)基本部分組成，前者在于評(píng)估與環(huán)境問(wèn)題相關(guān)聯(lián)的風(fēng)險(xiǎn)，體現(xiàn)在環(huán)境影響評(píng)估與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警層面；而后者旨在決定對(duì)正在發(fā)生和已經(jīng)發(fā)生的環(huán)境問(wèn)題的管控，體現(xiàn)在環(huán)境應(yīng)急管理與環(huán)境損害管理層面。因此，完善的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市中環(huán)境問(wèn)題法律規(guī)制的制度體系應(yīng)涵蓋體現(xiàn)“事前防范”要求的環(huán)境影響評(píng)估制度與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度；貫徹“事中管控”要求的突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急制度和實(shí)現(xiàn)“事后處置”要求的環(huán)境損害修復(fù)制度。

(一)建立集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的環(huán)境影響評(píng)估制度

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市中的環(huán)境影響評(píng)估主要分析集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市可能對(duì)區(qū)域的環(huán)境造成的主要影響，由具有環(huán)境影響評(píng)價(jià)資質(zhì)機(jī)構(gòu)專業(yè)的人員對(duì)評(píng)價(jià)區(qū)域的自然生態(tài)環(huán)境抽樣調(diào)查，分析評(píng)價(jià)該區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)所處的安全等級(jí)狀態(tài)，從而對(duì)該區(qū)域集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、用途等進(jìn)行調(diào)整。環(huán)境影響評(píng)估制度在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市中的環(huán)境規(guī)制體系之中處于核心地位，建立集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的環(huán)境影響評(píng)估制度，涉及以下方面。

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市中環(huán)境影響評(píng)估制度體現(xiàn)了事前防范的理念，基本要求是抓住源頭管理，預(yù)防環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，即將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市可能導(dǎo)致的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)通過(guò)出臺(tái)政策文件提前予以遏制。環(huán)境影響評(píng)估要求對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重程度、風(fēng)險(xiǎn)頻度、風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)等劃分等級(jí)，并對(duì)不同的風(fēng)險(xiǎn)分類治理。對(duì)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市中環(huán)境影響評(píng)估而言，要求根據(jù)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市對(duì)區(qū)域生態(tài)環(huán)境的影響程度，利用區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)體系等技術(shù)手段將區(qū)域劃分為生態(tài)非安全區(qū)、中安全區(qū)、高安全區(qū)，建立區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估清單制度，根據(jù)生態(tài)安全的等級(jí)對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市采取不同的政策措施。區(qū)域環(huán)境影響評(píng)估不僅是區(qū)域內(nèi)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地開發(fā)的行業(yè)準(zhǔn)入和產(chǎn)業(yè)布局的基本依據(jù)，也是政府作出集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市決策和防控其生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)的重要依據(jù)。

在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的環(huán)境影響評(píng)價(jià)中，評(píng)價(jià)內(nèi)容選取環(huán)節(jié)非常關(guān)鍵，這是決定評(píng)價(jià)準(zhǔn)確與否的基礎(chǔ)。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市中環(huán)境影響評(píng)估應(yīng)以可能產(chǎn)生的環(huán)境問(wèn)題為導(dǎo)向，以此開展針對(duì)性評(píng)價(jià)。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市中的環(huán)境問(wèn)題主要體現(xiàn)在對(duì)農(nóng)地資源的破壞、對(duì)農(nóng)村環(huán)境的污染以及對(duì)生物多樣性的威脅三個(gè)方面。因此，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市中環(huán)境影響評(píng)估內(nèi)容包括對(duì)農(nóng)地資源利用的影響、對(duì)農(nóng)村環(huán)境污染程度的影響、對(duì)生物多樣性狀態(tài)的影響。

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市中環(huán)境影響評(píng)估指標(biāo)是對(duì)環(huán)境影響評(píng)估內(nèi)容的細(xì)化。在環(huán)境影響評(píng)估指標(biāo)選擇上，必須聯(lián)系集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市有可能會(huì)對(duì)環(huán)境造成影響的方面，全面準(zhǔn)確地反映出集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市前后生態(tài)環(huán)境的狀態(tài)。具體而言，在對(duì)農(nóng)地資源利用的影響方面，環(huán)境影響指標(biāo)的選擇應(yīng)包括土壤鹽堿度狀況、耕地質(zhì)量等級(jí)、耕種環(huán)境、土壤肥力等方面；在農(nóng)村環(huán)境污染程度的影響方面，對(duì)應(yīng)的指標(biāo)應(yīng)包括工業(yè)固體廢物利用率、日垃圾處理能力、工業(yè)廢水排放達(dá)標(biāo)率以及污水處理率等；在生物多樣性狀態(tài)的影響方面，對(duì)應(yīng)的指標(biāo)主要有野生動(dòng)物與野生植物的豐富度指數(shù)、生物特有性指數(shù)、生物瀕危性指數(shù)等。

(二)建立集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度

環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指是指對(duì)環(huán)境質(zhì)量和生態(tài)系統(tǒng)的退化過(guò)程進(jìn)行識(shí)別、分析和診斷，根據(jù)診斷結(jié)果作出相應(yīng)警告，并對(duì)預(yù)警結(jié)果實(shí)時(shí)監(jiān)控，對(duì)可能發(fā)生的環(huán)境危機(jī)進(jìn)行早期的干預(yù)和矯正。建立集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度，有利于提前規(guī)避入市帶來(lái)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，阻止環(huán)境損害后果的發(fā)生。面對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)所帶來(lái)的各種環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)層出不窮的狀況，促進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警的規(guī)范化與制度化顯得尤為重要。

科學(xué)合理的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警平臺(tái)架設(shè)是開展環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)的重要保證。應(yīng)秉持“互聯(lián)網(wǎng)+預(yù)警”的理念，優(yōu)先利用云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)等先進(jìn)技術(shù)，依托微信公眾號(hào)和微信企業(yè)號(hào)建設(shè)統(tǒng)一的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警平臺(tái)，定期發(fā)布區(qū)域資源環(huán)境承載能力預(yù)警信息和動(dòng)態(tài)發(fā)布單項(xiàng)資源環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警信息。同時(shí)，充分利用環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警技術(shù)驅(qū)動(dòng)建立多部門監(jiān)測(cè)網(wǎng)站的協(xié)同布局，盡快實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市區(qū)域環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)點(diǎn)全覆蓋。

對(duì)已經(jīng)收集整理的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市影響生態(tài)環(huán)境的各類數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，根據(jù)對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響程度將分析結(jié)果按照無(wú)風(fēng)險(xiǎn)、低風(fēng)險(xiǎn)、中風(fēng)險(xiǎn)與高風(fēng)險(xiǎn)分等定級(jí)，中高風(fēng)險(xiǎn)意味著待集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的區(qū)域即將發(fā)生較為嚴(yán)重和嚴(yán)重生態(tài)危機(jī)，不適宜啟動(dòng)入市；低風(fēng)險(xiǎn)表明會(huì)發(fā)生一定的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)限制入市；而無(wú)風(fēng)險(xiǎn)則表示環(huán)境安全，適宜入市。

應(yīng)對(duì)我國(guó)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市區(qū)域的土壤、水源、氣候等影響生態(tài)環(huán)境的指標(biāo)實(shí)施定期監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)，根據(jù)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)和評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市規(guī)模、布局和用途進(jìn)行有效管控，將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市所造成的生態(tài)損害后果控制在合理范圍內(nèi)。政府環(huán)境主管部門對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市中存在較大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的地區(qū)通過(guò)約談、提醒、告誡的方式進(jìn)行預(yù)警，督促其依法依規(guī)整改。

(三)建立集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急制度

突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急制度是為了維護(hù)生態(tài)安全，盡可能消除或減輕突發(fā)環(huán)境事件造成的影響而形成的一系列制度。由于突發(fā)環(huán)境事件具有時(shí)間上的突然性、起因上的多樣性、應(yīng)對(duì)上的高成本性及后果上的嚴(yán)重性等特點(diǎn)，亟需建立突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急制度進(jìn)行有效的應(yīng)對(duì)和規(guī)范化處置。與一般突發(fā)環(huán)境事故相比，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市所引起的突發(fā)環(huán)境事件在爆發(fā)之前有著較長(zhǎng)的潛伏期，一旦發(fā)生，對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的破壞具有不可逆性。因此，建立集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急制度有利于有效化解農(nóng)業(yè)生態(tài)危機(jī)，緩解集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市對(duì)生態(tài)環(huán)境的沖擊。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急制度的體系化包括：

由于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市中的突發(fā)環(huán)境事件涉及事項(xiàng)眾多，故有必要形成多元化的主體參與格局，促進(jìn)地方政府、社會(huì)組織與公眾之間的合作與協(xié)同。為發(fā)揮各方在應(yīng)對(duì)突發(fā)環(huán)境事件中的合力，應(yīng)當(dāng)明確各方主體在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市中的突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急過(guò)程中的職權(quán)職責(zé)，加強(qiáng)各主體之間的協(xié)調(diào)配合，建立不同主體之間的聯(lián)合防控、聯(lián)合監(jiān)測(cè)、信息共享機(jī)制。

完善突發(fā)環(huán)境事件信息報(bào)告制度的目的在于規(guī)范突發(fā)環(huán)境事件責(zé)任主體與監(jiān)管部門按照法定程序通報(bào)事件信息，以防止事件蔓延造成更大的損失。該制度的規(guī)范性主要體現(xiàn)在兩個(gè)層面：一是要求突發(fā)環(huán)境事件責(zé)任主體在了解事故現(xiàn)場(chǎng)的情況后，應(yīng)及時(shí)全面向事故發(fā)生地的環(huán)境主管部門報(bào)告；二是環(huán)境主管部門接到報(bào)告后，應(yīng)立即進(jìn)行核實(shí)，初步判斷該事件的嚴(yán)重程度、發(fā)展趨勢(shì)，根據(jù)法定程序向上級(jí)主管部門匯報(bào)相關(guān)情況，并立即啟動(dòng)環(huán)境事故相應(yīng)應(yīng)急預(yù)案。與此同時(shí)，為避免引起公眾的恐慌，環(huán)境事故信息應(yīng)對(duì)公眾公開透明，有關(guān)部門應(yīng)向公眾及時(shí)、多渠道地通報(bào)環(huán)境事故信息，確保公眾的知情權(quán)。

包括集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市中環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案制度體系建設(shè)、應(yīng)急專家技術(shù)支持制度體系建設(shè)、環(huán)境應(yīng)急信息能力制度建設(shè)以及應(yīng)急資金、物質(zhì)儲(chǔ)備和管理體系建設(shè)等方面。此外，還要加強(qiáng)對(duì)公眾的環(huán)境應(yīng)急教育、宣傳、培訓(xùn)演練，以提高公眾的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、提升公眾應(yīng)對(duì)環(huán)境突發(fā)事件自救和互救的技能。

(四)建立集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的環(huán)境損害修復(fù)制度

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的環(huán)境損害修復(fù)制度是由生態(tài)環(huán)境修復(fù)的責(zé)任主體通過(guò)使用人工技術(shù)手段修復(fù)用地入市區(qū)域受損的生態(tài)環(huán)境，以恢復(fù)和優(yōu)化受損生態(tài)環(huán)境的功能和結(jié)構(gòu)，使生態(tài)環(huán)境受損方的合法權(quán)益獲得補(bǔ)償?shù)闹贫润w系。其制度內(nèi)容涉及：

堅(jiān)持環(huán)境損害修復(fù)“環(huán)境破壞者為主、政府為輔”的原則，一方面，有明確的污染責(zé)任人的，由污染責(zé)任人承擔(dān)相應(yīng)的修復(fù)責(zé)任，這也符合“誰(shuí)污染、誰(shuí)治理”的環(huán)境治理責(zé)任原則；另一方面，由于環(huán)境問(wèn)題的滯后性和隱蔽性，某些環(huán)境問(wèn)題的發(fā)生無(wú)法確定明確的責(zé)任人或者責(zé)任主體無(wú)力承擔(dān)環(huán)境修復(fù)責(zé)任，基于環(huán)境修復(fù)的公益性和政府職能的公共性只能由政府作為兜底責(zé)任人承擔(dān)補(bǔ)足責(zé)任。

環(huán)境損害修復(fù)的方式是影響修復(fù)效果的一個(gè)重要因素。根據(jù)《環(huán)境民事公益訴訟案件司法解釋》第20條的規(guī)定，我國(guó)環(huán)境損害修復(fù)的方式分為直接針對(duì)受損環(huán)境進(jìn)行修復(fù)的方式和支付生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用的替代性修復(fù)方式，這兩種修復(fù)方式較為單一，沒有考慮修復(fù)方實(shí)際的履行能力，無(wú)法適應(yīng)多變的現(xiàn)實(shí)狀況。因此，針對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市中的環(huán)境損害修復(fù)，可增加第三方機(jī)構(gòu)代履行修復(fù)方式和運(yùn)用環(huán)保公益勞務(wù)來(lái)折抵生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用方式。第三方機(jī)構(gòu)代履行專業(yè)性強(qiáng)，修復(fù)效率與質(zhì)量比較高，有利于提高生態(tài)修復(fù)的效果；勞務(wù)折抵生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用適用于責(zé)任主體無(wú)力承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用的情形，體現(xiàn)了司法判決的能動(dòng)性，有利于提高環(huán)境修復(fù)判決的執(zhí)行效率。

環(huán)境損害修復(fù)專項(xiàng)基金是保證環(huán)境損害修復(fù)工作完成的重要物質(zhì)保障。首先要明確和細(xì)化資金來(lái)源，在資金來(lái)源上，包括政府的專項(xiàng)財(cái)政資金、環(huán)境稅收、生態(tài)環(huán)境破壞者繳納的生態(tài)修復(fù)費(fèi)用、社會(huì)捐款、環(huán)境保險(xiǎn)收入以及生態(tài)環(huán)境修復(fù)保證金等；其次，要加強(qiáng)資金的使用管理，明確基金的適用范圍是生態(tài)環(huán)境修復(fù)的責(zé)任主體由于經(jīng)濟(jì)能力或者修復(fù)水平的缺乏，無(wú)法通過(guò)其他方式履行環(huán)境修復(fù)責(zé)任的前提下，才能申請(qǐng)生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金；再次，要完善資金的監(jiān)管程序，由于環(huán)境損害修復(fù)專項(xiàng)基金資金來(lái)源范圍較為廣泛，因此要加強(qiáng)和完善內(nèi)部和外部?jī)煞N監(jiān)督機(jī)制，具體措施上，可在生態(tài)環(huán)境修復(fù)基金內(nèi)部設(shè)立監(jiān)事會(huì)對(duì)資金的管理、使用進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督，同時(shí)定期向社會(huì)公開資金使用情況，接受社會(huì)公眾的外部監(jiān)督。

驗(yàn)收程序是環(huán)境損害修復(fù)制度的核心，只有嚴(yán)格的驗(yàn)收程序才能保證集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的環(huán)境損害修復(fù)制度的落實(shí)。因此，在生態(tài)修復(fù)過(guò)程中應(yīng)明確驗(yàn)收主體，為保證驗(yàn)收的公正性和權(quán)威性，應(yīng)委托專業(yè)的中介機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)環(huán)境損害修復(fù)的驗(yàn)收工作，同時(shí)還應(yīng)嚴(yán)格制定驗(yàn)收的標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)節(jié)，驗(yàn)收后信息公開，由驗(yàn)收主管部門對(duì)驗(yàn)收工作進(jìn)行監(jiān)管。