陳 磊，姜 海，田雙清

（1.西華師范大學(xué)管理學(xué)院，四川 南充 637002；2.南京農(nóng)業(yè)大學(xué)中國資源環(huán)境與發(fā)展研究院，江蘇南京 210095；3.南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210095）

1 引言

城鄉(xiāng)關(guān)系是影響我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要因素。長期的城鄉(xiāng)分治導(dǎo)致城鄉(xiāng)二元化體制以及城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不充分問題，已成為新時期落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、實現(xiàn)共同富裕目標(biāo)亟需補齊的短板?？h域是我國國家治理體系中最穩(wěn)定的單元，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵場域[1]。2021年中央一號文件指出，把縣域作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點，且之后的各項政策與實踐向縣域深度下沉。2022年6月，國家發(fā)改委印發(fā)《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實施方案》指出，以縣域為基本單元、以國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)為突破口，促進城鄉(xiāng)要素自由流動和公共資源合理配置，逐步健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系。因此，推進縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展是解決新時期我國社會主要矛盾、助力鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵之一，對我國跨越中等收入陷阱、實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。

目前，學(xué)者們已從理論上闡釋了城鄉(xiāng)融合發(fā)展理論溯源[2-3]、內(nèi)涵與外延[4-5]、政策路徑[6]以及制度保障體系[7]，從實踐中探究了國內(nèi)外城鄉(xiāng)融合發(fā)展模式[8-9]、城鄉(xiāng)融合發(fā)展水平[10-11]及其影響因素[12]、實施對策[13]等。既有研究在國際國內(nèi)經(jīng)驗與實踐、學(xué)理溯源與認(rèn)知等方面均取得碩果，但集中于國家、區(qū)域和省級尺度研究[14]，對縣域尺度研究有待加強。同時，城鄉(xiāng)問題的產(chǎn)生，既受經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律制約，也受制度政策影響。土地是我國城鄉(xiāng)發(fā)展的基礎(chǔ)要素[15]，土地制度是影響城鄉(xiāng)失衡最主要的制度。城鄉(xiāng)分割的土地制度抑制了農(nóng)村多元化價值實現(xiàn)和城鄉(xiāng)人口、資本流動，在堅持農(nóng)村土地集體所有制的基礎(chǔ)上，盤活土地要素是推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵，且在順應(yīng)人口和資本的城鄉(xiāng)流動趨勢下，需要深化農(nóng)村土地制度改革。因此，從縣域出發(fā)，基于城鄉(xiāng)融合發(fā)展內(nèi)涵認(rèn)知，把握城鄉(xiāng)融合發(fā)展的縣域問題及其關(guān)鍵要素，指出農(nóng)村土地制度改革對縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的影響機制和實現(xiàn)路徑，以期為深化縣域治理、打通城鄉(xiāng)融合發(fā)展“最后一公里”和助力鄉(xiāng)村振興提供參考。

2 城鄉(xiāng)融合發(fā)展的內(nèi)涵認(rèn)知

現(xiàn)代社會治理中的城鄉(xiāng)融合思想最早由恩格斯提出，是絕對與相對的統(tǒng)一，即生產(chǎn)力極大發(fā)展會對生產(chǎn)關(guān)系提出新要求，城鄉(xiāng)關(guān)系必然走向融合[2]；同時要與生產(chǎn)力發(fā)展階段相適應(yīng)，否則會帶來各種扭曲，甚至偏離目標(biāo)。中共十八大以來，雖然我國在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展等方面取得顯著進展，但由于城鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)不對等、市場割裂、制度規(guī)制要素流動以及人地要素配置失衡，使得城鄉(xiāng)要素流動不暢、經(jīng)濟差距較大、公共資源配置不均等問題依然存在，城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制障礙尚未消除。因此，基于我國基本國情和新時期發(fā)展需求，推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展應(yīng)圍繞經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明“五位一體”協(xié)調(diào)發(fā)展理念，遵循比較優(yōu)勢原則，以城鄉(xiāng)要素自由流動、功能深度耦合、權(quán)益均等化為基本出發(fā)點，實現(xiàn)城與鄉(xiāng)的融合發(fā)展。

圖1描述了城鄉(xiāng)融合發(fā)展的內(nèi)涵框架，可從6個方面闡釋。（1）城鄉(xiāng)依據(jù)比較優(yōu)勢分工協(xié)作。城鄉(xiāng)融合發(fā)展并非城鄉(xiāng)同質(zhì)化發(fā)展，應(yīng)依據(jù)比較優(yōu)勢原則，按照城鄉(xiāng)地域分異特征，明晰主體功能、注重產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作，優(yōu)化城鄉(xiāng)格局，實現(xiàn)經(jīng)濟社會整體發(fā)展效益最優(yōu)。（2）城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境宜居相互滲透。城鄉(xiāng)自然物質(zhì)形態(tài)、人文生態(tài)景觀系統(tǒng)健全互通，遵循人與自然和諧共生理念，注重城鄉(xiāng)空間開發(fā)與資源承載力相匹配、人居環(huán)境與人文要素相適應(yīng)，具有與新時代生態(tài)文明理念相對應(yīng)的綠色文化內(nèi)涵。（3）城鄉(xiāng)要素交換流動自由順暢。充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，保障以土地要素為本底、以人口和資本等要素為依托的生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)自由順暢流動，通過要素合理配置提高邊際生產(chǎn)率，促進生產(chǎn)要素在結(jié)構(gòu)和空間分布上更加協(xié)調(diào)。（4）城鄉(xiāng)社會保障體系公平化。更好地發(fā)揮政府的作用，立足政府主體地位，加強立法監(jiān)管制度落地，完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障體系，妥善處理群體利益分配關(guān)系，不斷改善民生，促進城鄉(xiāng)社會保障公平，讓城鄉(xiāng)人民共享時代發(fā)展成果。（5）城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共設(shè)施與服務(wù)建設(shè)，為農(nóng)村提供與城市均等的且與公共財政職能和政府財力相適應(yīng)的公共產(chǎn)品，提升農(nóng)村生活、環(huán)境等公共設(shè)施水平，完善農(nóng)村醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等公共服務(wù)政策，形成城鄉(xiāng)一體的公共服務(wù)體制。（6）城鄉(xiāng)收入福利水平平衡化。城鄉(xiāng)差距最基本且起本質(zhì)性作用的是收入差距。當(dāng)城鄉(xiāng)地域分工合理、生態(tài)宜居滲透、要素流動順暢、社會保障公平、公共服務(wù)均等時，能夠促進農(nóng)村勞動生產(chǎn)率、農(nóng)民收入水平及社會福利水平提升，城鄉(xiāng)居民收入和社會福利水平趨于平衡。

圖1 城鄉(xiāng)融合發(fā)展的內(nèi)涵框架Fig.1 The connotation framework of urban-rural integrated development

因此，城鄉(xiāng)融合發(fā)展可理解為現(xiàn)代經(jīng)濟社會發(fā)展背景下，城鄉(xiāng)發(fā)展在“分工協(xié)作、生態(tài)宜居、要素流動、保障公平、服務(wù)均等、收入平衡”6個方面的差距持續(xù)縮小的過程，其本質(zhì)內(nèi)涵是以滿足人民日益增長的美好生活需要為目標(biāo)的城鄉(xiāng)功能優(yōu)勢互補、分工協(xié)作與發(fā)展平衡的過程，目的是解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不充分，實現(xiàn)城鄉(xiāng)等值化發(fā)展和空間均衡。因此，實現(xiàn)城鄉(xiāng)關(guān)系從“不協(xié)調(diào)”向“融合”發(fā)展，需要統(tǒng)籌兼顧6個方面。但更應(yīng)看到，其關(guān)鍵在于實現(xiàn)途徑環(huán)節(jié)，強調(diào)城鄉(xiāng)要素交換流動自由順暢，是實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵著力點。

3 城鄉(xiāng)融合發(fā)展的縣域問題表征及其關(guān)鍵要素

3.1 城鄉(xiāng)融合發(fā)展的縣域問題表征

縣域由于實踐場域的特殊性，是破除我國城鄉(xiāng)割裂的關(guān)鍵?？h域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重點依然在于要素市場化配置，強調(diào)城鄉(xiāng)要素交換流動自由順暢。2019年4月，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》指出，堅決破除妨礙城鄉(xiāng)要素自由流動和平等交換的體制機制壁壘，促進各類要素更多向鄉(xiāng)村流動。其中土地、人口、資本要素是重點，應(yīng)深化農(nóng)村土地制度改革，不斷暢通城鄉(xiāng)人口流動渠道、保障農(nóng)村發(fā)展資金需求。然而，城鄉(xiāng)顯著的收益差造成各類要素均從農(nóng)村向城市單向凈流出，農(nóng)村發(fā)展勢單力薄，存在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革滯后阻礙土地要素流動、人口外流及其結(jié)構(gòu)失衡導(dǎo)致勞動力匱乏、基層政府財力薄弱造成資金投入不足等阻滯城鄉(xiāng)融合發(fā)展的縣域問題（圖2）。

具體而言，一是縣域產(chǎn)權(quán)改革滯后，城鄉(xiāng)融合土地要素流動阻塞。城鄉(xiāng)中國的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)依然存在，經(jīng)濟門檻依然較大，導(dǎo)致各類要素在城鄉(xiāng)流動受阻，而農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革滯后是主因[16]，表現(xiàn)為產(chǎn)權(quán)權(quán)能缺失、實現(xiàn)不暢，阻礙土地市場化配置，侵蝕農(nóng)民權(quán)益。但其影響并非唯一：集體所有權(quán)主體模糊導(dǎo)致主體利益矛盾，阻礙土地要素順暢流動，制約農(nóng)村發(fā)展；農(nóng)地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)不穩(wěn)定影響農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)益，造成農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)受損；農(nóng)村發(fā)展用地不足與閑置浪費并存，導(dǎo)致國土空間低效開發(fā)問題突出等。二是縣域人口配置失衡，城鄉(xiāng)融合勞動力匱乏。我國人口流動總體趨勢依然是農(nóng)村單向流入城市、經(jīng)濟落后區(qū)流向經(jīng)濟發(fā)達區(qū)，縣域面臨著人口外流壓力。即城鄉(xiāng)收入差顯著誘導(dǎo)農(nóng)村年輕勞動力持續(xù)外流、離鄉(xiāng)短期經(jīng)濟行為造成流動不徹底、留守老人與婦女勞動力不足等局限，造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動力匱乏、農(nóng)村粗放用地問題突出；同時，農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展內(nèi)生動能不足造成人才難留，使得農(nóng)村發(fā)展缺乏人才，加之農(nóng)村消費市場乏力，造成農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展規(guī)模擴張和水平提升受限，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展受阻。三是縣域財力薄弱，城鄉(xiāng)融合資金投入不足?？h域城鄉(xiāng)融合發(fā)展更需財政加持，但我國財政直接用于農(nóng)村發(fā)展的比例相對較低。尤其是分稅制改革后，財權(quán)（初次分配）上移、事權(quán)（公共支出）下移的權(quán)屬不對稱導(dǎo)致基層政府陷入財政困境。加之財政民生支出、轉(zhuǎn)移支付和專項支出歸屬基層政府，造成縣級政府財政分配難以科學(xué)統(tǒng)籌，存在顧此不及彼的問題，致使公共服務(wù)水平不足，且財政支出權(quán)責(zé)下移不足、自主權(quán)較弱，存在縣級政府服從上級政府決定的矛盾，加劇了基層財政壓力，制約著城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

3.2 縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵要素及其內(nèi)在關(guān)系

面對縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展問題，需要從關(guān)鍵要素入手破解困境?？h域城鄉(xiāng)融合發(fā)展在外部環(huán)境作用下，受內(nèi)部的自然稟賦、人口、資本等物質(zhì)基礎(chǔ)及其與之相應(yīng)的教育、科技、制度等非物質(zhì)基礎(chǔ)共同影響，是自然、經(jīng)濟、社會要素繁雜交織的結(jié)果，其中自然要素是基礎(chǔ)。土地是最根本的自然要素，在城鄉(xiāng)發(fā)展中承載人口、資本等要素，對要素配置起系統(tǒng)性引領(lǐng)作用。而制度安排在其中發(fā)揮著牽引要素流動組合的關(guān)鍵作用，尤其是我國特有的管理體制下，制度安排影響著要素配置。因此，在高質(zhì)量發(fā)展、鄉(xiāng)村振興和共同富裕等戰(zhàn)略指引以及城鄉(xiāng)資本、人口要素市場化背景下，土地由于其稀缺的自然屬性，仍然是影響縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的本底要素，農(nóng)村土地制度則是其關(guān)鍵制度安排（圖3）。

圖3 縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展、土地要素與農(nóng)村土地制度的一般關(guān)系Fig.3 The relationship of urban-rural integrated development at the county level, land element and rural land institution

具體而言，一方面，土地要素是縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的本底要素，受制度安排規(guī)制。土地作為本底要素，能否實現(xiàn)整體性、綜合性資源優(yōu)化配置，重點在于現(xiàn)行制度安排能否保證縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中土地要素的有效供給與配置。高效的土地供給與配置有利于縣域城鄉(xiāng)經(jīng)濟合理分工布局，提高土地空間配置效率，縮小縣域城鄉(xiāng)發(fā)展差距。同時，通過創(chuàng)新土地要素在不同范疇之間的配置機制，能夠促進土地及其關(guān)聯(lián)要素（人口、資本等）最優(yōu)組合，助推土地利用帕累托最優(yōu)和農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展，是實現(xiàn)縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要基石。另一方面，農(nóng)村土地制度是土地要素供給與配置所產(chǎn)生的經(jīng)濟關(guān)系在法律和制度上的表達，是影響縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵制度安排。土地制度決定市場經(jīng)濟體系，影響其他制度的形成與發(fā)育。革新農(nóng)村土地制度能夠促使農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)明晰、市場活躍、效率提升和規(guī)制清晰，且影響縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的可持續(xù)性和代際－代內(nèi)公平，決定全要素生產(chǎn)率。尤其是農(nóng)村經(jīng)濟進入投資拉動和技術(shù)創(chuàng)新過程中，完善的農(nóng)村土地制度能夠在經(jīng)濟發(fā)展水平達到一定程度后，倒逼農(nóng)村發(fā)展模式從以消耗土地及其生態(tài)為主的傳統(tǒng)模式向以效率優(yōu)先、綠色發(fā)展為主的現(xiàn)代模式轉(zhuǎn)型，促進農(nóng)村三次產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距。

4 農(nóng)村土地制度改革對縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的影響機制

綜上所述，縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展應(yīng)重點圍繞土地要素在城鄉(xiāng)交換流動這一主線，從制度對城鄉(xiāng)土地要素及其關(guān)聯(lián)要素交換流動的影響出發(fā)，破除制度壁壘、打通制度性通道。NORTH認(rèn)為，制度構(gòu)造了資源配置的外在框架[17]，農(nóng)村土地制度是基礎(chǔ)制度，現(xiàn)行城鄉(xiāng)分割的土地制度下，需要通過農(nóng)村土地制度改革“補齊短板”和“提質(zhì)增效”兩大影響路徑（圖4），推進縣域城鄉(xiāng)要素自由流動、功能深度耦合和權(quán)利機會均等，促進城鄉(xiāng)－工農(nóng)關(guān)系革新、縣域城鄉(xiāng)發(fā)展效率與公平統(tǒng)一，讓農(nóng)村土地制度在縣域城鄉(xiāng)之間發(fā)揮應(yīng)有之效。

圖4 農(nóng)村土地制度改革對縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的影響機制Fig.4 Influence mechanism of rural land institution reform on urban-rural integrated development at the county level

4.1 農(nóng)村土地制度改革的價值功能

縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展要求依托現(xiàn)有土地制度體系，保障農(nóng)村土地制度改革能夠充分發(fā)揮在權(quán)益保障、激勵約束、資源配置等方面的價值功能。也就是說，在穩(wěn)定地權(quán)、明晰產(chǎn)權(quán)的前提下，保障土地產(chǎn)權(quán)人權(quán)益，激勵土地產(chǎn)權(quán)人經(jīng)濟行為并約束利益相關(guān)者機會主義行為，促進土地資源優(yōu)化配置，實現(xiàn)效率與公平的統(tǒng)一。具體來看：（1）權(quán)益保障功能。明晰土地產(chǎn)權(quán)歸屬能夠保障土地產(chǎn)權(quán)人的選擇權(quán)和由之帶來的經(jīng)濟利益，使得土地產(chǎn)權(quán)人能夠相對自由地選擇經(jīng)濟活動，并承擔(dān)由之產(chǎn)生的經(jīng)濟后果。（2）激勵—約束功能。作為理性經(jīng)濟人的土地產(chǎn)權(quán)人，只有在能夠獲得潛在收益的情況下才會做出經(jīng)濟行為選擇，良好的農(nóng)村土地制度環(huán)境能為其提供潛在收益機會，這就要求農(nóng)村土地制度改革必須對土地產(chǎn)權(quán)人用地選擇行為產(chǎn)生激勵；同時，這一選擇過程必須嚴(yán)格約束政府行政權(quán)利，建立平等公平的產(chǎn)權(quán)交易環(huán)境，使土地產(chǎn)權(quán)人能在平等談判的交易過程中實現(xiàn)自身權(quán)益。（3）資源優(yōu)化配置功能?？h域城鄉(xiāng)融合制度環(huán)境下，通過明確土地產(chǎn)權(quán)歸屬以保障土地產(chǎn)權(quán)人權(quán)益、激勵土地產(chǎn)權(quán)人經(jīng)濟行為選擇，并有效約束政府行政權(quán)利，以促進土地交易的外部性內(nèi)在化，顯化潛在經(jīng)濟價值，進而實現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置。

4.2 農(nóng)村土地制度改革對縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的作用機制

4.2.1 “補齊短板”：木桶效應(yīng)

一直以來，城鄉(xiāng)分割的土地制度造成城鄉(xiāng)要素流動受阻，致使農(nóng)村發(fā)展不充分，但農(nóng)村深度發(fā)展空間及其潛能巨大，是現(xiàn)階段乃至今后很長一段時間內(nèi)助力經(jīng)濟社會發(fā)展的潛在動能。一方面，農(nóng)村土地制度改革是以土地要素為載體，通過深入完善農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市等制度與規(guī)則，規(guī)范并放活土地要素市場行為，全面釋放農(nóng)村土地要素活力，能夠促進土地規(guī)?；?jīng)營和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)用地合理配置，為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居提供良好條件，解決縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展土地問題。另一方面，農(nóng)村土地制度改革伴隨著土地要素再配置，能夠促使土地內(nèi)部關(guān)聯(lián)要素作用發(fā)揮，激發(fā)縣域城鄉(xiāng)要素活力。完善農(nóng)村土地制度能夠保障農(nóng)民土地權(quán)益，進一步釋放農(nóng)業(yè)勞動力，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體進入農(nóng)村和農(nóng)村精英回流返鄉(xiāng)，推進農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)優(yōu)化。同時，通過探索農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)等用益物權(quán)屬性[18]，挖潛農(nóng)村土地內(nèi)生資本，吸引工商金融資本下鄉(xiāng)參與農(nóng)村建設(shè)。通過農(nóng)村土地制度改革補齊縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展短板能夠激發(fā)農(nóng)村發(fā)展內(nèi)生動力，為農(nóng)村發(fā)展提供基礎(chǔ)性生產(chǎn)要素供給，促進縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

4.2.2 “提質(zhì)增效”：聯(lián)動效應(yīng)

地域空間要素系統(tǒng)是各要素相互聯(lián)系、交互聯(lián)結(jié)所形成的有機共同體。城市與農(nóng)村在地域空間范疇內(nèi)沒有絕對的割裂點，在空間結(jié)構(gòu)與功能上互為補充[4]。農(nóng)村土地制度改革在補齊縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展短板中發(fā)揮作用的同時，亦能帶動相關(guān)制度（政策機制）完善，具有聯(lián)動效應(yīng)。一方面，縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展要求破除縣域城鄉(xiāng)二元化制度，尤其是以農(nóng)村土地制度改革為突破口，建構(gòu)產(chǎn)權(quán)明晰、地權(quán)完整的新型縣域城鄉(xiāng)關(guān)系，有利于促進縣域城鄉(xiāng)要素按照價格信號交換流動，形成統(tǒng)一的縣域城鄉(xiāng)土地市場，同時實現(xiàn)農(nóng)村土地金融體系、土地增值收益分配等政策制度聯(lián)動供給，保障農(nóng)民權(quán)益和農(nóng)村發(fā)展，帶動縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展。另一方面，農(nóng)村土地制度的嬗變與完善促使其所引致的資源要素流動、利益主體進退、產(chǎn)業(yè)組織興衰等對基層治理（農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)形態(tài)和治理模式）產(chǎn)生深刻影響，能夠打破城市偏向?qū)е罗r(nóng)村發(fā)展不充分的局面，提升農(nóng)村發(fā)展質(zhì)量與效率，并引導(dǎo)縣域城鄉(xiāng)空間功能與結(jié)構(gòu)優(yōu)化，促進縣域城鄉(xiāng)治理秩序轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)縣域城鄉(xiāng)空間均衡發(fā)展、城鄉(xiāng)居民生活質(zhì)量相當(dāng)?shù)牡戎祷瘧B(tài)勢，助推鄉(xiāng)村振興，實現(xiàn)對縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的積極響應(yīng)。

5 農(nóng)村土地制度改革助力縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的實現(xiàn)路徑

基于上述分析，結(jié)合國家現(xiàn)行重大戰(zhàn)略需求，縣域城鄉(xiāng)從分割到融合，應(yīng)以城鄉(xiāng)要素自由流動、功能深度耦合、權(quán)益均等化為價值目標(biāo)，遵循政府－市場協(xié)調(diào)、效率－公平統(tǒng)一的原則，從農(nóng)村土地制度改革出發(fā)，圍繞以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置機制為重點、以配套政策（制度）措施為保障的思路協(xié)同推進縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展，實現(xiàn)縣域城鄉(xiāng)要素互通和公共資源優(yōu)化配置。從“制度環(huán)境→價值目標(biāo)→行為響應(yīng)→策略選擇”的邏輯出發(fā)，構(gòu)建農(nóng)村土地制度改革助力縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的實現(xiàn)路徑（圖5）。

圖5 縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展農(nóng)村土地制度改革的邏輯思路Fig.5 The logical thinking of rural land institution reform by urban-rural integrated development at the county level

5.1 補齊農(nóng)村土地制度短板，夯實縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展基礎(chǔ)制度

制度改革并非一蹴而就、全盤皆顧及，需要從關(guān)鍵制度入手補齊農(nóng)村土地制度短板，破解縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展壁壘。就農(nóng)村土地制度而言，產(chǎn)權(quán)制度是激活農(nóng)村發(fā)展的源動能，是助推縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的核心要求。同時，現(xiàn)行產(chǎn)權(quán)制度下，農(nóng)村承包地制度、宅基地制度和農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度關(guān)乎著農(nóng)民基本權(quán)益。

第一，革新農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度?；谥袊厣鐣髁x基本制度剛性約束和穩(wěn)定農(nóng)村基本經(jīng)營制度的要求[19]，堅持農(nóng)村集體土地所有權(quán)不變，賦予土地使用權(quán)完整的物權(quán)屬性，建立適應(yīng)縣域城鄉(xiāng)發(fā)展的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)體系，并按照物權(quán)原則規(guī)范基本權(quán)益，讓農(nóng)村集體所有土地和城市國有土地的產(chǎn)權(quán)對等且使用權(quán)享有同等的產(chǎn)權(quán)功能，以提升農(nóng)地配置效率、降低交易成本、維護農(nóng)民權(quán)益。同時，通過落實農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)確權(quán)頒證，以及讓農(nóng)村集體成員以成員權(quán)的資格依法享有流轉(zhuǎn)土地的收益分配等形式，明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體，保障農(nóng)民對土地享有的財產(chǎn)權(quán)力，賦予農(nóng)民更加完整的收益權(quán)能，激勵農(nóng)民土地優(yōu)化配置的積極性。此外，給予農(nóng)民完整的用益物權(quán)權(quán)能，以確保農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的完整實現(xiàn)。

第二，完善農(nóng)地“三權(quán)分置”制度。堅持農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”制度，維護農(nóng)地集體所有、家庭經(jīng)營基礎(chǔ)地位和承包長期穩(wěn)定關(guān)系。通過明晰“三權(quán)”性質(zhì)與權(quán)能界定，強化集體經(jīng)濟組織成員權(quán)的集體土地所有制以落實主體管理權(quán)能，賦予農(nóng)民享有完整的承包權(quán)和農(nóng)地支配的經(jīng)營權(quán)（及其與之相應(yīng)的收益權(quán)）。完善承包權(quán)自愿有償退出機制，探索經(jīng)營權(quán)在農(nóng)民本位基礎(chǔ)上打破主體身份限制而“對外”開放的流轉(zhuǎn)機制，不斷優(yōu)化農(nóng)地配置。同時，在承包權(quán)退出、經(jīng)營權(quán)放活的基礎(chǔ)上，加大培育家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶等農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體并規(guī)范其行為，通過投貸聯(lián)動、投貸保聯(lián)合等投融資模式引導(dǎo)金融資本下鄉(xiāng)，深度推進農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營發(fā)展，提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)邊際效率，推動三次產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。

第三，創(chuàng)新宅基地使用制度。從立法上跳出公法對宅基地居住權(quán)能的限定，立足宅基地“三權(quán)分置”制度，堅持農(nóng)村集體所有權(quán)不變，保護農(nóng)民宅基地資格權(quán)和房屋財產(chǎn)權(quán)，放活宅基地使用權(quán)且明確使用主體及其公私屬性，賦予村集體和農(nóng)民更多處分權(quán)且明晰責(zé)任與義務(wù)。堅持宅基地使用權(quán)自愿流轉(zhuǎn)原則，放開流轉(zhuǎn)主體范圍和取得方式，除本集體成員可獲取初始使用權(quán)外，允許在非本集體成員之間流轉(zhuǎn)，甚至跨集體之間轉(zhuǎn)讓，并從規(guī)劃、審批、監(jiān)管、稅收等方面建構(gòu)流轉(zhuǎn)風(fēng)險防范機制。完善宅基地使用權(quán)有償退出制度，改變不得用作經(jīng)營性用途的籠統(tǒng)規(guī)定[20]，探索共建共享等對外經(jīng)營模式，賦予村集體享有宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)增值收益分配的權(quán)利，以調(diào)動農(nóng)村要素投入經(jīng)濟活動，助推農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級。

第四，完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度。依據(jù)入市應(yīng)符合規(guī)劃與用途管制的前提條件[21]，基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃編制契機，落實村莊國土空間規(guī)劃，統(tǒng)籌農(nóng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間用地布局，且留有發(fā)展余地。注重農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃許可和用地審批深化改革，適度下放審批權(quán)、優(yōu)化審批程序，拓展入市范圍，探索農(nóng)村廢棄土地、閑置學(xué)校用地等建設(shè)用地的經(jīng)營屬性。依據(jù)新《土地管理法》，按照同地同權(quán)同價同責(zé)、同等進入城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場的原則，完善入市實施辦法并落實細(xì)則，明晰入市方式、主體及權(quán)能、途徑與規(guī)程等內(nèi)容。建構(gòu)土地增值收益分配共享機制，在建立符合基本國情且兼顧多元主體的收益分配體系的基礎(chǔ)上，明確分配金額比例，維護農(nóng)民的公平權(quán)益，注重農(nóng)民集體內(nèi)部分配管理。此外，完善監(jiān)管機制，強化土地用途監(jiān)管，嚴(yán)控代理人行為風(fēng)險。

5.2 完善農(nóng)村土地市場機制，增強縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展引擎功能

城鄉(xiāng)割裂的土地市場體制導(dǎo)致縣域城鄉(xiāng)發(fā)展失衡，究其原因在于農(nóng)村土地市場機制缺失。完善縣域農(nóng)村土地市場機制是推進農(nóng)村土地制度改革的內(nèi)在要求，既有利于加快推進城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場建設(shè)、促進縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展，又有利于提高農(nóng)村發(fā)展效率、解決土地供需矛盾、實現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置。

一方面，從縣域農(nóng)村土地市場整體出發(fā)，建立市場交易管理辦法和價格管理體系，搭建交易平臺實施市場化管理。一是制定縣級農(nóng)村土地市場交易管理辦法，明確交易內(nèi)容、運作程序、主體與職責(zé)等交易規(guī)則，規(guī)范土地權(quán)屬、收益分配關(guān)系以及農(nóng)民交易行為。依托征地區(qū)片綜合定價體系建立契機，出臺縣級農(nóng)村土地市場價格評價體系和地價信息公布制度，形成縣級農(nóng)村土地市場統(tǒng)一的價格管理體系。二是依托上位土地交易網(wǎng)絡(luò)平臺，發(fā)揮大數(shù)據(jù)優(yōu)勢，設(shè)立縣級農(nóng)村土地交易中心及其下屬交易所，明確縣級交易歸屬交易中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）交易歸屬交易所的業(yè)務(wù)范圍，實施縣級農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易市場化管理。建立交易信息臺賬，保障農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易的規(guī)范化、透明化。三是完善政府對縣域農(nóng)村土地交易行為的調(diào)節(jié)與監(jiān)管，堅持放活交易要素與管好交易行為相結(jié)合，引導(dǎo)土地要素參與其關(guān)聯(lián)要素作用的協(xié)同關(guān)系，杜絕非契約化、非公開化現(xiàn)象，促成農(nóng)村土地公正競爭與公平交易。

另一方面，從差別化用地類型出發(fā)，明晰各類土地市場化運行重點，確?？h域城鄉(xiāng)土地處置權(quán)利平等化。一是農(nóng)地市場化配置的重點在于引導(dǎo)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，通過確權(quán)賦能保障農(nóng)民土地權(quán)益，并依托地區(qū)資源比較優(yōu)勢，深化價格體制革新，減少政府定價，搭建供求雙方平等、公開協(xié)商的競價機制。注重農(nóng)地供需市場培育，鼓勵社會組織、個人等參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，形成農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場多元主體，以競價機制帶動供需機制，提增農(nóng)地市場運轉(zhuǎn)效率。二是宅基地制度改革的目的是引導(dǎo)農(nóng)民財產(chǎn)性資源由保障功能向資產(chǎn)功能轉(zhuǎn)化，應(yīng)建立以市場為導(dǎo)向、農(nóng)民為主體的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場。在明晰農(nóng)民供給主體地位的基礎(chǔ)上，建立掛牌、招標(biāo)和拍賣供地的市場競價機制，依托區(qū)片綜合定價明確宅基地地上建筑物與附作物定價規(guī)則。探索開放交易和金融化流轉(zhuǎn)模式，鼓勵城市資本下鄉(xiāng)，激活宅基地增值潛能。三是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市應(yīng)限制新增、盤活存量，依托區(qū)位和行業(yè)差異，注重集體經(jīng)營性建設(shè)用地差異化供給。保障農(nóng)民議價主體地位，遵循基準(zhǔn)地價標(biāo)準(zhǔn)，參照國有土地定價規(guī)則，激活市場交易競價機制。基于協(xié)議出讓主導(dǎo)方式，通過掛牌、作價入股等優(yōu)化出讓方式，盤活土地二級市場，探索跨區(qū)域入市交易模式，提增市場配置效率。

5.3 健全農(nóng)村土地配套制度，確保縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展實際效能

制度效用發(fā)揮，除受制度本身安排影響外，與所處的制度環(huán)境密切相關(guān)。公共政策配套是確保農(nóng)村土地制度效率、助力縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要保障，需要進一步從政府考核績效、規(guī)劃計劃引領(lǐng)、財政金融支持和戶籍制度保障等關(guān)鍵方面健全配套制度，保障縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展效能。

一是政府考核績效。構(gòu)建以法治化為基礎(chǔ)、以多元主體為依托的政府績效考核機制，明確地方政府績效管理在推進縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的經(jīng)濟、社會、生態(tài)層面內(nèi)容，以及農(nóng)民、企業(yè)、社會團體等主體參與地方政府績效考核的權(quán)責(zé)。依托大數(shù)據(jù)，構(gòu)建地方政府經(jīng)濟綜合發(fā)展監(jiān)管平臺，強化地方政府預(yù)算管理，充分發(fā)揮財政資金支持農(nóng)村建設(shè)應(yīng)有之效，推進地方政府職能從管理型向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，突出民本位、社會本位的職責(zé)。二是規(guī)劃計劃引領(lǐng)。加快落實縣域國土空間規(guī)劃工作實施，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃編制工作同城鄉(xiāng)融合發(fā)展要求相契合，合理布局城鄉(xiāng)功能分區(qū)，明晰不同功能分區(qū)權(quán)責(zé)及其關(guān)聯(lián)作用，顯化農(nóng)村土地發(fā)展機會，保障農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)[22]。探索縣域用地計劃指標(biāo)交易制度，構(gòu)建縣域用地計劃交易平臺[23]，建立城市建設(shè)與農(nóng)村發(fā)展聯(lián)動機制，在明確縣域內(nèi)部指標(biāo)公平配置且優(yōu)先用于重大項目建設(shè)需求的基礎(chǔ)上，允許指標(biāo)充裕地區(qū)將結(jié)余指標(biāo)在縣域之間實施跨區(qū)域交易，滿足土地供需矛盾地區(qū)發(fā)展需求。三是財政金融支持。上級政府應(yīng)加大縣級政府財政專項支持力度，賦予縣級政府更加自主的財政權(quán)利，全面統(tǒng)籌和整合涉農(nóng)資金，通過財政民生支出、轉(zhuǎn)移支付等形式向農(nóng)村公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)傾斜，完善縣域城鄉(xiāng)在就業(yè)、教育、養(yǎng)老、住房和醫(yī)療等方面利益的公平分配[24]。加快農(nóng)村專項金融服務(wù)主體培育，構(gòu)建農(nóng)村金融精細(xì)化服務(wù)體系，形成有力的社會資本參與農(nóng)村建設(shè)的引導(dǎo)能力。四是戶籍制度保障。深入推進城鄉(xiāng)戶籍制度改革同基本公共服務(wù)均等化并行，且依托農(nóng)村土地確權(quán)頒證工作落實，探索農(nóng)地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)等農(nóng)民權(quán)益從戶籍制度中剝離出來，引導(dǎo)戶籍制度與資源配置“脫鉤”[25]，保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益，減輕農(nóng)民進城的后顧之憂。探索鄉(xiāng)賢精英返鄉(xiāng)（社員）資格權(quán)認(rèn)定，解決返鄉(xiāng)人才“落戶”農(nóng)村問題，真正讓返鄉(xiāng)人才融入農(nóng)村，并轉(zhuǎn)化為縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新動力。

6 結(jié)論

縣域是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵場域，推動縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展需要更加系統(tǒng)有力的制度創(chuàng)新。城鄉(xiāng)融合發(fā)展是城與鄉(xiāng)在分工協(xié)作、生態(tài)宜居、要素流動、保障公平、服務(wù)均等、收入平衡6個方面的差距持續(xù)縮小的過程，具有農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革滯后阻礙土地要素充分流動、農(nóng)村人口外流及其結(jié)構(gòu)失衡導(dǎo)致勞動力匱乏、基層政府財力薄弱造成資金投入不足的縣域問題，其關(guān)鍵在于城鄉(xiāng)要素交換流動順暢充分，需要重點圍繞土地要素在城鄉(xiāng)之間交換流動這一主線，深化農(nóng)村土地制度改革。農(nóng)村土地制度改革具有權(quán)益保障、激勵約束和資源優(yōu)化配置等價值功能，對推進縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展具有木桶效應(yīng)和聯(lián)動效應(yīng)。結(jié)合國家現(xiàn)行重大戰(zhàn)略需求，實現(xiàn)從縣域城鄉(xiāng)分割到融合發(fā)展轉(zhuǎn)變應(yīng)在完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的基礎(chǔ)上，以革新農(nóng)地“三權(quán)分置”制度、宅基地使用制度、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度補齊農(nóng)村土地制度短板和完善農(nóng)村土地市場機制為重點，從政府績效考核、規(guī)劃計劃引領(lǐng)、財政金融支持、戶籍制度保障等方面健全農(nóng)村土地配套制度，實現(xiàn)縣域城鄉(xiāng)要素自由流動、功能深度耦合和權(quán)益均等化，助力鄉(xiāng)村振興。通過對關(guān)鍵制度（政策）體系優(yōu)化革新、協(xié)同推進配套保障措施落實，才能最大化地確?？h域城鄉(xiāng)關(guān)系朝著更加有序的方向發(fā)展。