肖君擁

(北京理工大學(xué)法學(xué)院,北京 100081)

自黨的十八屆四中全會(huì)首次提出 “貫徹落實(shí)總體國家安全觀,構(gòu)建國家安全法律制度體系”以來,我國通過不斷的立法實(shí)踐,開啟了構(gòu)建國家安全法律制度體系的進(jìn)程。 特別是《中華人民共和國反間諜法》(2014)(以下簡稱《反間諜法》)、《中華人民共和國國家安全法》(2015)(以下簡稱《國家安全法》)、《中華人民共和國反恐怖主義法》(2015)(以下簡稱《反恐怖主義法》)、《中華人民共和國境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理法》(2016)(以下簡稱《境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理法》)、《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》(2016)(以下簡稱《網(wǎng)絡(luò)安全法》)、《中華人民共和國國家情報(bào)法》(2017)(以下簡稱《國家情報(bào)法》)、《中華人民共和國核安全法》(2017)(以下簡稱《核安全法》)、《中華人民共和國密碼法》(2019)(以下簡稱《密碼法》)、《中華人民共和國香港維護(hù)國家安全法》(2020)(以下簡稱《香港維護(hù)國家安全法》)、《中華人民共和國生物安全法》(2020)(以下簡稱《生物安全法》)、《中華人民共和國出口管制法》(2020)(以下簡稱《出口管制法》)、《中華人民共和國反外國制裁法》(2021)(以下簡稱《反外國制裁法》)、《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》(2021)(以下簡稱《數(shù)據(jù)安全法》)、《中華人民共和國陸地國界法》(2021)(以下簡稱《陸地國界法》)等法律的出臺(tái),為國家安全法律制度體系的構(gòu)建打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ),國家安全法律制度體系的雛形初具。 習(xí)近平總書記指出: “當(dāng)前我國國家安全內(nèi)涵和外延比歷史上任何時(shí)候都要豐富?！?國家安全是 “集政治安全、國土安全、軍事安全、經(jīng)濟(jì)安全、文化安全、社會(huì)安全、科技安全、信息安全、生態(tài)安全、資源安全、核安全等于一體的國家安全體系” 。因應(yīng) “總體國家安全觀” 下國家安全概念的擴(kuò)充,2015 年《國家安全法》突破了1993 年《國家安全法》主要關(guān)注反間諜領(lǐng)域的局限,由傳統(tǒng)安全領(lǐng)域向傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)安全兩個(gè)方向、11 個(gè)大領(lǐng)域擴(kuò)展。 以2015 年《國家安全法》為綱,國家安全立法提速,一個(gè)全新的法律部門已經(jīng)隱隱若現(xiàn)。國家安全法律制度體系作為中國特色社會(huì)主義法律體系的一部分,如何通過立法活動(dòng)加以構(gòu)建,是否要隨著 “總體國家安全觀” 概念的擴(kuò)展向各領(lǐng)域延伸,如何處理國家安全法律制度體系與現(xiàn)有的其他法律部門既有法律之間的種屬關(guān)系,如何確立國家安全法律制度體系的邊界,是構(gòu)建國家安全法律制度體系需要考慮的重要問題。

一、構(gòu)建國家安全法律制度體系的既有研究與簡評(píng)

當(dāng)前國內(nèi)學(xué)者對國家安全法律制度體系構(gòu)建的研究,大致可從時(shí)序?qū)用?、法域空間層面和體系化評(píng)估層面進(jìn)行梳理。

(一)時(shí)序?qū)用?/h3>

從時(shí)間上看,以 “總體國家安全觀” 的提出為界,對國家安全法律制度體系的研究可以分為兩個(gè)階段。 前一階段重點(diǎn)關(guān)注的是政治安全領(lǐng)域,特別是反間諜領(lǐng)域,后一階段在 “總體國家安全觀” 的指引下,對國家安全法律制度體系的研究范圍相應(yīng)拓寬。

在 “總體國家安全觀” 提出之前,國家安全法律制度并未能形成一整套體系,而是孤立地分散在各部單行法中。 我國在新中國成立以后至改革開放以前,對國家安全的范圍沒有清晰的認(rèn)識(shí),甚至在一定程度上將維護(hù)國家安全等同于打擊 “反革命” 。 1993 年《國家安全法》以及隨后《中華人民共和國國家安全法實(shí)施細(xì)則》的出臺(tái),國家安全法真正進(jìn)入了學(xué)術(shù)研究的視野。 李竹、吳慶榮合著的《國家安全法學(xué)》和王京建所著的《國家安全法學(xué)教程》是這一時(shí)期的代表,兩部著作既關(guān)注到域外的國家安全立法、制度與實(shí)踐,又立足我國國家安全法律的立法和實(shí)踐。 值得一提的是,有的學(xué)者意識(shí)到國家安全立法上的局限性,提出了《國家安全法》名實(shí)不副的問題。

在 “總體國家安全觀” 提出以后,我國立法和制度改革的進(jìn)程實(shí)際上已經(jīng)走在了學(xué)術(shù)研究的前面,研究者多從實(shí)證研究的角度出發(fā)對國家安全法律進(jìn)行研究。 學(xué)者通過梳理域外國家安全立法的情況總結(jié)出國家安全立法有 “分散式” “專門式” 和 “綜合式” 三種立法形式,以及 “混合型Ⅰ” 模式(即 “分散式” + “專門式” )和 “混合型Ⅱ” 模式(即 “分散式” + “專門式” + “綜合式” )兩種主要的域外立法模式;而我國國家安全立法模式為 “有關(guān)國家安全的憲法條文+國家安全基本法+國家安全具體領(lǐng)域的專門性立法+散布于各部門法或單行法中有關(guān)國家安全的規(guī)定” 的四層次體系性結(jié)構(gòu)。然而,研究主要在部門法的范疇內(nèi),沒有對低位階的法規(guī)作進(jìn)一步探討。

(二)法域空間層面

從國家安全法律制度體系所屬的法域空間維度上來看,以國內(nèi)外法域?yàn)榻?可以分為對域外國家安全法律制度體系開展的比較研究和立足國內(nèi)法律規(guī)范對我國國家安全法律制度體系構(gòu)建開展的研究兩種路徑。 有關(guān)域外國家安全法律制度體系構(gòu)建的研究,比較系統(tǒng)地翻譯、介紹了外國國家安全領(lǐng)域的法律法規(guī),對我國起到了參考和借鑒作用。 如黃愛武博士的《戰(zhàn)后美國國家安全法律制度研究》,系統(tǒng)梳理了美國戰(zhàn)后國家安全情報(bào)體制、機(jī)構(gòu)的法律職能和演變過程,總結(jié)了美國國家安全法制建設(shè)的內(nèi)在規(guī)律和特點(diǎn),并對美國《1947 年國家安全法》做了系統(tǒng)的翻譯,使我們對以美國《1947 年國家安全法》為代表的美國國家安全法律制度體系有了較為深入的了解。關(guān)于我國國家安全法律制度體系構(gòu)建的研究,主要立足在中國特色社會(huì)主義法律體系內(nèi)探索國家安全法律制度的體系化構(gòu)建問題。 此外,有的研究運(yùn)用比較法,以域外國家安全法律制度體系構(gòu)建為參考系,探索形成我國國家安全法律制度體系化構(gòu)建的框架,則綜合運(yùn)用了前兩種研究方法。 譬如,楚盛男的《俄聯(lián)邦國家安全立法體系發(fā)展及其啟示》對俄羅斯聯(lián)邦(蘇聯(lián))的國家安全觀、國家安全立法沿革、國家安全法律制度體系進(jìn)行了介紹,并提出了對我國構(gòu)建國家安全法律制度體系的啟示。

(三)體系化評(píng)估層面

有的研究立足國內(nèi)文本規(guī)范,對我國現(xiàn)行國家安全立法進(jìn)行實(shí)證考察。 如康均心、虞文梁的《后〈國家安全法〉時(shí)代的國家安全法律制度體系建設(shè)》通過對2015 年《國家安全法》的法條進(jìn)行分析,嘗試對《國家安全法》進(jìn)行定位和定性,厘清其與其他法律淵源的關(guān)系,但對《國家安全法》的定位仍比較模糊,既是 “國家安全領(lǐng)域的‘基本法’” ,又是 “帶有濃厚刑事性質(zhì)的特別刑法” , “在本質(zhì)上屬于行政法范圍” ,由于定位不清,邊界不明,實(shí)際上也就很難把握與其他部門法的關(guān)系。李志鵬將我國的國家安全法律制度體系總結(jié)為 “以《憲法》及憲法相關(guān)法為統(tǒng)籌駕馭全局(傘面),《國家安全法》貫穿整體引領(lǐng)方向(傘軸),極力凸顯《反間諜法》《反恐怖主義法》的依托作用(傘柄),輔之《刑法》《刑事訴訟法》《人民警察法》《保密法》《郵政法》等子法律(傘稱),構(gòu)成了當(dāng)前總體國家安全觀法治化的基本態(tài)勢和既成格局” 的傘狀結(jié)構(gòu)。魏勝強(qiáng)認(rèn)為我國國家安全法律制度體系 “遠(yuǎn)沒有建立” ,橫向上非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域立法與傳統(tǒng)安全領(lǐng)域立法數(shù)量上不對稱, “存在著比較大的立法空缺” ;縱向上國家安全立法需要 “專業(yè)化、精細(xì)化” ,現(xiàn)有法律法規(guī)的位階有提升的空間。郭永輝、李明立足我國國家安全法律制度建設(shè)實(shí)際,從立法空白、法律內(nèi)容不完善、法律效力銜接存在沖突、未形成國家安全法有效體系等方面展開評(píng)析,建設(shè)性提出完善我國相關(guān)法律體系的具體路徑。

二、正視國家安全法律制度體系的構(gòu)建目標(biāo)與現(xiàn)實(shí)之間的差距

體系化是立法者的理想追求狀態(tài),其能為執(zhí)法、司法、守法帶來明確完整的預(yù)期,予以社會(huì)管理者和被管理者行為指引、預(yù)測、教育、評(píng)價(jià)等諸種便利,也是權(quán)衡國家治理法治化水平的一項(xiàng)重要指標(biāo)。構(gòu)建國家安全法律制度體系的目標(biāo)是要依據(jù)《憲法》,落實(shí) “總體國家安全觀” 的要求,形成覆蓋國家安全各相關(guān)領(lǐng)域,在國家安全法律制度體系內(nèi)部所統(tǒng)領(lǐng)的各單行法律之間能夠融通自洽,與體系外部各法律制度能夠有機(jī)銜接的法律制度體系。 按照這個(gè)目標(biāo)看,當(dāng)前的國家安全法律制度體系雖已初具規(guī)模,但與理想完備的國家安全法律制度體系相比,仍有很大差距。 從國家安全法律制度體系的實(shí)施方式上看,在國家安全法律制度體系的立法、執(zhí)法、司法層面,仍有可以加強(qiáng)和完善之處。

(一)立法層面

國家安全法律制度體系不僅僅體現(xiàn)在具有內(nèi)容上的相關(guān)性,而且在邏輯上和學(xué)理上被歸為體系,更可表現(xiàn)為一個(gè)以《國家安全法》為核心,可以自成一體的法律部門,甚至未來將國家安全法律法典化。 從 “總體國家安全觀” 提出以來的立法實(shí)踐上看,我們可以看到立法者通過積極推動(dòng)立法,填補(bǔ)國家安全領(lǐng)域法律缺失的空白所做的努力,如下表所示:

表1 :總體國家安全觀提出后國家安全領(lǐng)域部分立法

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由于立法準(zhǔn)備時(shí)間相對較短,政策性強(qiáng),內(nèi)容多表現(xiàn)為綱領(lǐng)性條款,在制定法律的過程中,立法者傾向于在具體條款上做總括式或宣示性的規(guī)定,同時(shí)預(yù)留接口,通過后續(xù)的立法活動(dòng)或下位法的制定,實(shí)現(xiàn)法律的自我完善。 最典型體現(xiàn)在《國家安全法》作為一部關(guān)于國家安全的總體性法律,力圖覆蓋國家安全的方方面面,雖然失之于細(xì)節(jié),但通過設(shè)置接口,做到了內(nèi)部的自生性與外部的銜接性,已經(jīng)衍生出若干部新的法律。 同樣如《網(wǎng)絡(luò)安全法》第四章提及的網(wǎng)絡(luò)信息安全,也是《網(wǎng)絡(luò)安全法》本身所無法完全覆蓋的,但通過設(shè)置專章做總體性規(guī)定作為未來創(chuàng)設(shè)法律的接口,為后來的《個(gè)人信息保護(hù)法》與《數(shù)據(jù)安全法》出臺(tái)奠定了基礎(chǔ)。

因此,在這種從總體法到領(lǐng)域法,從一般法到特別法的立法過程中,不能滿足于表面上法律領(lǐng)域類別的完備,更重要的是要推動(dòng)下位立法不斷地跟進(jìn)。

(二)司法層面

在司法層面,國家安全法律制度的體系化構(gòu)建,一是要注意與外部法律部門的銜接性;二是在自身內(nèi)部要實(shí)現(xiàn)法律的可訴性。

在外部方面,要在有中國特色的社會(huì)主義法律體系內(nèi)實(shí)現(xiàn)與其他部門法的有效銜接,特別是在司法層面上與相關(guān)的實(shí)體法和程序法的有效銜接。 如前所述,國家安全法律制度體系構(gòu)建上的由上至下和預(yù)留接口的特征,使得相繼出臺(tái)的法律之間的銜接存在一定的困難。 如《反間諜法》第38 條對五種間諜行為進(jìn)行了定義,與刑法第110 條、第111 條對間諜罪等罪名的規(guī)定相比,擴(kuò)大了間諜行為主體的范圍,具體可以細(xì)分為三類主體和準(zhǔn)三類主體,其他間諜行為與《刑法》的相應(yīng)條款相比也出現(xiàn)一定程度的擴(kuò)張,并加入了兜底性的條款,但缺乏對間諜等概念的定義,因而需要進(jìn)一步厘清兩部法律的差異,以統(tǒng)一訴訟的依據(jù)。

在內(nèi)部方面,國家安全法律體系內(nèi)的法律條文要具體明確,具有可訴性。 在國家安全法律制度體系中各領(lǐng)域法律的編纂上,相當(dāng)一部分法律條文是對政策性語言的引用,成為宣示性條款。 在司法訴訟中,此類法條不便于援引,難以達(dá)到定紛止?fàn)幍乃痉ㄐЧ?如《反外國制裁法》第13 條和第15 條中的 “危害我國主權(quán)安全……” 的,表述只是對于可依據(jù)法律和采取必要反制措施條件的陳述,不具有可訴性。 由于該法第7 條只明確了國務(wù)院有關(guān)部門依據(jù)該法第4 條至第6 條規(guī)定作出的決定是最終決定,那么假定實(shí)踐中有關(guān)部門依據(jù)該法第13 條的規(guī)定對危害我國主權(quán)、安全、發(fā)展利益的行為采取了反制措施,此時(shí)是否可訴、如何訴訟都不明確。

(三)執(zhí)法層面

在執(zhí)法層面要完善國家安全法律執(zhí)法的組織形態(tài),做到權(quán)責(zé)明確,條文規(guī)范,以確保法律的有效執(zhí)行,具體而言:

第一,在執(zhí)法權(quán)力的設(shè)定上,對執(zhí)法主體應(yīng)進(jìn)一步明確,特別是涉及多個(gè)執(zhí)法主體時(shí),如何明確界定各個(gè)執(zhí)法主體的權(quán)限仍具有挑戰(zhàn)性。 以下選取《國家安全法》《反間諜法》《反恐怖主義法》《境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)法》《國家情報(bào)法》為例,考察各法律條文對執(zhí)法主體的規(guī)定,如下表所示:

表2 :部分國家安全法律設(shè)定的執(zhí)法主體比較

從上表可以看出,國家安全相關(guān)法律對于執(zhí)法主體的確立,大致存在有領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、主管機(jī)關(guān)和配合、協(xié)調(diào)機(jī)關(guān)三種法定設(shè)置。 考察每部法律關(guān)于執(zhí)法設(shè)計(jì)都有獨(dú)特之處。 換言之,在國家安全法律的體系構(gòu)造上,缺乏總體性和一致性的考慮。

一是在領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的設(shè)置上,在深化改革的大背景下對領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)法律上有一定的保留,缺乏具體明確的指向。 2014 年的《反間諜法》前瞻性地考慮到了領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的設(shè)置問題,在中央國家安全委員會(huì)成立的情況下,僅籠統(tǒng)地指出反間諜工作堅(jiān)持中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。而在《反恐怖主義法》和《國家情報(bào)法》中,則進(jìn)一步指向反恐怖主義工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和中央國家安全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu),但仍缺乏進(jìn)一步的明確指向,可以看出為未來深化改革進(jìn)程做了一定保留。 而《境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理法》針對的對象是境外非政府組織在境內(nèi)的活動(dòng)而非國家機(jī)關(guān)和國家行為,在領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)上未作明確的設(shè)置,因而與其他三部法律的體系上有一定差距。

二是在主管機(jī)關(guān)的設(shè)定上,除《反間諜法》規(guī)定了單一主管機(jī)關(guān)即國家安全機(jī)關(guān)(其他機(jī)關(guān)為配合、協(xié)調(diào)機(jī)關(guān))外,其他三部法律都存在多個(gè)主管機(jī)關(guān),對于多個(gè)主管機(jī)關(guān)之間職責(zé)的劃分還缺乏界定。 在三部法律的指向性上,除了《國家情報(bào)法》規(guī)定的主管機(jī)關(guān)明確指向國家安全機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)情報(bào)機(jī)構(gòu)、軍隊(duì)情報(bào)機(jī)構(gòu)外,另兩部法律在不同程度上存在著指向性不夠明確的情況,如《反恐怖主義法》第8 條第1 款的 “其他有關(guān)國家機(jī)關(guān)” 及《境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理法》第6 條第2 款的 “國務(wù)院有關(guān)部門和單位、省級(jí)人民政府有關(guān)部門和單位” ,具有一定的模糊性。

三是在配合、協(xié)調(diào)機(jī)關(guān)的設(shè)定上,各部法律的規(guī)定都不夠明確。 《境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理法》沒有設(shè)定配合、協(xié)調(diào)機(jī)關(guān),因?yàn)樵摲ǖ? 條在主管機(jī)關(guān)的設(shè)定上已經(jīng)比較寬泛,除公安機(jī)關(guān)外,將國務(wù)院有關(guān)部門和單位、省級(jí)人民政府有關(guān)部門和單位都納入其中。 《反恐怖主義法》和《國家情報(bào)法》對配合、協(xié)調(diào)機(jī)關(guān)的設(shè)定比較模糊,《反恐怖主義法》第8 條規(guī)定: “有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)建立聯(lián)動(dòng)配合機(jī)制” ;《國家情報(bào)法》第5 條規(guī)定: “各有關(guān)國家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)各自職能和任務(wù)分工,與國家情報(bào)工作機(jī)構(gòu)密切配合” 。 相對而言,《反間諜法》的規(guī)定比較明確,該法第3 條規(guī)定: “公安、保密行政管理等其他有關(guān)部門和軍隊(duì)有關(guān)部門” 按照職責(zé)分工,密切配合,加強(qiáng)協(xié)調(diào),依法做好有關(guān)工作。

第二,要避免指向性條款、重復(fù)性條款的出現(xiàn),導(dǎo)致法律條文繁冗。 國家安全法律制度體系中設(shè)定的法律責(zé)任,主要是行政法律責(zé)任,但在國家安全法律制度體系的一些法律條文中,有將刑事法律責(zé)任與行政法律責(zé)任混而為一的傾向,或僅僅將法律責(zé)任指向刑事法律責(zé)任。 如下表所示:

表3 :部分國家安全法律關(guān)于法律責(zé)任一章中出現(xiàn)刑事責(zé)任字樣情況的比較

除了指向刑事實(shí)體法律責(zé)任,一些法律責(zé)任還指向了刑事程序法律、其他行政法律,甚至涉及民事責(zé)任。 如《反間諜法》第36 條第(一)項(xiàng)規(guī)定: “涉嫌犯罪的,依照刑事訴訟法的規(guī)定處理” ;《國家情報(bào)法》第30 條規(guī)定的 “冒充國家情報(bào)工作機(jī)構(gòu)工作人員或者其他相關(guān)人員實(shí)施招搖撞騙、詐騙、敲詐勒索等行為的,依照《中華人民共和國治安管理處罰法》的規(guī)定處罰” ;《網(wǎng)絡(luò)安全法》第74條第1 款規(guī)定: “違反本法規(guī)定,給他人造成損害的,依法承擔(dān)民事責(zé)任” 。

第三,在一些法律中,行政法律責(zé)任的設(shè)置還存在不均衡。 比如關(guān)于公職人員違法違紀(jì),以及行政復(fù)議、行政訴訟等救濟(jì)手段在各部法律出現(xiàn)重復(fù)的時(shí)候,一些主要的行政責(zé)任行為采取的行政措施相對存在空缺。 如下表所示:

表4 :部分國家安全法律涉及的行政責(zé)任和相關(guān)規(guī)定之比較

從上表可以看出,涉及國家安全的各法律在主要行政責(zé)任的設(shè)置上有如下特點(diǎn):一是在行政處罰的設(shè)置上,人身罰的重視程度要高于財(cái)產(chǎn)罰。 除了《反恐怖主義法》有9 處涉及罰款類行政處罰外,其他法律在罰款項(xiàng)行政處罰的設(shè)置上均作了保留,這與各項(xiàng)涉及國家安全的行政執(zhí)法工作的實(shí)際需要是不相適應(yīng)的。 二是在刑事強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制措施的程序性規(guī)定上,除《反間諜法》有涉及外,其他法律并未涉及。 三是在行政處分的設(shè)置上,除了《反間諜法》和《國家情報(bào)法》有涉及外,其他法律在內(nèi)部行政行為處分的設(shè)置上沒有體現(xiàn)。

三、構(gòu)建國家安全法律制度體系的重要兩步

(一)理解法律層次,認(rèn)知國安法 “柱梁”

1.以《憲法》作為國家安全法律制度體系構(gòu)建的根本依據(jù)

《憲法》第28 條和第54 條從國家打擊犯罪和公民義務(wù)的兩個(gè)角度對維護(hù)國家安全進(jìn)行了規(guī)定,是構(gòu)建國家安全法律制度體系在憲法中的直接依據(jù)?！秶野踩ā泛推渌纳婕皣野踩膶ｉT法律都在法律條文中寫明了憲法依據(jù),如《國家安全法》第1 條,《反間諜法》第1 條,《反恐怖主義法》第1 條,《國家情報(bào)法》第1 條等等,都出現(xiàn)了 “根據(jù)憲法,制定本法” 的規(guī)定。 因此,《憲法》是國家安全法律制度體系的上位法和立法依據(jù),根據(jù)《憲法》構(gòu)建國家安全法律制度體系,彰顯了國家安全法律制度體系的重要性。

2.以《國家安全法》作為國家安全法律制度體系的基本法

《國家安全法》是 “統(tǒng)領(lǐng)國家安全各領(lǐng)域工作的基本法律” , “明確了維護(hù)國家安全的基本原則和任務(wù),規(guī)定了國家安全的基本制度,覆蓋了國家安全各領(lǐng)域的工作,是一部名副其實(shí)的國家安全基本法。”對于將《國家安全法》的定位為一部特殊刑法或行政法,筆者認(rèn)為是不準(zhǔn)確的?！稇椃ā肥菍腋締栴}的總體回應(yīng),而國家安全又涉及國家的根本問題。 《憲法》在國家安全層面的回應(yīng)既包括對于國家職權(quán)的規(guī)定,又包括公民個(gè)人權(quán)利和義務(wù)的內(nèi)容,所以《國家安全法》是對國家安全問題的相對細(xì)化。 《國家安全法》所關(guān)注的國家權(quán)力和公民權(quán)利,是國家法學(xué)研究的重要內(nèi)容。在國家安全法律制度體系成為獨(dú)立的部門法之前,《國家安全法》理應(yīng)被納入國家法學(xué)和憲法部門法體系下,作為一部憲法性法律。同時(shí),《國家安全法》由全國人大常委會(huì)而非全國人大審議通過,雖然在現(xiàn)實(shí)效果上立法程序的不同并不代表法律的位階上有上下位法的區(qū)分,但《國家安全法》的立法程序與其作為國家安全領(lǐng)域基本法的地位仍有差距。

3.以專門性法律作為國家安全法律制度體系的有效支撐

國家安全法律制度體系的專門性法律除了各領(lǐng)域的專門安全法律及國家維護(hù)國家安全的行政行為法律,還應(yīng)該包括國家安全的組織法律、保障法律、程序法律、監(jiān)督救濟(jì)法律,以及特定時(shí)期或特定地域的特殊法律。

(1)專門領(lǐng)域法。 “總體國家安全觀” 的提出,將國家安全的范疇擴(kuò)充至政治安全、國土安全、軍事安全、經(jīng)濟(jì)安全、文化安全、社會(huì)安全、科技安全、信息安全、生態(tài)安全、資源安全、核安全等11 大安全領(lǐng)域。 因此,在構(gòu)建國家安全法律制度體系的研究中,專門領(lǐng)域安全法律的構(gòu)建一直是人們所關(guān)注的重點(diǎn)。 特別是在非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域,領(lǐng)域安全的立法缺失相當(dāng)嚴(yán)重,《核安全法》《網(wǎng)絡(luò)安全法》的出臺(tái)也回應(yīng)了相關(guān)領(lǐng)域的立法需求。 在相對單一的領(lǐng)域,立法復(fù)雜度相對較低,但在一些復(fù)雜領(lǐng)域,單一的專門領(lǐng)域法很難覆蓋本領(lǐng)域安全事項(xiàng)的規(guī)制。 如果以專門的單一領(lǐng)域立法難度很大,解決的方式可以采取分散式立法,如軍事領(lǐng)域存在多部立法;或者以一總法帶動(dòng)后續(xù)立法和下位立法的方式,如《網(wǎng)絡(luò)安全法》及其后續(xù)的單行法和下位法規(guī)。

(2)專門行為法。 專門行為法以國家相應(yīng)的專門行為進(jìn)行立法。 典型的如《反間諜法》《反恐怖主義法》《反外國制裁法》。 另外,還有一系列管理法,如《中華人民共和國公民出境入境管理法》《境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理法》。 此類法律在國家安全法律部門單獨(dú)成型以前可以歸入行政部門法,其執(zhí)法主體也相對單一,往往是某些行政執(zhí)法機(jī)關(guān)或軍事單位執(zhí)法的依據(jù)。

(3)專門組織法。 法律的實(shí)施離不開明確的執(zhí)法主體的參與,然而除了專門的行為法所規(guī)定的行政行為或軍事行為外,涉及國家安全的事項(xiàng)往往涉及多個(gè)領(lǐng)域,需要多個(gè)執(zhí)法主體相互協(xié)調(diào)。 如果缺乏組織協(xié)調(diào),往往出現(xiàn)推諉或不作為的情形。 因此通過專門的組織法,明晰執(zhí)法主體和職責(zé)權(quán)限,很有必要。 特別是作為《國家安全法》中的中央國家安全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)在法律上的定位問題,既是一個(gè)政治制度問題,也是一個(gè)法律問題。

(4)專門保障法。 國家安全所涉及的諸多事項(xiàng)和配套措施,如宣傳、教育,人員的招錄、培訓(xùn)和管理,特定群體的人身保護(hù)和安置保障等,在新時(shí)期僅依靠政策可能難以為繼,而按照一般的保障法律規(guī)定,往往又不能適應(yīng)國家安全專門保障的要求,因此需要有專門的立法予以規(guī)定。

(5)專門程序法。 國家機(jī)關(guān)在涉及國家安全的行政行為和刑事行為上,往往存在一些例外。 傳統(tǒng)上是通過在法條中設(shè)立但書等方式作為例外,予以排除或豁免。 如我國《刑法》第56 條規(guī)定 “對于危害國家安全的犯罪分子應(yīng)當(dāng)附加剝奪政治權(quán)利” ;第66 條規(guī)定 “危害國家安全犯罪……的犯罪分子,在刑罰執(zhí)行完畢或者赦免以后,在任何時(shí)候再犯上述任一類罪的,都以累犯論處” ;第277 條規(guī)定 “故意阻礙國家安全機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)依法執(zhí)行國家安全工作任務(wù),未使用暴力、威脅方法,造成嚴(yán)重后果的,依照第一款的規(guī)定處罰” 。 《中華人民共和國監(jiān)察法》第五章關(guān)于監(jiān)察程序的特殊規(guī)定,對于國家安全工作也有一定的借鑒意義。 可以考慮設(shè)立一部 “國家安全調(diào)查程序法” 或在未來并《國家安全法(典)》之中。

(6)專門的監(jiān)督和救濟(jì)法。 國家安全事項(xiàng)往往涉及國家秘密或國家重大利益,對相對人特別是公民個(gè)人的權(quán)利往往需要進(jìn)行克減,實(shí)際上造成了國家公權(quán)力和公民個(gè)人的權(quán)利之間的一種張力,相對而言公民個(gè)人尋求救濟(jì)的途徑比較受限。 對于特殊的權(quán)力更要進(jìn)行特別嚴(yán)格的監(jiān)督,即便公民的權(quán)利受到克減,公民因此尋求救濟(jì)的權(quán)利也不應(yīng)被克減。 對國家安全機(jī)關(guān)的監(jiān)督與一般的行政機(jī)關(guān)相比往往也比較特殊,因而,專門的監(jiān)督立法顯得特別必要。

(7)專門的特殊法,包括時(shí)間上的特殊法和空間上的特殊法。 特殊的時(shí)間與常時(shí)相對,一般是指緊急狀態(tài)期間,甚至可以是戰(zhàn)時(shí)。 與常時(shí)相比,在特殊時(shí)間節(jié)點(diǎn)上,一些權(quán)利和權(quán)力的存續(xù)可能需要調(diào)整。 雖然緊急狀態(tài)期間,可以做出臨時(shí)性的調(diào)整,但在常時(shí)更需要不斷推演,形成預(yù)案。 特殊的空間法對應(yīng)的是超越了我國法域的法律,可以是物理上的域外世界,也可以是現(xiàn)實(shí)以外的虛擬世界。 隨著我國開放水平的不斷深入,海外利益保護(hù)和推進(jìn)共同安全的需求不斷增大,當(dāng)域外法律和國內(nèi)法產(chǎn)生規(guī)范的沖突,管轄及相應(yīng)的豁免,這是國際法和域外法都需要進(jìn)行考慮。 虛擬空間在當(dāng)下主要是網(wǎng)絡(luò)虛擬空間,網(wǎng)絡(luò)空間不是法外之地,《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》的出臺(tái)正當(dāng)其時(shí)。

4.以下位規(guī)范落實(shí)國家安全法律制度體系形成有效補(bǔ)充

在法律之下,涉及國家安全的行政法規(guī)、軍事法規(guī)、地方性法規(guī)以及更低階的規(guī)章甚至規(guī)范性文件,在國家安全法律制度體系中也占有一席之地。 事實(shí)上,國家安全屬于中央事權(quán),大量地方性涉及國家安全事項(xiàng)的法規(guī)應(yīng)該隨著改革的不斷深化而慢慢淡出。 一些規(guī)范性文件、政策,在特定行業(yè)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),也都有法律化的需要。

(二)明確國家安全法律制度體系的邊界

只有明確國家安全法律制度體系的邊界,才能明確國家安全法律制度體系和其他部門法的關(guān)系,做好相關(guān)的銜接。

一方面,中國特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)初步形成,因此一些固有的邊界應(yīng)該得到承認(rèn)。 如《中華人民共和國刑法》《中華人民共和國刑事訴訟法》《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》,一些條文可能涉及國家安全事務(wù),但不應(yīng)該被納入國家安全法律制度體系之內(nèi),這樣才能更好地發(fā)揮銜接刑事法律和行政法兩大法律部門的作用。 同樣,在涉及國家安全職能的法律領(lǐng)域內(nèi),不能因?yàn)樯婕皩π袨榈恼J(rèn)定可能采取刑罰處罰或行政處罰時(shí),將其簡單納入刑法或行政法部門中去,國家安全法律制度體系的存在恰好可以在刑事領(lǐng)域和行政領(lǐng)域平衡出一定的緩沖區(qū)域。

另一方面,基于 “總體國家安全觀” 的思路,國家安全法律制度體系和一些部門法的邊界還不夠明確。 例如《刑法》分則第一章專門設(shè)置了危害國家安全罪,但這些罪名主要是圍繞傳統(tǒng)安全領(lǐng)域設(shè)置的,其他章節(jié)中非傳統(tǒng)安全的罪名達(dá)到一定程度時(shí),也會(huì)危害國家安全。 類似于暴恐犯罪、利用極端主義犯罪、組織利用邪教組織犯罪等到達(dá)一定程度就會(huì)危害國家政治安全,如何確定罪名既體現(xiàn)危害國家安全的特征,又不違反罪刑法定原則? 能否適用調(diào)查國家安全犯罪的特殊程序? 如何與《國家安全法》有效銜接,體現(xiàn)出 “總體國家安全觀” 的規(guī)定? 這些問題都是國家安全法律制度體系和部門法間邊界不明的表現(xiàn)。

國家安全法律制度體系的邊界的擴(kuò)充問題,主要體現(xiàn)在國家安全領(lǐng)域在向非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域擴(kuò)充的前提下,是否隨著安全理念將法律體系進(jìn)一步擴(kuò)充。 國家安全法律制度體系在各領(lǐng)域的擴(kuò)展可以順應(yīng)總體 “國家安全觀” 的要求,形成國家安全法律在各個(gè)具體領(lǐng)域的覆蓋。 對政策意義上的總體國家安全觀進(jìn)行簡單的法律映射,上升為各領(lǐng)域安全法,我們可以發(fā)現(xiàn),各領(lǐng)域法不僅存在交叉,事實(shí)上也存在未能被領(lǐng)域安全法所覆蓋的國家安全領(lǐng)域。 將國家部門權(quán)責(zé)、公民權(quán)利義務(wù)在領(lǐng)域范圍內(nèi)做出明確的劃分和規(guī)制,更需要嚴(yán)謹(jǐn)?shù)卦O(shè)計(jì)。 此外,每個(gè)領(lǐng)域安全法獨(dú)立立法的必要性也值得商榷。 特別是需要考量各領(lǐng)域的分散立法,是否必然優(yōu)于概括性的集中立法? 把國家安全劃分為各個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行立法,是否會(huì)導(dǎo)致維護(hù)國家安全力量的碎片化以及法律權(quán)威的虛化? 總之,安全立法的邊界肯定會(huì)有延展,但要 “謙抑” ,點(diǎn)到即止,不求面面俱到。 一條需要堅(jiān)守的原則是,國家安全概念不能泛化。

四、結(jié)語