田文華 趙 巖

(復(fù)旦大學社會發(fā)展與公共政策學院，上海 200433)

引 言

新冠肺炎疫情暴發(fā)后，習近平總書記曾在多個場合強調(diào)，要建設(shè)“平戰(zhàn)結(jié)合”的重大疫情防控救治體系，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！耙綉?zhàn)結(jié)合、補齊短板，健全優(yōu)化重大疫情救治體系，建立健全分級、分層、分流的傳染病等重大疫情救治機制?！?1)習近平主持召開中央全面深化改革委員會第十二次會議強調(diào) 完善重大疫情防控體制機制 健全國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系[EB/OL]. (2022-02-14)[2022-07-10].http：//www.gov.cn/xinwen/2020-02/14/content_5478896.htm.“要完善平戰(zhàn)結(jié)合的疫病防控和公共衛(wèi)生科研攻關(guān)體系”，“堅持平時和戰(zhàn)時結(jié)合、預(yù)防和應(yīng)急結(jié)合、科研和救治防控結(jié)合，加強疫病防控和公共衛(wèi)生科研攻關(guān)體系和能力建設(shè)”。(2)習近平.為打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)提供強大科技支撐[J].實踐(思想理論版)，2020(4)： 4-6.

世界衛(wèi)生組織(WHO)將全球風險等級提高到最高級“非常高”，并稱目前無法預(yù)測本次新冠肺炎疫情將持續(xù)多久。(3)陳潔.后疫情時代產(chǎn)業(yè)和消費“雙升級”的動力機制[J].上海交通大學學報(哲學社會科學版)，2020，28(5)： 100-111.面對疫情常態(tài)化的發(fā)展趨勢，“平戰(zhàn)結(jié)合”已經(jīng)成為新冠肺炎疫情防控以及超大型城市公共衛(wèi)生治理的重要原則和命題。這要求超大型城市的公共衛(wèi)生治理統(tǒng)籌兼顧平時狀態(tài)下常態(tài)化公共衛(wèi)生治理與重大突發(fā)公共衛(wèi)生危機發(fā)生時戰(zhàn)時狀態(tài)下非常態(tài)化治理的需求，實現(xiàn)平時與戰(zhàn)時的一體化治理。面對未來，超大型城市亟須從此次疫情中吸取教訓(xùn)、學習經(jīng)驗，主動承擔以最高標準引領(lǐng)完善“平戰(zhàn)結(jié)合”的城市公共衛(wèi)生治理體系的責任，探索超大型城市公共衛(wèi)生治理“平戰(zhàn)結(jié)合”機制構(gòu)建之路，持續(xù)推進我國社會治理的現(xiàn)代化和全面深化改革的進程。

一、 “平戰(zhàn)結(jié)合”的概念和特點

(一) 基本概念

1. “平戰(zhàn)結(jié)合”

“平戰(zhàn)結(jié)合”一詞最早起源于國防建設(shè)領(lǐng)域，是指軍事發(fā)展的各個方面平戰(zhàn)兼容、軍民兩用、相互促進，進而推動國防建設(shè)與經(jīng)濟發(fā)展相結(jié)合的一種戰(zhàn)略指導(dǎo)思想。從系統(tǒng)的觀點出發(fā)，既考慮非戰(zhàn)時緊急狀態(tài)的需求，也考慮戰(zhàn)時緊急狀態(tài)的需求，實現(xiàn)應(yīng)急與應(yīng)戰(zhàn)的一體化，以便在戰(zhàn)時與非戰(zhàn)時緊急狀態(tài)下都能夠迅速整合各種可動員的資源，提高國家經(jīng)濟與社會發(fā)展的整體抗逆水平。(4)王宏偉.公共危機管理中的平戰(zhàn)結(jié)合： 應(yīng)急與應(yīng)戰(zhàn)的一體化[J].軍事經(jīng)濟研究，2007(8)： 44-47.超大型城市公共衛(wèi)生治理領(lǐng)域的“平戰(zhàn)結(jié)合”也得益于上述思想的闡釋，是指超大型城市的公共衛(wèi)生治理需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)平時與戰(zhàn)時狀態(tài)下的活動和要素，既要通過平時的準備提升危機應(yīng)急的反應(yīng)速度和處置能力，也要通過危機的處置學習促進平時的準備活動。

2. “平戰(zhàn)結(jié)合”機制

超大型城市公共衛(wèi)生治理的“平戰(zhàn)結(jié)合”機制是將“平戰(zhàn)結(jié)合”思想應(yīng)用于公共衛(wèi)生治理的結(jié)果，體現(xiàn)了系統(tǒng)的、動態(tài)的公共衛(wèi)生治理觀。為了更好地理解和設(shè)計超大型城市公共衛(wèi)生治理的“平戰(zhàn)結(jié)合”機制，本文將“平戰(zhàn)結(jié)合”機制定義為： 以提高超大城市公共衛(wèi)生應(yīng)急能力為目標，“立足戰(zhàn)時、著眼平時”，統(tǒng)籌兼顧平時與戰(zhàn)時公共衛(wèi)生治理的需求，并借助標準化的平戰(zhàn)狀態(tài)轉(zhuǎn)換程序?qū)崿F(xiàn)快速響應(yīng)的情景式公共衛(wèi)生治理模式。超大型城市公共衛(wèi)生治理的“平戰(zhàn)結(jié)合”機制將戰(zhàn)時應(yīng)對的需求寓于平時的公共衛(wèi)生治理的常態(tài)化的準備活動中，又通過戰(zhàn)時非常態(tài)危機應(yīng)對的經(jīng)驗來推動平時準備活動的反饋修正。一旦發(fā)生危機，“平戰(zhàn)結(jié)合”機制的構(gòu)成要素——隊伍、資源、技術(shù)、方法能夠快速順暢地從平時的公共衛(wèi)生促進和維護狀態(tài)過渡到戰(zhàn)時的公共衛(wèi)生的應(yīng)對和控制狀態(tài)，從而形成公共衛(wèi)生應(yīng)急高效靈活能力，有效地減少、化解、處置突發(fā)公共衛(wèi)生危機。

具體來看，“平戰(zhàn)結(jié)合”機制概念的核心內(nèi)涵主要有三點。首先，“平戰(zhàn)結(jié)合”機制的目標立足于應(yīng)急能力的提高，也就是突發(fā)公共衛(wèi)生危機治理這個出發(fā)點，超大型城市的公共衛(wèi)生治理必須“立足戰(zhàn)時、著眼平時”，圍繞著應(yīng)戰(zhàn)的需求，從平戰(zhàn)狀態(tài)兩個治理階段的差異性深刻理解“平戰(zhàn)結(jié)合”機制核心功能的構(gòu)建。其次，“平戰(zhàn)結(jié)合”機制的核心是一個具有時序性的情景式治理過程，涉及各要素在不同狀態(tài)下的轉(zhuǎn)換過程或程序，從而有效地動員隊伍、資源、技術(shù)、方法等要素，并按照模塊化組裝的方式進行組合轉(zhuǎn)換進而形成應(yīng)急能力。最后，機制的設(shè)計要讓機制體系中的激勵機制、約束機制、反饋機制、評價機制等在非人為操作的情況下自動連續(xù)發(fā)揮作用。(5)陳朝宗.機制設(shè)計： 提升制度執(zhí)行力的唯一路徑[J].中共福建省委黨校學報，2013(7)： 68-73.因此，“平戰(zhàn)結(jié)合”機制的構(gòu)建還需要設(shè)計相關(guān)配套的制度保障，從而確保機制的正常運行和持續(xù)穩(wěn)定。

(二) 特點

1. 時效性

突發(fā)公共衛(wèi)生危機的應(yīng)急需求具有很強的時效性特征，這就要求超大型城市公共衛(wèi)生治理在最快的時效內(nèi)發(fā)揮作用，才能有效地遏制危機的發(fā)生或降低危機的影響。在此情形下，在“平戰(zhàn)結(jié)合”的治理要求下，時效性特點可實現(xiàn)快速的應(yīng)急響應(yīng)，并根據(jù)不同狀態(tài)下的公共衛(wèi)生治理需求實現(xiàn)治理機制的運行功能，確保平戰(zhàn)狀態(tài)的快速平穩(wěn)切換，才能保證公共衛(wèi)生治理的可操作性和效率。

2. 兼容性

“平戰(zhàn)結(jié)合”立足戰(zhàn)時，著眼平時，將公共衛(wèi)生治理的戰(zhàn)時應(yīng)急的標準和要求體現(xiàn)在公共衛(wèi)生治理平時準備活動中的建筑設(shè)計、人員訓(xùn)練、資源儲備等各個方面，使得兼容性成為了“平戰(zhàn)結(jié)合”的突出特點。通過平戰(zhàn)一體化治理，寓戰(zhàn)于備，將平時的準備工作儲存為戰(zhàn)時突發(fā)應(yīng)急的潛力，從而提高了“平戰(zhàn)結(jié)合”作為治理工具的兼容性和多種任務(wù)應(yīng)對的能力。

3. 動態(tài)性

“平戰(zhàn)結(jié)合”還具有動態(tài)性的特點，“平戰(zhàn)結(jié)合”可根據(jù)公共衛(wèi)生治理的階段，特別是突發(fā)公共衛(wèi)生危機發(fā)展的動態(tài)情況調(diào)整響應(yīng)的級別或動員的規(guī)模，合理地安排超大型城市公共衛(wèi)生治理的各模塊各要素逐級進行平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換，有序地動員應(yīng)急儲備潛力，達到高效應(yīng)對、節(jié)約資源的多重效果，從而動態(tài)地滿足超大型城市公共衛(wèi)生治理不同狀態(tài)的需求。

二、 “平戰(zhàn)結(jié)合”的現(xiàn)實需求

(一) 超大型城市治理風險特點

1. 人口密集流動性極高

超大型城市的工業(yè)發(fā)展和城市化進程極大地擴展了城市的空間規(guī)模，城市集聚效應(yīng)凸顯，吸引了大量人口涌入城市，不斷拓展著城市發(fā)展的規(guī)模。這導(dǎo)致超大型城市的人口在空間上十分密集，并且出于生活生產(chǎn)活動和地區(qū)間交往的需要，超大型城市內(nèi)部與周邊城市的人員交往十分密切，人口的流動性極高?，F(xiàn)代性、城市化以及網(wǎng)絡(luò)社會催生的風險社會，使得應(yīng)急管理在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的重要性不斷凸顯。(6)熊競.應(yīng)急管理中政區(qū)治理的關(guān)聯(lián)邏輯及其內(nèi)在困境[J].上海交通大學學報(哲學社會科學版)，2020，28(5)： 68-77.

2. 應(yīng)急瞬時承載力要求高

超大型城市應(yīng)急承載力的要求十分之高，一旦發(fā)生公共衛(wèi)生危機，人們出于對危機的恐懼可能發(fā)生擠兌應(yīng)急資源的情況，從而導(dǎo)致超大型城市應(yīng)急需求急劇提升。同時，為遏制危機的影響或盡快處置危機，應(yīng)急體系將瞬時高負載運轉(zhuǎn)。超大型城市作為區(qū)域的發(fā)展中心，存在著應(yīng)急能力的有限性和應(yīng)急需求外溢的結(jié)構(gòu)性矛盾，繼而加劇應(yīng)急承載能力的供需矛盾和沖突。

3. 國際輸入型風險指數(shù)高

我國正處于一個更加開放的環(huán)境中，經(jīng)濟、文化和社會發(fā)生的危機越來越多地融入世界中了，世界上任何地方發(fā)生的危機都有可能影響到中國。(7)宋超.城市危機管理的模式轉(zhuǎn)換與機制創(chuàng)新[J].開放導(dǎo)報，2007(5)： 99-101.超大型城市經(jīng)濟發(fā)達，對外開放程度高，一般分布著眾多國際性交通樞紐，國際交往十分密切，這帶來了頻繁的國際交流和廣泛的對外貿(mào)易。但來自全球的人口和貨物流動，來源復(fù)雜、差異性大，致災(zāi)因子的輸入型風險指數(shù)更高，輸入型危機的不確定性和復(fù)雜性也更高。

(二) 超大型城市公共衛(wèi)生治理的挑戰(zhàn)

1. 致災(zāi)因素復(fù)雜且擴散快

從風險致災(zāi)因素來看，超大型城市中的公共衛(wèi)生風險致災(zāi)因素更加繁多，且結(jié)構(gòu)十分復(fù)雜。一方面，隨著人類活動頻率的提高、活動范圍的擴大，人類的決策與行動對社會的影響力大大增強，人為的不確定性主導(dǎo)了社會風險。(8)向云波，王圣云.新冠肺炎疫情擴散與人口流動的空間關(guān)系及對中國城市公共衛(wèi)生分類治理啟示[J].熱帶地理，2020，40(3)： 408-421.另一方面，從空間密度和人口密度來看，超大型城市發(fā)生公共衛(wèi)生危機，其擴散性相較于其他地區(qū)更快，涉及的范圍更為廣大。一旦公共衛(wèi)生致災(zāi)因素在一定條件下被激活形成疫情，伴隨著大規(guī)模的人口流動，不僅疫情傳播速度十分驚人，并且也會增加超大型城市開展流調(diào)和社會管控等活動的難度，因此在遭遇突發(fā)公共衛(wèi)生危機時超大型城市的系統(tǒng)具有更高的脆弱性。

2. 輸入型風險防控壓力大

全球化使國家之間的交往更頻繁，人員和物資的流動速度超乎想象，這為公共衛(wèi)生風險因素在國際間的流動提供了土壤。而超大型城市作為對外交往的重要窗口，也是重要的入境口岸，承擔著輸入型風險的防控責任，是維護國內(nèi)和平與安全的第一道防線。來自全球的大規(guī)模、多來源、高流動的人口、貨物等導(dǎo)致風險的擴散速度極快，這給風險的排查和危機的控制都帶來了巨大困難，加大了超大型城市輸入型公共衛(wèi)生風險的防控難度。

3. 易衍生系統(tǒng)性社會風險

現(xiàn)代城市是建立在分工基礎(chǔ)上的高度復(fù)雜的社會有機系統(tǒng)，局部的問題有可能產(chǎn)生大范圍的波及和連帶性后果，進而產(chǎn)生整體危機。(9)郭星華，隋嘉濱.城市化進程中的社會風險控制[J].上海城市管理，2010，19(1)： 16-18.超大型城市是一個復(fù)雜的社會系統(tǒng)，政治、經(jīng)濟、社會等各個系統(tǒng)間有著密切的關(guān)系，公共衛(wèi)生風險作為一種嚴重危害人民群眾人身財產(chǎn)安全的不確定性因素影響范圍廣，危害程度高，一旦發(fā)生就有可能波及經(jīng)濟生產(chǎn)、群眾生活等重要民生領(lǐng)域，繼而極易引發(fā)系統(tǒng)性的社會風險。

三、 “平戰(zhàn)結(jié)合”的概念模型

(一) 理論構(gòu)建

1. 危機的全過程管理： “平戰(zhàn)結(jié)合”的結(jié)構(gòu)邏輯

美國危機管理研究學者羅伯特·希斯(Robrt Heath)認為，有效應(yīng)對危機，需要加強危機事前、事中和事后全過程的管理。由此，他在《危機管理》一書中率先提出危機管理的4R，即縮減力(Reduction)、預(yù)備力(Readiness)、反應(yīng)力(Response)、恢復(fù)力(Recovery)等四個維度。(10)羅伯特·希斯.危機管理[M].王成，宋炳輝，金瑛，譯.北京： 中信出版社，2001.這四個維度其實是危機管理兩種狀態(tài)下四個連續(xù)的階段。與之相對應(yīng)，從公共衛(wèi)生治理的整體治理階段特征上來看，公共衛(wèi)生治理包括“風險治理”下的平時狀態(tài)與“應(yīng)急管理”下的戰(zhàn)時狀態(tài)兩種結(jié)構(gòu)性狀態(tài)。這兩種狀態(tài)下，公共衛(wèi)生治理平時與戰(zhàn)時的治理主體、對象、任務(wù)、范式甚至邊界等都不盡相同，而“平戰(zhàn)結(jié)合”正是從危機的全過程管理要求出發(fā)，建立風險特征與危機狀態(tài)相結(jié)合的適應(yīng)性治理框架，結(jié)合公共衛(wèi)生治理狀態(tài)的結(jié)構(gòu)性差異，改變過去不分重點“一刀切式”的治理作風，強調(diào)不同狀態(tài)下治理差異性的同時，為危機不同階段的全過程管理提供了融合的支撐，構(gòu)建以科學性為基礎(chǔ)、適應(yīng)性為目標、高效性為優(yōu)勢的治理結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變，推動超大型城市公共衛(wèi)生治理機制的創(chuàng)新。

2. 運動式治理： “平戰(zhàn)結(jié)合”的功能邏輯

運動式治理是國家以強大的政治合法性為基礎(chǔ)，通過有效的意識形態(tài)宣傳與超強的組織網(wǎng)絡(luò)滲透，借助政治動員對社會資源進行集中配置，以實現(xiàn)各項治理目的。(11)楊志軍，肖貴秀.環(huán)保專項行動： 基于運動式治理的機制與效應(yīng)分析[J].甘肅行政學院學報，2018(1)： 59-70.“平戰(zhàn)結(jié)合”的一個重要特點或者優(yōu)勢即來自戰(zhàn)時狀態(tài)下應(yīng)急治理的速度和效能，作為一種治理工具，“運動式治理模式”發(fā)揮了我國社會動員的優(yōu)勢，依托于我國社會主義政治制度優(yōu)勢和基本國情。公共衛(wèi)生治理戰(zhàn)時狀態(tài)下，可快速動員各類社會資源遏制公共衛(wèi)生風險，在這其中運動式治理是現(xiàn)階段實現(xiàn)公共衛(wèi)生治理“平戰(zhàn)結(jié)合”的功能性基礎(chǔ)。政府可以通過動員式手段，跨越常規(guī)資源配置途徑，完成社會資源的高強度整合配置，實現(xiàn)對社會治理目標的短期性回應(yīng)。(12)文宏，郝郁青.運動式治理中資源調(diào)配的要素組合與實現(xiàn)邏輯： 以武漢市創(chuàng)建“全國文明城市”活動為例[J].吉首大學學報(社會科學版)，2017，38(6)： 38-46.雖然，運動式治理在我國治理體系轉(zhuǎn)型中逐漸暴露出一些不足，但由于公共衛(wèi)生危機的擴散快、影響范圍廣等特性，公共衛(wèi)生治理的戰(zhàn)時狀態(tài)仍可借鑒運動式治理模式，發(fā)揮其高強度治理的時效性優(yōu)勢，從而有效地遏制公共衛(wèi)生風險的傳播。而由運動式治理向常態(tài)化治理過渡是我國治理體系的重要目標和任務(wù)，這同樣適用于公共衛(wèi)生治理“平戰(zhàn)結(jié)合”研究領(lǐng)域，從運動式治理相關(guān)理論出發(fā)，深入理解運動式治理與常態(tài)化治理的互動關(guān)系，也有助于實現(xiàn)“平戰(zhàn)結(jié)合”的雙軌運作及其有效銜接，為公共衛(wèi)生治理提供更加豐富的制度供給。

3. 國家治理現(xiàn)代化： “平戰(zhàn)結(jié)合”的目標邏輯

公共衛(wèi)生的治理是維護國家安全和應(yīng)急治理的重要內(nèi)容，構(gòu)建“平戰(zhàn)結(jié)合”、常態(tài)與非常態(tài)相統(tǒng)籌的公共衛(wèi)生治理體系對于實現(xiàn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化至關(guān)重要。早在2018年，我國制定的《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，就提出“推動形成統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動、平戰(zhàn)結(jié)合的中國特色應(yīng)急管理體制”。(13)中共中央印發(fā)《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》[EB/OL]. (2018-03-21)[2022-08-02]. http：//www.gov.cn/zhengce/2018-03/21/content_5276191.htm#1.特別是經(jīng)歷新冠肺炎疫情的治理考驗以來，國家領(lǐng)導(dǎo)人的重要講話以及各項政策文件中都屢屢提及“平戰(zhàn)結(jié)合”，“平戰(zhàn)結(jié)合”所蘊含的具有動態(tài)性、整體性和統(tǒng)籌性的治理是為實現(xiàn)中國特色的應(yīng)急管理狀態(tài)而不斷探索和實踐的結(jié)果，是我國國家治理現(xiàn)代化的重要目標之一，其不僅體現(xiàn)了中國特色的政治觀、生命觀、治理觀，也是中國治理情境下進行公共衛(wèi)生治理的頂層目標和微觀設(shè)計，為當前我國公共衛(wèi)生治理機制與制度供給提供匹配的橋梁。因此，把“平戰(zhàn)結(jié)合”貫穿公共衛(wèi)生治理決策全過程，事實上反映了國家治理現(xiàn)代化的目標價值和策略重點。

(二) 總體概念模型

本文在上述理論基礎(chǔ)上，主要依據(jù)危機管理理論，結(jié)合國內(nèi)超大城市新冠疫情的治理經(jīng)驗，初步構(gòu)建了超大型城市公共衛(wèi)生治理“平戰(zhàn)結(jié)合”機制的總體概念模型(見圖1)?；灸Ｐ图軜?gòu)主要是建立在超大型城市公共衛(wèi)生治理的供方要素之上，結(jié)合治理需方的主要因素進行建構(gòu)的。從公共衛(wèi)生危機的階段性特征開始，根據(jù)危機狀態(tài)不同，劃分為平時狀態(tài)和戰(zhàn)時狀態(tài)以及平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換狀態(tài)三種狀態(tài)，設(shè)置不同的公共衛(wèi)生治理任務(wù)，并針對平時狀態(tài)和戰(zhàn)時狀態(tài)的轉(zhuǎn)換契機，以危機管理理論為指導(dǎo)，延伸出“標準化的轉(zhuǎn)換程序”，采取相應(yīng)應(yīng)急響應(yīng)策略和措施，各個環(huán)節(jié)相互聯(lián)系，不斷反饋，形成閉環(huán)的良性循環(huán)系統(tǒng)，切實做到平戰(zhàn)的順暢切換。超大型城市公共衛(wèi)生治理的“平戰(zhàn)結(jié)合”總體概念模型是將“平戰(zhàn)結(jié)合”思想應(yīng)用到超大型城市公共衛(wèi)生治理中，統(tǒng)籌兼顧平時與戰(zhàn)時兩種治理狀態(tài)，實現(xiàn)常態(tài)與非常態(tài)治理的有機統(tǒng)一。

圖1 “平戰(zhàn)結(jié)合”機制的總體概念模型

“超大型城市公共衛(wèi)生治理平戰(zhàn)結(jié)合”的總體概念模型，大體上可看作一個循環(huán)，兩個過程，三個狀態(tài)，四項內(nèi)容(見圖1)。一個循環(huán)是指超大型城市公共衛(wèi)生治理的“平戰(zhàn)結(jié)合”是一個螺旋型上升的治理提升循環(huán)，每一輪“平戰(zhàn)結(jié)合”的治理過程都將促進超大型公共衛(wèi)生治理能力提高。兩個過程則指平轉(zhuǎn)戰(zhàn)和戰(zhàn)轉(zhuǎn)平的轉(zhuǎn)換程序或過程，經(jīng)過標準化的轉(zhuǎn)換流程，將隊伍、資源、技術(shù)、方法要素組裝為具有不同功能的治理模塊，以滿足戰(zhàn)時突發(fā)公共衛(wèi)生危機的治理需求。三種狀態(tài)是指依據(jù)突發(fā)公共衛(wèi)生危機發(fā)生與否這一標準所劃分的平時狀態(tài)、戰(zhàn)時狀態(tài)以及平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換狀態(tài)三種狀態(tài)。四項內(nèi)容則是分別對應(yīng)由三種狀態(tài)劃分帶來的四個治理階段的具體工作內(nèi)容，分別是平時狀態(tài)下的常態(tài)準備、平轉(zhuǎn)戰(zhàn)狀態(tài)下的模塊組裝、戰(zhàn)時狀態(tài)下的動態(tài)處置、戰(zhàn)轉(zhuǎn)平狀態(tài)下的善后學習。

四、 “平戰(zhàn)結(jié)合”機制的構(gòu)建

依據(jù)制度的實質(zhì)，圍繞應(yīng)急管理權(quán)力的分配與運作，高小平等學者將應(yīng)急管理制度分為結(jié)構(gòu)化形態(tài)和運行化形態(tài)，提出了應(yīng)急管理制度的理念、組織結(jié)構(gòu)性制度、行動程序性制度、維護保障性制度的“四維立體模型”。(14)高小平，劉一弘.中國應(yīng)急管理制度創(chuàng)新[M].北京： 中國人民大學出版社，2020： 222.本文借鑒“四維立體模型”為分析和構(gòu)建“平戰(zhàn)結(jié)合”總體概念模型提供了一個基本的分析框架，基于“理念、結(jié)構(gòu)、程序、保障”的四維分析框架，將“平戰(zhàn)結(jié)合”機制的闡釋分為理念——建設(shè)目標、基本原則；結(jié)構(gòu)——構(gòu)成要素；程序——運行機制、轉(zhuǎn)換程序；保障——約束機制四個核心部分，從而為構(gòu)建具有“平戰(zhàn)結(jié)合”特色的公共衛(wèi)生治理體系提供理論指引。

(一) 基本框架

1. 建設(shè)目標

超大型城市公共衛(wèi)生治理“平戰(zhàn)結(jié)合”機制構(gòu)建的主要目標是“立足戰(zhàn)時、著眼平時”，統(tǒng)籌兼顧平時與戰(zhàn)時公共衛(wèi)生治理的需求，通過平時應(yīng)急潛力的儲備提升戰(zhàn)時的應(yīng)急能力和反應(yīng)速度，確保超大型城市在需要時能夠快速地從平時的公共衛(wèi)生促進和維護狀態(tài)平穩(wěn)轉(zhuǎn)向戰(zhàn)時的公共衛(wèi)生應(yīng)對與控制狀態(tài)，盡可能地遏制公共衛(wèi)生風險的出現(xiàn)或降低突發(fā)公共衛(wèi)生危機的影響。同時，“平戰(zhàn)結(jié)合”機制的建設(shè)目標還包括戰(zhàn)后總結(jié)學習應(yīng)急過程中的經(jīng)驗和教訓(xùn)，從而對恢復(fù)重建工作特別是今后的平時準備活動作出指導(dǎo)、反饋修正，實現(xiàn)超大型城市公共衛(wèi)生治理的治理循環(huán)的動態(tài)調(diào)整，不斷提升。

2． 基本原則

(1) 平戰(zhàn)兼容，資源優(yōu)化

資源都是有限的，超大型城市公共衛(wèi)生治理的資源也是如此，這就要求構(gòu)建“平戰(zhàn)結(jié)合”機制的過程中做到平戰(zhàn)兼容、資源優(yōu)化。可以借鑒國防領(lǐng)域運用“平戰(zhàn)結(jié)合”思想的建設(shè)經(jīng)驗，有機地統(tǒng)一平時與戰(zhàn)時、社會效益與應(yīng)急效益，通過設(shè)計兼容平戰(zhàn)狀態(tài)的要素架構(gòu)、形式和方法等，充分發(fā)揮各要素的價值。同時，優(yōu)化現(xiàn)有資源的使用方式和效率，實現(xiàn)對超大型城市公共衛(wèi)生治理資源規(guī)模、布局、功能的重新優(yōu)化和調(diào)整。

(2) 快速轉(zhuǎn)換，逐級響應(yīng)

快速轉(zhuǎn)換是構(gòu)建超大型城市公共衛(wèi)生治理“平戰(zhàn)結(jié)合”機制的關(guān)鍵原則，超大型城市公共衛(wèi)生治理在不同狀態(tài)間的快速轉(zhuǎn)換既是“平戰(zhàn)結(jié)合”機制的時效性標準的體現(xiàn)，也確保了“平戰(zhàn)結(jié)合”機制各階段功能的實現(xiàn)。而逐級響應(yīng)則是快速轉(zhuǎn)換的深層次要求，其要求“平戰(zhàn)結(jié)合”機制運行中的要素組合以及功能實現(xiàn)按照一定的層次和級別展開，做到穩(wěn)中有序，順滑持續(xù)。

(3) 模塊組裝，協(xié)同配合

模塊化組裝的基本原則貫穿超大型城市公共衛(wèi)生治理的全程，這既是各構(gòu)成要素平時準備的要求，也是開展平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換活動的方法性工具，是“平戰(zhàn)結(jié)合”機制發(fā)揮效能的基礎(chǔ)。而協(xié)同配合則是提高“平戰(zhàn)結(jié)合”機制運轉(zhuǎn)效率特別是模塊化組裝效率的關(guān)鍵，只有確保平戰(zhàn)狀態(tài)下各要素無縫協(xié)同配合，才能保證平戰(zhàn)狀態(tài)的快速順利轉(zhuǎn)換，提高“平戰(zhàn)結(jié)合”機制運轉(zhuǎn)的效率。

(4) 智慧互聯(lián)，動態(tài)監(jiān)測

利用以互聯(lián)網(wǎng)、5G應(yīng)用、大數(shù)據(jù)等為代表的信息技術(shù)將“平戰(zhàn)結(jié)合”機制的各要素聯(lián)結(jié)起來，為“平戰(zhàn)結(jié)合”機制賦能并提供前瞻性的持續(xù)運行力?！捌綉?zhàn)結(jié)合”機制要充分把握未來科技發(fā)展的趨勢，探索大數(shù)據(jù)分析、網(wǎng)絡(luò)預(yù)警平臺、區(qū)塊鏈等新技術(shù)在公共衛(wèi)生治理中動態(tài)監(jiān)測、分析溯源、防控救治、資源調(diào)配等方面的創(chuàng)新應(yīng)用，為“平戰(zhàn)結(jié)合”機制提供有效的技術(shù)支撐。

3. 機制框架

以上文構(gòu)建的超大型城市公共衛(wèi)生治理“平戰(zhàn)結(jié)合”的概念模型為指導(dǎo)設(shè)計“平戰(zhàn)結(jié)合”機制的框架結(jié)構(gòu)(見圖2)，可以看出，“平戰(zhàn)結(jié)合”機制是在基本原則的約束下，機制的構(gòu)成要素通過運行機制、平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換程序展開運作，并在相關(guān)配套制度保障下，實現(xiàn)“立足戰(zhàn)時、著眼平時”這一建設(shè)目標的過程。

圖2 “平戰(zhàn)結(jié)合”機制的框架結(jié)構(gòu)

(二) 構(gòu)成要素

本文從超大型公共衛(wèi)生治理供給側(cè)出發(fā)，結(jié)合治理對象及需方的需求因素，將超大型城市公共衛(wèi)生治理的“平戰(zhàn)結(jié)合”機制的要素總結(jié)為隊伍、資源、技術(shù)、方法四個構(gòu)成要素(見表1)。這些構(gòu)成要素是平時應(yīng)急潛力儲備的關(guān)鍵和平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換的基礎(chǔ)，在不同治理情境下可根據(jù)需要轉(zhuǎn)化組裝成不同功能的治理模塊，滿足不同階段超大型城市公共衛(wèi)生治理的需求。

1. 隊伍

隊伍要素是指具備一定應(yīng)急管理知識和技能的人員在參與超大型城市公共衛(wèi)生治理“平戰(zhàn)結(jié)合”機制建設(shè)的過程中形成的有組織的集體，是超大型城市公共衛(wèi)生治理可持續(xù)開展的保障。隊伍要素核心是組織形式、工作方式以及專業(yè)技術(shù)，主要承擔著領(lǐng)導(dǎo)、執(zhí)行、協(xié)調(diào)等治理工作。隊伍要素的組織形式、工作方式以及專業(yè)技術(shù)可隨著公共衛(wèi)生治理階段的改變而重新調(diào)整和優(yōu)化。例如，在平時，隊伍要素分散在不同的公共衛(wèi)生治理準備工作中，例如危機的預(yù)防、監(jiān)測、預(yù)警等，并通過定期的演練提升專業(yè)應(yīng)急能力，增進合作的默契。一旦發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生危機，人員要素將按照預(yù)先設(shè)定的組織形式、工作方式、專業(yè)要求抽組轉(zhuǎn)換為應(yīng)戰(zhàn)有生力量。戰(zhàn)時危機處置結(jié)束后，隊伍要素則解散復(fù)原至平時狀態(tài)，承擔著重建和學習工作。

2. 資源

平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換機制中的資源要素是指開展應(yīng)急響應(yīng)活動所需的一切軟硬件資源，例如診療設(shè)備、治理體系、醫(yī)療技術(shù)等，是處理突發(fā)公共衛(wèi)生危機的基礎(chǔ)。資源要素的核心是分布模式、匹配模式、使用方式?！捌綉?zhàn)結(jié)合”機制強調(diào)資源要素實物儲備與計劃儲備相結(jié)合，集中儲備與分散儲備相結(jié)合，為資源要素儲備預(yù)留更多彈性。而對于大型公共設(shè)施類資源，則可通過預(yù)留轉(zhuǎn)換接口等方式同時滿足平戰(zhàn)狀態(tài)下不同的使用目的和用途。這種彈性空間即可保證發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生危機時，資源要素可快速按照預(yù)先設(shè)定的分布模式、匹配模式、使用方式轉(zhuǎn)換為危機應(yīng)對的狀態(tài)。

3. 技術(shù)

技術(shù)要素是指解決一定公共衛(wèi)生治理問題可以依賴的工具和路徑，在“平戰(zhàn)結(jié)合”機制中，新技術(shù)的產(chǎn)生和應(yīng)用可以為治理的效率和效果帶來巨大的幫助。技術(shù)要素的核心是技術(shù)路徑、技術(shù)創(chuàng)新、技術(shù)協(xié)同。但技術(shù)要素在不同的治理場景具有不同的內(nèi)涵，例如在醫(yī)療機構(gòu)中，技術(shù)要素代表著醫(yī)療救治技術(shù)、流行病防控技術(shù)等，而在基層社區(qū)的場景中，技術(shù)要素則指基層治理的技術(shù)方法。這都體現(xiàn)了技術(shù)要素的路徑性特征。技術(shù)要素本身的創(chuàng)新特征，也代表著技術(shù)要素須不斷創(chuàng)新、與時俱進。同時，“平戰(zhàn)結(jié)合”機制是一個復(fù)雜技術(shù)的協(xié)同治理系統(tǒng)，需要盡可能利用不同領(lǐng)域的技術(shù)優(yōu)勢，協(xié)同合作，共同服務(wù)于公共衛(wèi)生的整體治理。

4. 方法

方法要素是“平戰(zhàn)結(jié)合”機制中進行平戰(zhàn)狀態(tài)轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵，是實現(xiàn)平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換的程序和技巧?！捌綉?zhàn)結(jié)合”機制方法要素的核心是使用范圍、適用路徑、標準規(guī)范。利用不同的轉(zhuǎn)換方法可以幫助平時狀態(tài)下的人員、資源、技術(shù)要素形成新形態(tài)，或是改變上述要素的功能、性能，從而應(yīng)用于突發(fā)公共衛(wèi)生危機的響應(yīng)之中。在超大型城市公共衛(wèi)生治理平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換機制的不同情境中具有不同的轉(zhuǎn)換方法，為不同的治理場景確定一定的治理路徑和標準規(guī)范至關(guān)重要，有利于平戰(zhàn)狀態(tài)的順利過渡。

表1 “平戰(zhàn)結(jié)合”機制的構(gòu)成要素

(三) 運行機制

為了滿足不同狀態(tài)下超大型城市公共衛(wèi)生治理的需求，結(jié)合突發(fā)公共衛(wèi)生危機的階段性特征，本文將超大型城市公共衛(wèi)生治理“平戰(zhàn)結(jié)合”機制的運行機制劃分為潛力儲備機制、模塊組裝機制、動態(tài)處置機制和善后學習機制。

1. 潛力儲備機制

潛力儲備機制是將常態(tài)化的日常管理與非常態(tài)的應(yīng)急管理相融合作為一種治理機制，它針對可能發(fā)生的危機場景將所需的應(yīng)急需求轉(zhuǎn)化為日常準備活動，并把這個應(yīng)急需求的準備作為未來的應(yīng)急潛力儲存下來。儲備的內(nèi)容則包括超大城市公共衛(wèi)生治理過程中的各類需求，例如應(yīng)急人員、應(yīng)急資源、應(yīng)急技術(shù)等。應(yīng)采用實物儲備和合同儲備相結(jié)合，集中儲備和分散儲備相結(jié)合，醫(yī)療衛(wèi)生單位儲備和制造企業(yè)儲備相結(jié)合等方式，保障應(yīng)急物資高效調(diào)配。(15)廣東省社會科學界聯(lián)合會，中國(深圳)綜合開發(fā)研究院聯(lián)合課題組.從新冠疫情防控看我國超大城市治理現(xiàn)代化的“三個能力”建設(shè)： 深圳的視角[J].新經(jīng)濟，2020(11)： 23-30.

2. 模塊組裝機制

模塊組裝機制借鑒軍事領(lǐng)域加載式醫(yī)療救治模塊的建設(shè)思路，是上文“平戰(zhàn)結(jié)合”機制的構(gòu)成要素轉(zhuǎn)化為應(yīng)急響應(yīng)能力的關(guān)鍵。模塊化組裝機制為形成一定的應(yīng)急響應(yīng)潛力，要根據(jù)戰(zhàn)時應(yīng)急的需求，結(jié)合可能負擔的任務(wù)，將戰(zhàn)時應(yīng)急的工作系統(tǒng)進行分解，一旦發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生危機則可立即按照預(yù)案進行模塊化組裝，將平時狀態(tài)下隊伍、資源、技術(shù)、方法這些要素分別組裝為防、控、治三個模塊，分別負責聯(lián)動預(yù)防、社會控制、醫(yī)療救治三種主要功能，協(xié)助超大城市公共衛(wèi)生治理機制轉(zhuǎn)為戰(zhàn)時公共衛(wèi)生應(yīng)急狀態(tài)，快速有效地遏制突發(fā)公共衛(wèi)生危機的影響。

3. 動態(tài)處置機制

動態(tài)處置機制的核心是精準防控，循證施策，依據(jù)突發(fā)公共衛(wèi)生風險事態(tài)變化的動態(tài)需求，合理調(diào)整“平戰(zhàn)結(jié)合”機制的作用范圍和動員規(guī)模，不浪費、不濫用公共衛(wèi)生應(yīng)急能力。動態(tài)處置機制按照梯級動態(tài)的原則，保障應(yīng)急處置按需動員，通過專業(yè)化和精準化的處置措施獲得最大化的治理效應(yīng)，減少對城市運行的影響，幫助風險影響地區(qū)盡快恢復(fù)正常秩序。

4. 善后學習機制

突發(fā)公共衛(wèi)生危機得到控制或處置結(jié)束后，善后學習機制即發(fā)揮功能，這一機制強調(diào)由應(yīng)急的戰(zhàn)時狀態(tài)穩(wěn)妥轉(zhuǎn)換為平時狀態(tài)，不僅要支持社會和民眾恢復(fù)到正常的生產(chǎn)生活秩序，保障重建善后工作的正常進行，還要推動危機的回溯和調(diào)查，反饋學習全過程的不足和教訓(xùn)，并為下一個周期的平時準備工作提供經(jīng)驗，提高類似事件的應(yīng)對能力并防止相同事件的發(fā)生。

(四) 轉(zhuǎn)換程序

標準化的平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換程序是“平戰(zhàn)結(jié)合”機制運行的重要保障，它能夠幫助超大型城市公共衛(wèi)生治理在面對突發(fā)公共衛(wèi)生危機時，有序地開展應(yīng)急響應(yīng)、恢復(fù)等各項工作，確?！捌綉?zhàn)結(jié)合”機制的運行更加標準和可操作，進而明確“平戰(zhàn)結(jié)合”機制在不同的公共衛(wèi)生治理階段的工作重點。本文在參考軍隊應(yīng)戰(zhàn)中平轉(zhuǎn)戰(zhàn)流程設(shè)計經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合國內(nèi)超大型城市處置新冠肺炎新發(fā)疫情的經(jīng)驗，使用統(tǒng)籌圖和流程圖相結(jié)合的方法設(shè)計了“平戰(zhàn)結(jié)合”機制框架下標準化的平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換程序(見圖3)。標準化的平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換程序分為平轉(zhuǎn)戰(zhàn)的標準化程序和戰(zhàn)轉(zhuǎn)平的標準化程序兩大部分，分別對應(yīng)了一套平戰(zhàn)狀態(tài)轉(zhuǎn)換鏈條，包含具體的轉(zhuǎn)換實施步驟和建議的任務(wù)內(nèi)容。理想狀態(tài)下，超大型城市應(yīng)在對應(yīng)的階段完成對應(yīng)的工作任務(wù)，并實現(xiàn)平戰(zhàn)狀態(tài)的順利切換。

圖3 平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換程序

平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換程序需在突發(fā)公共衛(wèi)生危機發(fā)生后立即實施，需要對突發(fā)公共衛(wèi)生危機的特征屬性進行提取，包括危機事件庫的錄入、類別的識別和級別的判定等工作。對突發(fā)公共衛(wèi)生危機的相關(guān)特征與預(yù)案庫進行匹配，若匹配符合執(zhí)行條件的預(yù)案，則進入平轉(zhuǎn)戰(zhàn)的實施階段。隨后下達平轉(zhuǎn)戰(zhàn)實施指令，并立即成立應(yīng)急指揮組(委員會)，判斷突發(fā)公共衛(wèi)生危機的屬地應(yīng)急力量能否滿足目標任務(wù)需求，能夠滿足的屬地應(yīng)急力量應(yīng)立即響應(yīng)，不能滿足的要在屬地響應(yīng)的基礎(chǔ)上擴大動員范圍并采取對點支援的方式進行支持。隨后，平轉(zhuǎn)戰(zhàn)程序需進行要素動員并將隊伍、資源、技術(shù)、方法等相關(guān)要素組裝為應(yīng)急所需的各模塊，主要包括預(yù)防流調(diào)、聯(lián)動管控、醫(yī)療救治在內(nèi)的核心功能模塊和后勤保障、信息支持在內(nèi)的輔助功能模塊，各模塊相互配合、協(xié)調(diào)合作，從而實現(xiàn)精準防控，保證“平戰(zhàn)結(jié)合”機制進入應(yīng)急狀態(tài)。根據(jù)動態(tài)處置的效果反饋，需要對處置結(jié)果進行判斷，若突發(fā)公共衛(wèi)生危機影響擴大并處置受阻，需要及時根據(jù)現(xiàn)場動態(tài)，相應(yīng)調(diào)整突發(fā)公共衛(wèi)生危機的級別和應(yīng)急動員的范圍、規(guī)模以滿足增長的目標任務(wù)需求。若突發(fā)公共衛(wèi)生危機得到遏制并處置得當，可判斷時機下達戰(zhàn)轉(zhuǎn)平指令，推動“平戰(zhàn)結(jié)合”機制進入戰(zhàn)轉(zhuǎn)平標準化程序。戰(zhàn)轉(zhuǎn)平程序在指導(dǎo)小組的指揮下有序開展制定恢復(fù)重建計劃、分解任務(wù)模塊、修復(fù)重建、激勵補償、善后學習等一系列活動，使各要素逐漸轉(zhuǎn)入平時狀態(tài)的常態(tài)準備活動中。在平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換的過程中，治理供需雙方知識要素的交換和共享得以集中體現(xiàn)，政府與公眾、專家就平戰(zhàn)結(jié)合以及應(yīng)急管理的善后學習問題展開知識交流，并形成溝通和參與機制，最終根據(jù)戰(zhàn)時應(yīng)急的經(jīng)驗教訓(xùn)推進預(yù)案庫、危機事件庫的調(diào)整優(yōu)化，推動超大型城市公共衛(wèi)生治理循環(huán)的進一步完善。

(五) 約束機制

1. 激勵補償制度

超大城市公共衛(wèi)生治理是一個長期的循環(huán)過程，“平戰(zhàn)結(jié)合”機制的建設(shè)更是貫穿治理的全過程，如何保障各要素間保持高效運轉(zhuǎn)，特別是各工作隊伍的工作積極性，設(shè)計適當?shù)募钛a償制度尤為重要。適當?shù)募钛a償制度作為“平戰(zhàn)結(jié)合”機制長期運行的有力保障，通過正向的物質(zhì)補償和積極的文化氛圍等促成要素的融合，保證“平戰(zhàn)結(jié)合”機制的可持續(xù)發(fā)展。

2. 程序標準化制度

為了能夠?qū)⒏饕匕葱杞M裝，形成高效的組織方式、工作體系，需要根據(jù)不同的公共衛(wèi)生治理場景分別建立標準化的平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換程序或流程。確保不同場景下平戰(zhàn)狀態(tài)順利轉(zhuǎn)換最有效的方法就是建立一套標準化制度來規(guī)范各場景下各主體、要素的行為作用過程。同時，標準化制度也要求增加平時狀態(tài)下演練模擬，增進多種要素間的耦合，從而保證各種要素在不同狀態(tài)下的默契配合，實現(xiàn)平戰(zhàn)狀態(tài)的快速轉(zhuǎn)換。

3. 智慧共享制度

智慧共享制度有助于“平戰(zhàn)結(jié)合”機制內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的應(yīng)用和信息的共享，確?！捌綉?zhàn)結(jié)合”機制運轉(zhuǎn)的高效性和平戰(zhàn)狀態(tài)轉(zhuǎn)換的流暢性。一方面，建立“平戰(zhàn)結(jié)合”機制內(nèi)部信息共享平臺，將互聯(lián)網(wǎng)、信息化技術(shù)作為提高“平戰(zhàn)結(jié)合”機制治理效能的技術(shù)支撐。另一方面，還要提高信息統(tǒng)計和分析的能力，實時共享危機應(yīng)對的各類信息，為各要素的行動和配合提供可靠的情報，保障“平戰(zhàn)結(jié)合”機制內(nèi)部與外部的信息暢通，增強超大型城市公共衛(wèi)生治理的主動性和時效性。

五、 結(jié) 語

本文詳細闡釋了超大型城市公共衛(wèi)生宏觀治理層面的“平戰(zhàn)結(jié)合”機制的構(gòu)建過程，特別是機制框架和總體概念模型的設(shè)計和闡釋，對“平戰(zhàn)結(jié)合”機制的落地具有重要意義。這有助于提高超大型城市公共衛(wèi)生治理常態(tài)準備、迅速反應(yīng)、動態(tài)保障的能力，從而保證突發(fā)公共衛(wèi)生危機的快速控制和善后。而在超大型城市公共衛(wèi)生治理的實踐中還面對著復(fù)雜的治理場景，例如社區(qū)層面、醫(yī)療救治體系、社會管控層面等。此外，本文主要基于供方要素構(gòu)建了“平戰(zhàn)結(jié)合”的概念模型及機制，而超大型城市公共衛(wèi)生治理需要多主體的共同參與，并考慮多主體的需方的治理需求，如何在“平戰(zhàn)結(jié)合”機制中更好地體現(xiàn)需方因素仍值得探討。今后，超大型城市公共衛(wèi)生治理的“平戰(zhàn)結(jié)合”機制研究需從上述治理場景切入，根據(jù)突發(fā)公共衛(wèi)生危機的特點和不同治理場景的需求，細化設(shè)計差異化、具有針對性的“平戰(zhàn)結(jié)合”運行機制、轉(zhuǎn)換程序以及保障制度，不斷豐富“平戰(zhàn)結(jié)合”機制的理論內(nèi)容，為進一步完善超大型城市公共衛(wèi)生治理體系提供參考。