張嘉慶，戚 淵，朱道林，2，李瑤瑤，宋 洋

（1. 中國農(nóng)業(yè)大學(xué)土地科學(xué)與技術(shù)學(xué)院， 北京 100193；2. 中國土地政策與法律研究中心， 北京100193；3. 北京大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院， 北京 100871；4. 北京大學(xué)—林肯研究院城市發(fā)展與土地政策研究中心， 北京 100871）

1 引言

自改革開放以來，行政區(qū)劃的調(diào)整貫穿于我國社會(huì)發(fā)展的各個(gè)階段，是我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的一項(xiàng)重要推力。進(jìn)入21世紀(jì)，我國的城鎮(zhèn)化率從2000年的26.23%增長到2020年的63.89%，年均增長1.88%，頻繁的行政區(qū)劃變更在其中發(fā)揮了重要作用[1]?？焖俪擎?zhèn)化一方面推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)高速增長，另一方面也帶來了城市空間的過度擴(kuò)張，其中土地粗放使用和閑置浪費(fèi)問題尤其突出[2]。2013年末，中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議提出將提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地利用效率作為主要任務(wù)[3]，探索因地制宜的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，標(biāo)志著新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略正式拉開帷幕，而在地方實(shí)踐中，撤縣設(shè)區(qū)政策仍被作為新發(fā)展格局下促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展、優(yōu)化空間布局的重要手段。因此，明晰撤縣設(shè)區(qū)政策與城鎮(zhèn)土地利用效率之間的關(guān)系，將為新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略落地提供可行路徑。

當(dāng)前學(xué)界對(duì)撤縣設(shè)區(qū)政策效應(yīng)的評(píng)估主要涉及人口遷移[4]、城市經(jīng)濟(jì)增長[5]、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)[6]、地價(jià)與房?jī)r(jià)[7-8]等方面。李郇等發(fā)現(xiàn)撤縣設(shè)區(qū)后可以破除行政體制障礙，整合縣市資源統(tǒng)一利用，從而形成市域內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展[5]；張清源等基于土地供給側(cè)角度發(fā)現(xiàn)撤縣設(shè)區(qū)對(duì)城市房?jī)r(jià)上漲具有抑制作用[8]。然而，作為城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中的重要行政手段，撤縣設(shè)區(qū)最直觀的影響便是城區(qū)土地面積擴(kuò)張，進(jìn)而改變勞動(dòng)力、資本等流動(dòng)性要素的流動(dòng)范圍，因此，撤縣設(shè)區(qū)與土地利用效率之間應(yīng)當(dāng)具有天然的聯(lián)系性。現(xiàn)階段關(guān)于城市土地利用效率的研究成果已十分豐富，學(xué)者從內(nèi)涵設(shè)定、時(shí)空演變、測(cè)度方法、影響因素等多個(gè)方面展開了深入研究。城市土地利用效率作為經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、自然等多種因素共同作用的結(jié)果[9]，研究多選取“多投入+多產(chǎn)出”的DEA模型及其各類優(yōu)化方法進(jìn)行測(cè)算[10-11]；在時(shí)空演變方面，已有研究揭示了城市土地利用效率在時(shí)間[12]、空間維度[13]上均呈現(xiàn)出明顯的分異特征；在影響因素方面，學(xué)者們通過雙重差分模型（DID）、地理加權(quán)模型（GWR）、空間杜賓模型（SDM）多種方法來探究土地財(cái)政、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)一體化等其他方面對(duì)于城市土地利用效率的影響機(jī)制[14-17]。但鮮有學(xué)者直接評(píng)估撤縣設(shè)區(qū)政策對(duì)城市土地利用效率的影響，在相近研究中，盧新海等發(fā)現(xiàn)區(qū)域一體化對(duì)城市土地利用效率的影響集中在要素規(guī)模變化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及空間集聚所產(chǎn)生的直接驅(qū)動(dòng)和間接影響上[18]；李佳佳等基于2003—2012年城市面板數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化率與城市土地利用效率存在顯著負(fù)相關(guān)關(guān)系，且隨著城鎮(zhèn)化率的提高城市土地利用效率降低的幅度越來越大[19]；岳立等基于2006—2017年省級(jí)面板數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化對(duì)于土地利用效率存在先降后升的“U”型曲線關(guān)系，于2014年“國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略規(guī)劃”實(shí)施后到達(dá)曲線拐點(diǎn)[20]。結(jié)合現(xiàn)有研究來看，撤縣設(shè)區(qū)作為城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的一項(xiàng)強(qiáng)制性行政手段，其對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)方面的影響究竟有多大？作用在土地利用狀況方面最終有何影響？不同城市之間是否存在差異或時(shí)間效應(yīng)？這些問題都值得進(jìn)一步分析探討。

基于此，本文先以數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法測(cè)算2000—2018年全國261個(gè)地級(jí)以上城市的土地利用效率，再利用多時(shí)點(diǎn)雙重差分模型評(píng)估撤縣設(shè)區(qū)對(duì)城市土地利用效率的影響，并通過劃分城市等級(jí)來系統(tǒng)探究政策效應(yīng)的異質(zhì)性。通過深入分析和討論，對(duì)下一步撤縣設(shè)區(qū)調(diào)整找準(zhǔn)有效空間、落實(shí)國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略并推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程具有重要意義。

2 理論分析與研究假說

21世紀(jì)初期，隨著國內(nèi)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平不斷提高，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部沿海地區(qū)以及內(nèi)地部分特大城市的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展已達(dá)到較高水平，原有的行政區(qū)域難以滿足城市日益增長的發(fā)展需要[21]，通過撤縣設(shè)區(qū)促進(jìn)城市化發(fā)展、優(yōu)化城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)的現(xiàn)象頻現(xiàn)。撤縣設(shè)區(qū)對(duì)遭受空間發(fā)展瓶頸的城市來說，可以有效打破內(nèi)部的行政壁壘，促進(jìn)資源和要素間自由流動(dòng)[22]，減少城市內(nèi)部利益競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致的資源消耗，從而實(shí)現(xiàn)土地利用效率的提高與經(jīng)濟(jì)發(fā)展。不難發(fā)現(xiàn)，作為順應(yīng)城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中的具體發(fā)展階段而客觀提出的撤縣設(shè)區(qū)政策的確推動(dòng)了城市的提速增質(zhì)發(fā)展。

由此，本文提出假說一：撤縣設(shè)區(qū)對(duì)城市土地利用效率提升具有正向促進(jìn)作用。

然而，現(xiàn)如今的撤縣設(shè)區(qū)政策已不僅僅發(fā)生在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)或特大城市，甚至于一些規(guī)模較小的城市也希望通過撤縣設(shè)區(qū)來實(shí)現(xiàn)增加人口規(guī)模、提高城市等級(jí)的目的；但由于這部分城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、管理能力和財(cái)政水平相對(duì)較低，此類基于行政目的的撤并反而可能會(huì)對(duì)城市發(fā)展產(chǎn)生不利影響。具體來看：一方面，體現(xiàn)在行政體制約束層面。對(duì)于特大、大型乃至中等規(guī)模等級(jí)的城市來說，這部分城市在市縣之間行政藩籬破除后可以突破各自的行政利益掣肘，政府決策成為建立在一體化協(xié)同發(fā)展基礎(chǔ)之上為實(shí)現(xiàn)最大化利益而做出的[23]，使得整體規(guī)劃布局更加合理有序，避免重復(fù)建設(shè)和環(huán)境污染，從而提高城市土地利用效率。而對(duì)于一些小城市來說，實(shí)際上在發(fā)展過程中主城區(qū)和縣的經(jīng)濟(jì)差距較小，甚至縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平已經(jīng)在主城區(qū)之上，撤縣設(shè)區(qū)使原具有自主權(quán)的建制縣轉(zhuǎn)為市轄區(qū)管理，對(duì)市政府的領(lǐng)導(dǎo)能力、治理方式和發(fā)展模式提出了更高要求[24]，撤并后行政權(quán)力的高度集中與縣域行政體制運(yùn)行的習(xí)慣路徑產(chǎn)生摩擦，短時(shí)間內(nèi)難以建立起協(xié)調(diào)發(fā)展的有效機(jī)制，主城區(qū)和新城區(qū)的博弈最終影響城市土地的統(tǒng)一開發(fā)與高效利用。另一方面，體現(xiàn)在城市內(nèi)部要素優(yōu)化配置層面。撤縣設(shè)區(qū)后的行政整合直觀上提升了城市整體的要素配置效率，城市空間擴(kuò)張帶來的土地財(cái)政也為政府加大資本要素投入提供條件；同時(shí)，中心城市的技術(shù)擴(kuò)散對(duì)于新城區(qū)低效低質(zhì)產(chǎn)業(yè)提出更高要求，迫使其轉(zhuǎn)變粗放的資源配置方式以求得生存，最終加速產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)調(diào)整；最后，產(chǎn)業(yè)的多樣化、專業(yè)化發(fā)展提升了勞動(dòng)力要素?cái)?shù)量和技術(shù)要素質(zhì)量，資本、勞動(dòng)力和技術(shù)要素的高效配置最終以土地要素為載體釋放發(fā)展活力，不僅提升單位土地生產(chǎn)效率，并且對(duì)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)分布空間結(jié)構(gòu)具有積極作用[25]。與此同時(shí)，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的小城市為追求財(cái)政收入最大化，實(shí)行“圈地生財(cái)”“以地引資”“以財(cái)養(yǎng)地”等城市發(fā)展策略[26]，人口規(guī)模和產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值體現(xiàn)在數(shù)量上雖有所增加，但由于缺乏合理有效的規(guī)劃布局，該地區(qū)地域形態(tài)、人口屬性、發(fā)展模式并沒有發(fā)生實(shí)質(zhì)性改變。“攤大餅”式的土地?cái)U(kuò)張使得基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)滯后于土地城市化進(jìn)程，造成“城不像城”“村不像村”的“虛假城市化”問題[27]。土地財(cái)政過度依賴下的土地要素粗放投入、土地資源數(shù)量和結(jié)構(gòu)的錯(cuò)配最終對(duì)土地利用效率的提升作用有限。

由此，本文提出假說二：撤縣設(shè)區(qū)對(duì)于不同規(guī)模等級(jí)城市作用具有異質(zhì)性效果。

撤縣設(shè)區(qū)作為一項(xiàng)行政區(qū)劃調(diào)整政策，不屬于直接性的土地政策，因此對(duì)于整體土地利用效率變化并不能起到立竿見影的效果?，F(xiàn)實(shí)情況下，設(shè)區(qū)后的發(fā)展戰(zhàn)略和綜合配套措施需要經(jīng)歷實(shí)踐檢驗(yàn)，市與新區(qū)、老區(qū)與新區(qū)之間也需要融合的過程，為了保障區(qū)劃調(diào)整后整體的平穩(wěn)發(fā)展，撤縣設(shè)區(qū)后通常會(huì)保留一定的過渡期，保持原有體制、政策、權(quán)限基本不變。由此可見，發(fā)展戰(zhàn)略的落地、行政區(qū)劃間的融合、配套設(shè)施的建立、人員配置的完善、審批權(quán)限的銜接等各項(xiàng)事務(wù)并不是一蹴而就的，行政體制的變化最終作用于土地利用層面必然需要一定的時(shí)間。另一方面，不可忽略的是撤縣設(shè)區(qū)從體制上的確打破了諸多阻礙城市發(fā)展的限制條件，許多顯性和隱性的紅利在經(jīng)歷更加全面、更加長期的推動(dòng)催化后方可顯示其戰(zhàn)略價(jià)值。

由此，本文提出假說三：撤縣設(shè)區(qū)對(duì)于城市土地利用效率的影響具有時(shí)間滯后性和長期影響性。

3 模型、變量與數(shù)據(jù)

3.1 模型設(shè)計(jì)

3.1.1 數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法（DEA）

數(shù)據(jù)包絡(luò)分析方法（Data Envelopment Analysis,DEA）是一種根據(jù)多項(xiàng)投入和多項(xiàng)產(chǎn)出指標(biāo)，利用線性規(guī)劃方法來對(duì)不同決策單元DMU間的相對(duì)有效性進(jìn)行評(píng)價(jià)，目前被廣泛應(yīng)用于效率研究分析領(lǐng)域[28]。由于本文的研究對(duì)象城市發(fā)展水平一直處于動(dòng)態(tài)變化的過程中，因此采用規(guī)模效率可變的產(chǎn)出導(dǎo)向（Variable Return to Scale）BCC模型對(duì)城市土地利用效率進(jìn)行測(cè)算。假設(shè)在j個(gè)地區(qū)中存在n個(gè)決策單元，每個(gè)城市都視為一個(gè)決策單元（j= 1，2，…，n），同時(shí)各個(gè)決策單元j存在投入變量x和產(chǎn)出變量y，θ代表各決策單元相對(duì)效率值。當(dāng)加入約束條件λj= 1時(shí)，規(guī)模效率不變的CCR模型即轉(zhuǎn)化為規(guī)模效率可變的BCC模型，用于比較在相同的投入水準(zhǔn)下產(chǎn)出資源的達(dá)成情況，即“純技術(shù)收益”，公式表達(dá)如下：

式（1）中：θ值作為相對(duì)效率衡量指標(biāo)，當(dāng)θ=1時(shí)，表明此時(shí)決策單元DMU達(dá)到相對(duì)有效；λj表示權(quán)重變量；s+為松弛變量，s-為剩余變量，用來表示達(dá)到最優(yōu)資源配置需要調(diào)整的投入產(chǎn)出值；xj0和yj0分別表示各決策單元原始投入產(chǎn)出。

3.1.2 多時(shí)點(diǎn)雙重差分法（Time-varying DID）

為探究撤縣設(shè)區(qū)對(duì)城市土地利用效率的影響，采用雙重差分法（Difference-in-Difference, DID）從時(shí)間和地區(qū)兩個(gè)維度綜合評(píng)估政策效應(yīng)，從而克服以往政策評(píng)估中普遍出現(xiàn)的一系列內(nèi)生性問題[29]。將發(fā)生政策的縣（市）所在地級(jí)市作為實(shí)驗(yàn)組，將保持內(nèi)部縣（市）建制不變的地級(jí)市的作為對(duì)照組，通過“雙重差分”來有效檢驗(yàn)政策發(fā)生對(duì)城市土地利用效率的“凈”效應(yīng)[30]，由于各城市撤縣設(shè)區(qū)政策發(fā)生時(shí)點(diǎn)不一致，因此，采用多時(shí)點(diǎn)雙重差分法（Time-varying DID）[31]來估計(jì)撤縣設(shè)區(qū)對(duì)于城市土地利用效率變化的政策效果。設(shè)定基礎(chǔ)計(jì)量模型為：

式（2）中：ULUEit為被解釋變量城市土地利用效率值；下標(biāo)i為城市，t為時(shí)間；Policy表示為撤縣設(shè)區(qū)政策發(fā)生的虛擬變量；X為影響因變量的系列控制變量；β為本文重點(diǎn)關(guān)注參數(shù)，其反映了撤縣設(shè)區(qū)政策的凈效應(yīng)；year和city代表時(shí)間固定效應(yīng)和地區(qū)固定效應(yīng)，分別控制隨時(shí)間變化和城市個(gè)體差異的影響；系數(shù)α為常數(shù)項(xiàng)；γ為一系列控制變量系數(shù)；εit為殘差項(xiàng)，表示其他可能會(huì)對(duì)土地利用產(chǎn)生影響的因素。

3.2 變量選擇

被解釋變量：城市土地利用效率（ULUE）。由于研究的城市對(duì)象內(nèi)部行政體制設(shè)置原因，市轄區(qū)與下轄縣、縣級(jí)市存在一層天然行政壁壘，而本文重點(diǎn)評(píng)估的是撤縣設(shè)區(qū)政策對(duì)于市轄區(qū)整體這一層面的影響，且市轄區(qū)口徑數(shù)據(jù)具有全面、連續(xù)、詳細(xì)的優(yōu)勢(shì)，因此本文將研究所選的城市數(shù)據(jù)具體到各城市市轄區(qū)。本文將城市土地利用效率通過土地、資本、勞動(dòng)力三項(xiàng)投入指標(biāo)所能產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、和生態(tài)環(huán)境效益之和來表示。在指標(biāo)選取上，使用城市建設(shè)用地面積（km2）、城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資額（萬元）以及城鎮(zhèn)單位從業(yè)人員數(shù)量（萬人）來代表土地投入、資本投入和勞動(dòng)力投入；產(chǎn)出指標(biāo)使用二、三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值（萬元）、政府公共預(yù)算財(cái)政收入（萬元）、園林綠地面積（hm2）分別反映經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)環(huán)境效益[32]。運(yùn)用MaxDEA軟件對(duì)相關(guān)投入產(chǎn)出變量進(jìn)行測(cè)算分析，得出效率值介于0～1之間，數(shù)值越大表示城市土地利用效率越高。

核心解釋變量：撤縣設(shè)區(qū)政策。本文政策研究對(duì)象包括研究期內(nèi)發(fā)生撤縣設(shè)區(qū)、撤縣并區(qū)和撤市（縣級(jí)市）設(shè)區(qū)的城市。由于各城市政策發(fā)生時(shí)點(diǎn)不一致，對(duì)于將所有對(duì)照組和政策發(fā)生時(shí)點(diǎn)前的實(shí)驗(yàn)組城市，變量取值為0；政策發(fā)生當(dāng)年及之后的實(shí)驗(yàn)組城市，變量取值為1。

控制變量：根據(jù)現(xiàn)有研究成果，城市土地利用效率的演變與城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、道路交通發(fā)展、政府財(cái)政支持力度、居民物質(zhì)生活水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及城市人口規(guī)模等因素存在密切聯(lián)系。因此，本文選取人均GDP（lnGDPpc）、城市道路密度（lnRoad）、每萬人擁有公共汽車數(shù)量（lnBus）、人均財(cái)政公共預(yù)算支出（lnExpendpc）、人均社會(huì)消費(fèi)品零售總額（lnSalepc）、第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值與第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值之比（Indus）以及城市人口密度（lnPD）共7項(xiàng)指標(biāo)作為控制變量。

3.3 數(shù)據(jù)說明

鑒于數(shù)據(jù)的可獲得性和真實(shí)性，本文將研究期設(shè)為2000—2018年，研究對(duì)象為全國261個(gè)地級(jí)以上城市（4個(gè)直轄市和257個(gè)地級(jí)市）。研究所需的社會(huì)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)來源于2000—2019年的《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒》、《中國城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》、《中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)年鑒》以及相關(guān)城市統(tǒng)計(jì)年鑒和統(tǒng)計(jì)公報(bào)。為消除價(jià)格因素影響及保持統(tǒng)計(jì)口徑一致，對(duì)相關(guān)社會(huì)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行平減處理；針對(duì)個(gè)別城市出現(xiàn)的數(shù)據(jù)缺失問題，采用均值法或線性趨勢(shì)法進(jìn)行插補(bǔ)獲得。撤縣設(shè)區(qū)政策數(shù)據(jù)通過對(duì)中華人民共和國民政部官網(wǎng)（http://xzqh.mca.gov.cn）發(fā)布的縣級(jí)以上行政區(qū)劃變更情況收集整理得到，據(jù)統(tǒng)計(jì)，本文研究對(duì)象在研究期內(nèi)先后有105個(gè)地級(jí)以上城市內(nèi)部發(fā)生撤縣設(shè)區(qū)政策，為本文開展實(shí)證研究提供了“準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)”條件。因此，本文將這105個(gè)發(fā)生政策沖擊的城市視為實(shí)驗(yàn)組，其余城市作為對(duì)照組（圖1）。表1為本文主要變量的描述性統(tǒng)計(jì)。

圖1 撤縣設(shè)區(qū)的樣本分布情況（2000—2018年）Fig.1 Sample distribution of transforming counties into districts from 2000 to 2018

表1 主要變量的描述性統(tǒng)計(jì)分析Tab.1 Descriptive statistical analysis of major variables

4 結(jié)果分析

4.1 全樣本結(jié)果分析

為考察撤縣設(shè)區(qū)政策對(duì)于城市土地利用效率的影響，首先進(jìn)行全樣本估計(jì)，回歸結(jié)果見表2。在控制時(shí)間和地區(qū)雙向固定效應(yīng)的前提下，4個(gè)模型的policy估計(jì)系數(shù)均為正，逐步加入控制變量后的模型通過1%以上顯著性檢驗(yàn)。列（1）未加入任何控制變量，結(jié)果顯示為正，列（2）、列（3）表示逐步加入人均GDP、道路密度、萬人擁有公共汽車數(shù)以及財(cái)政支出、人均社會(huì)消費(fèi)品零售總額、人均財(cái)政支出等控制變量，結(jié)果顯示核心解釋變量的系數(shù)不斷增加。列（4）為加入所有控制變量的結(jié)果，policy系數(shù)最終為0.031，且在1%的水平上顯著，表明實(shí)驗(yàn)組城市在撤縣設(shè)區(qū)后，相比于對(duì)照組城市土地利用效率顯著提升0.031。在控制變量中，城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)（Indus）、政府財(cái)政支持力度（lnExpendpc）與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平（lnGDPpc）對(duì)城市土地利用效率均呈現(xiàn)顯著正向影響，表明產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)、政府公共財(cái)政支持力度大、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的城市，對(duì)土地利用效率的提升效果也相對(duì)明顯。

4.2 城市異質(zhì)性分析

為考察撤縣設(shè)區(qū)政策對(duì)城市土地利用效率的影響是否存在城市規(guī)模差異性，本文將全部樣本以城區(qū)常住人口為統(tǒng)計(jì)口徑分為特大城市（500萬人以上）、大城市（100萬～500萬人）、中等城市（50萬～100萬人）和小城市（50萬人以下）4組，以分樣本回歸的方式對(duì)比分析不同規(guī)模的城市政策效應(yīng)的分異特征。

回歸結(jié)果如表3所示，特大城市、大城市和中等城市的Policy回歸系數(shù)均顯著為正，其中，特大城市系數(shù)是基準(zhǔn)回歸系數(shù)的三倍以上，中等城市和大城市系數(shù)與基準(zhǔn)回歸系數(shù)差異較小。這意味著撤縣設(shè)區(qū)政策對(duì)于特大城市的土地利用效率提升作用更明顯，表明行政區(qū)劃已不能完全適應(yīng)特大城市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，這部分城市的城鎮(zhèn)化已進(jìn)入到需要擴(kuò)大要素流動(dòng)范圍以促進(jìn)發(fā)展階段，通過適度擴(kuò)展城區(qū)規(guī)模可以優(yōu)化空間布局，利于社會(huì)基建設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的共建共享，縣改區(qū)后的城市規(guī)劃、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等也將受到中心城區(qū)帶動(dòng)影響，從而促進(jìn)城市整體的土地利用效率提升；對(duì)于大城市和中等城市來說，撤縣設(shè)區(qū)政策對(duì)于城市土地利用效率同樣發(fā)揮出正向提升作用，但提升作用明顯低于特大城市的可能是由于這部分城市數(shù)量較多、情況較為復(fù)雜，分布在東、中、西各區(qū)域的城市由于其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一、人口密度不同，處在同一人口規(guī)模等級(jí)下的城市也可能出現(xiàn)差異較大甚至完全相反的政策效應(yīng)，因而導(dǎo)致政策對(duì)于這部分城市的提升效果相對(duì)有限。

表3 撤縣設(shè)區(qū)的城市規(guī)模異質(zhì)性回歸結(jié)果Tab.3 Regression results of city size differences of transforming counties into districts

對(duì)于小城市來說，其回歸結(jié)果并不顯著，說明撤縣設(shè)區(qū)政策作用于小城市實(shí)質(zhì)上是無效的，可能是因?yàn)槌鞘性诎l(fā)展過程中并未進(jìn)入到通過撤并來擴(kuò)大區(qū)域面積、打破行政壁壘以促進(jìn)要素自由流動(dòng)的階段，這種更多程度上基于行政意義的撤并并不會(huì)對(duì)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展產(chǎn)生顯著性的影響。

政策效應(yīng)的異質(zhì)性說明撤縣設(shè)區(qū)政策能否發(fā)揮積極作用對(duì)于不同城市所處的發(fā)展階段具有客觀要求，在不同等級(jí)城市將會(huì)呈現(xiàn)不同的政策效應(yīng)，相對(duì)于特大城市，小城市甚至大、中等級(jí)內(nèi)的部分城市單純以擴(kuò)大土地面積來謀求發(fā)展的方式并不可取，下一步也應(yīng)該考慮充分利用存量土地，向“土地存量”要“發(fā)展增量”，避免盲目撤并帶來重復(fù)建設(shè)、生態(tài)破壞、通勤距離增加等土地低效利用問題。

4.3 穩(wěn)健性檢驗(yàn)

4.3.1 平衡趨勢(shì)及動(dòng)態(tài)效應(yīng)檢驗(yàn)

雙重差分法（DID）的使用前提是必須要滿足平行趨勢(shì)檢驗(yàn)，即處理組和控制組在政策干預(yù)前在時(shí)間趨勢(shì)上沒有顯著差別。本文借鑒BECK等[33]的做法，通過事件研究法（Event Study Approach, ESA）進(jìn)行平行趨勢(shì)和動(dòng)態(tài)效應(yīng)檢驗(yàn)。模型設(shè)定如下：

式（3）中：policyi,t-j為虛擬變量，如果城市i在t-j時(shí)期實(shí)行撤縣設(shè)區(qū)政策，那么變量取值為1，否則為0；M、N分別代表政策實(shí)施前和實(shí)施后的期數(shù)，為便于觀察，本文將政策時(shí)點(diǎn)前期數(shù)設(shè)為5（M=5），政策時(shí)點(diǎn)后期數(shù)也設(shè)為5（N=5）。例如：當(dāng)j=3時(shí)，虛擬變量policyi,t-3表示地區(qū)i在t-3時(shí)期實(shí)行撤縣設(shè)區(qū)政策，表示政策實(shí)施后第三年的效應(yīng)。因此，δ-5—δ-1表示政策實(shí)施前的政策效應(yīng)，δ0—δ5表示政策實(shí)施當(dāng)期以及實(shí)施后的政策動(dòng)態(tài)效應(yīng)。如果δ-5—δ-1的回歸系數(shù)不顯著，說明政策沖擊前實(shí)驗(yàn)組和對(duì)照組之間不存在顯著差異，樣本滿足平行趨勢(shì)檢驗(yàn)。

以政策發(fā)生的前一年作為基期，運(yùn)用式（3）得到的回歸結(jié)果如圖2所示：政策發(fā)生前的回歸系數(shù)均不顯著，因此，說明在此期間實(shí)驗(yàn)組和對(duì)照組城市之間并不存在明顯差別，平行趨勢(shì)假設(shè)成立。動(dòng)態(tài)效應(yīng)的檢驗(yàn)表明：一方面，撤縣設(shè)區(qū)政策對(duì)于土地利用效率的影響具有短期滯后性，體現(xiàn)為政策效應(yīng)當(dāng)期及之后的第一年內(nèi)不存在顯著影響，從第二年開始，表現(xiàn)出顯著的正向影響效應(yīng)；另一方面，政策影響具有長期性，從回歸系數(shù)來看，自第2～4年保持增長態(tài)勢(shì)，且在1%水平下顯著，表明政策效應(yīng)的正向影響效應(yīng)隨著時(shí)間推移不斷提升，第5年開始出現(xiàn)下降趨勢(shì)。這可能是因?yàn)樵诔凡⒊跗陔m然用地面積、固定資產(chǎn)投資和人員投入都有不同程度的增加，但在短期內(nèi)難以體現(xiàn)到基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、整體就業(yè)人口數(shù)量和產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值等產(chǎn)出方面，因而具有一定的時(shí)滯性。伴隨著城市內(nèi)部統(tǒng)籌兼顧和融合發(fā)展的不斷完善，更加全面、更加長期的隱性紅利開始持續(xù)推動(dòng)催化土地的高效利用，進(jìn)而體現(xiàn)出長期影響效應(yīng)。

圖2 撤縣設(shè)區(qū)對(duì)城市土地利用效率的動(dòng)態(tài)效果Fig.2 Dynamic effect of transforming counties into districts on ULUE

4.3.2 PSM-DID檢驗(yàn)

為避免樣本選擇偏誤以更好的選取對(duì)照組來驗(yàn)證結(jié)果的穩(wěn)健性，本節(jié)選擇使用HECKMAN等提出的傾向得分匹配—雙重差分模型（Propensity Score Matching-Difference-in-Difference, PSM-DID）[34]來分析撤縣設(shè)區(qū)政策對(duì)于土地利用效率的影響，由于本文研究政策實(shí)行時(shí)點(diǎn)不一致，因此在運(yùn)用不同的匹配方法過程中采取逐年匹配的方式來更精確的估計(jì)樣本。表4依次列出了使用1∶1最近鄰匹配法、半徑匹配法和核匹配法三種匹配方式所得到的政策效應(yīng)。結(jié)果顯示，不同的匹配方法得出的估計(jì)系數(shù)雖存在小幅差異，但結(jié)果符號(hào)與顯著性水平與基準(zhǔn)回歸估計(jì)基本一致，證明了撤縣設(shè)區(qū)政策對(duì)于城市土地利用效率提升具有一定促進(jìn)作用。

表4 選擇性偏誤的糾正：不同傾向得分匹配的結(jié)果Tab.4 Correction of selective bias:results of different propensity score matching

4.3.3 安慰劑檢驗(yàn)

本文使用安慰劑檢驗(yàn)來進(jìn)一步驗(yàn)證撤縣設(shè)區(qū)對(duì)于城市土地利用效率的影響是否來源于其他不可觀測(cè)因素，具體操作是在樣本中隨機(jī)抽取與原實(shí)驗(yàn)組數(shù)量一致的“偽實(shí)驗(yàn)組”，假設(shè)這些城市為撤縣設(shè)區(qū)政策發(fā)生城市，其他城市作為對(duì)照組。重復(fù)抽樣500次后對(duì)樣本進(jìn)行反復(fù)估計(jì)，最終得到500次“偽政策虛擬變量”的回歸結(jié)果，將隨機(jī)抽取的樣本回歸系數(shù)與基準(zhǔn)回歸估計(jì)系數(shù)進(jìn)行比較，如果存在顯著差異，便認(rèn)為本文所研究的政策效應(yīng)并非來源于其他不可觀測(cè)因素。從圖3展示的結(jié)果來看，回歸系數(shù)集中分布在系數(shù)0值左右，顯著異于基準(zhǔn)回歸的系數(shù)0.031，表明隨機(jī)設(shè)定撤縣設(shè)區(qū)處理組對(duì)象并沒有對(duì)城市土地利用效率產(chǎn)生影響，由此可推得撤縣設(shè)區(qū)政策效應(yīng)是真實(shí)存在的。

圖3 隨機(jī)處理組的安慰劑檢驗(yàn)Fig.3 Placebo test in randomized treatment groups

5 結(jié)論及建議

5.1 結(jié)論

本文以2000—2018年261個(gè)地級(jí)以上城市作為研究對(duì)象，對(duì)撤縣設(shè)區(qū)政策對(duì)土地利用的影響效應(yīng)展開研究。得出以下結(jié)論：（1）撤縣設(shè)區(qū)政策對(duì)于城市土地利用效率的提升具有促進(jìn)作用。當(dāng)撤縣設(shè)區(qū)政策發(fā)生時(shí)，城市土地利用效率顯著提升0.031。（2）撤縣設(shè)區(qū)政策對(duì)于城市土地利用效率的影響具有城市異質(zhì)性特點(diǎn)。對(duì)于特大、大型和中等城市的土地利用效率具有顯著的提升作用，而對(duì)于小城市并未表現(xiàn)出顯著影響，說明政策實(shí)質(zhì)上無效。（3）撤縣設(shè)區(qū)政策對(duì)于城市土地利用效率提升的提升作用具有短期滯后性和長期影響性，表現(xiàn)在政策發(fā)生后第二年對(duì)城市土地利用效率的提升效應(yīng)開始顯現(xiàn)并逐年提升，第五年開始政策效應(yīng)呈減弱態(tài)勢(shì)。

5.2 討論與建議

撤縣設(shè)區(qū)政策作為城市區(qū)劃調(diào)整的一項(xiàng)主要手段，對(duì)城市高質(zhì)量發(fā)展具有不言而喻的作用。隨著新型城鎮(zhèn)化和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的不斷推進(jìn)落實(shí)，針對(duì)不同類型城市需要進(jìn)一步完善撤縣設(shè)區(qū)的政策要求，切忌盲目跟風(fēng)攀比現(xiàn)象。因此，提出以下建議：

一是因地制宜，高質(zhì)發(fā)展。本文研究顯示在不同城市其政策效應(yīng)具有顯著差異，因此，政策的實(shí)施需要具體分析，實(shí)事求是。下一步，對(duì)于特大城市、大型和中等城市等級(jí)中的一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較快、滿足政策發(fā)生各項(xiàng)要求的城市應(yīng)繼續(xù)積極響應(yīng)通過撤縣設(shè)區(qū)進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整；而對(duì)于小城市來說，不能一味貪大求快，這部分城市未來的著力點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是從外延式擴(kuò)張轉(zhuǎn)向內(nèi)涵式發(fā)展轉(zhuǎn)變、由粗放式開發(fā)向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變，兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)，合理控制開發(fā)強(qiáng)度和規(guī)模，規(guī)劃城市建設(shè)發(fā)展。

二是嚴(yán)格設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，提高準(zhǔn)入要求。在準(zhǔn)入條件方面，現(xiàn)行的《市轄區(qū)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)》和《行政區(qū)劃管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》對(duì)包括撤縣設(shè)區(qū)在內(nèi)的行政區(qū)劃變更在人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及空間結(jié)構(gòu)等方面提出了明確的標(biāo)準(zhǔn)要求；在準(zhǔn)入程序方面，撤縣設(shè)區(qū)的審批必須經(jīng)過市政府、省政府、民政部和國務(wù)院逐級(jí)同意，最終經(jīng)過實(shí)地考察才能通過，不可謂不嚴(yán)格。然而現(xiàn)行的程序和標(biāo)準(zhǔn)也存在過于原則化問題，有學(xué)者提出應(yīng)盡快出臺(tái)相關(guān)的撤縣設(shè)區(qū)辦法，在程序?qū)徟^程中必須向社會(huì)公開撤縣設(shè)區(qū)的緣由，在征求社會(huì)各界廣泛代表性意見之后確定審核通過與否，最大程度上科學(xué)、依規(guī)、依法的設(shè)立撤縣設(shè)區(qū)政策的標(biāo)準(zhǔn)和程序，切實(shí)避免由過度運(yùn)用導(dǎo)致的低效利用問題。

三是建立多元化政績(jī)考核體系。長期以往的政績(jī)考核過度關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長，政府陷入了以GDP為核心導(dǎo)向的逆向激勵(lì)陷阱，而撤縣設(shè)區(qū)政策可以在短期內(nèi)帶來大量土地財(cái)政收入，促使其越來越成為政治晉升博弈的一種工具考量。鑒于此，下一步政績(jī)考核體系設(shè)置中社會(huì)服務(wù)指標(biāo)、環(huán)境保護(hù)指標(biāo)應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)并重，對(duì)社會(huì)服務(wù)和環(huán)境保護(hù)指標(biāo)中的居民收入、教育質(zhì)量、治安管理、污染排放、植被覆蓋等方面明確具體的考核標(biāo)準(zhǔn)，迫使部分政府官員摒棄以撤縣設(shè)區(qū)作為政治晉升的路徑依賴，轉(zhuǎn)而追求城市發(fā)展的質(zhì)量和內(nèi)涵，而非數(shù)量和速度。