王 帆

（臨沂市蘭山區(qū)審計局，山東 臨沂 276600）

0 引言

隨著世界經(jīng)濟的快速發(fā)展，氣候變暖已經(jīng)成為全球性問題，對生態(tài)平衡和人類生存造成了嚴重的威脅。二氧化碳的排放是造成氣候變暖的關(guān)鍵因素，如何控制碳排放成為一個重要問題。為此，我國提出了“雙碳”目標，發(fā)展低碳經(jīng)濟，走可持續(xù)發(fā)展的道路。在經(jīng)濟發(fā)展中，開展節(jié)能減排能夠提高資源的利用率、減少碳排放，是實現(xiàn)“雙碳”目標的重要舉措。節(jié)能減排政府審計則可以發(fā)揮監(jiān)督的作用，助推低碳經(jīng)濟的發(fā)展和“雙碳”目標的實現(xiàn)，具有重要的理論價值和實踐意義。

1 節(jié)能減排政府審計概述

1.1 節(jié)能減排審計

節(jié)能減排是指在經(jīng)濟發(fā)展中運用技術(shù)、管理等手段來降低生產(chǎn)經(jīng)營過程中的能源消耗，以此減少碳排放。節(jié)能減排審計則是指審計部門按照國家法律、法規(guī)和相關(guān)標準，運用專門的審計程序和方法，對被審計單位在經(jīng)營過程中的環(huán)保資金使用、節(jié)能減排工作績效等進行監(jiān)督、檢查和評價。通過審計對企事業(yè)單位的節(jié)能減排工作進行監(jiān)測，監(jiān)督政府協(xié)調(diào)和分配環(huán)保資源并保障其有效使用，降低碳排放，推動我國“雙碳”目標的實現(xiàn)。

1.2 節(jié)能減排政府審計的內(nèi)容

節(jié)能減排政府審計作為政府監(jiān)督的重要手段，為實現(xiàn)“雙碳”目標服務(wù)，主要內(nèi)容包括：審計節(jié)能減排預(yù)算資金的使用情況，以此督促節(jié)能減排政策的落實情況；對節(jié)能減排實施單位和節(jié)能減排項目的財務(wù)收支真實性、合法性等進行審計，確保環(huán)保資金?？顚Ｓ?；對節(jié)能減排工作中責任制的落實情況進行審計，督促黨政干部履行節(jié)能減排工作責任；對節(jié)能減排資金的使用效益進行審計，以提高該類資金的使用效益，確保節(jié)能減排工作有效推進，有效降低碳排放，實現(xiàn)經(jīng)濟循環(huán)。

1.3 節(jié)能減排政府審計的程序

首先，需要確定節(jié)能減排審計項目，并對選擇的項目進行針對性測試。其次，根據(jù)審計目標和審計內(nèi)容，制訂科學(xué)可行的節(jié)能減排審計方案，確定節(jié)能減排審計的范圍和方向。再次，組織和實施節(jié)能減排審計，通過獲取審計證據(jù)，形成審計工作底稿。最后，撰寫節(jié)能減排審計報告，并根據(jù)審計目標出具評價意見。此外，為確保節(jié)能減排審計工作效果，還需要建立節(jié)能減排審計后續(xù)追蹤制度，對審計問題的整改情況進行后續(xù)追蹤。

1.4 節(jié)能減排政府審計的方法

節(jié)能減排政府審計需要從節(jié)能減排審計的特點和內(nèi)容出發(fā)，采用專門的審計方法和審計工具，以完成節(jié)能減排政府審計目標。節(jié)能減排政府審計的方法主要包括數(shù)據(jù)和信息的收集方法、數(shù)據(jù)和信息的分析方法。前者主要包括直接觀察法、文件檢查法、抽樣和案例研究法以及調(diào)查法等，后者包括比較分析法、成本效益分析法和回歸分析法等。除了這些收集和分析方法，審計人員還需要注重多種評價方法的綜合運用，注重非貨幣性評價的運用及定性分析的運用，注重與被審計單位的協(xié)調(diào)和溝通，與環(huán)保部門及國際組織聯(lián)合開展審計工作。

2 節(jié)能減排政府審計的實施現(xiàn)狀

2008 年，環(huán)境審計被納入國家審計發(fā)展規(guī)劃，節(jié)能減排審計作為環(huán)境審計的一個分支，被列入規(guī)劃。2009 年，審計署首次發(fā)布了針對40 余家央屬企業(yè)的節(jié)能減排審計公告，標志著節(jié)能減排審計在我國正式開展。經(jīng)過10 余年的發(fā)展，節(jié)能減排審計得到推廣實施，其主要圍繞企業(yè)、政府部門專項資金的申請、管理、使用，污染治理，行業(yè)去產(chǎn)能等情況進行專項審計，并出具審計結(jié)果公告。通過對審計結(jié)果公告的分析，可以初步了解我國節(jié)能減排政府審計的實施現(xiàn)狀。

2009—2020 年，審計署共發(fā)布326 份審計結(jié)果公告，其中節(jié)能減排審計結(jié)果工作19 份，僅占5.82%，數(shù)量相對不足，并且各個年度的數(shù)量不穩(wěn)定，明顯滯后于審計監(jiān)督全覆蓋的要求；從審計結(jié)果內(nèi)容上看，主要分為節(jié)能減排資金審計和節(jié)能減排項目審計，基本已經(jīng)形成以審計發(fā)現(xiàn)相關(guān)問題、審計處理與問題整改狀況為核心的基本框架。由于列入節(jié)能減排審計的大型國有企業(yè)有上千家，僅僅依靠審計署的力量難以完成，審計署開始授權(quán)下級審計機關(guān)開展節(jié)能減排審計。此外，地方政府也委托各級審計部門和會計師事務(wù)所對地方政府部門、地方國有企業(yè)開展節(jié)能減排審計，節(jié)能減排審計的實施范圍得到擴大。

3 節(jié)能減排政府審計工作存在的問題

3.1 節(jié)能減排政府審計工作開展的法律依據(jù)不足

節(jié)能減排政府審計工作涉及環(huán)境、能源、企業(yè)社會責任等多個方面，需要很多法律文件來指導(dǎo)和約束。目前，我國節(jié)能減排政府審計工作的主要依據(jù)是環(huán)境保護和能源節(jié)約的相關(guān)法律法規(guī)，但是這些法律依據(jù)不足、指導(dǎo)性不強，應(yīng)用在節(jié)能減排政府審計的過程中存在很多問題，取證比較困難，并且很多被審計單位對政府審計部門的工作存在排斥現(xiàn)象，不配合審計工作，提供的數(shù)據(jù)不完整且不真實，嚴重影響了節(jié)能減排政府審計工作的開展。

3.2 節(jié)能減排政府審計評價標準有待完善

節(jié)能減排政府審計需要構(gòu)建一套先進、合適的評價系統(tǒng)，以保證節(jié)能減排政府審計工作的質(zhì)量，并且能夠有效地分析和評價政府和一些環(huán)保部門的工作情況。但是，目前我國節(jié)能減排政府審計的評價標準不統(tǒng)一，多為表面條款，不夠規(guī)范和細化，可執(zhí)行性較弱，導(dǎo)致節(jié)能減排政府審計工作的質(zhì)量難以保證。

3.3 節(jié)能減排政府審計工作缺乏監(jiān)督考核體制

在節(jié)能減排政府審計工作中，很多地方為了達到節(jié)能減排的審計標準，采取限電或者停產(chǎn)的方式來滿足一些指標性要求，這樣雖然能夠在一定時間內(nèi)降低污染物和排放物的指標，但不能真正解決環(huán)境污染和碳排放問題，并且會對節(jié)能減排政府審計工作造成干擾，導(dǎo)致節(jié)能減排政府審計結(jié)果缺乏真實性和有效性。因此，節(jié)能減排政府審計必須要發(fā)展成為常規(guī)性的審計工作，以便對企事業(yè)單位的日常經(jīng)營進行監(jiān)督，督促其采取切實可行的措施來降低碳排放。

3.4 節(jié)能減排政府審計信息的共享性、整合性不強

節(jié)能減排審計工作有很多領(lǐng)域?qū)儆诮徊鎸徲嫹秶?，在?jié)能減排政府審計開展的過程中需要廣泛的信息，并且在其他的審計工作中也有可能出現(xiàn)節(jié)能減排審計的內(nèi)容，所以節(jié)能減排政府審計還需要其他審計工作的數(shù)據(jù)以及結(jié)論，但這些審計信息分別屬于不同的部門，缺乏必要的整合，這必然會影響到節(jié)能減排政府審計部門的正常運轉(zhuǎn)，導(dǎo)致節(jié)能減排審計效率較低。

3.5 節(jié)能減排政府審計工作缺乏專業(yè)人才支撐

節(jié)能減排政府審計是一項綜合性工作，涉及環(huán)境、社會、統(tǒng)計、會計以及審計等多個方面，對審計人員的要求也非常高。目前，我國的節(jié)能減排政府審計人員多為財務(wù)專業(yè)或者審計專業(yè)的畢業(yè)生，從事節(jié)能減排審計工作的經(jīng)驗不足，知識面也比較窄，缺乏環(huán)境、統(tǒng)計等相關(guān)專業(yè)的知識，由此導(dǎo)致節(jié)能減排政府審計工作效果不理想。隨著政府審計工作分工越來越細，其對審計人才的專業(yè)性要求也越來越高。因此，需要培養(yǎng)一批綜合性的節(jié)能減排審計方面的人才，以滿足不斷增加的節(jié)能減排審計任務(wù)對審計人員的需求。

4 完善節(jié)能減排政府審計工作的建議

4.1 完善節(jié)能減排政府審計法律法規(guī)

節(jié)能減排工作是時代發(fā)展的要求，對其進行審計是節(jié)能減排工作開展的重要保障，而節(jié)能減排審計工作的開展則需要法律法規(guī)作保障。當前，我國正在不斷推進環(huán)境審計立法工作，使環(huán)境審計有法可依。同時，審計部門應(yīng)當盡快明確節(jié)能減排項目指標體系，使得節(jié)能減排審計工作有據(jù)可依，根據(jù)指標進行審計。最后需要嚴格執(zhí)行環(huán)境準入政策，根據(jù)國家要求，將環(huán)保作為項目建設(shè)審批的前提，對于突破控制標準的項目，嚴格把關(guān)不予審批。

4.2 建設(shè)節(jié)能減排政府審計評價體系

首先，應(yīng)該為節(jié)能減排審計人員提供具體的操作細則，制定統(tǒng)一的標準，從而規(guī)范審計人員的操作，讓審計人員的工作更加科學(xué)規(guī)范，讓審計人員可以根據(jù)工作標準對節(jié)能減排工作進行評價。其次，在建設(shè)節(jié)能減排政府審計評價體系的過程中，要對評價指標進行分類，對每種分類制定合理的分析和計算方式，特別種類要特別對待，要注意區(qū)分行業(yè)，不同行業(yè)要有不同的標準，讓節(jié)能減排政府審計體系具有更強的可操作性，避免審計過程過于復(fù)雜和混亂，確保節(jié)能減排政府審計工作能夠順利進行。同時，審計部門需要建立完善的節(jié)能減排審計體系標準，有效衡量企業(yè)節(jié)能減排的執(zhí)行情況，并對其進行準確的分析和評價。

4.3 在企事業(yè)單位中推廣應(yīng)用節(jié)能減排審計

我國政府承諾在2030 年之前實現(xiàn)碳達峰，這意味著我國短期內(nèi)的碳排放量以及能量的消耗都是非常大的，這會給環(huán)境帶來很大的負擔。在這種環(huán)境下，政府必須迅速推廣低碳經(jīng)濟、開展節(jié)能減排工作，同時審計體系和監(jiān)督管理也必須跟進。企業(yè)應(yīng)該響應(yīng)政府開展的節(jié)能減排工作，嚴格履行應(yīng)盡的責任與義務(wù)，減少碳排放，做到資源回收利用，保證正外部性經(jīng)濟，保障低碳經(jīng)濟的穩(wěn)定性。通過在企業(yè)內(nèi)部審計中增設(shè)節(jié)能減排審計，對企業(yè)各個部門節(jié)能減排工作的開展進行審計。

節(jié)能減排是各行各業(yè)都應(yīng)關(guān)注的問題，為經(jīng)濟發(fā)展保駕護航的審計界當然義不容辭。環(huán)境是公共物品，政府承擔著保護公共利益的責任。政府審計機關(guān)是節(jié)能減排審計的核心力量，政府審計機關(guān)應(yīng)與環(huán)境保護部門、質(zhì)量檢測部門聯(lián)合組成專項審計團隊，對特殊企業(yè)的節(jié)能減排情況、重大的基礎(chǔ)性節(jié)能減排建設(shè)項目、節(jié)能環(huán)保專項資金的使用情況、擬投資項目節(jié)能減排的情況等實施審計。政府審計部門還應(yīng)對會計師事務(wù)所承擔的節(jié)能減排審計工作進行監(jiān)督和抽查，抽查結(jié)果顯示存在嚴重問題的，應(yīng)報告給政府執(zhí)法部門，由政府的執(zhí)法部門采取相應(yīng)措施。對于節(jié)能減排這樣一項造福公眾的事業(yè)，政府審計比其他審計主體更有責任，也比其他審計主體更有能力發(fā)揮作用。

4.4 豐富節(jié)能減排政府審計的工作方法

節(jié)能減排政府審計的工作方法還有待完善。審計部門在開展節(jié)能減排審計工作時，需要正確對待數(shù)據(jù)和信息，不僅要仔細觀察和檢查，還需要運用抽樣的方法進行審計，并與相關(guān)的部門進行配合，以便獲得完善的審計資料，保證數(shù)據(jù)的完善性。在對獲得的數(shù)據(jù)進行分析的過程中，審計部門要對數(shù)據(jù)建立模型，并且運用軟件和統(tǒng)計模型從多個角度對數(shù)據(jù)進行數(shù)據(jù)分析。審計發(fā)現(xiàn)問題之后，要對問題進行量化分析，若某些指標不能進行量化分析，要及時采取其他的方法，結(jié)合問題所在區(qū)域，對該區(qū)域進行分析和評價。審計部門在審計的過程中還要注重與被審計單位的溝通和交流，避免對被審計單位的正常運營造成不良影響，減少節(jié)能減排審計給其帶來的風險和不利因素。

4.5 學(xué)習借鑒先進的節(jié)能減排審計工作經(jīng)驗

我國的節(jié)能減排審計工作還處在初級階段，在進行節(jié)能減排審計時，政府審計部門需要與環(huán)保以及能源部門進行結(jié)合，共同做好節(jié)能減排審計工作，實現(xiàn)資源和信息的共享，在遇到問題和困難時，及時尋求其他部門的技術(shù)支持，促使節(jié)能減排審計工作能夠更加科學(xué)和規(guī)范。節(jié)能減排審計是一個世界性問題，早在1992 年，加拿大特許會計師協(xié)會就發(fā)布了《環(huán)境審計與會計職業(yè)界的作用》的研究報告。隨后，國際會計師聯(lián)合會發(fā)布了《財務(wù)報表審計中對環(huán)境事項的考慮》，英格蘭和威爾士特許會計師協(xié)會發(fā)布了《財務(wù)報告審計中的環(huán)境問題》等報告，這些報告涉及節(jié)能減排審計，可以為我國節(jié)能減排審計工作的開展提供參考。除借鑒國際經(jīng)驗外，我國也需要積極參與國際節(jié)能減排審計準則和標準的制定，及時表達我國的訴求，維護我國政府和企事業(yè)單位的利益。

4.6 積極培養(yǎng)節(jié)能減排審計工作人員

政府審計部門開展的節(jié)能減排政府審計涉及經(jīng)濟學(xué)、會計學(xué)、審計學(xué)、環(huán)境學(xué)、社會學(xué)、統(tǒng)計學(xué)以及工程學(xué)等各個專業(yè)方向，綜合性強、審計難度較大，對審計人員的綜合能力要求較高。然而，我國目前缺少這種既懂會計、審計，又懂環(huán)境、統(tǒng)計的復(fù)合型審計人才。因此，應(yīng)該針對我國現(xiàn)實情況，通過外引內(nèi)培的方式，加快培養(yǎng)并建設(shè)節(jié)能減排審計人才隊伍。一是需要大力引進熟悉節(jié)能減排環(huán)境審計的人才；二是加強對現(xiàn)有審計人員的培訓(xùn)，通過制定明確的培訓(xùn)規(guī)劃、提供良好的培訓(xùn)資源、選擇多種培訓(xùn)形式等方法提高政府審計人員的能力；三是需要開展審計文化培訓(xùn)和職業(yè)道德教育，使審計人員了解節(jié)能減排審計發(fā)展歷程，增強職業(yè)認同感和使命感，增強對審計事業(yè)蓬勃發(fā)展的信心，增強其抗腐蝕能力，按照法律和準則要求履行職責，做好節(jié)能減排審計工作。