馬 方 田博博

(西南政法大學(xué)國(guó)家安全學(xué)院,重慶 401120)

完備的國(guó)家安全法律制度體系是國(guó)家安全法治體系的核心內(nèi)容,是國(guó)家安全法治建設(shè)的基礎(chǔ)。2014 年10 月黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào): “貫徹落實(shí)總體國(guó)家安全觀,加快國(guó)家安全法治建設(shè),構(gòu)建國(guó)家安全法律制度體系?！睒?gòu)建國(guó)家安全法律制度體系的提出,符合習(xí)近平法治思想的制度邏輯,是黨中央在深刻把握國(guó)際國(guó)內(nèi)大環(huán)境、社會(huì)發(fā)展規(guī)律和統(tǒng)籌發(fā)展與安全的背景下,提出的具有重大理論意義與實(shí)踐意義的制度構(gòu)想。 而且,制度本身所具有的長(zhǎng)期性、穩(wěn)定性和根本性也與國(guó)家安全的內(nèi)涵高度契合。 因此,國(guó)家安全的制度化、規(guī)范化與法治化,不僅是社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要保障,也是維護(hù)國(guó)家安全的時(shí)代要求。 在總體國(guó)家安全觀的引領(lǐng)和指導(dǎo)下,2015 年7 月1 日頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)國(guó)家安全法》(以下簡(jiǎn)稱《國(guó)家安全法》)作為國(guó)家安全基礎(chǔ)法律,確立了國(guó)家安全法治原則。進(jìn)入新時(shí)代,面對(duì)世界百年未有之大變局,國(guó)際形勢(shì)錯(cuò)綜復(fù)雜,中華民族偉大復(fù)興在充滿機(jī)遇的同時(shí)也面臨一系列挑戰(zhàn)。 國(guó)家安全形勢(shì)已經(jīng)發(fā)生重大變化,國(guó)家安全體系必須進(jìn)一步適應(yīng)時(shí)代要求。 黨的十九屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》指出: “為完善國(guó)家安全體系,要健全國(guó)家安全法律制度體系?！?健全國(guó)家安全法律制度體系必須以總體國(guó)家安全觀和習(xí)近平法治思想為指導(dǎo),夯實(shí)國(guó)家安全法律制度體系的理論基礎(chǔ),理清國(guó)家安全法律制度體系的發(fā)展脈絡(luò),通過深入探尋其存在的突出問題,從而確定科學(xué)、清晰的完善路徑。

一、國(guó)家安全法律制度體系基本范疇

范疇及其體系是人類在一定歷史階段理論思維發(fā)展水平的指示器,也是各門科學(xué)成熟程度的標(biāo)志?；痉懂犙芯康闹饕康囊环矫嬖谟谝?guī)范學(xué)術(shù)用語、統(tǒng)一認(rèn)識(shí),另一方面則是為進(jìn)一步的學(xué)術(shù)研究與對(duì)話奠定基礎(chǔ)。 盡管國(guó)家安全法律制度體系的概念在黨的十八屆四中全會(huì)被首次提出,并在黨的十九屆四中全會(huì)重申,但當(dāng)前卻尚未有學(xué)者對(duì)這一概念進(jìn)行理論探討,導(dǎo)致國(guó)家安全法治體系、國(guó)家安全法律體系、國(guó)家安全法律制度體系之間關(guān)系不夠明確。 故而本文擬從法理學(xué)的視角先對(duì)三者的概念予以厘清,明確國(guó)家安全法律制度體系的概念、結(jié)構(gòu)以及其與國(guó)家安全法治體系建設(shè)的關(guān)系。

(一)國(guó)家安全法律制度體系概念探析

概念乃是解決法律問題必不可少的工具,限定嚴(yán)格的法律概念是我們清楚、理性地思考法律問題,并將我們對(duì)法律的思考轉(zhuǎn)變?yōu)檎Z言,以一種可理解的方式進(jìn)行傳達(dá)的基礎(chǔ)。然而,在現(xiàn)有的相關(guān)研究成果中,卻存在著國(guó)家安全法律體系、國(guó)家安全法律制度體系以及國(guó)家安全法治體系等表述的混同現(xiàn)象。 因此,有必要從法理學(xué)的角度出發(fā),對(duì)法治體系、法律體系以及法律制度三組基本概念予以界分,從而為國(guó)家安全法律制度體系的概念證成、內(nèi)涵界定與關(guān)系梳理奠定法理基礎(chǔ)。

從本體論的視角出發(fā),法治體系是描述一國(guó)法治運(yùn)作與操作規(guī)范化、有序化程度,表征法治運(yùn)行各個(gè)環(huán)節(jié)彼此銜接、結(jié)構(gòu)嚴(yán)整、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)狀態(tài)的概念,也是一個(gè)規(guī)范法治運(yùn)行與操作,使之充分體現(xiàn)和有效實(shí)現(xiàn)法治核心價(jià)值的概念。其涵蓋的內(nèi)容豐富,除涉及立法、執(zhí)法、司法、守法、法律監(jiān)督外,還涉及共同推進(jìn)、一體建設(shè)等方方面面。 因此,法治體系是一個(gè)具有高度概括性與宏觀統(tǒng)領(lǐng)性的概念。 而法律體系的概念雖在理論界存在很大爭(zhēng)議,但當(dāng)下公認(rèn)的主流觀點(diǎn)為:法律體系是指一國(guó)現(xiàn)行的全部法律規(guī)范按照不同的法律部門分類組合而形成的一個(gè)體系化的有機(jī)聯(lián)系的統(tǒng)一整體。置言之,法律體系實(shí)質(zhì)上就是不同部門法或者法律部門的集合,其遵從的是從法律法規(guī)、法律部門、法律體系的概念序列。而所謂法律制度(legal Institutions)則是指同類法律規(guī)范的總稱,如所有權(quán)制度、死刑制度、上訴制度等。從上述對(duì)于法治體系、法律體系、法律制度概念的追溯,可以確定該三者之間既有聯(lián)系又有區(qū)別,并非對(duì)同一含義的表述。 具言之,法律體系是法治體系運(yùn)行與存在的前提和基礎(chǔ),二者是靜態(tài)與動(dòng)態(tài)、被包含與包含的關(guān)系。 法治體系是法律的運(yùn)行體系,更多體現(xiàn)的是全面依法治國(guó)的整體性要求,也即立法、執(zhí)法、司法、守法、法律運(yùn)行保障機(jī)制、法律監(jiān)督機(jī)制,而法律體系的本質(zhì)是法律規(guī)范體系。法律體系與法律制度也屬于不同的范疇,二者雖都以法律規(guī)范作為其基本的構(gòu)成元素,但不同之處在于法律體系是法律部門的集合,而法律制度是由同類法律規(guī)范所形成的子制度所組成的一個(gè)系統(tǒng),二者之間具有明顯的交叉關(guān)系。 雖然法律制度范圍一般來說比部門法狹隘,但它在屬于某一部門法的同時(shí),又橫跨屬于其他部門法。以死刑制度為例,雖然它主要屬于刑法部門,但也是訴訟法中的重要組成部分。 因此,從法理學(xué)的角度來看,國(guó)家安全法律制度體系并非與國(guó)家安全法律體系等同,而且在一定程度上也表明國(guó)家安全法律體系概念的提出與使用是不具有正當(dāng)法理基礎(chǔ)的。

對(duì)于國(guó)家安全法律制度體系的界定,首先必須對(duì)制度的內(nèi)涵以及制度與法律之間的關(guān)系予以邏輯闡釋。 制度作為人類在認(rèn)識(shí)和改造世界中對(duì)主客觀規(guī)律的規(guī)則性表達(dá)、權(quán)威性提煉和規(guī)范化體現(xiàn),是人類在歷史長(zhǎng)河的實(shí)踐發(fā)展中不斷征服自然、駕馭自我所形成的政治文明、制度文明和法治文明成果。另外,不管是從政治學(xué)的角度還是從法學(xué)的角度,制度本身都具有極強(qiáng)的規(guī)范性,是特定歷史條件下有關(guān)社會(huì)各方面的規(guī)則體系。 因此,從該角度而言,法律與制度之間是具有一定同質(zhì)性的。 因?yàn)橐?guī)范在作為制度體系內(nèi)容的同時(shí),也是法律的精要,二者之間只是在涵蓋范圍與側(cè)重方面不同。 法律制度作為國(guó)家制度的重要內(nèi)容、主要支撐和合法存在,它以表現(xiàn)國(guó)家意志的法律規(guī)范形式,對(duì)國(guó)家制度予以法律化確認(rèn)、系統(tǒng)性構(gòu)建和體系化維護(hù),是國(guó)家制度規(guī)范化、法律化和法治化的集中體現(xiàn)。簡(jiǎn)言之,其是在憲法、法律、法規(guī)的基礎(chǔ)上,由眾多公認(rèn)的子制度所組成的一個(gè)系統(tǒng),是各類社會(huì)主體合法有序開展各項(xiàng)活動(dòng)的根本遵循。 國(guó)家安全法律制度作為法律制度的重要組成部分,其必然兼具法律制度的共性特征與國(guó)家安全本身的個(gè)性特征。 而且,在黨的十八屆四中全會(huì)、黨的十九大、黨的十九屆四中全會(huì)報(bào)告有關(guān)國(guó)家安全法律制度體系的表述中,也表明國(guó)家安全法律制度的界定需要在凸顯國(guó)家安全這一核心要素的同時(shí),要凸顯法律制度這一基礎(chǔ)要素。 因此,對(duì)于國(guó)家安全法律制度體系的準(zhǔn)確闡釋應(yīng)為:國(guó)家安全法律制度體系是在《憲法》《國(guó)家安全法》的基礎(chǔ)上,由各具體國(guó)家安全領(lǐng)域內(nèi)的子制度所共同組成的一個(gè)系統(tǒng)。 而這些具體的子制度則是由各具體國(guó)家安全領(lǐng)域內(nèi)的同類法律規(guī)范所構(gòu)成,它們共同為國(guó)家安全工作的開展提供了行為準(zhǔn)則與法律依據(jù)。 其若以國(guó)家安全體系涵蓋內(nèi)容為依據(jù),可被分為政治安全法律制度、軍事安全法律制度、國(guó)土安全法律制度、經(jīng)濟(jì)安全法律制度、社會(huì)安全法律制度、文化安全法律制度、科技安全法律制度、網(wǎng)絡(luò)安全法律制度、生物安全法律制度等各國(guó)家安全領(lǐng)域的子制度。 若根據(jù)國(guó)家安全類型與領(lǐng)域的不同,其則可被分為傳統(tǒng)安全法律制度體系與非傳統(tǒng)安全法律制度體系。

(二)國(guó)家安全法律制度體系的主要結(jié)構(gòu)

總體國(guó)家安全觀指導(dǎo)下構(gòu)建的國(guó)家安全法律制度體系,涵蓋所有國(guó)家安全領(lǐng)域,突出大安全格局,體現(xiàn)系統(tǒng)思維,結(jié)構(gòu)上呈現(xiàn)出明顯的體系性、層次性與邏輯性。 其主體結(jié)構(gòu)主要包括六部分:一是《憲法》中有關(guān)國(guó)家安全的根本規(guī)定。 《憲法》為國(guó)家安全法律規(guī)范的制定提供了依據(jù)和權(quán)力來源,是基本法律、單行法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章的最高宗旨,其對(duì)政治安全的根本國(guó)家制度,軍事安全的決策、領(lǐng)導(dǎo)體制,國(guó)土安全的基本范圍進(jìn)行了概括性規(guī)定。 二是具有基本法屬性的《國(guó)家安全法》及其專門性法律。 《國(guó)家安全法》主要是在宏觀上統(tǒng)領(lǐng)國(guó)家安全的各項(xiàng)工作及其相關(guān)法律;專門性法律是對(duì)《國(guó)家安全法》中涉及的具體國(guó)家安全類型的相關(guān)法律規(guī)定的細(xì)化,其構(gòu)成了國(guó)家安全立法的骨架。 三是國(guó)家安全行政法規(guī)與地方性法規(guī)。 為了便于《國(guó)家安全法》更好地實(shí)施,國(guó)務(wù)院可在具體領(lǐng)域制定國(guó)家安全法實(shí)施細(xì)則。 同時(shí),地方性法規(guī)由于符合地方的特色與習(xí)慣,所以能較好地在本區(qū)域落實(shí)《國(guó)家安全法》。 四是國(guó)家安全部門規(guī)章。 部門規(guī)章既能彌補(bǔ)法律的不足,又能及時(shí)修改,其靈活性與精細(xì)的規(guī)定可以賦予相關(guān)法律實(shí)施機(jī)關(guān)更強(qiáng)的可操作性。 五是國(guó)家安全涉外法治體系。 維護(hù)國(guó)家安全的涉外法律法規(guī)、維護(hù)國(guó)際安全的國(guó)際法體系與我國(guó)國(guó)內(nèi)法域外適用法律體系,共同構(gòu)成國(guó)家安全涉外法治體系。 六是黨內(nèi)法規(guī)中有關(guān)國(guó)家安全的規(guī)定。 黨內(nèi)法規(guī)屬于中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系中不可或缺的一環(huán),其有諸多關(guān)于國(guó)家安全的表述。 在《國(guó)家安全法》第四條、第五條,確立了中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)國(guó)家安全工作的領(lǐng)導(dǎo)地位,明確了中央國(guó)家安全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)職責(zé),這都是其在國(guó)家安全法律制度體系中的重要體現(xiàn)。

(三)國(guó)家安全法律制度體系與國(guó)家安全法治體系的邏輯關(guān)系

完備的國(guó)家安全法律制度體系作為國(guó)家安全法治體系建成的前提與基礎(chǔ),是國(guó)家推進(jìn)國(guó)家安全法治建設(shè)的重點(diǎn)與關(guān)鍵。完備的國(guó)家安全法律制度體系是國(guó)家安全法治體系建設(shè)的首要任務(wù)。 首先,國(guó)家安全法律制度體系是國(guó)家安全法治基礎(chǔ)理論研究與國(guó)家安全法治建設(shè)的時(shí)代背景與新挑戰(zhàn)的自然延伸,其是從理論基礎(chǔ)到法律構(gòu)建的成果展現(xiàn)。 其次,國(guó)家安全法律制度體系是國(guó)家安全法治實(shí)施體系與國(guó)家安全法治監(jiān)督體系構(gòu)建的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)與前提,也是指導(dǎo)國(guó)家安全法治實(shí)踐、國(guó)家安全法治實(shí)施體系構(gòu)建與具體措施設(shè)計(jì)的依據(jù)。 最后,缺乏完善的國(guó)家安全法律制度體系,國(guó)家安全法治實(shí)施就會(huì)成為無源之水、無本之木,國(guó)家安全法治體系亦將難以健全。 簡(jiǎn)言之,完備的國(guó)家安全法律制度體系構(gòu)筑是國(guó)家安全法治體系的規(guī)范基礎(chǔ)和邏輯起點(diǎn),是國(guó)家安全法治體系建設(shè)的重要任務(wù)。

二、國(guó)家安全法律制度體系的演進(jìn)規(guī)律

從邏輯上講,國(guó)家安全法治體系與國(guó)家安全法律制度體系具有緊密內(nèi)在關(guān)聯(lián)性,二者在發(fā)展演進(jìn)的時(shí)間上具有很大程度的契合性。 在不同歷史時(shí)期國(guó)家安全觀的指導(dǎo)下,伴隨著不斷發(fā)展變化的國(guó)際國(guó)內(nèi)安全形勢(shì),我國(guó)的國(guó)家安全法治體系建設(shè)是在追求安全環(huán)境與安全觀和諧關(guān)系的互動(dòng)平衡中發(fā)展與完善的。 置言之,我國(guó)國(guó)家安全法律制度體系的演進(jìn),與我國(guó)特定歷史時(shí)期的國(guó)家安全觀息息相關(guān),并伴隨著國(guó)家安全體系的不斷發(fā)展而逐漸成熟。 相應(yīng)地,我國(guó)國(guó)家安全法律制度體系的發(fā)展也伴隨著國(guó)家安全法治建設(shè)的逐步推進(jìn)和國(guó)家安全觀的逐步成熟而不斷充實(shí)與完善,總體上呈現(xiàn)為起步探索階段(1978-1993 年)、逐步發(fā)展階段(1994-2009 年)、全面發(fā)展階段(2010-2014 年)以及新時(shí)代總體國(guó)家安全觀指引時(shí)期(2014 年至今)四個(gè)漸進(jìn)階段。透過我國(guó)國(guó)家安全法律制度體系的演進(jìn)歷程,可以發(fā)現(xiàn)其演進(jìn)規(guī)律主要圍繞國(guó)家安全法治觀念、國(guó)家安全觀、國(guó)家安全道路三條主線展開。

(一)全面依法塑造國(guó)家安全法治理念

我國(guó)國(guó)家安全法律制度體系伴隨著中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)不斷深入發(fā)展,其始于專門立法,基于國(guó)家安全工作規(guī)范化與制度化需要,最終逐步形成以《國(guó)家安全法》為基本法的核心法律制度體系,進(jìn)而為全面推進(jìn)依法治國(guó),踐行總體國(guó)家安全觀而逐步形成全面依法維護(hù)國(guó)家安全的核心法治理念。

我國(guó)國(guó)家安全法律制度體系建設(shè)開端于專門國(guó)家安全立法。 新中國(guó)成立之初,保衛(wèi)新生的人民政權(quán),鎮(zhèn)壓反革命是當(dāng)時(shí)立法的首要任務(wù),以1951 年制定的《中華人民共和國(guó)懲治反革命條例》《中華人民共和國(guó)保守國(guó)家機(jī)密暫時(shí)條例》等為代表的第一批國(guó)家安全專門法律應(yīng)運(yùn)而生,為強(qiáng)力維護(hù)政治安全、軍事安全、國(guó)土安全、社會(huì)安全提供明確的法律依據(jù)。 黨的十一屆三中全會(huì)后,隨著國(guó)內(nèi)外形勢(shì)的發(fā)展和國(guó)家安全工作的深入,亟須制定一部具有中國(guó)特色的國(guó)家安全法,將國(guó)家安全工作納入法制軌道。 1983 年國(guó)家安全部成立后立即組織力量研究國(guó)家安全的專門立法問題。 1993 年2 月,第七屆全國(guó)人大常委會(huì)第30 次會(huì)議通過《中華人民共和國(guó)國(guó)家安全法》,這是國(guó)家安全法制建設(shè)所邁出的重要一步,也在維護(hù)國(guó)家安全領(lǐng)域初步實(shí)現(xiàn)了 “有法可依” 。

2014 年總體國(guó)家安全觀的提出,全面依法治國(guó)的深入推進(jìn),推動(dòng)了國(guó)家安全法治建設(shè)進(jìn)入新階段。 在總體國(guó)家安全觀的指引下,2015 年通過的《國(guó)家安全法》作為國(guó)家安全的基本法,在國(guó)家安全法律制度體系中起到了綜合性、全局性、基礎(chǔ)性作用,為國(guó)家安全法律制度體系提供了完整的框架,也為其他的法律制定預(yù)留了重要接口,為走中國(guó)特色國(guó)家安全道路提供了堅(jiān)實(shí)有力的制度基礎(chǔ)。 圍繞這一基本法,國(guó)家安全各個(gè)領(lǐng)域開始了緊鑼密鼓的立法,國(guó)家安全法律制度體系初現(xiàn)輪廓,科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法成為國(guó)家安全法治建設(shè)的重要任務(wù),依法維護(hù)國(guó)家安全的法治理念、法治思維已經(jīng)成為國(guó)家安全工作的重要指導(dǎo)與保障。

(二)堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)國(guó)家安全理論建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)

中國(guó)共產(chǎn)黨自誕生以來的百年奮斗歷程中,始終高度重視國(guó)家安全工作,依據(jù)不同歷史時(shí)期的重點(diǎn)任務(wù),及時(shí)調(diào)整國(guó)家安全工作的指導(dǎo)思想,使得國(guó)家安全觀不斷豐富與發(fā)展。 不同時(shí)期國(guó)家安全觀的不同側(cè)重,明確了各個(gè)時(shí)期國(guó)家安全法治建設(shè)與國(guó)家安全工作的重點(diǎn),在維護(hù)我國(guó)國(guó)家安全的過程中發(fā)揮了重要作用。

新中國(guó)成立之初,保衛(wèi)新生的人民民主政權(quán),維護(hù)國(guó)家主權(quán)獨(dú)立與領(lǐng)土完整是國(guó)家首要任務(wù),并由此形成了重點(diǎn)維護(hù)政治安全、軍事安全、國(guó)土安全等傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的傳統(tǒng)安全觀。 改革開放以來,和平與發(fā)展成為時(shí)代主題,社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)需要國(guó)際和平、國(guó)內(nèi)穩(wěn)定的安全環(huán)境,傳統(tǒng)的以軍事斗爭(zhēng)、反間防諜和對(duì)外情報(bào)為主的國(guó)家安全工作,已經(jīng)難以應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜的國(guó)家安全形勢(shì),國(guó)家安全重點(diǎn)領(lǐng)域逐漸由傳統(tǒng)安全領(lǐng)域不斷擴(kuò)大到社會(huì)安全、經(jīng)濟(jì)安全、文化安全等非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域,國(guó)家安全觀由傳統(tǒng)國(guó)家安全觀逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)閭鹘y(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全并重的國(guó)家安全觀。 黨的十八大以來,國(guó)際國(guó)內(nèi)安全形勢(shì)日趨復(fù)雜。 隨著全球疫情蔓延,傳統(tǒng)安全威脅與非傳統(tǒng)安全威脅交織愈演愈烈,安全與發(fā)展面臨極大挑戰(zhàn),在不斷總結(jié)黨的國(guó)家安全理論與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上,創(chuàng)造性提出總體國(guó)家安全觀,統(tǒng)籌安全與發(fā)展,統(tǒng)籌傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全,為中華民族偉大復(fù)興提供堅(jiān)實(shí)國(guó)家安全屏障。

國(guó)家安全觀的演進(jìn)推動(dòng)著國(guó)家安全法律制度體系不斷充實(shí)與完善。 新中國(guó)成立以來的傳統(tǒng)安全觀時(shí)期,國(guó)家安全立法以維護(hù)國(guó)內(nèi)穩(wěn)定為主要任務(wù),僅有的立法集中于政治安全、軍事安全領(lǐng)域。 改革開放以來的傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全并重時(shí)期,雖然非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域不斷擴(kuò)大,但國(guó)家安全工作仍然以傳統(tǒng)安全領(lǐng)域?yàn)橹攸c(diǎn),國(guó)家安全法律制度的建設(shè)與完善主要還是集中在傳統(tǒng)安全領(lǐng)域方面,例如在2009 年對(duì)1993 年《中華人民共和國(guó)國(guó)家安全法》進(jìn)行了全面修訂,2010 年修訂《中華人民共和國(guó)保守國(guó)家秘密法》,2014 年頒布實(shí)施《中華人民共和國(guó)反間諜法》廢止1993 年《中華人民共和國(guó)國(guó)家安全法》等。 進(jìn)入新時(shí)代,我國(guó)傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的問題依舊存在,面對(duì)不斷涌現(xiàn)的新的安全問題所帶來的挑戰(zhàn),從法律制度體系建設(shè)方面作出回應(yīng)已經(jīng)成為必然。 2014 年總體國(guó)家安全觀提出后,2015 年頒布實(shí)施的《國(guó)家安全法》奠定了總體國(guó)家安全觀指導(dǎo)下的國(guó)家安全法律制度體系框架,在繼續(xù)完善傳統(tǒng)安全立法基礎(chǔ)上,加強(qiáng)非傳統(tǒng)國(guó)家安全法律制度體系建設(shè)成為國(guó)家安全法治建設(shè)的重點(diǎn),一系列非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域法律不斷涌現(xiàn):如《中華人民共和國(guó)外商投資法》(2020 年1 月1 日起施行)、《中華人民共和國(guó)生物安全法》(2021 年4 月15 日起施行)、《中華人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法》(2017 年6 月1 日起施行)、《中華人民共和國(guó)核安全法》(2018 年1 月1 日起施行)、《中華人民共和國(guó)數(shù)據(jù)安全法》(2021 年9 月1日起施行)等。

(三)堅(jiān)持走中國(guó)特色國(guó)家安全道路

中國(guó)特色國(guó)家安全道路本質(zhì)上是中國(guó)特色社會(huì)主義道路在國(guó)家安全上的具體體現(xiàn)。堅(jiān)持中國(guó)特色國(guó)家安全道路的根本目的是保障中華民族偉大復(fù)興全局的最終實(shí)現(xiàn)。堅(jiān)持黨的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo),實(shí)現(xiàn)人民安全、政治安全、國(guó)家利益至上有機(jī)統(tǒng)一是中國(guó)特色國(guó)家安全道路的基本特征。經(jīng)過艱苦奮斗,中國(guó)共產(chǎn)黨團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)各族人民推翻了三座大山,實(shí)現(xiàn)了國(guó)家主權(quán)獨(dú)立與民族解放,建立了新中國(guó)。 在這一過程中,中國(guó)共產(chǎn)黨人深刻認(rèn)識(shí)到主權(quán)安全的重要性,雖然這一時(shí)期尚未形成正式的立法文件,但為了維護(hù)主權(quán)安全,在土地革命時(shí)期以及抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期,召開了一系列在歷史上具有重要意義的會(huì)議并出臺(tái)了一系列重要的政策文件。 在新中國(guó)成立之初,我國(guó)面臨國(guó)際國(guó)內(nèi)的雙重威脅。 在國(guó)際上,以美國(guó)為代表的帝國(guó)主義為扼殺新政權(quán),通過各種手段與途徑干預(yù)我國(guó)內(nèi)政;在國(guó)內(nèi),反動(dòng)派殘余勢(shì)力以各種方式手段對(duì)新政權(quán)進(jìn)行破壞,并試圖顛覆新政權(quán)。 因此,在新中國(guó)成立至改革開放這一階段,我國(guó)都是以保衛(wèi)政權(quán)安全作為國(guó)家安全的首要任務(wù)。 2015 年《國(guó)家安全法》第一條明確了 “保衛(wèi)人民民主專政的政權(quán)和中國(guó)特色社會(huì)主義制度,保護(hù)人民的根本利益” 的立法任務(wù);第三條確定了總體國(guó)家安全觀指導(dǎo)下的中國(guó)特色國(guó)家安全道路,突出以人民安全為宗旨、以政治安全為根本;第七條確立了法治原則與保障人權(quán)原則。 因此,堅(jiān)持主權(quán)、安全與發(fā)展等國(guó)家利益至上,以維護(hù)人民利益的人民安全為宗旨,保障政權(quán)安全等政治安全為根本,不僅是中國(guó)特色國(guó)家安全道路的基本特征,也是國(guó)家安全立法的核心任務(wù)。

三、當(dāng)前國(guó)家安全法律制度體系存在的問題

我國(guó)國(guó)家安全法律制度體系的演進(jìn)規(guī)律,主要體現(xiàn)在國(guó)家安全觀的發(fā)展、國(guó)家安全法治觀念的轉(zhuǎn)變以及國(guó)家安全道路的選擇三方面。 其從宏觀層面揭示了我國(guó)國(guó)家安全法律制度體系的從無到有、從單一到多元并向體系化演進(jìn)的歷程,并且在當(dāng)下已初具雛形。 然而,聚焦微觀層面,仍有不少方面亟待充實(shí)與完善。 第一,國(guó)家安全法治體系的核心與生命在于國(guó)家安全法律的有效實(shí)施,但法律間的銜接協(xié)調(diào)障礙和地方配套法律規(guī)范的滯后與缺失,導(dǎo)致諸多國(guó)家安全相關(guān)法律難以付諸實(shí)施,使得其難以彰顯國(guó)家安全法治觀念的實(shí)踐價(jià)值;第二,按照總體國(guó)家安全觀的要求,理論上應(yīng)構(gòu)建出完備的國(guó)家安全法律制度體系,但現(xiàn)有非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域中存在的立法空白,顯然表明總體國(guó)家安全觀在國(guó)家安全立法方面仍有待貫徹落實(shí);第三,數(shù)字時(shí)代不斷涌現(xiàn)的新興技術(shù),使得具有滯后性的法律制度在維護(hù)國(guó)家利益、人民利益方面日益捉襟見肘,這無疑在一定程度偏離了堅(jiān)持中國(guó)特色國(guó)家安全道路的要求。 總之,在微觀層面所暴露出的問題,都充分說明我國(guó)國(guó)家安全立法并未完全按照國(guó)家安全法律制度體系的演進(jìn)規(guī)律予以及時(shí)完善。

(一)法律間位階銜接協(xié)調(diào)不暢

從法律位階理論模式可知:合理的法律位階設(shè)置,能構(gòu)建整個(gè)法律淵源體系的有序性和整體性,使一個(gè)法律體系內(nèi)不同法律規(guī)范之間的關(guān)系得到解釋,從而確保法律秩序的穩(wěn)定性,為法律的正確適用提供理論基礎(chǔ)與邏輯起點(diǎn)。然而,現(xiàn)有國(guó)家安全的相關(guān)法律位階卻存在錯(cuò)位現(xiàn)象。 《國(guó)家安全法》作為國(guó)家安全領(lǐng)域具有基本法屬性的一部法律,是國(guó)家安全法律制度體系的基礎(chǔ),但作為具有基本法定位的《國(guó)家安全法》,卻由第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十五次會(huì)議通過。 依據(jù)《憲法》第六十二條,各領(lǐng)域的基本法律應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人民代表大會(huì)制定。作為維護(hù)國(guó)家主權(quán)與國(guó)土安全的《反分裂國(guó)家法》(2005 年3 月14 日通過并實(shí)施)與《國(guó)家安全法》形成了鮮明的對(duì)比,其卻由第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過,由此造成了《國(guó)家安全法》位階低于《反分裂國(guó)家法》的尷尬局面。 作為國(guó)家安全領(lǐng)域基本法的《國(guó)家安全法》與國(guó)家安全領(lǐng)域?qū)ｉT法,諸如《反恐怖主義法》《國(guó)家情報(bào)法》《核安全法》《國(guó)防法》《密碼法》《生物安全法》等因?yàn)槎加扇珖?guó)人大常務(wù)委員會(huì)制定,故而將會(huì)導(dǎo)致其不僅容易造成與其他專門法律之間的協(xié)調(diào)銜接困境,而且也使其難以發(fā)揮統(tǒng)領(lǐng)國(guó)家安全的基本法功能。

我國(guó)法律適用一般遵循 “基本法優(yōu)于一般法” “同一位階特別法優(yōu)于一般法” “不同位階上位法優(yōu)于下位法” 的規(guī)則。 但由于國(guó)家安全法律中的位階問題,在法律適用過程中勢(shì)必就會(huì)出現(xiàn)以下三方面問題:第一,適用過程中涉及需要依據(jù)《國(guó)家安全法》的基本原則、方針等來處理的事項(xiàng)時(shí),由于《國(guó)家安全法》在立法技術(shù)上的一些弱項(xiàng),往往容易給法律適用帶來不利影響。 第二,當(dāng)國(guó)家安全的專門性立法與《國(guó)家安全法》沖突時(shí),按照 “同一位階特別法優(yōu)于一般法” 的法律適用規(guī)則,則勢(shì)必優(yōu)先適用國(guó)家安全領(lǐng)域的專門性法律,但這勢(shì)必將會(huì)架空具有基本法屬性的《國(guó)家安全法》,使其難以在國(guó)家安全法律制度體系中發(fā)揮統(tǒng)籌作用。 第三,即使將《國(guó)家安全法》作為一般法律定位,其也不能被直接適用。由于《國(guó)家安全法》規(guī)定內(nèi)容的宏觀性、原則性,其往往在面對(duì)具體的國(guó)家安全問題時(shí)不具有可操作性。 置言之,《國(guó)家安全法》與相關(guān)的配套法律法規(guī)以及配套法律法規(guī)之間的關(guān)系不夠明晰,其主要原因在于沒有將《國(guó)家安全法》與部門法之關(guān)系完全厘清。

法律體系的融貫意味著法律體系各個(gè)部分之間相互支持與證立,從法理學(xué)的角度來講,其能為法律推理提供必要的融貫性確保。然而,現(xiàn)有國(guó)家安全法律制度體系框架下,經(jīng)常因?yàn)榱⒎ǖ木o迫性,導(dǎo)致國(guó)家安全相關(guān)立法存在銜接不暢、權(quán)責(zé)不清的問題。 首先,盡管我國(guó)對(duì)國(guó)家安全具體領(lǐng)域法律制度的研究越來越多,但對(duì)國(guó)家安全法律制度體系內(nèi)各具體法律間的協(xié)調(diào)與銜接缺乏深入研究。 其次,協(xié)調(diào)機(jī)制的缺失與法律間銜接間隙的存在,會(huì)給構(gòu)建高效的國(guó)家安全法治實(shí)施體系帶來不利影響,因?yàn)楦咝У膰?guó)家安全法治實(shí)施體系必須要以邏輯自洽、論證合理的國(guó)家安全法律制度設(shè)計(jì)為前提。 但是,隨著當(dāng)前國(guó)家安全內(nèi)涵與外延不斷拓展,在中國(guó)國(guó)家安全法律制度體系不斷完善的趨勢(shì)下,有哪些安全領(lǐng)域需要立法、哪些安全領(lǐng)域的立法需要完善、各安全領(lǐng)域法律之間應(yīng)該如何銜接、實(shí)施,都因有效協(xié)調(diào)機(jī)制不健全而在成效上差強(qiáng)人意。 其中,非傳統(tǒng)國(guó)家安全立法表現(xiàn)最為突出。 由于非傳統(tǒng)安全一般是跨領(lǐng)域、跨行業(yè)發(fā)生,故而維護(hù)非傳統(tǒng)安全需要協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌、集合不同主管部門。 以外國(guó)投資安全審查為例,其一般涉及發(fā)改委、商務(wù)部、證監(jiān)會(huì)、市場(chǎng)監(jiān)督等多個(gè)部門。 由于單一部門缺乏維護(hù)國(guó)家安全法定職責(zé)的意識(shí)與能力,導(dǎo)致當(dāng)前維護(hù)國(guó)家安全的主體仍以國(guó)家安全機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)等為主,致使國(guó)家安全工作的維護(hù)局限于傳統(tǒng)安全領(lǐng)域,同時(shí)這也是非傳統(tǒng)安全法律實(shí)施效果不彰的一個(gè)重要原因。 再者,部門與部門之間的各自為政,導(dǎo)致立法效率不高、立法的科學(xué)性不充分,尤以地方性國(guó)家安全立法較為突出。 另外,實(shí)踐中國(guó)家安全審查和監(jiān)督機(jī)制的落實(shí)常常由于相關(guān)規(guī)定的宏觀抽象性,使其所發(fā)揮的作用也十分有限。 究其原因,主要在于維護(hù)國(guó)家安全的各方主體對(duì)于構(gòu)建總體國(guó)家安全觀的全局性、戰(zhàn)略性理念認(rèn)識(shí)不足。 最后,《國(guó)家安全法》以總體國(guó)家安全觀為立法指導(dǎo)思想,但在《憲法》所涉及的國(guó)家安全具體條文中,對(duì)總體國(guó)家安全觀的指導(dǎo)性尚待進(jìn)一步體現(xiàn)。

(二)非傳統(tǒng)國(guó)家安全立法不健全

盡管我國(guó)國(guó)家安全法律制度體系的基本框架已經(jīng)構(gòu)建,但主要以政治安全、國(guó)土安全、軍事安全等傳統(tǒng)安全的規(guī)定為主。 相比非傳統(tǒng)安全立法,傳統(tǒng)安全不論是在宏觀立法架構(gòu)方面,還是在微觀法律規(guī)范方面都顯得更為翔實(shí)細(xì)密。 在非傳統(tǒng)國(guó)家安全領(lǐng)域,盡管已經(jīng)制定了《生物安全法》《數(shù)據(jù)安全法》等單行法律,但其他相關(guān)規(guī)定呈現(xiàn)分散立法的狀態(tài),立法的集中度和體系性不足。其次,立法是構(gòu)建國(guó)家安全法律制度體系的基本方式,但從目前非傳統(tǒng)國(guó)家安全的立法現(xiàn)狀來看,其無論是從立法的覆蓋面上,還是在立法的縱深領(lǐng)域都顯得較為單薄。 從覆蓋廣度來看,當(dāng)前仍有諸多領(lǐng)域存在立法空白,以新興科技安全、文化安全、經(jīng)濟(jì)安全等各具體領(lǐng)域?yàn)槔?都尚未出臺(tái)針對(duì)相關(guān)具體領(lǐng)域的立法規(guī)定。 而從非傳統(tǒng)國(guó)家安全各具體法律、法規(guī)的縱向維度來看,大多數(shù)立法都屬于原則性立法。 最后,非傳統(tǒng)安全立法存在針對(duì)性有余而整體性不足的問題,這亦是導(dǎo)致非傳統(tǒng)國(guó)家安全立法體系不健全的原因。 縱觀我國(guó)國(guó)家安全領(lǐng)域立法,其主要源于政策、文件,尤以非傳統(tǒng)國(guó)家安全領(lǐng)域最為明顯。 其中,《生物安全法》制定與頒布便是一個(gè)典型例子,因?yàn)槠浔举|(zhì)上就是為了應(yīng)對(duì)日益多發(fā)的生物安全風(fēng)險(xiǎn)、遵循總體國(guó)家安全觀的邏輯思路、滿足生物安全法律制度體系建構(gòu)的需要而頒布的一部以安全價(jià)值為導(dǎo)向的基礎(chǔ)性、政策性立法。然而,這種以政策性文件推動(dòng)的立法,往往會(huì)因立法過程的緊迫性,難免出現(xiàn)與其他領(lǐng)域的法律相互交叉或不相融合的情況。

(三)地方國(guó)家安全立法配套措施不足

作為滿足地方治理制度缺口和現(xiàn)實(shí)化需求的地方性法規(guī),其無論是從精細(xì)化還是可操作性上,都是提高法律效能的必要舉措。同樣,國(guó)家安全的地方性立法也應(yīng)具有細(xì)化上位法、協(xié)調(diào)不同領(lǐng)域法律規(guī)范之間關(guān)系等功能。 但現(xiàn)實(shí)中,存在一些薄弱環(huán)節(jié)。 首先,地方性國(guó)家安全立法存在發(fā)展局部不均衡的問題。 從地域看,積極開展地方性國(guó)家安全立法的地域較少,沒有覆蓋所有行政區(qū)域,如據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),自2019 年以來制定的24 部地方性立法,主要包括北京、四川、湖南、浙江、山東、黑龍江、西藏、遼寧、廣西、海南、陜西、貴州、江蘇、云南、河北、安徽等部分省、自治區(qū)、直轄市;從立法領(lǐng)域來看,一方面多數(shù)集中于反間諜等傳統(tǒng)安全領(lǐng)域,如2019 年以來地方國(guó)家安全立法中,四川、西藏、江蘇、黑龍江等省立法均為反間諜安全防范條例,另一方面更多為技術(shù)性較強(qiáng)的專業(yè)領(lǐng)域,如浙江省、廣西、海南、陜西、山東、云南、四川、遼寧等均為測(cè)繪地理信息條例。 其次,各地方國(guó)家安全立法內(nèi)容單一。 在內(nèi)容上,一些國(guó)家安全地方性法規(guī)僅是對(duì)上位法的簡(jiǎn)單重復(fù),并沒有實(shí)質(zhì)性規(guī)定導(dǎo)致其操作性不強(qiáng)。 最后,國(guó)家安全的地方性立法內(nèi)容相對(duì)滯后。 大多數(shù)國(guó)家安全地方性立法是以1993 年頒布的《國(guó)家安全法》為根據(jù)制定的,其內(nèi)容主要是有關(guān)政治安全的規(guī)定,對(duì)于非傳統(tǒng)安全相關(guān)問題的立法內(nèi)容不足。 在總體國(guó)家安全觀的立法理念下,部分立法已經(jīng)滯后。 據(jù)相關(guān)學(xué)者統(tǒng)計(jì),在2015 年《國(guó)家安全法》頒布后,時(shí)效性不足的地方性國(guó)家安全立法只有少部分被予以修改和廢止,而現(xiàn)有大多數(shù)立法還是沿用現(xiàn)行規(guī)定。

(四)新興技術(shù)安全的法律規(guī)范供給不足

以數(shù)據(jù)與算法為核心的新興技術(shù),已經(jīng)日益成為數(shù)字時(shí)代的核心競(jìng)爭(zhēng)力。 在未來將是影響與維護(hù)國(guó)家安全的重要力量,其在助力非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域,對(duì)已知或者未知風(fēng)險(xiǎn)提供精準(zhǔn)預(yù)測(cè)、準(zhǔn)確評(píng)估、全面感知、及時(shí)響應(yīng)、優(yōu)化應(yīng)對(duì)方案等一系列優(yōu)勢(shì)的同時(shí),也能助力傳統(tǒng)安全實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展。 但是,隨著新興技術(shù)的日益成熟與適用范圍的擴(kuò)大,它所引發(fā)諸多新的安全問題,諸如戰(zhàn)爭(zhēng)、倫理風(fēng)險(xiǎn)等也會(huì)十分棘手,勢(shì)必會(huì)對(duì)現(xiàn)存的法律制度體系產(chǎn)生沖擊。 從內(nèi)部安全看,新興技術(shù)依托的算法數(shù)據(jù)和網(wǎng)絡(luò)空間具有虛擬性和開放性,加之自身技術(shù)的復(fù)雜性,無疑會(huì)強(qiáng)化資本權(quán)力的壟斷地位。 尤以科技企業(yè)最為明顯,其可能憑借自身的技術(shù)優(yōu)勢(shì),通過數(shù)據(jù)與算法構(gòu)建起新的權(quán)力體系。 這不僅會(huì)加大政府的監(jiān)管難度,也會(huì)迎來算法歧視、數(shù)據(jù)收集、數(shù)據(jù)壟斷、數(shù)據(jù)濫用以及對(duì)個(gè)人隱私權(quán)侵犯等一系列問題,極有可能會(huì)引起社會(huì)恐慌。 除此之外,隨著新興技術(shù)背后的算法與數(shù)據(jù)對(duì)人類行為的影響,勢(shì)必也會(huì)導(dǎo)致其對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等造成一定干擾。 對(duì)于技術(shù)能力弱小的國(guó)際行為主體而言,其在國(guó)際的話語權(quán)會(huì)由于自身技術(shù)能力不足而減少甚至喪失,進(jìn)而淪為國(guó)際規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)的被動(dòng)接受者而非主動(dòng)制定者與參與者。 從外部安全來看,技術(shù)擴(kuò)散風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生會(huì)加大技術(shù)濫用的監(jiān)管難度與犯罪行為的打擊難度;就技術(shù)自身的安全而言,其極有可能會(huì)因?yàn)樽陨砑夹g(shù)漏洞而被攻擊或者被利用,進(jìn)而擴(kuò)大來自外部的風(fēng)險(xiǎn);其次,戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)的 “燃點(diǎn)” 會(huì)隨著新興技術(shù)的大量運(yùn)用而被降低,最終使得國(guó)際體系呈現(xiàn)更大的不穩(wěn)定性與不確定性;另外,算法與數(shù)據(jù)的偏差還會(huì)增加新興技術(shù)的不確定性。 故而,新興技術(shù)對(duì)法律、倫理、社會(huì)秩序等方面所帶來的挑戰(zhàn)前所未有,其已經(jīng)與國(guó)內(nèi)、國(guó)際上已有的法律秩序發(fā)生了劇烈的沖突。 加之,科學(xué)技術(shù)的發(fā)展的迅速性以及世界各國(guó)科學(xué)技術(shù)水平的差異性,更加凸顯了法律的缺陷與滯后。

四、國(guó)家安全法律制度體系的完善路徑

(一)完善立法評(píng)估機(jī)制,維護(hù)社會(huì)主義法治

《憲法》第五條闡明了法制統(tǒng)一對(duì)于建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的重要性。 法制不統(tǒng)一會(huì)帶來法律實(shí)施不能或者法律實(shí)施混亂的后果。 為維護(hù)法制統(tǒng)一,增強(qiáng)國(guó)家安全相關(guān)法律之間的協(xié)調(diào)性,應(yīng)從糾正位階錯(cuò)位、疏通協(xié)調(diào)銜接障礙與國(guó)家安全立法評(píng)估體系構(gòu)建兩方面展開。

在增強(qiáng)國(guó)家安全法律之間協(xié)調(diào)銜接方面,應(yīng)從以下三方面著手:第一,明確《國(guó)家安全法》的法律地位。 應(yīng)由全國(guó)人民代表大會(huì)對(duì)《國(guó)家安全法》進(jìn)行審議,從立法程序上明確其基本法的地位。 第二,完善中國(guó)特色國(guó)家安全憲法規(guī)范體系。 其一是應(yīng)該將總體國(guó)家安全觀寫入憲法,《國(guó)家安全法》第三條以法律的形式確定了總體國(guó)家安全觀的地位。 總體國(guó)家安全觀在《憲法》中的寫入,可使其在內(nèi)容與定位上更具有統(tǒng)一性與權(quán)威性。 其二是應(yīng)在《憲法》中增設(shè)中央國(guó)家安全委員會(huì)這一中央國(guó)家安全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。 《國(guó)家安全法》雖然依據(jù)《憲法》所制定,但中央國(guó)家安全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)卻在憲法中并無相關(guān)依據(jù)。 因此,為了保證法制統(tǒng)一,應(yīng)在憲法中增設(shè)中央國(guó)家安全委員會(huì),確立其憲法地位,并就其性質(zhì)、組成人員、職責(zé)、任期等事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)定。 第三,負(fù)有國(guó)家安全職責(zé)的機(jī)構(gòu),應(yīng)該在中央國(guó)家安全委員會(huì)的統(tǒng)一指導(dǎo)下,由中央國(guó)家安全委員會(huì)與各地方黨委國(guó)家安全委員會(huì),對(duì)國(guó)家安全立法、國(guó)家安全法律實(shí)施進(jìn)行組織協(xié)調(diào),并對(duì)負(fù)有國(guó)家安全職責(zé)的所有機(jī)構(gòu)的具體職責(zé)予以明確、細(xì)化。 另外,要注意黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家安全相關(guān)法律之間的相互銜接、互相協(xié)調(diào)。 由于國(guó)家安全立法特別強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo),二者必然會(huì)在調(diào)整范圍與適用先后上出現(xiàn)交叉。 為了使二者能更好地銜接與協(xié)調(diào),應(yīng)當(dāng)定期開展黨內(nèi)法規(guī)清理工作,解決黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家安全法律不協(xié)調(diào)、不適應(yīng)和不銜接的問題,通過及時(shí)修改法律等方式,消除由于某些法律條文相對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)和政策的滯后性而造成矛盾。

立法評(píng)估制度的構(gòu)建是為了準(zhǔn)確衡量國(guó)家立法機(jī)關(guān)所制定法律規(guī)范的科學(xué)性。 在我國(guó)國(guó)家安全法律制度體系建設(shè)過程中,不斷涌現(xiàn)出了各種各樣的問題,充分暴露了我國(guó)國(guó)家安全立法經(jīng)驗(yàn)與技術(shù)的不足。 構(gòu)建完善的國(guó)家安全立法評(píng)估機(jī)制是有效緩解這一問題的現(xiàn)實(shí)路徑,能有效減少國(guó)家安全法律法規(guī)的試錯(cuò)成本,提高立法效率。 立法評(píng)估是運(yùn)用定量與定性的方法,對(duì)立法前立法的必要性、合法性、協(xié)調(diào)性、可操作性,立法設(shè)計(jì)的重要制度和規(guī)則的約束條件、預(yù)期對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的影響予以評(píng)估;以及對(duì)立法后的法律實(shí)踐、法律法規(guī)對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的實(shí)際影響,以此評(píng)估社會(huì)執(zhí)法、司法和守法的具體問題。對(duì)于國(guó)家安全立法的評(píng)估,應(yīng)當(dāng)在考慮國(guó)家安全利益重要性與特殊性的基礎(chǔ)之上,著重側(cè)重以下幾方面內(nèi)容:首先,由中央國(guó)家安全委員會(huì)與各地方黨委國(guó)家安全委員會(huì)作為國(guó)家安全立法評(píng)估主體。 評(píng)估對(duì)象是由評(píng)估主體所決定的,對(duì)于普通法律既可以由制定主體評(píng)估,也可以由第三方評(píng)估。 中央國(guó)家安全委員會(huì)與各地方黨委國(guó)家安全委員會(huì)作為評(píng)估主體,既是由國(guó)家安全工作的特殊性所決定,也是由國(guó)家安全委員會(huì)的職能定位與性質(zhì)所決定的。 其次,以立法的必要性、合法性、協(xié)調(diào)性、可操作性作為國(guó)家安全立法前評(píng)估的首要指標(biāo)。 國(guó)家安全法律規(guī)范評(píng)估指標(biāo)的優(yōu)先等級(jí)設(shè)置應(yīng)區(qū)別于一般法律,應(yīng)將其預(yù)期對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)成本等的影響列為次級(jí)指標(biāo)。 這主要是由國(guó)家安全立法針對(duì)、涉及利益的根本性所決定。 最后,對(duì)于已經(jīng)頒布的國(guó)家安全法律法規(guī),應(yīng)以評(píng)估國(guó)家安全法律法規(guī)的實(shí)施效果為主,以評(píng)估國(guó)家安全法律法規(guī)對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的影響為輔,通過發(fā)現(xiàn)法律適用的新問題,從而對(duì)不合時(shí)宜的法律及時(shí)予以立改廢釋,不斷充實(shí)和完善國(guó)家安全的法律制度體系。

(二)科學(xué)立法,完善非傳統(tǒng)安全法律制度體系

涉及領(lǐng)域廣闊是非傳統(tǒng)安全最突出的特點(diǎn),但也造成了非傳統(tǒng)安全立法推進(jìn)的障礙。 以傳統(tǒng)安全法律制度體系為參照,非傳統(tǒng)安全法律制度體系的構(gòu)建也應(yīng)呈現(xiàn)出層次分明、體系完整、邏輯聯(lián)系嚴(yán)密的形態(tài)。 但是,由于非傳統(tǒng)國(guó)家安全涉及問題的復(fù)雜多變性,故而對(duì)非傳統(tǒng)安全法律制度體系的構(gòu)建勢(shì)必需以國(guó)家所面臨的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)與緊迫性作為重要考量因素。

有學(xué)者提出,在同時(shí)考慮非傳統(tǒng)國(guó)家安全立法的前瞻性與體系性下,根據(jù)其中調(diào)整國(guó)家安全法律關(guān)系的法律規(guī)范的部門法屬性,而將相關(guān)法律規(guī)范劃歸至某一部門法。但本文認(rèn)為,這種對(duì)于非傳統(tǒng)國(guó)家安全法律制度體系的構(gòu)建方式,一定程度上喪失了非傳統(tǒng)安全法律制度體系自身的特殊性。 縱觀我國(guó)國(guó)家安全立法模式,其經(jīng)歷了從 “原始型” 到 “混合型Ⅰ” 再到 “混合型Ⅱ” 演變進(jìn)程,我國(guó)國(guó)家安全法律制度體系也因此發(fā)生了重大變化,由此前的 “有關(guān)國(guó)家安全的憲法條文+國(guó)家安全具體領(lǐng)域的專門性立法+散布于各部門法或單行法中有關(guān)國(guó)家安全的規(guī)定” 三層次結(jié)構(gòu),發(fā)展成為 “有關(guān)國(guó)家安全的憲法條文+國(guó)家安全基本法+國(guó)家安全具體領(lǐng)域的專門性立法+散布于各部門法或單行法中有關(guān)國(guó)家安全的規(guī)定” 的四層次體系性結(jié)構(gòu)。因此,我國(guó)非傳統(tǒng)安全立法體系的建構(gòu)應(yīng)當(dāng)以國(guó)家面臨安全風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)與緊迫程度為前提要件,以急用先行為原則,遵循我國(guó)國(guó)家安全立法的四層次體系性結(jié)構(gòu),形成以《憲法》作為法律制定和權(quán)力來源的依據(jù)、以《國(guó)家安全法》為統(tǒng)領(lǐng)、非傳統(tǒng)安全具體領(lǐng)域的專門性法律制度為主體,以散布于各部門法或單行法中關(guān)于非傳統(tǒng)安全的規(guī)定為補(bǔ)充的非傳統(tǒng)國(guó)家安全法律制度體系。 同時(shí),應(yīng)該在非傳統(tǒng)安全法律制度體系的框架下,對(duì)當(dāng)前現(xiàn)實(shí)存在的以及潛在的非傳統(tǒng)安全問題予以分類并進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)劃定。 最后,對(duì)于已經(jīng)頒布的非傳統(tǒng)國(guó)家安全領(lǐng)域的專門性法律,在做好立法后評(píng)估工作的同時(shí),應(yīng)當(dāng)及時(shí)完善其相關(guān)配套制度。 而對(duì)于其他還未頒布的非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域?qū)ｉT性立法,一方面要做好立法前評(píng)估工作;另一方面要制定相應(yīng)的立法規(guī)劃,及時(shí)有序推進(jìn)立法工作的開展,以彌補(bǔ)非傳統(tǒng)國(guó)家安全領(lǐng)域的立法空白。

(三)加快立改廢釋,保證法律體系的協(xié)調(diào)統(tǒng)一

地方法治是法治中國(guó)建設(shè)的階段性和漸進(jìn)式表現(xiàn),具有現(xiàn)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)和深刻的法理根基,其是超越了國(guó)家整體主義法治觀分析模式下的一種類型化產(chǎn)物。完善的地方性法規(guī)是地方法治的前提和基礎(chǔ)。 地方性法規(guī)作為實(shí)現(xiàn)地方治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有效方式,其與國(guó)家治理不同,地方治理更加偏重對(duì)可操作性與精細(xì)化的考量,原因在于其更能因地制宜解決各種具有地方特色的現(xiàn)實(shí)問題。 國(guó)家安全地方性法規(guī)作為國(guó)家安全法律制度體系的重要組成部分,也當(dāng)然具有細(xì)化上位法、以先行先試的方式探索和創(chuàng)新國(guó)家安全立法的功能。 保證中央與地方性國(guó)家安全法規(guī)內(nèi)容上的一致性,是國(guó)家安全法律落地實(shí)施的有力保障。

因此,應(yīng)著重從三方面展開對(duì)國(guó)家安全地方性法規(guī)的完善:第一,加大對(duì)國(guó)家安全地方性法規(guī)的研究力度。 增加或設(shè)立專門的與國(guó)家安全地方性法規(guī)相關(guān)的課題或基金,鼓勵(lì)引導(dǎo)研究人員對(duì)國(guó)家安全地方性法規(guī)進(jìn)行系統(tǒng)研究,為國(guó)家安全地方性法規(guī)的制定提供堅(jiān)實(shí)的法理基礎(chǔ)。 第二,對(duì)于現(xiàn)有的國(guó)家安全地方性法規(guī)應(yīng)及時(shí)集中進(jìn)行審查。 對(duì)不合時(shí)宜的國(guó)家安全地方性法規(guī)要及時(shí)廢止;對(duì)于現(xiàn)存立法空白要及時(shí)啟動(dòng)立法程序予以彌補(bǔ);對(duì)于在內(nèi)容上與現(xiàn)有上位法有沖突地方要及時(shí)修改、解釋與廢除,保證與上位法的統(tǒng)一;同時(shí)各地方應(yīng)根據(jù)各地需求,依上位法及時(shí)細(xì)化相關(guān)立法,加快落實(shí)國(guó)家安全相關(guān)法律的落地實(shí)施。 第三,應(yīng)在中央國(guó)家安全委員會(huì)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)之下,由各地方黨委國(guó)家安全委員會(huì)統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)相關(guān)立法工作的開展。 地方黨委國(guó)家安全委員會(huì)應(yīng)綜合考慮各地方的具體情況,秉持因地制宜、注重可操作性、維護(hù)法制統(tǒng)一的原則,制定符合本地方的國(guó)家安全地方性立法計(jì)劃,及時(shí)有序推進(jìn)立法工作。

(四)推動(dòng)新興技術(shù)安全立法創(chuàng)新,增加制度供給

新興科學(xué)技術(shù)已經(jīng)日益成為影響國(guó)際格局的關(guān)鍵性要素。 未來,新興技術(shù)既可能會(huì)成為國(guó)家安全、全球安全的重要助力,也極有可能會(huì)是國(guó)家安全甚至是全球安全的主要風(fēng)險(xiǎn)來源。 因此,積極探索數(shù)字時(shí)代新興技術(shù)安全治理的有效方案,彌補(bǔ)法律制度在新興技術(shù)方面供給缺陷已經(jīng)相當(dāng)必要。 以人工智能技術(shù)為例,雖然人工智能技術(shù)在助力國(guó)家治理等各個(gè)方面都產(chǎn)生了積極作用,但是人工智能技術(shù)所產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)也日益凸顯,而且國(guó)內(nèi)外尚未形成對(duì)人工智能技術(shù)產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知共識(shí)。 相比而言,美國(guó)對(duì)新興技術(shù)與國(guó)家安全關(guān)系的認(rèn)知卻是非常敏感,就人工智能方面,其在國(guó)家層面組建了人工智能安全委員會(huì)和人工智能特別委員會(huì);在國(guó)防部層面成立了聯(lián)合人工智能中心與人工智能和機(jī)器學(xué)習(xí)與監(jiān)督委員會(huì),二者共同構(gòu)成了當(dāng)下美國(guó)人工智能的戰(zhàn)略布局。 然而,我國(guó)的對(duì)于新興技術(shù)各領(lǐng)域的戰(zhàn)略布局至今卻尚未形成。 因此,對(duì)新興技術(shù)帶來的安全問題除借鑒域外國(guó)家的治理經(jīng)驗(yàn)外,還應(yīng)該從以下四個(gè)方面積極推動(dòng)新興技術(shù)安全的法律制度輸出:

第一,加強(qiáng)國(guó)際合作,推動(dòng)新興技術(shù)涉外法治建設(shè)。 新興技術(shù)作為推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和世界經(jīng)濟(jì)的有效助力,其帶來的技術(shù)福利是屬于全人類的。 當(dāng)然,其在發(fā)展與應(yīng)用方面所帶來的威脅也是跨越國(guó)界且具有全球性的,因?yàn)樾屡d技術(shù)在優(yōu)化國(guó)際秩序的同時(shí)也在重塑國(guó)際秩序。 所以,在聯(lián)合國(guó)成立專門的新興技術(shù)與國(guó)家、國(guó)際安全與發(fā)展工作組就顯得必要。 其主要負(fù)責(zé)對(duì)新興技術(shù)應(yīng)用與發(fā)展所產(chǎn)生的安全風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估,協(xié)調(diào)各國(guó)際行為主體盡快就新興技術(shù)的安全與發(fā)展問題形成共識(shí),進(jìn)而為國(guó)際治理與風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)提供技術(shù)與理論支持,并為相關(guān)國(guó)際法的制定奠定基礎(chǔ)。 第二,形成統(tǒng)一完善的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。 技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一化、體系化有利于對(duì)技術(shù)進(jìn)行有效監(jiān)管,并且能科學(xué)評(píng)估技術(shù)本身的缺陷與漏洞,引導(dǎo)新興技術(shù)的不斷完善與發(fā)展。 具言之,技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)應(yīng)由政府部門牽頭,由相關(guān)技術(shù)開發(fā)人員主導(dǎo),其他各領(lǐng)域?qū)＜覅⑴c并論證,在保障國(guó)家安全前提下形成。 同時(shí),還應(yīng)借鑒與參考發(fā)達(dá)國(guó)家有關(guān)新興技術(shù)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn),使其在為我國(guó)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建提供參照的同時(shí),也能縮小在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)方面與發(fā)達(dá)國(guó)家的距離。 第三,制定新興技術(shù)應(yīng)用的程序體系。 新興技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系的構(gòu)建在于衡量技術(shù)本身的安全問題,而對(duì)于技術(shù)應(yīng)用的風(fēng)險(xiǎn)則需要一定的程序規(guī)則來予以規(guī)制,以防止技術(shù)濫用。 具體而言,可以針對(duì)新興技術(shù)的不同應(yīng)用場(chǎng)景,將其規(guī)制程序劃定給相關(guān)部門予以制定,從而在應(yīng)用層面實(shí)現(xiàn)對(duì)安全風(fēng)險(xiǎn)的把關(guān)。 第四,綜合考慮各方面因素,科學(xué)構(gòu)建新興技術(shù)安全法律制度。 數(shù)字時(shí)代的到來,在一定程度上會(huì)改變我們對(duì)現(xiàn)有法律的認(rèn)知,其涉及問題的復(fù)雜性與廣泛性,使得其在調(diào)整新興技術(shù)相關(guān)法律關(guān)系時(shí)必須要考慮得更加全面,諸如技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、倫理標(biāo)準(zhǔn)、社會(huì)秩序、國(guó)際秩序等一系列問題。 總之,對(duì)于新興技術(shù)相關(guān)法律制度的供給,首先應(yīng)該構(gòu)建系統(tǒng)的新興技術(shù)安全戰(zhàn)略布局,要在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、程序規(guī)則完善的基礎(chǔ)上,綜合考慮新興技術(shù)所帶來的安全風(fēng)險(xiǎn),統(tǒng)籌安全與發(fā)展,從而塑造符合中國(guó)國(guó)情的新興技術(shù)安全法律制度。

五、結(jié)語