高 飛

(廣東外語外貿(mào)大學(xué)土地法制研究院,廣州 510420)

在我國,宅基地使用權(quán)是農(nóng)村村民在其所屬農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的土地上享有的一種財產(chǎn)權(quán),該權(quán)利在法律性質(zhì)上屬于用益物權(quán)。 宅基地使用權(quán)是財產(chǎn)權(quán)的一種類型,無疑具有財產(chǎn)屬性。 然而,作為財產(chǎn)權(quán)的宅基地使用權(quán)是否能夠作為遺產(chǎn)被繼承,現(xiàn)行法律規(guī)范均未作出明確規(guī)定,各界對此問題一直眾說紛紜。 本文擬在解釋現(xiàn)行相關(guān)法律規(guī)范的基礎(chǔ)上,對宅基地使用權(quán)繼承存在的法律障礙及其根源進行分析,從而理清宅基地使用權(quán)不得繼承的內(nèi)在原因,以期對實踐中準(zhǔn)確理解并進一步完善宅基地使用權(quán)制度有所裨益。

一、兩種對立的觀點:宅基地使用權(quán)能否繼承之分歧

對于宅基地使用權(quán)能否作為被繼承的遺產(chǎn),當(dāng)前學(xué)界存在否定說與肯定說兩種觀點:否定說認(rèn)為,我國宅基地使用權(quán)的權(quán)利主體具有身份屬性,繼承有可能突破這種身份屬性的限制,故不能比照個人私有財產(chǎn)權(quán)進行繼承;肯定說認(rèn)為,宅基地使用權(quán)是用益物權(quán),在本質(zhì)上是財產(chǎn)權(quán),當(dāng)然可以被繼承。以是否將繼承人限定為與被繼承人具有同一農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的人為標(biāo)準(zhǔn),肯定說又可分為限制繼承說和自由繼承說:前者認(rèn)為取得宅基地使用權(quán)以享有特定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員資格為條件,故宅基地使用權(quán)的繼承人須與被繼承人屬于同一農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員;后者則認(rèn)為宅基地使用權(quán)的繼承人只要屬于適格繼承人即可,不應(yīng)限定其須具有被繼承人所在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員資格。

宅基地使用權(quán)繼承否認(rèn)說與限制繼承說具有本質(zhì)區(qū)別,但有持肯定說的學(xué)者并未將兩者區(qū)別開來,其為了加強肯定說的說服力,對不允許宅基地使用權(quán)繼承的弊端進行了總結(jié),認(rèn)為否定說主要存在以下弊端:(1)將農(nóng)村居民與城市居民區(qū)別對待,違反了平等原則;(2)非本集體經(jīng)濟組織成員繼承農(nóng)村房屋后,不能對該房屋進行改造,也沒有其他的處理方式,故難以實現(xiàn)物盡其用;(3)不允許繼承使宅基地使用權(quán)成為一種權(quán)能不完整的物權(quán),與物權(quán)的性質(zhì)相悖;(4)個人承包應(yīng)得的收益是被繼承人生前的生產(chǎn)生活資料,我國法律不禁止該權(quán)益被繼承,而宅基地使用權(quán)與個人承包應(yīng)得收益的性質(zhì)相同,卻不能被繼承,這與繼承法的精神相違背;(5)從農(nóng)村進入城鎮(zhèn)的務(wù)工人員,如果在其年老后想返回原鄉(xiāng)村生活,卻因其不再具有原集體經(jīng)濟組織成員資格,從而不能享有宅基地使用權(quán),這嚴(yán)重違背我國傳統(tǒng)文化精神。對此處歸納的關(guān)于宅基地使用權(quán)繼承否定說的弊端進行分析可知,其主要是從兩個方面提出的批評:其一,從繼承人是否具有農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格角度出發(fā),認(rèn)為禁止農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員以外的主體繼承宅基地使用權(quán)是不合理的。 這一理由事實上是對宅基地使用權(quán)限制繼承說的批評,其意圖是為了在我國法律制度中確立宅基地使用權(quán)自由繼承制度,具體分析見上述(1)(2)(5)。 其二,以宅基地使用權(quán)的法律性質(zhì)為基礎(chǔ),主張禁止繼承宅基地使用權(quán)違反了宅基地使用權(quán)的財產(chǎn)屬性。 該理由是對宅基地使用權(quán)否定說的針對性駁斥,具體分析見上述(3)(4)。 選擇從宅基地使用權(quán)繼承人資格出發(fā),還是選擇從宅基地使用權(quán)的法律性質(zhì)入手,顯示出在批評宅基地使用權(quán)繼承否定說方面持有的不同立場,這兩種立場不同學(xué)者均具有較強的代表性,因而有必要對它們予以認(rèn)真對待。

將宅基地使用權(quán)的取得資格限定于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員,源于1998 年修訂后的《土地管理法》第62 條之規(guī)定。 此前,根據(jù)1982 年2 月13 日國務(wù)院頒布的《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》第14 條的規(guī)定,不僅農(nóng)村社員可以依法取得宅基地建房,而且回鄉(xiāng)落戶的離休、退休、退職職工、軍人以及回鄉(xiāng)定居的華僑,也都可以依法取得宅基地建房。 1983 年6 月4 日,原城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護部發(fā)布《城鎮(zhèn)個人建造住宅管理辦法》,該辦法第3 條第1 款將在集體土地上取得宅基地的主體擴大到 “凡在城鎮(zhèn)有正式戶口、住房確有困難的居民或職工” 。 1986 年我國頒布了第一部《土地管理法》,該法在第41 條將 “城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口” 可以享有宅基地使用權(quán)以法律形式固定下來。 然而,因為我國在上世紀(jì)90 年代市場經(jīng)濟快速發(fā)展,城市居民的收入持續(xù)增長,許多富裕的城市居民前往農(nóng)村購買房屋,尤其是在1998 年7 月國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》提出 “停止住房實物分配,逐步實行住房分配貨幣化” 后,更多城市居民到城鄉(xiāng)結(jié)合部購買農(nóng)民住房,在一些地方還出現(xiàn)了以開發(fā) “果園” “莊園” 為名炒賣土地之現(xiàn)象。為了對非法轉(zhuǎn)讓農(nóng)村土地的亂象進行治理,防止農(nóng)地流失和保護農(nóng)村集體土地,1998 年《土地管理法》修改時刪除了原《土地管理法》第41 條的規(guī)定,同時廢止了《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》。 此后,1999 年5 月6 日國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》,強調(diào)農(nóng)民的住宅不得出售給城市居民,而且也禁止城市居民占用農(nóng)民集體土地建房。 2004年和2019 年《土地管理法》又經(jīng)過了兩輪修法,均保留了只有農(nóng)村村民才能依法從所在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織取得宅基地的做法。 可見,現(xiàn)行《土地管理法》中有關(guān)宅基地使用權(quán)取得主體的成員資格之規(guī)定,與宅基地使用權(quán)自由繼承說存在沖突。

強調(diào)宅基地使用權(quán)的財產(chǎn)性,以之對宅基地使用權(quán)繼承否定說進行批評,在邏輯上能夠成立,但缺乏說服力。 在我國,宅基地使用權(quán)是用益物權(quán)的一種,且一般認(rèn)為 “用益物權(quán)為獨立及純粹之財產(chǎn)權(quán)均具有讓與性及繼承性”。 但是,物權(quán)應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律創(chuàng)設(shè),而法律規(guī)定能夠創(chuàng)設(shè)的物權(quán)類型則依據(jù)社會經(jīng)濟需要來確定,故各國或地區(qū)法律規(guī)定的物權(quán)種類存在諸多不同。而且,民事權(quán)利作為一個已經(jīng)類型化且為法律所保護的確切利益形態(tài),一方面為權(quán)利主體享有權(quán)利所帶來的利益劃定了一個明確的范圍,另一方面也為其他民事主體確立了一個警戒線,使其不得侵害該種權(quán)利,從而給予民事主體行動的自由以及不因該自由行為而受法律制裁的合理預(yù)期,至于民事主體從事自由行為的可預(yù)期性,則取決于其權(quán)利的公示性及該權(quán)利內(nèi)容的確定性。宅基地使用權(quán)作為我國特有的一種用益物權(quán),具有顯著的中國特色和法律賦予的特別制度功能,其權(quán)能在《民法典》中有明確規(guī)定,該權(quán)能正是法律劃定的宅基地使用權(quán)人享有的利益之范圍。 是否允許宅基地使用權(quán)作為遺產(chǎn)繼承,不是判斷該權(quán)利是否為完整物權(quán)的標(biāo)準(zhǔn),更不是認(rèn)定該權(quán)利是否與物權(quán)性質(zhì)相悖的依據(jù)。 盡管用益物權(quán)一般均具有繼承性,但不同類型的用益物權(quán)因制度功能的不同在繼承性上呈現(xiàn)出一定的差異,也是法律制度設(shè)計中的正常現(xiàn)象。 故以某種用益物權(quán)能夠被繼承為理由認(rèn)為作為用益物權(quán)的宅基地使用權(quán)也應(yīng)當(dāng)能夠被繼承,這是對用益物權(quán)類型之差異的熟視無睹。 其實,宅基地使用權(quán)作為用益物權(quán)不能被繼承在我國也不是特例,根據(jù)《民法典》第369 條前句規(guī)定,作為用益物權(quán)的居住權(quán)同樣也不能作為遺產(chǎn)繼承。 可見,不允許宅基地使用權(quán)繼承,并不是對宅基地使用權(quán)的物權(quán)性的否定,也無法證成宅基地使用權(quán)繼承否定說與繼承法的精神相違背。

從上述理論紛爭來看,盡管宅基地使用權(quán)繼承肯定說就應(yīng)當(dāng)允許宅基地使用權(quán)繼承提出了諸多具有啟發(fā)的理由,但均不能對宅基地使用權(quán)繼承否定說構(gòu)成有力的反駁。

在司法實踐中,有關(guān)宅基地使用權(quán)繼承糾紛的處理也呈現(xiàn)出混亂局面,但同樣可大致分為否定說與肯定說兩種裁判立場。 有學(xué)者在對宅基地使用權(quán)繼承案例進行類型化梳理后,歸納出五種典型處理方案:(1)以宅基地使用權(quán)系 “戶內(nèi)集體成員共有,不屬于個人財產(chǎn)” 為由,禁止宅基地使用權(quán)繼承;(2)以 “集體成員死亡,自然退出宅基地共同使用關(guān)系” 為由,禁止宅基地使用權(quán)繼承;(3)以地上建筑物被拆除或被征收為由,禁止宅基地使用權(quán)繼承;(4)非本集體成員不得繼承宅基地使用權(quán);(5)非本集體成員可以繼承宅基地使用權(quán)。其實,在司法實踐中還有其他處理方案,如有法院在判決中指出:對于未建有住宅的宅基地,該宅基地使用權(quán)不能被繼承;當(dāng)宅基地上建有住宅時,則該宅基地使用權(quán)可以被繼承。

司法實踐對于宅基地使用權(quán)繼承問題的處理較為復(fù)雜,細(xì)究各種處理方案之差別可知,上述裁判分歧產(chǎn)生的核心緣由有三:(1)宅基地使用權(quán)的權(quán)利主體的身份屬性是否導(dǎo)致該權(quán)利不能被繼承。 這是不同學(xué)說交鋒的焦點之所在。 如上文所述,是否應(yīng)當(dāng)對繼承人的身份作出限定,明確其必須與被繼承人為同一農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員,這是區(qū)分限制繼承說和自由繼承說的標(biāo)準(zhǔn),這兩種學(xué)說本質(zhì)上是對宅基地使用權(quán)繼承否定說的反對。 (2) “戶” 對宅基地使用權(quán)繼承是否有一定的影響。 在1998 年《土地管理法》修訂后,我國開始在宅基地制度中實行 “一戶一宅” 原則,這一原則延續(xù)至今沒有改變。根據(jù)該原則,我國宅基地使用權(quán)的主體實際上應(yīng)為農(nóng)戶,且戶內(nèi)成員須具有該宅基地所在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員資格。在實踐中,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員對宅基地使用權(quán)的享有往往是以 “戶” 為單位的。 從限制條件看,如某農(nóng)戶已依法獲取了宅基地,則受 “一戶一宅” 原則所限,該農(nóng)戶不能再申請宅基地。在宅基地使用權(quán)繼承糾紛中對 “戶” 的地位之考慮,可以看成是對宅基地使用權(quán)的權(quán)利主體的身份屬性之考量的拓展。 不過,農(nóng)村村民以戶為單位申請宅基地并享有宅基地使用權(quán),不能成為禁止宅基地使用權(quán)繼承的理由。 在作為宅基地使用權(quán)主體的農(nóng)戶中某個家庭成員死亡后,該農(nóng)戶中其他家庭成員仍然享有宅基地使用權(quán),在此種情形下,自然沒有必要適用宅基地使用權(quán)繼承制度對宅基地使用權(quán)的享有問題作出處理;如果享有宅基地使用權(quán)的農(nóng)戶的最后一個家庭成員死亡,導(dǎo)致該宅基地使用權(quán)的主體消滅,那么,此時仍然有可能發(fā)生宅基地使用權(quán)繼承問題。 因此,宅基地使用權(quán)主體以 “戶” 的形式存在只是改變了宅基地使用權(quán)繼承的條件,并沒有徹底否定宅基地使用權(quán)的可繼承性。(3)在 “房地一體” 原則下,是否應(yīng)當(dāng)認(rèn)可宅基地使用權(quán)繼承以便充分保護房屋所有權(quán)人的合法權(quán)益。在我國,土地和其上建筑物為各自獨立的不動產(chǎn),為了避免土地權(quán)利人與建筑物權(quán)利人不一致而發(fā)生沖突,相關(guān)法律法規(guī)始終要求土地及其上建筑物的權(quán)利主體保持一致,這就是所謂的 “房地一體” 原則。具體到宅基地及其上房屋來說,無論是否允許宅基地使用權(quán)繼承, “房地一體” 原則均應(yīng)當(dāng)?shù)玫阶裱?如果在房屋被繼承時不允許繼承人同時繼承宅基地使用權(quán),則房屋繼承人享有的房屋所有權(quán)是否能夠得到保障將存在疑問。

可見,在房屋繼承人不享有宅基地使用權(quán)的情形下,如何確保其仍然能夠?qū)崿F(xiàn)房屋所有權(quán),這是宅基地使用權(quán)繼承糾紛解決過程中面臨的難題,而持宅基地使用權(quán)繼承否定說者需要對此提出合理的解決方案,否則,宅基地使用權(quán)繼承否定說的正當(dāng)性將會被打折扣。

二、性質(zhì)特殊的財產(chǎn):宅基地使用權(quán)繼承否認(rèn)之理由

宅基地使用權(quán)繼承問題如何解決,在學(xué)說與司法實踐中均未有共識,但對該問題的解決卻有兩種可供選擇的思路,即立法論思路和解釋論思路。 立法論思路圍繞如何設(shè)計合理的民法規(guī)范或如何改進現(xiàn)有民法規(guī)范而發(fā)表見解、觀點和理論,目的在于指導(dǎo)或影響民事立法實踐;解釋論思路則通過對既存的民法規(guī)范進行解釋而形成理論,目的在于對已有民法規(guī)定作出正確的理解與適用。當(dāng)前,《土地管理法》的修法剛剛完成,《民法典》也頒布不久,實施好《民法典》和《土地管理法》是當(dāng)務(wù)之急,這就決定了現(xiàn)階段應(yīng)當(dāng)更多關(guān)注《民法典》和《土地管理法》中有關(guān)宅基地制度的各種規(guī)范之現(xiàn)實結(jié)構(gòu),明確這些規(guī)范在實踐中的具體適用條件及適用中應(yīng)當(dāng)克服的困難所在,因而以解釋論思路考慮《民法典》和《土地管理法》中有關(guān)宅基地制度的各種規(guī)范之理解與適用更為合理。 立法論思路較少受到現(xiàn)行法律規(guī)范的拘束,其追求的是一種可能的理想狀態(tài);而解釋論思路則是 “戴著鐐銬跳舞” ,現(xiàn)行相關(guān)法律規(guī)范是其必須面對的 “解題素材” 。

在宅基地使用權(quán)繼承問題的解決方面,如果從立法論思路展開,不同學(xué)者難免基于立場和所持價值觀念的區(qū)別而得出不同的且各自言之成理的結(jié)論,但這些理論對當(dāng)下司法實踐的幫助較為有限,在短期內(nèi)被國家立法采納的可能性也較低。 如果從解釋論思路思考宅基地使用權(quán)繼承糾紛,必須面對一個關(guān)鍵性問題,即宅基地使用權(quán)的法律性質(zhì)及其權(quán)利主體的身份屬性對該權(quán)利能否被繼承到底具有多大的影響? 不過,根據(jù)前文的分析可知,在探討宅基地使用權(quán)繼承問題時,從權(quán)利主體的身份屬性切入并不準(zhǔn)確,因為繼承人與被繼承人即使是同一農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員,也不意味著繼承人能夠繼承被繼承人擁有的宅基地使用權(quán)。宅基地使用權(quán)能否繼承,其主要爭點在于該權(quán)利的法律性質(zhì)是否較為特殊,以致其不屬于能夠被繼承的遺產(chǎn)。

在《民法典》頒布實施之前,《繼承法》第3 條明確規(guī)定 “遺產(chǎn)是公民死亡時遺留的個人合法財產(chǎn)” ,同時該條對遺產(chǎn)的范圍進行了列舉,但宅基地使用權(quán)是否屬于遺產(chǎn)在該條中沒有規(guī)定,以致宅基地使用權(quán)是否能夠作為遺產(chǎn)被繼承,取決于如何理解作為能夠被繼承的遺產(chǎn)的 “公民的其他合法財產(chǎn)” 的含義。 從實行計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)向?qū)嵭猩鐣髁x市場經(jīng)濟后,我國經(jīng)濟不斷發(fā)展,新的財產(chǎn)類型日益增多,《繼承法》中采用的列舉遺產(chǎn)的方式已經(jīng)不能適應(yīng)社會發(fā)展的新需求,故《民法典》對《繼承法》第3 條作出刪改,擯棄了對遺產(chǎn)進行具體列舉的立法模式。 詳言之,《民法典》第1122 條第1 款承繼了《繼承法》第3 條對遺產(chǎn)作出的抽象界定,繼續(xù)明確 “遺產(chǎn)是自然人死亡時遺留的個人合法財產(chǎn)” ;同時,該條第2 款強調(diào), “依照法律規(guī)定或者根據(jù)其性質(zhì)不得繼承的遺產(chǎn),不得繼承” 。 可見,遺產(chǎn)是被繼承人遺留的個人合法財產(chǎn),但并非被繼承人遺留的個人合法財產(chǎn)都能夠由繼承人繼承。

對于宅基地使用權(quán)的內(nèi)容,《民法典》第362 條作出了規(guī)定。 由該條規(guī)定在物權(quán)編用益物權(quán)分編可知,宅基地使用權(quán)是一種用益物權(quán),是民事主體享有的合法財產(chǎn),對此不存在任何疑問。 但是,如果以此為由主張宅基地使用權(quán)能夠作為遺產(chǎn)被繼承,理由顯然不太充足。

宅基地使用權(quán)的繼承屬于取得宅基地使用權(quán)的一種形式。 《民法典》沒有確立宅基地使用權(quán)取得的具體規(guī)范,而是于第363 條將如何規(guī)制宅基地使用權(quán)的取得轉(zhuǎn)介到土地管理的法律和國家有關(guān)規(guī)定。 《土地管理法》主要是從公法角度對土地制度加以規(guī)定,其中有關(guān)農(nóng)村宅基地管理制度的規(guī)定既是理解宅基地使用權(quán)之內(nèi)容的基礎(chǔ),也是在公法上對宅基地使用權(quán)行使作出的限制。因此,在探尋宅基地使用權(quán)能否繼承問題的解決方案時,應(yīng)當(dāng)將《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定納入闡釋范圍。

明確將宅基地使用權(quán)作為用益物權(quán)的一種類型加以規(guī)定,在我國肇始于《物權(quán)法》第152 條,該條僅規(guī)定宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有權(quán)能和使用權(quán)能,而這一點與土地承包經(jīng)營權(quán)人、建設(shè)用地使用權(quán)人還享有收益權(quán)能不同。 《物權(quán)法》未賦予宅基地使用權(quán)人享有收益權(quán)能,是為了強調(diào)宅基地使用權(quán)帶有社會福利性質(zhì),是一種主要用來解決農(nóng)村村民的基本居住問題的權(quán)利,而居住保障功能是宅基地使用權(quán)的首要功能。《民法典》第362 條承襲了《物權(quán)法》第152 條的規(guī)定,學(xué)者對此的解讀依然是 “宅基地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)更強調(diào)其居住保障功能,而不是財產(chǎn)增值功能”。 1998 年《土地管理法》修訂時確立 “一戶一宅” 原則,盡管是為了加強對農(nóng)村宅基地建設(shè)規(guī)模的控制,減少農(nóng)村村民建房占用耕地的做法,但宅基地制度的濃厚福利色彩卻得以彰顯。 2019 年《土地管理法》修法時,其不僅保留了 “一戶一宅” 原則,而且在該法第62 條第2 款增加了 “戶有所居” 的規(guī)定。 “戶有所居” 的規(guī)定適用于 “人均耕地少、不能保障一戶擁有一處宅基地的地區(qū)” ,其是對 “一戶一宅” 原則的補充,也是對農(nóng)村村民居住權(quán)益作出的底線保障。 在《土地管理法》修法時增加 “戶有所居” 的規(guī)定,更是使宅基地制度的社會福利性質(zhì)進一步明晰化。

由于宅基地使用權(quán)是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織為其成員提供的一種福利,宅基地使用權(quán)的主體具有身份上的要求,即農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格是享有宅基地使用權(quán)的前提,此種成員資格一旦喪失,原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員享有的宅基地使用權(quán)將由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織收回,且宅基地通常是以戶為單位申請,單個家庭成員不能以個人名義申請宅基地?？梢哉f, “戶” 的存在是擁有宅基地使用權(quán)的條件,只要 “戶” 中尚有成員,宅基地使用權(quán)就當(dāng)然存續(xù), “戶” 中成員的遷出或死亡,有可能造成宅基地的面積被核減,但該宅基地使用權(quán)不消滅,而是由 “戶” 中余下的成員繼續(xù)享有。同時,正因為宅基地具有社會保障和社會福利性質(zhì),是農(nóng)民的安身之本,法律和國家政策對宅基地使用權(quán)的取得、流轉(zhuǎn)、消滅等有諸多限制,如必須遵循 “一戶一宅” 原則和 “戶有所居” 的底線規(guī)則,面積不得超過限定標(biāo)準(zhǔn),禁止向城鎮(zhèn)居民流轉(zhuǎn)等。 但是,必須強調(diào)的是, “一戶一宅” 原則、宅基地面積限定規(guī)則以及宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)限制規(guī)范等,均不能夠為禁止宅基地使用權(quán)繼承提供充分的依據(jù)。 在理論上,有學(xué)者認(rèn)為,不能以 “一戶一宅” 這種行政管理層面的規(guī)制手段剝奪或限制公民的繼承權(quán);在實踐中,有法院在裁判中指出,宅基地使用權(quán)繼承不受 “一戶一宅” 的限制。這些觀點具有相當(dāng)?shù)暮侠硇浴?然而,對 “一戶一宅” 原則、宅基地面積限定規(guī)則以及宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)限制規(guī)范等制度意蘊進行剖析后可以發(fā)現(xiàn),它們能夠為理解宅基地使用權(quán)的社會保障和社會福利性質(zhì)給予有力的制度支持。

2015 年1 月,中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》,完善宅基地權(quán)益保障和取得方式是該意見確立的宅基地制度改革試點的主要任務(wù)之一。 各試點地區(qū)對各改革試點任務(wù)均進行了積極的制度探索,但2019 年《土地管理法》修法卻只是對改革試點取得的成效作出了有限的回應(yīng),立法者在宅基地使用權(quán)能否繼承問題上依然保持緘默。 不過,考慮到宅基地使用權(quán)具有內(nèi)容上的福利性、權(quán)利主體的身份性、取得的無償性和流轉(zhuǎn)的禁止性等特性,可知宅基地使用權(quán)是一種較為特殊的用益物權(quán),該權(quán)利盡管屬于民事主體的合法財產(chǎn)之范疇,但卻屬于《民法典》第1122 條第2 款規(guī)定的 “根據(jù)其性質(zhì)不得繼承的遺產(chǎn)” 。因此,從解釋論立場觀之,當(dāng)前應(yīng)當(dāng)采納宅基地使用權(quán)繼承否定說。

三、走出困境的路徑:使用宅基地的新型權(quán)利之探索

宅基地使用權(quán)盡管不能作為遺產(chǎn)被繼承,但在宅基地上建造的房屋卻不屬于《民法典》第1122 條第2 款規(guī)定的 “不得繼承的遺產(chǎn)” 。 在我國 “房地合一” 模式下,為了充分保護房屋財產(chǎn)權(quán),無論房屋的繼承人是否具有農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員身份或是否已經(jīng)取得了一個宅基地使用權(quán),其均將因享有房屋財產(chǎn)權(quán)而必須享有使用該所房屋坐落的宅基地的權(quán)利。 因此,宅基地使用權(quán)繼承否定說必須為走出該種制度困境尋找一條妥適的路徑。

在1998 年修訂的《土地管理法》采納 “一戶一宅” 原則后,有立法部門專家在解釋該規(guī)定時指出,原則上不對農(nóng)村村民基于房產(chǎn)繼承等合法原因形成的多處住宅(包括宅基地)作出處理,農(nóng)村村民可以選擇以出賣等方式處理住宅,也可以選擇維護原狀,但其不得翻建房屋,而且在房屋損壞后,其應(yīng)當(dāng)退出多余的宅基地。2019 年《土地管理法》修法后,如何處理因房屋繼承形成的 “一戶多宅” 問題,立法部門專家對法律規(guī)范的理解依然沒有改變。在司法實踐中,一些法院將宅基地使用權(quán)能否繼承與宅基地上建造的房屋捆綁在一起,這是房屋被繼承后法院為保護該房屋的財產(chǎn)價值所提出的一個折中方案,但該法院同時強調(diào),這種繼承存在限制條件,即不得對原有房屋進行翻建、重建;如房屋滅失,則宅基地使用權(quán)收歸集體?？梢?無論是法律的規(guī)定還是法院的裁判,均對宅基地上的房屋繼承予以認(rèn)可,并認(rèn)為房屋繼承人有權(quán)使用該房屋所占用的宅基地。

依據(jù)物權(quán)法定原則,宅基地使用權(quán)的內(nèi)容由法律規(guī)定,其權(quán)利主體依法行使宅基地使用權(quán)時,任何組織或個人均不得干涉。 但是,通過繼承房屋而享有的使用宅基地的權(quán)利卻受到嚴(yán)格的限制,即房屋繼承人不得對原有房屋進行翻建、重建,繼承的房屋滅失后宅基地應(yīng)當(dāng)收歸集體。 對房屋繼承人使用該房屋所占用的宅基地的權(quán)利加以上述限制表明,即便通過繼承房屋而享有使用該房屋所坐落的宅基地的權(quán)利,該權(quán)利在性質(zhì)上也與宅基地使用權(quán)相去甚遠(yuǎn),而且這種使用宅基地的權(quán)利也絕不是我國現(xiàn)行法中規(guī)定的宅基地使用權(quán)。 不過,這種權(quán)利究竟屬于何種性質(zhì)的權(quán)利、具體內(nèi)容為何等問題,在現(xiàn)行法律和國家政策中均不存在明確規(guī)定。

2020 年9 月3 日,自然資源部對十三屆全國人大三次會議第3226 號建議作出答復(fù),其中與宅基地使用權(quán)繼承相關(guān)的內(nèi)容主要包括:(1)農(nóng)民的宅基地使用權(quán)可以依法由城鎮(zhèn)戶籍的子女繼承;(2)被繼承人的房屋作為其遺產(chǎn)由繼承人繼承,但農(nóng)村宅基地不能被單獨繼承;(3)因繼承房屋占用宅基地的,在不動產(chǎn)登記簿及證書附記欄注記 “該權(quán)利人為本農(nóng)民集體經(jīng)濟組織原成員住宅的合法繼承人” 。 盡管該答復(fù)是針對宅基地使用權(quán)登記問題展開的,但其明確將房屋繼承人在繼承房屋后使用所占用的宅基地的權(quán)利稱之為 “宅基地使用權(quán)” ,從而成為 “目前最新且級別最高的肯定宅基地使用權(quán)繼承的準(zhǔn)規(guī)范法源”。 然而,自然資源部認(rèn)為宅基地使用權(quán)可以繼承,其最主要的理由便是應(yīng)當(dāng)遵循 “房地一體” 原則,這既不符合現(xiàn)行法律中規(guī)定的宅基地使用權(quán)制度之原本含義,也與司法實踐對宅基地使用權(quán)問題的主流裁判意見不完全吻合,故不能將這種理解作為處理宅基地使用權(quán)繼承糾紛的法源。

當(dāng)前,在 “三塊地” 改革試點對宅基地有償使用制度進行的諸多有益探索的基礎(chǔ)上,現(xiàn)行《土地管理法》第62 條第6 款創(chuàng)設(shè)了農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地的制度,并且鼓勵盤活利用閑置宅基地和閑置住宅,從而在社會福利性質(zhì)之外賦予了宅基地一定的經(jīng)濟價值,但該規(guī)定因過于籠統(tǒng)在當(dāng)下還缺乏可操作性。 為了將上述規(guī)定在實踐中落到實處,有學(xué)者主張構(gòu)建法定租賃權(quán)制度,即在基于繼承、抵押權(quán)實現(xiàn)、買賣等方式依法獲得宅基地上房屋及建筑物后,權(quán)利主體不能享有宅基地使用權(quán)時,應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定賦予其享有在一定期限內(nèi)有償使用宅基地的權(quán)利。在我國 “房地一體” 模式下,對因房屋繼承導(dǎo)致的個體利益與以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織為代表的集體利益產(chǎn)生的沖突,以法定租賃權(quán)制度來保證房屋和宅基地的價值均得到有效實現(xiàn),同時又使兩者在權(quán)利實現(xiàn)時達(dá)成利益協(xié)調(diào)的目標(biāo),從而完成宅基地有償使用制度的建構(gòu),是一種具有現(xiàn)實意義的理想選擇。 不過,遺憾的是,《民法典》和《土地管理法》均未采納該種制度方案。

對于房屋繼承人使用該房屋所占用的宅基地的權(quán)利的性質(zhì),既然現(xiàn)行法律未將其作為一種物權(quán)加以規(guī)定,也沒有創(chuàng)設(shè)法定租賃權(quán)制度,那么,在房屋繼承人不享有宅基地使用權(quán)時,可以考慮通過合同制度來確保其房屋所有權(quán)得到實現(xiàn)。 采取此種舉措,不僅可以彌補物權(quán)法定原則之封閉的缺陷,也能夠補救法定租賃權(quán)制度之缺失,故而是一個較為務(wù)實的處理方案。

由于宅基地所有權(quán)主體是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織,故根據(jù)合同制度處理房屋繼承人與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織之間的利益關(guān)系,一般應(yīng)當(dāng)先由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與通過繼承取得宅基地上房屋所有權(quán)卻不能享有宅基地使用權(quán)的主體進行協(xié)商,以便雙方通過訂立合同明確房屋繼承人使用宅基地的權(quán)利以及應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)。 基于 “房地一體” 原則,房屋繼承人只有在有權(quán)使用該房屋所占用的宅基地時,其以繼承取得的房屋所有權(quán)才能得到保障,如果宅基地所在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不愿與房屋繼承人簽訂合同,或房屋繼承人因不愿意承擔(dān)合同約定的義務(wù)而拒絕簽訂合同,均將使房屋繼承人行使房屋所有權(quán)面臨法律上的尷尬局面。 為了避免在實踐中發(fā)生這種情況,有必要將該合同納入強制締約的范疇加以規(guī)制。

合同自由是《民法典》第5 條規(guī)定的自愿原則在合同領(lǐng)域的體現(xiàn),其包括當(dāng)事人決定是否訂立合同、與誰訂立合同、訂立何種內(nèi)容的合同、以何種形式訂立合同等內(nèi)容。 強制締約是對合同自由的限制。 一方面,強制締約為當(dāng)事人強加了簽訂合同的義務(wù),即發(fā)出訂立合同的意思表示是當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法定義務(wù);另一方面,強制締約對當(dāng)事人訂立的合同之內(nèi)容也作出了一定的限制。強制締約可以分為直接強制締約和間接強制締約。 前者是指法律對強制締約予以明確規(guī)定的情形;后者是指法律明確規(guī)定之外的強制締約情形。在實踐中是否應(yīng)當(dāng)認(rèn)可間接強制締約是一個有爭議的問題。 由于強制締約是為了防止當(dāng)事人濫用合同自由而對當(dāng)事人的締約自由作出的合理而必要的限制,且其功能在于維護公共利益,故在我國承認(rèn)間接強制締約十分必要。 在間接強制締約情形下,法律沒有明確規(guī)定當(dāng)事人的締約義務(wù),只能通過類推適用直接強制締約的法律規(guī)定來確定當(dāng)事人是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)締約義務(wù)。

我國《民法典》第494 條明確規(guī)定了強制締約制度,根據(jù)該條的內(nèi)容可知,其是關(guān)于直接強制締約的規(guī)定,當(dāng)事人的締約義務(wù)均須有法律、行政法規(guī)上的依據(jù)。 在宅基地上房屋被繼承時,我國法律、行政法規(guī)均未規(guī)定繼承人與宅基地所在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織有簽訂宅基地使用合同的義務(wù)。 可見,不能直接適用《民法典》第494 條的規(guī)定強制房屋繼承人與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織簽訂宅基地使用合同。 不過,在宅基地上房屋被繼承的情形下,為房屋繼承人享有房屋所有權(quán)提供制度保障,促使宅基地上房屋得到充分利用,防止財產(chǎn)繼承制度出現(xiàn)運行漏洞而影響其權(quán)威,可以認(rèn)定為是公共利益的一種具體表現(xiàn),故類推適用《民法典》第494 條的規(guī)定,苛以房屋繼承人與宅基地所在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織均負(fù)有簽訂宅基地使用合同的義務(wù),具有現(xiàn)實合理性。

強制締約包括強制要約和強制承諾,前者是由要約人承擔(dān)締約義務(wù),而后者是由承諾人承擔(dān)締約義務(wù)。 對于宅基地使用合同的簽訂,房屋繼承人與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織均應(yīng)當(dāng)承擔(dān)締約義務(wù),其中房屋繼承人是負(fù)有發(fā)出要約義務(wù)的當(dāng)事人,而農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是負(fù)有作出承諾義務(wù)的當(dāng)事人。 我國《民法典》第230 條規(guī)定: “因繼承取得物權(quán)的,自繼承開始時發(fā)生效力?！?《民法典》第1121 條第1 款規(guī)定: “繼承從被繼承人死亡時開始?！?可見,宅基地上房屋的繼承人在被繼承人死亡時即取得該房屋所有權(quán),根據(jù) “房地一體” 原則,此時繼承人就應(yīng)當(dāng)使用且事實上已經(jīng)開始使用房屋所占用的宅基地,無論房屋繼承人是否愿意受宅基地使用合同的約束,均推定其以使用行為向農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)出了要約。 為了避免農(nóng)村集體經(jīng)濟組織濫用締約自由而拒絕與房屋繼承人簽訂合同,以致在 “房地一體” 原則下房屋繼承人失去享有繼承取得的房屋之正當(dāng)用地權(quán)源,使房屋成為 “空中樓閣” ,在房屋繼承人以使用宅基地的行為發(fā)出要約后,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織有義務(wù)對房屋繼承人作出承諾。

可見,通過解釋論思路,以強制締約方式將宅基地上房屋的繼承人使用宅基地的權(quán)利納入合同規(guī)制范圍后,房屋所有權(quán)人使用宅基地的權(quán)利在性質(zhì)上無疑屬于債權(quán),這種權(quán)利與宅基地使用權(quán)具有本質(zhì)區(qū)別。 基于使用宅基地的合同權(quán)利,房屋繼承人僅有權(quán)在享有房屋所有權(quán)的前提下使用該宅基地,且其不得對原有房屋進行翻建、重建。 同時,由于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織沒有為房屋繼承人提供基本居住權(quán)益保障的義務(wù),故為了避免農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所代表的集體利益遭受損失,必須在合同中明確房屋繼承人只能有償使用宅基地。 當(dāng)然,如果房屋繼承人與被繼承人屬于同一農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員,且房屋繼承人符合向農(nóng)村集體經(jīng)濟組織申請宅基地的條件,則房屋繼承人在繼承房屋后可以通過法定程序申請宅基地,從而依法取得該房屋所占用的集體土地之宅基地使用權(quán)。

四、結(jié)語