黃新華 趙荷花

一、引言

改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)高速增長，一躍成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體。國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，截至2020年，我國已經(jīng)成為全球最大的外資流入國，并連續(xù)多年穩(wěn)居世界第二大貨物和服務(wù)貿(mào)易進(jìn)口國地位。為應(yīng)對全球經(jīng)濟(jì)新形勢以及中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，黨的十九屆四中全會指出，必須通過“規(guī)則、規(guī)制、管理、標(biāo)準(zhǔn)等制度型開放”建設(shè)更高水平的開放型經(jīng)濟(jì)新體制?！秶窠?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》更是明確提出，要堅(jiān)持實(shí)施更大范圍、更寬領(lǐng)域、更深層次的對外開放，加快推進(jìn)制度型開放。所謂制度型開放就是要立足規(guī)制層面，做好規(guī)則的“進(jìn)出口”，通過對標(biāo)國際通行標(biāo)準(zhǔn)，推動國內(nèi)規(guī)則、規(guī)制等制度的改革和創(chuàng)新，進(jìn)而形成與全球規(guī)則機(jī)制相銜接的制度體系，實(shí)現(xiàn)中國和世界經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量安全有序融合。換而言之，在新時代新一輪對外開放背景下，政府規(guī)制變革是引領(lǐng)制度型開放的關(guān)鍵，只有不斷加強(qiáng)和改善政府規(guī)制，才能為市場主體營造良好的國際營商環(huán)境，發(fā)展更高層次的開放型經(jīng)濟(jì)，促使國內(nèi)國際雙循環(huán)良性互動發(fā)展。

二、制度型開放中政府規(guī)制變革的動因

政府規(guī)制是指“行政機(jī)關(guān)(政府)依據(jù)有關(guān)法規(guī)對微觀經(jīng)濟(jì)主體的市場行為進(jìn)行的直接控制、約束或規(guī)范”，其目的是解決市場失靈、維持市場經(jīng)濟(jì)秩序。

(一)實(shí)現(xiàn)高水平對外開放，建構(gòu)國內(nèi)國際雙循環(huán)新發(fā)展格局

改革開放40余年，中國經(jīng)濟(jì)建設(shè)經(jīng)歷了從半開放型走向全面開放型的演進(jìn)軌跡。為了發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)，形成參與全球經(jīng)濟(jì)競爭新優(yōu)勢，并以高水平開放經(jīng)濟(jì)促進(jìn)國內(nèi)大循環(huán)，實(shí)現(xiàn)國際循環(huán)對國內(nèi)循環(huán)的正向溢出效應(yīng)，我國開始推進(jìn)開放模式的轉(zhuǎn)型，建構(gòu)開放型經(jīng)濟(jì)新體制。而政府規(guī)制變革是實(shí)現(xiàn)新一輪更高水平開放，建構(gòu)國內(nèi)國際雙循環(huán)新發(fā)展格局的重要突破口。一方面，它能夠提高國內(nèi)市場環(huán)境在國際上的競爭力，為國際經(jīng)濟(jì)循環(huán)創(chuàng)造良好的制度環(huán)境?！耙?guī)則等制度是國家間進(jìn)行貿(mào)易和投資活動的契約，決定著商品和要素流動的潛力空間?！庇脟H視野和國際理念來推進(jìn)政府規(guī)制革新，以國際市場通行規(guī)則為標(biāo)桿，完善法律、法規(guī)、規(guī)則等制度體系，能夠重塑中國的市場優(yōu)勢、制度優(yōu)勢，不斷吸引和集聚技術(shù)、知識、信息和人力資本等高端性和創(chuàng)新性生產(chǎn)要素，促使我國在更高層次上參與全球價值鏈和產(chǎn)業(yè)分工，增強(qiáng)企業(yè)在國際市場上的創(chuàng)新力和競爭力，助推經(jīng)濟(jì)發(fā)展由“要素驅(qū)動型”向“創(chuàng)新驅(qū)動型”方向發(fā)展。另一方面，政府規(guī)制變革還能促進(jìn)超大規(guī)模市場優(yōu)勢發(fā)揮，為國內(nèi)經(jīng)濟(jì)大循環(huán)提供有效支撐。統(tǒng)一、開放的市場體系是發(fā)揮國內(nèi)經(jīng)濟(jì)大循環(huán)作用的關(guān)鍵。而通過政府規(guī)制變革，有助于破除國內(nèi)市場的行政性壟斷，降低制度性市場分割，推動國內(nèi)統(tǒng)一大市場的形成，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)要素資源的自由化流動和優(yōu)化配置，促進(jìn)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)循環(huán)的暢通。

(二)深化制度供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展

黨的十九大報告指出，中國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力的攻關(guān)期。在這關(guān)鍵時期，如何優(yōu)化要素資源的市場化配置，化解過剩產(chǎn)能、淘汰“僵尸企業(yè)”，培育新動能新產(chǎn)業(yè)，助推傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級等任務(wù)，迫切需要推進(jìn)制度供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革，構(gòu)建科學(xué)高效的制度供給體系，為市場主體創(chuàng)造優(yōu)質(zhì)的制度環(huán)境，引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)向高質(zhì)量方向發(fā)展。2017 年，國務(wù)院頒布的《“十三五”市場監(jiān)管規(guī)劃》提出：“加強(qiáng)和改善市場監(jiān)管，是政府職能轉(zhuǎn)變的重要方向，是維護(hù)市場公平競爭、充分激發(fā)市場活力和創(chuàng)造力的重要保障，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要任務(wù)?！闭?guī)制改革作為制度供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容，通過采用市場準(zhǔn)入與退出規(guī)制、價格規(guī)制、質(zhì)量規(guī)制、反壟斷規(guī)制等方式對市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)行規(guī)制，規(guī)范市場競爭行為，能夠解決因信息不對稱、外部效應(yīng)、公共物品、壟斷等因素導(dǎo)致的市場失靈問題，對于維護(hù)市場秩序，建設(shè)現(xiàn)代化市場經(jīng)濟(jì)治理體系具有重要意義。此外，政府規(guī)制作為宏觀調(diào)控的關(guān)鍵性制度工具，還能夠推動創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性改革，提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量。經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的立足點(diǎn)在于創(chuàng)新，依靠創(chuàng)新驅(qū)動培育壯大新動能，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級。而政府規(guī)制改革可以起到激勵作用。一方面，通過政府規(guī)制改革可以破除束縛創(chuàng)新發(fā)展的桎梏，為市場主體創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)提供便利化條件，對于充分調(diào)動市場主體創(chuàng)業(yè)的積極性和創(chuàng)造性，激發(fā)和釋放創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)新潛能發(fā)揮了重要作用；另一方面，通過健全政府規(guī)制體系，可以促進(jìn)市場公平競爭，優(yōu)勝優(yōu)劣，引導(dǎo)企業(yè)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新來提升市場競爭力，使我國經(jīng)濟(jì)走上依靠創(chuàng)新提質(zhì)增效的發(fā)展路徑。

(三)優(yōu)化營商環(huán)境，降低制度性交易成本

政府規(guī)制的實(shí)質(zhì)是處理政府與市場的關(guān)系，為企業(yè)營造良好的營商環(huán)境。近年來，我國持續(xù)推進(jìn)“放管服”改革，深化商事制度、行政審批制度改革，使市場營商環(huán)境有了較大改善，釋放了市場活力。然而，與國際一流的營商環(huán)境相比，我國的營商環(huán)境仍存有較大差距。世界銀行頒布的《2020年?duì)I商環(huán)境報告》顯示，中國營商環(huán)境排名為31位，較之前有所上升，但在納稅、獲得信貸、辦理破產(chǎn)、跨境貿(mào)易等方面的得分均較低。另外，《2020年全球經(jīng)濟(jì)自由度指數(shù)》顯示，在186個經(jīng)濟(jì)體中，中國的經(jīng)濟(jì)自由度指數(shù)得分為59.5，位列比較壓制(50-59.9)類型等級。其中，投資自由度和金融自由度的得分最低，均為20，其次是知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)程度，得分為60.9。這表明當(dāng)前我國政府與市場關(guān)系還不夠協(xié)調(diào)，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域仍存在規(guī)制錯位與缺位并存的現(xiàn)象。如政府在采購和招投標(biāo)環(huán)節(jié)，區(qū)別對待內(nèi)外資企業(yè)；企業(yè)的納稅成本依然偏高，繳費(fèi)負(fù)擔(dān)較重；貿(mào)易投資領(lǐng)域仍存在準(zhǔn)入壁壘、變相審批；知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域則存在規(guī)制不足與缺位等現(xiàn)象。由此可見，要化解營商環(huán)境梗阻，降低市場運(yùn)行的制度性交易成本，必須重新理順政府與市場的關(guān)系，通過政府規(guī)制變革，清除市場壁壘、破除束縛市場主體運(yùn)行的體制機(jī)制障礙，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供有效規(guī)制，即在遵循市場規(guī)律的基礎(chǔ)上，建立起更好地發(fā)揮政府作用和市場在資源配置中起決定性作用的規(guī)制體制，實(shí)現(xiàn)有為政府與有效市場的結(jié)合。

(四)積極參與全球經(jīng)濟(jì)治理，增強(qiáng)制度性話語權(quán)

規(guī)制作為規(guī)范全球經(jīng)濟(jì)活動的治理工具，為國際經(jīng)貿(mào)投資交往提供一定的準(zhǔn)則與標(biāo)準(zhǔn)。在經(jīng)濟(jì)全球化中，政府的規(guī)制能力以及規(guī)制模式已經(jīng)成為國家競爭力和國際影響力的重要因素，影響著參與全球經(jīng)濟(jì)治理的水平。當(dāng)今，國際政治經(jīng)濟(jì)格局開始發(fā)生顯著變化，全球經(jīng)濟(jì)治理體制處于重大變革期。以美國為首的西方國家挑起的全球貿(mào)易摩擦，其實(shí)質(zhì)是制度與規(guī)則之間的競爭。一方面，面對中國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，部分西方國家對華采取貿(mào)易壁壘以及投資保護(hù)主義措施，對我國出口產(chǎn)品增加關(guān)稅，并加劇了外資引進(jìn)的難度；另一方面，發(fā)達(dá)國家為了維護(hù)自身利益，要求重構(gòu)新一輪國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，對全球經(jīng)濟(jì)治理帶來新的挑戰(zhàn)。2018年，美國、日本、加拿大等發(fā)達(dá)國家提出對WTO框架進(jìn)行改革，并將中國列為世界貿(mào)易組織的重點(diǎn)改革對象。此外，以《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》(CPTPP)、《歐盟-加拿大綜合經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易協(xié)定》(CETA)、《美墨加協(xié)定》(USMCA)、《跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴協(xié)定》(TTIP)等為代表的區(qū)域經(jīng)貿(mào)協(xié)定或雙邊自貿(mào)協(xié)定，不斷涌現(xiàn)出新規(guī)則和新議題。因此，為了有效應(yīng)對國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則新挑戰(zhàn)，適應(yīng)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則變化新趨勢，在新一輪國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則重構(gòu)中爭取主動權(quán)，我國必須全面統(tǒng)籌國際國內(nèi)規(guī)則，主動對接國際貿(mào)易投資自由化的高標(biāo)準(zhǔn)、高規(guī)則，及時變革市場規(guī)制體制，推動國內(nèi)規(guī)則的國際化，這既是新時代我國積極應(yīng)對國際社會變化、參與全球治理體系改革的戰(zhàn)略選擇，也是提高我國在全球事務(wù)中制度性話語權(quán)的現(xiàn)實(shí)需求。

三、制度型開放中政府規(guī)制變革的挑戰(zhàn)

(一)對政府規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)的挑戰(zhàn)

一是規(guī)制公開性仍需提高。規(guī)制的公開透明是國際經(jīng)貿(mào)投資規(guī)則的基本要求，這意味著我國要逐步建立符合國際規(guī)則的信息公開機(jī)制，提升行政的透明性。這是制度型開放中政府規(guī)制面對的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，因?yàn)橐?guī)制公開性意味著政府在制定規(guī)制政策中要充分收集和聽取利益相關(guān)者、中小企業(yè)、行業(yè)協(xié)會等的意見，尤其是涉及外資政策的制定要有外資企業(yè)的參加，并要對規(guī)制政策的具體內(nèi)容、意見采納情況進(jìn)行清晰、完整的公布，以方便公眾查閱；在規(guī)制政策執(zhí)行過程中，要對規(guī)制主體、規(guī)制對象、規(guī)制方式等方面進(jìn)行公開，讓政府規(guī)制在陽光下進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)規(guī)制過程的規(guī)范化、開放化。

二是規(guī)制公平性還應(yīng)改進(jìn)。市場經(jīng)濟(jì)是公平競爭的經(jīng)濟(jì)，制度型開放的目標(biāo)是創(chuàng)造一個公平競爭的規(guī)制環(huán)境，使內(nèi)外資企業(yè)能平等、自由地參與國內(nèi)市場競爭。這就要求政府做到規(guī)制的公平、公正，在市場準(zhǔn)入、政府采購、經(jīng)營資質(zhì)、管理標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)證認(rèn)可、產(chǎn)業(yè)政策等方面對不同類型的市場主體給予相同待遇，一律平等，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，提高資源配置的有效性。 但目前我國歧視性規(guī)制、政府規(guī)制不公的現(xiàn)象依然存在，地方政府濫用行政權(quán)力、扭曲市場競爭的行為時有發(fā)生，與制度型開放對政府規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)公平性的要求還存有較大差距。

三是規(guī)制法治化尚需完善。市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行需要政府提供良好的法治環(huán)境，確保企業(yè)能在有序的市場中開展商業(yè)活動，減少生產(chǎn)經(jīng)營面臨的不確定性，同時保護(hù)其私有產(chǎn)權(quán)，有效解決商事糾紛。但從完善的規(guī)制法律體系上看，我國政府規(guī)制不僅法治意識相對比較薄弱，規(guī)制法律法規(guī)體系也不夠健全，投資、貿(mào)易、金融等領(lǐng)域還存在諸多規(guī)制法律空白，導(dǎo)致行政執(zhí)法無法可依的現(xiàn)象時有存在。要適應(yīng)我國高水平開放的要求，就需要夯實(shí)政府規(guī)制的法律基礎(chǔ)，堅(jiān)持法治理念，運(yùn)用法治思維和法治方式行事。

(二)對政府規(guī)制流程的挑戰(zhàn)

一是實(shí)現(xiàn)從“事前審批”向“事中、事后規(guī)制”的轉(zhuǎn)變。長期以來我國存在“重事前審批，輕事中、事后規(guī)制”的現(xiàn)象，政府規(guī)制的重點(diǎn)放在市場主體的準(zhǔn)入條件、經(jīng)營資格等事前審批上，并且行政審批程序繁冗，嚴(yán)重影響了企業(yè)投資、生產(chǎn)經(jīng)營的積極性，不利于市場經(jīng)濟(jì)的健康可持續(xù)發(fā)展。為了適應(yīng)制度型開放以及經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的要求，我國應(yīng)厘清政府與市場的邊界，轉(zhuǎn)變政府管理職能，采用“寬準(zhǔn)入、嚴(yán)監(jiān)管”的方式，不斷縮減行政審批事項(xiàng)，精簡審批流程，強(qiáng)化事中、事后規(guī)制，并通過事中的過程管控和風(fēng)險規(guī)制，事后的稽查執(zhí)法、依法懲戒等方式，有效規(guī)范市場主體的各種行為和活動，確保市場主體持續(xù)依法合規(guī)經(jīng)營，維護(hù)正常市場競爭秩序。

二是實(shí)現(xiàn)從“粗放式規(guī)制”向“精細(xì)化規(guī)制”的轉(zhuǎn)變。粗放式規(guī)制是一種簡單依靠“人?！睉?zhàn)術(shù)、采用單一方法與途徑進(jìn)行規(guī)制的方式，規(guī)制行為比較隨意，規(guī)制內(nèi)容相對模糊。因受技術(shù)水平限制，規(guī)制者無法全面準(zhǔn)確識別規(guī)制對象的需求信息，其規(guī)制成本高、效率低，回應(yīng)性差，難以適應(yīng)全球化和現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。相較于傳統(tǒng)粗放式規(guī)制，精細(xì)化規(guī)制是制度型開放下政府規(guī)制變革的基本方向和要求。它依托大數(shù)據(jù)技術(shù)，運(yùn)用科技規(guī)制、數(shù)字規(guī)制等新理念，革新規(guī)制流程，重組規(guī)制業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)了審批與規(guī)制無縫銜接、線上與線下相結(jié)合。這樣不但能便利社會公眾、企業(yè)辦理業(yè)務(wù)需求，提高規(guī)制的精準(zhǔn)化、智能化程度，而且能減少對人力、財力、物力的依賴，降低政府規(guī)制的運(yùn)行成本。

三是實(shí)現(xiàn)從“靜態(tài)規(guī)制”向“動態(tài)規(guī)制”的轉(zhuǎn)變?！办o態(tài)規(guī)制”是政府采取按部就班的方式對規(guī)制對象進(jìn)行監(jiān)督的行為，通常規(guī)制對象比較穩(wěn)定，規(guī)制程序也機(jī)械死板，不夠靈活，忽視了不同規(guī)制對象的不同特性以及對象行為的連續(xù)性、過程性，經(jīng)常出現(xiàn)規(guī)制信息傳遞和處置滯后現(xiàn)象。要達(dá)到有效規(guī)制目標(biāo)，必須改變往常的靜態(tài)、僵化的規(guī)制方式，通過構(gòu)建動態(tài)規(guī)制數(shù)據(jù)平臺，連續(xù)監(jiān)測規(guī)制對象，快速采集規(guī)制對象的信息，并根據(jù)規(guī)制對象的特征以及不同時期的風(fēng)險狀況動態(tài)調(diào)整規(guī)制等級和規(guī)制力度，實(shí)現(xiàn)規(guī)制資源的優(yōu)化配置。如對于市場主體，當(dāng)其處于高風(fēng)險階段時，則應(yīng)增加規(guī)制資源的配備，加大規(guī)制力度；當(dāng)其處于低風(fēng)險階段時，則應(yīng)降低規(guī)制等級，減少規(guī)制資源的調(diào)控。

(三)對政府規(guī)制方式的挑戰(zhàn)

一是從“單一政府規(guī)制”轉(zhuǎn)向“多元規(guī)制治理”。因受全能政府主義慣性影響，我國一直過度依靠行政規(guī)制的力量對市場進(jìn)行管控，傳統(tǒng)行政色彩比較濃厚，規(guī)制主體也比較單一，市場自律和社會參與存在明顯缺失。在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，經(jīng)濟(jì)活動變得更加復(fù)雜化、多元化和具有不確定性，加之政府認(rèn)知、規(guī)制資源以及規(guī)制能力的有限性，以政府為權(quán)力中心的單一規(guī)制難以達(dá)到良好規(guī)制效果。政府要采取放權(quán)于市場、社會的方式，不斷扶持非營利組織、第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)等的發(fā)展，積極培育社會自治力量，鼓勵行業(yè)協(xié)會和企業(yè)內(nèi)部進(jìn)行自我規(guī)制，構(gòu)建多元互補(bǔ)、協(xié)同共治的規(guī)制治理模式，實(shí)現(xiàn)單一規(guī)制向多元規(guī)制轉(zhuǎn)變，彌補(bǔ)政府規(guī)制不足，提升整體規(guī)制治理效率。

二是從“命令管控規(guī)制”轉(zhuǎn)向“包容審慎規(guī)制”。隨著全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)，如信息經(jīng)濟(jì)、物聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)及共享經(jīng)濟(jì)等不斷涌現(xiàn)，傳統(tǒng)交易和經(jīng)營方式發(fā)生改變，沖擊了原有“命令管控”的規(guī)制模式，倒逼政府規(guī)制模式進(jìn)行改革。我國政府應(yīng)基于新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新商業(yè)模式特征及發(fā)展規(guī)律不斷調(diào)整和更新規(guī)制方式，采取簡約規(guī)制和審慎規(guī)制的原則，適當(dāng)放松經(jīng)濟(jì)性規(guī)制，以激勵性、包容式的規(guī)制方式為新興市場主體發(fā)展?fàn)I造寬松的氛圍和條件，引導(dǎo)新興產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，釋放新經(jīng)濟(jì)發(fā)展紅利。如，在互聯(lián)網(wǎng)、金融科技等領(lǐng)域可探索使用“規(guī)制沙盒”模式，允許企業(yè)在“安全空間”內(nèi)進(jìn)行試錯與創(chuàng)新，以解決政府規(guī)制滯后等問題，實(shí)現(xiàn)金融創(chuàng)新和風(fēng)險防控的平衡。

三是從“運(yùn)動式規(guī)制”轉(zhuǎn)向“常態(tài)化規(guī)制”。在傳統(tǒng)規(guī)制中，政府習(xí)慣于短時間內(nèi)集中規(guī)制資源和注意力，采取“運(yùn)動式”的方式對市場主體進(jìn)行集中檢查和專項(xiàng)檢查。這樣在短期內(nèi)雖有助于提高市場規(guī)制效率，但也容易助長規(guī)制對象的投機(jī)心理，不利于規(guī)制效果的長效化。要創(chuàng)造良好的規(guī)制效益，我國必須打破對運(yùn)動式規(guī)制的路徑依賴，通過科學(xué)、規(guī)范的?；瘧B(tài)規(guī)制提升政府規(guī)制能力，達(dá)到有效規(guī)制的目標(biāo)。如可推進(jìn)國際通行的“雙隨機(jī)，一公開”規(guī)制的制度化，基于規(guī)制的重點(diǎn)以及問題突出的領(lǐng)域合理設(shè)定隨機(jī)抽查的事項(xiàng)清單和比例，并加強(qiáng)對隨機(jī)抽查結(jié)果應(yīng)用，將其納入市場主體的社會信用記錄中，達(dá)到威懾市場主體的作用，提高市場主體守法的自覺性。另外，“雙隨機(jī)”規(guī)制機(jī)制因采用隨機(jī)抽取檢查對象和隨機(jī)選派執(zhí)法人員的方式，還能抑制規(guī)制中的行政機(jī)會主義，降低規(guī)制部門與市場主體雙向?qū)ぷ庑袨榘l(fā)生的概率。

四、制度型開放中政府規(guī)制變革的路徑

制度型開放對我國政府規(guī)制變革實(shí)踐帶來了新的挑戰(zhàn)，要建構(gòu)與國際規(guī)則相銜接的規(guī)制體系，必須秉承國際視野，主動對標(biāo)國際通行規(guī)則，并結(jié)合中國現(xiàn)有的市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況以及本土規(guī)制需求，對政府規(guī)制進(jìn)行改革和創(chuàng)新，以高水平、高標(biāo)準(zhǔn)的制度供給，為開放型經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展以及國內(nèi)國際雙循環(huán)新發(fā)展格局創(chuàng)造良好的環(huán)境。

(一)完善規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)其市場化、法治化、國際化

規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)作為一種制度安排，規(guī)范著政府和市場行為，是政府規(guī)制改革的重要內(nèi)容。要創(chuàng)造優(yōu)質(zhì)的規(guī)制環(huán)境，就必須著眼于規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)的市場化、法治化、國際化建設(shè)，進(jìn)而推動市場規(guī)制的科學(xué)化、規(guī)范化。

一是推進(jìn)規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)的市場化。市場化是良好規(guī)制治理的評價標(biāo)準(zhǔn)，也是推動政府與市場良性互動的重要方面。要實(shí)現(xiàn)規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)的市場化,可從市場競爭的公平性、企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)以及融資便利度等方面著手。在市場競爭公平性層面，一方面要減少政府對市場的干預(yù)，打破行政性壟斷，整治地方保護(hù)主義，改革束縛土地、勞動力、人才等資源要素流動的制度障礙，實(shí)現(xiàn)商品、要素的自由流動；另一方面，要有效落實(shí)公平競爭審查制度，對各類規(guī)制政策進(jìn)行公平競爭性評估，確保其頒布的規(guī)制政策不存在限制競爭、排除競爭的內(nèi)容，為各類市場主體公平地參與市場競爭創(chuàng)造條件。在企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)以及融資便利度層面，一方面，要推行企業(yè)的稅費(fèi)改革，優(yōu)化稅負(fù)結(jié)構(gòu)，協(xié)同推進(jìn)更大規(guī)模的減稅降費(fèi)，降低企業(yè)制度性交易成本；另一方面，要不斷拓寬企業(yè)融資渠道，清除企業(yè)的融資壁壘，提升企業(yè)獲得信貸的便利度，有效解決中小企業(yè)融資難、融資貴的問題。

二是推進(jìn)規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)的法治化。法治化是規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的內(nèi)在要求，要實(shí)現(xiàn)規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)的法治化，可從立法、執(zhí)法以及市場主體權(quán)益保障等方面著手。在立法層面，要進(jìn)一步完善貿(mào)易、投資、金融等領(lǐng)域的法律法規(guī)，制定《域外法查明辦法》《適用域外法裁判指引》等規(guī)則體系，為境外投資者“引進(jìn)來” 和境內(nèi)企業(yè)“走出去”提供有效的法律保障。在執(zhí)法層面，要健全市場規(guī)制執(zhí)法責(zé)任制、行政執(zhí)法公示制度、重大行政執(zhí)行決定審核制，加強(qiáng)對行政執(zhí)法的監(jiān)督，確保規(guī)制執(zhí)法程序公開透明以及公平正義。在市場主體權(quán)益保障層面，要加強(qiáng)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)，依法打擊各種侵權(quán)行為。這既可以通過建立和實(shí)施懲罰性賠償制度，明確侵犯知識產(chǎn)權(quán)行為的賠償標(biāo)準(zhǔn)，來提高知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)違法成本，也可以通過創(chuàng)新設(shè)立知識產(chǎn)權(quán)“速裁+快審+精審”審判工作模式，提升知識產(chǎn)權(quán)案件辦理效率，以降低企業(yè)維權(quán)成本。

三是要推進(jìn)規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)的國際化。要提高我國規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)的國際化程度，必須加強(qiáng)與國際條約的對接，引入國際通行的行業(yè)規(guī)范和管理規(guī)則，做好國際規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)的風(fēng)險評估，并結(jié)合我國國情以及政府規(guī)制能力有效調(diào)整與世界貿(mào)易組織規(guī)則不相符合之處，逐步建立起與國際相接軌的規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)體系，促進(jìn)中國規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)的國際化。例如，在外資管理規(guī)則方面，要縮減外資準(zhǔn)入負(fù)面清單，放寬外資在服務(wù)業(yè)、醫(yī)療、教育等領(lǐng)域的準(zhǔn)入門檻，并貫徹落實(shí)外資準(zhǔn)入后的國民待遇，打通外商投資企業(yè)“最后一公里”；在保護(hù)外商投資合法權(quán)益方面，要推動涉外商事糾紛解決機(jī)制、司法審判方式等方面接軌國際標(biāo)準(zhǔn)，通過健全行政訴訟、行政復(fù)議等涉外司法審查審判制度以及臨時仲裁、協(xié)商、調(diào)解等非訴訟糾紛解決機(jī)制，來為外商企業(yè)提供高效、便捷的商事糾紛解決途徑，維護(hù)外商企業(yè)的合法權(quán)益。

(二)優(yōu)化規(guī)制流程，建構(gòu)事前、事中、事后的全鏈接規(guī)制

規(guī)制流程的優(yōu)化能夠有效促進(jìn)政府規(guī)制效率和規(guī)制質(zhì)量的提升。要建立簡約、高效的規(guī)制流程，就需繼續(xù)深化簡政放權(quán)，加強(qiáng)規(guī)制平臺建設(shè)，并以新一代信息技術(shù)為依托構(gòu)建全過程可追溯規(guī)制，實(shí)現(xiàn)對市場主體的無縫隙、全覆蓋規(guī)制。

一是深化簡政放權(quán)改革。優(yōu)化規(guī)制流程必須全面清理政府規(guī)制事權(quán)，加大行政簡化的力度，全面實(shí)施權(quán)力清單、責(zé)任清單制度，進(jìn)一步縮減市場準(zhǔn)入負(fù)面清單，逐步建立市場主體承諾即入制，降低企業(yè)的準(zhǔn)入門檻，有效解決企業(yè)準(zhǔn)入不準(zhǔn)營難題；加強(qiáng)行政服務(wù)中心、行政審批服務(wù)局建設(shè)，按照“一個部門一個窗口對外、一級政府‘一站式’服務(wù)”的要求，歸并整合各部門和各窗口的辦理事項(xiàng)，構(gòu)建“單一窗口、綜合受理、部門協(xié)同”的審批服務(wù)模式，整合再造審批流程，逐步實(shí)現(xiàn)簡單事項(xiàng)立等審批，一般事項(xiàng)并聯(lián)審批，關(guān)鍵事項(xiàng)節(jié)點(diǎn)管控，切實(shí)解決行政審批事項(xiàng)冗雜、審批程序繁瑣、耗時長等問題，有效提高行政審批和規(guī)制效率，確保行政審批事項(xiàng)的集中辦理、快速辦理；與此同時，要繼續(xù)深化商事制度改革，全面推廣“證照分離”“多證合一”登記制度改革，完善開辦企業(yè)統(tǒng)計通報制度、企業(yè)退出機(jī)制，簡化市場主體的開辦流程和注銷程序，構(gòu)建便利、高效的市場主體進(jìn)入與退出機(jī)制。

二是加強(qiáng)規(guī)制平臺建設(shè)。規(guī)制流程再造離不開各部門間的協(xié)同互動，而其中的關(guān)鍵則在于數(shù)據(jù)整合和共享，這就要求政府建立規(guī)制信息數(shù)據(jù)庫、企業(yè)電子數(shù)據(jù)庫，并依托規(guī)制信息公示平臺、規(guī)制信息統(tǒng)一檢索平臺、公共服務(wù)平臺、審批管理互動平臺，實(shí)現(xiàn)各類規(guī)制數(shù)據(jù)以及信息的歸集、整合、推送與共享，打破各規(guī)制部門之間的信息壁壘，促進(jìn)信息資源的跨部門、跨層級流動，方便各規(guī)制機(jī)構(gòu)之間的溝通、交流與合作。另外，要推進(jìn)規(guī)制信息共享機(jī)制建設(shè)，規(guī)范信息共享標(biāo)準(zhǔn)，通過制定統(tǒng)一的協(xié)同工作流程與標(biāo)準(zhǔn)，明確合作共享的權(quán)屬與義務(wù)，強(qiáng)化信息共享，實(shí)現(xiàn)各規(guī)制信息的有效傳遞和無障礙交換。構(gòu)建事中、事后市場規(guī)制綜合執(zhí)法平臺、跨部門跨區(qū)域規(guī)制合作機(jī)制，高效整合并利用市場規(guī)制資源，降低各規(guī)制部門內(nèi)部協(xié)調(diào)的制度性交易成本，打破市場分段規(guī)制、條塊分割的規(guī)制弊端，以整體協(xié)同的方式處理各類規(guī)制問題，充分發(fā)揮市場規(guī)制資源的綜合效益。

三是建立全過程可追溯的規(guī)制。制度型開放意味著市場風(fēng)險的增加以及市場規(guī)制難度的提高。為此，要充分利用人工智能、數(shù)據(jù)挖掘、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈等現(xiàn)代信息化技術(shù)，對市場主體進(jìn)行在線即時監(jiān)督監(jiān)測，實(shí)現(xiàn)對規(guī)制信息的自動化采集、傳輸，并通過大數(shù)據(jù)綜合分析，對市場主體的風(fēng)險和問題進(jìn)行全面感知、研判和評估，形成事前預(yù)警、事中監(jiān)測、事后有效處置的風(fēng)險規(guī)制模式，實(shí)現(xiàn)對市場主體全方位、全過程的規(guī)制。此外，通過建立政府規(guī)制可溯源機(jī)制，有效存儲市場主體的各類規(guī)制數(shù)據(jù)，方便規(guī)制主體的查詢、調(diào)用，真正做到“源頭可溯、去向可查”，為走向動態(tài)規(guī)制提供信息支撐。

(三)創(chuàng)新規(guī)制工具，改進(jìn)政府規(guī)制方式

高質(zhì)量經(jīng)濟(jì)發(fā)展離不開良好的政府規(guī)制方式。目前，我國政府規(guī)制效率不高且規(guī)制效果不佳的很大原因在于規(guī)制方式落后以及規(guī)制工具選擇不當(dāng)。要達(dá)到良好的規(guī)制治理效果，必須逐步完善規(guī)制工具。

一是要減少命令控制型規(guī)制工具。命令控制規(guī)制是政府借助公權(quán)力，采用強(qiáng)制性手段直接改變市場主體行為和利益分配格局的規(guī)制工具。它過于強(qiáng)調(diào)自上而下的管控理念，以消極的負(fù)面處罰手段為主，執(zhí)行成本高且容易打擊市場主體生產(chǎn)經(jīng)營的積極性，造成市場對規(guī)制的抵觸。為此，我國一方面要不斷減少行政許可、行政處罰、行政命令、行政檢查等控制型規(guī)制工具，弱化對市場主體的干預(yù)，賦予其更大的自由度和空間進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營；另一方面還需對命令控制類規(guī)制工具進(jìn)行修正與調(diào)適，在對市場失靈問題進(jìn)行科學(xué)評估的基礎(chǔ)上，合理使用命令控制型工具，避免政府規(guī)制引發(fā)的政策失靈。

二是采用激勵性規(guī)制工具。激勵性規(guī)制通過給予受規(guī)制企業(yè)一定的自由裁量權(quán)，激勵企業(yè)不斷提高生產(chǎn)和經(jīng)營效率。它實(shí)際上是一種對市場主體的成本補(bǔ)償策略，在一定程度上能夠解決因規(guī)制者與被規(guī)制者之間的信息不對稱所引發(fā)的逆向選擇和道德風(fēng)險問題。在對市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)行規(guī)制過程中，可結(jié)合政府規(guī)制目標(biāo)以及受規(guī)制行業(yè)的特征，引入價格上限規(guī)制、區(qū)域間競爭規(guī)制、特許投標(biāo)規(guī)制、社會契約規(guī)制、利潤分享規(guī)制、聯(lián)合回報率規(guī)制、菜單規(guī)制等工具，促進(jìn)市場主體之間競爭，提高企業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量，進(jìn)而推動市場經(jīng)濟(jì)的高效良性發(fā)展。

三是實(shí)施“聰明性”規(guī)制工具?！奥斆饕?guī)制”是一種靈活且富有彈性的規(guī)制方式，通過利用不同的規(guī)制工具和規(guī)制機(jī)構(gòu)組合來達(dá)到最佳規(guī)制效果。要優(yōu)化市場規(guī)制工具，必須設(shè)立包含政府規(guī)制、企業(yè)自我規(guī)制以及第三方規(guī)制的規(guī)制工具“金字塔”，針對被規(guī)制者的不同情況，采取差異化規(guī)制策略。當(dāng)市場主體出現(xiàn)問題時，政府可優(yōu)先采用優(yōu)勢教育和勸說、非正式表揚(yáng)、表彰和資助、更多的表彰和資助、最高獎勵等支持性“金字塔”中的工具，若規(guī)制問題尚未解決，再依次采用問題教育和勸說、對不作為者進(jìn)行批評、威懾性處罰、加大處罰和死刑等懲罰性 “金字塔”中的工具，逐步提高規(guī)制強(qiáng)度，達(dá)到有效規(guī)制的目的。

四是發(fā)展信用規(guī)制工具。信用規(guī)制作為一種新型規(guī)制工具，以信用信息為基礎(chǔ)，通過信用信息的歸集、共享能夠有效緩解市場經(jīng)濟(jì)中存在的信息不對稱問題，降低市場的制度性交易成本。為此，必須完善市場信用規(guī)則體系，建立企業(yè)信用信息公示制度、信用承諾制度，拓寬市場主體信用承諾的適用范圍，實(shí)現(xiàn)跨部門、跨區(qū)域、跨行業(yè)的信用互認(rèn)。推行企業(yè)信用評價制度，引入第三方信用評級，并依據(jù)企業(yè)的信用記錄以及風(fēng)險狀況進(jìn)行信用分級分類管理，將有限的規(guī)制資源集中在信用較差的企業(yè)上，實(shí)現(xiàn)規(guī)制資源的合理配置。健全守信激勵與失信懲處制度，并通過建立以信用修復(fù)為基礎(chǔ)的容錯治理機(jī)制，鼓勵企業(yè)重塑信用，實(shí)行誠信經(jīng)營。

(四)加強(qiáng)國際規(guī)制合作，推動規(guī)制結(jié)果互認(rèn)

要實(shí)現(xiàn)規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)制方式和規(guī)制流程與國際通行規(guī)則相銜接，打造國際一流的營商環(huán)境，我國還需加強(qiáng)國際規(guī)制之間的交流與合作，通過建立規(guī)制協(xié)調(diào)機(jī)制和規(guī)制互認(rèn)機(jī)制進(jìn)一步完善國內(nèi)規(guī)制體系，為高水平開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。

一是加強(qiáng)國際規(guī)制交流與合作。規(guī)制交流與合作有利于我國政府了解國際通行標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)習(xí)借鑒國外先進(jìn)規(guī)制理念、規(guī)制方式以及規(guī)制技術(shù)，提高自身的規(guī)制能力。為此，一方面，我國可利用正式的政府間組織以及非正式的跨政府組織間網(wǎng)絡(luò)等途徑，展開規(guī)制信息交流、對話與會議，通過分享和交流規(guī)制模式、善治的規(guī)制以及規(guī)制合作等方面經(jīng)驗(yàn)，了解國外規(guī)制改革的前沿動態(tài)，拓寬規(guī)制視野；另一方面，在規(guī)制設(shè)計和規(guī)制實(shí)施時，要充分考慮國際貿(mào)易以及全球經(jīng)濟(jì)一體化的影響，參考國際通行標(biāo)準(zhǔn)以及“良好規(guī)制實(shí)踐”的做法，推動我國政府規(guī)制改革與創(chuàng)新，形成與國際相兼容的制度體系，增強(qiáng)我國的制度競爭力。再者，我國還可借助“一帶一路”、自貿(mào)區(qū)等平臺，積極同發(fā)展中國家與新興經(jīng)濟(jì)體開展規(guī)制合作及貿(mào)易投資規(guī)則互通，并在適當(dāng)?shù)那樾蜗乱龑?dǎo)規(guī)則創(chuàng)制，促進(jìn)我國規(guī)則和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)“走出去”，增強(qiáng)中國在全球規(guī)制體系中的話語權(quán)，貢獻(xiàn)中國方案。

二是建立規(guī)制協(xié)調(diào)機(jī)制。規(guī)制協(xié)調(diào)主要是針對規(guī)制差異進(jìn)行協(xié)商和調(diào)整，減少或消除分歧，提高規(guī)制的跨境互通性，進(jìn)而減少經(jīng)貿(mào)成本。大部分發(fā)達(dá)國家都建立了專門規(guī)制協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，通過發(fā)布規(guī)制指引文件來具體處理規(guī)制不一致性問題。例如，加拿大設(shè)置了規(guī)制事務(wù)局，澳大利亞設(shè)立了專門的規(guī)制審查辦公室。我國可按照“良好規(guī)制實(shí)踐”的高要求，在中央層面設(shè)置全國規(guī)制協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)或規(guī)制協(xié)調(diào)委員會，建立規(guī)制協(xié)調(diào)審查程序，對規(guī)制措施進(jìn)行系統(tǒng)性審議、評估，協(xié)調(diào)處理與國際通行規(guī)制措施之間的差異，促進(jìn)規(guī)制的趨同和等效。此外，我國需要密切關(guān)注《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》(CPTPP)、《跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴協(xié)議》(TTIP)等關(guān)于規(guī)制協(xié)調(diào)內(nèi)容方面的最新進(jìn)展，積極參與亞太經(jīng)濟(jì)合作組織、世界貿(mào)易組織層面有關(guān)規(guī)制協(xié)調(diào)的談判，捍衛(wèi)我國的規(guī)制主權(quán)，維護(hù)我國規(guī)制的合法利益。

三是推動規(guī)制結(jié)果互認(rèn)。為了方便貿(mào)易投資，減少企業(yè)的生產(chǎn)成本、合規(guī)成本以及信息搜尋成本，不同國家之間簽訂了相互承認(rèn)協(xié)定，實(shí)現(xiàn)對對方規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)以及規(guī)制結(jié)果的相互承認(rèn)。例如，美國與歐盟，歐盟各成員國之間以及經(jīng)合組織各國家之間，利用相互承認(rèn)協(xié)定促進(jìn)了貿(mào)易大幅度增長。新西蘭和澳大利亞，雙方就產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)和職業(yè)資格建立了相互承認(rèn)的制度安排，并規(guī)定除了有限的例外，在一個管轄區(qū)合法銷售的商品、獲得的專業(yè)資格在另一個管轄區(qū)也自動得到承認(rèn)。我國可借鑒發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，不斷完善規(guī)制互認(rèn)機(jī)制，加強(qiáng)規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)互認(rèn)和第三方認(rèn)證制度建設(shè)，通過與新加坡、韓國等國家建立數(shù)據(jù)互換、規(guī)制互認(rèn)、執(zhí)法互動、標(biāo)準(zhǔn)計量等方面的合作機(jī)制，平等互利地開展規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)制結(jié)果的國際互認(rèn)活動，進(jìn)而減少各國企業(yè)，尤其是中小企業(yè)在出口過程中遇到的重復(fù)認(rèn)證以及因產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)差異而導(dǎo)致的重復(fù)生產(chǎn)等問題，推動國際規(guī)制的一體化。

五、結(jié)語

習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：“中國開放的大門不會關(guān)閉，只會越開越大。”堅(jiān)定不移地推進(jìn)改革開放是“十四五”時期經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求。但是，當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年之未有大變局，經(jīng)濟(jì)全球化遭遇逆流，單邊主義和保護(hù)主義持續(xù)升溫，國際環(huán)境的不穩(wěn)定、不確定性因素日益增加，使我國開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨前所未有的挑戰(zhàn)。適應(yīng)國際競爭新形勢和發(fā)展新趨勢，構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，高質(zhì)量發(fā)展必須處理好政府和市場的關(guān)系，這就要求以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，進(jìn)一步深化“放管服”改革，建設(shè)更高水平的開放型經(jīng)濟(jì)體制，提升政府經(jīng)濟(jì)治理能力。政府規(guī)制變革是建設(shè)制度型開放經(jīng)濟(jì)體制的重要突破口，影響著對外開放層次和水平。厘清制度型開放進(jìn)程中政府規(guī)制變革的動因、挑戰(zhàn)和路徑，及時完善規(guī)制體系有利于推動國內(nèi)規(guī)則體系與國際規(guī)則體系相銜接，提高我國在國際通行規(guī)制和規(guī)則體系中的有效參與，打造更加市場化、法治化、國際化的營商環(huán)境，進(jìn)而有效釋放制度紅利，為更高水平開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展開拓新空間，贏得國際競爭新優(yōu)勢。