□ 王雪玉
(中國(guó)民航大學(xué) 法律事務(wù)中心,天津 300300)
隨著智能技術(shù)的發(fā)展,無(wú)人機(jī)在帶給人們生活便利的同時(shí),其無(wú)序運(yùn)行問(wèn)題也造成了安全危害。2017年,成都雙流機(jī)場(chǎng)的無(wú)人機(jī)事故導(dǎo)致幾十架航班備降;2020年,杭州蕭山機(jī)場(chǎng)因無(wú)人機(jī)擾航,造成多架航班延誤??梢?,無(wú)人機(jī)的無(wú)序運(yùn)行容易影響傳統(tǒng)載人航空器的正常運(yùn)行,給民航安全、公民安全帶來(lái)較大隱患,急需行政法予以規(guī)制。無(wú)人機(jī)可分為工業(yè)級(jí)別和消費(fèi)級(jí)別,消費(fèi)級(jí)別無(wú)人機(jī)的用途主要是娛樂和航拍,其體量較小,對(duì)安全的影響較低,對(duì)駕駛員基本上沒有特殊要求;工業(yè)級(jí)別則大部分用于農(nóng)林植保、物流配送等行業(yè),其飛行高度較高、跨地域性強(qiáng)、體量較大、對(duì)駕駛員要求高,對(duì)飛行安全的影響較大。因此,本文主要探討的對(duì)象為工業(yè)級(jí)別無(wú)人機(jī)。目前,我國(guó)對(duì)于工業(yè)級(jí)無(wú)人機(jī)的規(guī)制仍存在空白和短板,缺乏一些可操作性較強(qiáng)的具體規(guī)定,因此有必要在工業(yè)級(jí)無(wú)人機(jī)規(guī)制上探索出保障飛行安全的可行路徑。
飛行安全是指不發(fā)生人員傷亡、航空器損壞或者其他財(cái)產(chǎn)損失等事故。我國(guó)工業(yè)級(jí)無(wú)人機(jī)屬于航空器的一種,接受國(guó)務(wù)院、中央軍委空中交通管制委員會(huì)(即國(guó)家空管委,空域管制最高機(jī)構(gòu))、中國(guó)民用航空總局及各地區(qū)管理局的管理。由于工業(yè)級(jí)無(wú)人機(jī)行政規(guī)制貫穿生產(chǎn)制造、登記、運(yùn)行、交易全過(guò)程,涉及信息安全、飛行秩序等多方面社會(huì)利益,相關(guān)部門均在自己的規(guī)制領(lǐng)域里對(duì)工業(yè)級(jí)無(wú)人機(jī)進(jìn)行規(guī)定。我國(guó)工業(yè)級(jí)無(wú)人機(jī)法規(guī)建設(shè)具有獨(dú)立性、綜合性、平時(shí)性和國(guó)際性特征。其中,綜合性是指其涉及到憲法、治安管理處罰法等多個(gè)法律法規(guī);平時(shí)性是指其用于調(diào)整和平時(shí)期的無(wú)人機(jī)活動(dòng);國(guó)際性是指相關(guān)法規(guī)參照了多個(gè)國(guó)際性條款。此外,部分地方人大以及政府也對(duì)本地?zé)o人機(jī)的運(yùn)行進(jìn)行了具體規(guī)定。為此,筆者選取了海南、廈門、四川、浙江、深圳、無(wú)錫、重慶共7個(gè)省、市出臺(tái)的相關(guān)管理規(guī)定進(jìn)行橫向?qū)Ρ龋瑫r(shí)將其與《無(wú)人駕駛航空器飛行管理暫行條例》(征求意見稿,以下簡(jiǎn)稱《暫行條例》)進(jìn)行對(duì)比,以全面梳理無(wú)人機(jī)安全規(guī)制的現(xiàn)狀。
就事前規(guī)制而言,主要圍繞無(wú)人機(jī)登記與駕駛員資質(zhì)展開(見表1)??梢钥闯?,在登記管理方面,各省、市所出臺(tái)的管理辦法基本達(dá)成了一致;在駕駛員資質(zhì)方面,《暫行條例》與各省、市出臺(tái)的管理辦法對(duì)駕駛員資質(zhì)提出了多種不同的要求;在投保第三人責(zé)任險(xiǎn)方面,多數(shù)地區(qū)采取鼓勵(lì)或強(qiáng)制投保的方式,少數(shù)地區(qū)尚未作任何要求。其中,四川省根據(jù)無(wú)人機(jī)使用性質(zhì)是私用還是經(jīng)營(yíng)性使用作出了不同要求。
表1 各省、市無(wú)人機(jī)事前管理要求
就事中規(guī)制而言,主要圍繞空域管理與飛行運(yùn)行展開(見表2)。在空域管理方面,我國(guó)實(shí)行空管、空防合一的空域管理體系,空域管理體制以軍隊(duì)為主,軍航和民航按照職責(zé)分工分別管理航路外和航路內(nèi)空域,空軍管理80%的空域,低空空域開放范圍有限。有學(xué)者認(rèn)為,必須確立民眾的低空使用權(quán),民眾的低空使用權(quán)與國(guó)家的所有權(quán)并不沖突??沼蚓哂械赜?qū)傩裕沼蛏陥?bào)、劃定禁飛區(qū)、出臺(tái)限飛命令等多由屬地空域部門進(jìn)行管轄。不同地區(qū)對(duì)于無(wú)人機(jī)的飛行管理有所不同,如海南、深圳的空域管理規(guī)定基本同《暫行條例》一致;四川劃定了民用無(wú)人機(jī)自飛空域的范圍,無(wú)人機(jī)在自飛空域活動(dòng)可以不履行飛行空域和飛行計(jì)劃申請(qǐng)以及飛行動(dòng)態(tài)報(bào)備手續(xù);浙江、無(wú)錫、廈門則是劃定了無(wú)人機(jī)禁飛區(qū);重慶對(duì)于空域的劃分較為細(xì)致,劃定了自飛、報(bào)備和管控空域以及禁飛區(qū)。各地區(qū)對(duì)無(wú)人機(jī)運(yùn)行需要接入平臺(tái)的規(guī)定較為不同:四川的規(guī)定較為寬松,不要求強(qiáng)制接入無(wú)人機(jī)數(shù)據(jù)庫(kù)。浙江、無(wú)錫無(wú)相關(guān)要求。海南、深圳的規(guī)定較為嚴(yán)格,要求無(wú)人機(jī)必須接入相應(yīng)平臺(tái),海南還對(duì)接入平臺(tái)作出了強(qiáng)制性規(guī)定;廈門對(duì)于無(wú)人機(jī)運(yùn)行規(guī)定的寬嚴(yán)程度介于以上二者之間,要求無(wú)人機(jī)應(yīng)當(dāng)在特定區(qū)域報(bào)告位置。
表2 各省、市無(wú)人機(jī)事中管理要求
就事后規(guī)制而言,《中華人民共和國(guó)民用航空法》(以下簡(jiǎn)稱《民航法》)、《中華人民共和國(guó)飛行基本規(guī)則》(以下簡(jiǎn)稱《飛行基本規(guī)則》)均規(guī)定了工業(yè)級(jí)無(wú)人機(jī)的法律責(zé)任。各省、市對(duì)于無(wú)人機(jī)的法律責(zé)任多采取行政處罰、治安管理等處罰手段,且多為罰款方式。值得注意的是,《暫行條例》第五十六條規(guī)定,對(duì)違反本條例的單位、個(gè)人,納入社會(huì)信用管理系統(tǒng),實(shí)施失信聯(lián)合懲戒,同時(shí)將涉企行政許可、行政處罰等信息記于企業(yè)名下并在國(guó)家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)公示。與行政處罰等傳統(tǒng)事后管制手段不同,失信聯(lián)合懲戒不僅影響行政相對(duì)人的名譽(yù),還影響其后續(xù)的申請(qǐng)?jiān)S可行為。如深圳規(guī)定將有違法違規(guī)行為的個(gè)人或單位列入不良記錄名單并向社會(huì)公布,嚴(yán)格限制其從事無(wú)人機(jī)飛行活動(dòng)。
⒈無(wú)人機(jī)飛行安全規(guī)制欠缺統(tǒng)籌性。2018年修訂的《民航法》授權(quán)國(guó)務(wù)院和中央軍委針對(duì)無(wú)人機(jī)制定行政法規(guī),同年《暫行條例》公開進(jìn)行意見征求,但截至目前,無(wú)人機(jī)飛行安全規(guī)制仍更多依賴于民航局出臺(tái)的一系列規(guī)范性文件和其他政策性文件。自2008年起,民航局就不再屬于國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu),而是從屬于國(guó)務(wù)院交通運(yùn)輸部,屬于交通運(yùn)輸部下屬國(guó)家局,其制定、公布的文件屬于規(guī)范性文件,立法效力較低。無(wú)人機(jī)技術(shù)屬于高新科技的一種,高新科技的發(fā)展速度較快,而法律具有相對(duì)滯后性。工業(yè)級(jí)無(wú)人機(jī)本身飛行跨區(qū)域程度和人為因素的影響導(dǎo)致無(wú)人機(jī)較其他高新科技風(fēng)險(xiǎn)更高。從生產(chǎn)銷售到飛行運(yùn)行再到報(bào)廢退出整個(gè)流程,無(wú)人機(jī)立法存在一定的空白,如保障無(wú)人機(jī)飛行安全最重要的一環(huán)是適航審定,民用航空器的適航性通常分為初始適航性與持續(xù)適航性,這兩個(gè)階段分別獨(dú)立卻又是一個(gè)整體,關(guān)聯(lián)性較大。目前,有關(guān)工業(yè)級(jí)無(wú)人駕駛航空器的適航方面僅僅出臺(tái)了《大型貨運(yùn)無(wú)人機(jī)適航標(biāo)準(zhǔn)》(草案),仍缺乏一個(gè)完整的管理體系,各類無(wú)人機(jī)適航審定究竟適用何種行政許可標(biāo)準(zhǔn)仍無(wú)定論,致使無(wú)人機(jī)的生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)比較混亂。
⒉地方立法屬地化使得無(wú)人機(jī)飛行安全規(guī)制混亂?!稌盒袟l例》頒布之前,地方政府規(guī)章對(duì)無(wú)人機(jī)主要進(jìn)行的是臨時(shí)性、緊急性的規(guī)定。《暫行條例》頒布之后,地方性法規(guī)、規(guī)章與《暫行條例》出現(xiàn)多處重復(fù),有些因發(fā)布時(shí)間較早而出現(xiàn)了與《暫行條例》相矛盾的規(guī)定。有學(xué)者認(rèn)為,地方性立法應(yīng)當(dāng)發(fā)揮地方特色,對(duì)無(wú)人機(jī)的飛行運(yùn)行、生產(chǎn)制造按照地域特色進(jìn)行規(guī)定,對(duì)此筆者持保留意見。與同為交通運(yùn)輸領(lǐng)域新興事物的網(wǎng)約車相比,工業(yè)級(jí)無(wú)人機(jī)的生產(chǎn)制造、飛行運(yùn)行、物流運(yùn)輸更具有跨區(qū)域的特點(diǎn),無(wú)人機(jī)的飛行距離可超過(guò)6000公里,這一距離可以跨越數(shù)個(gè)省份,其在飛行、運(yùn)行過(guò)程中存在的問(wèn)題是一個(gè)全國(guó)性的問(wèn)題。整體來(lái)看,屬地管理雖然促進(jìn)了無(wú)人機(jī)管理的便利化,但地方立法不可避免地存在一定程度的局限性與差異性,不利于無(wú)人機(jī)的跨區(qū)域運(yùn)行。因此,對(duì)無(wú)人機(jī)采取屬地化的管理模式,將會(huì)導(dǎo)致無(wú)人機(jī)的管理標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一,駕駛員在同一條航線上可能面臨不同的要求,而對(duì)于法規(guī)、規(guī)章的選擇也將無(wú)所適從。
⒈工業(yè)級(jí)無(wú)人機(jī)適航許可的設(shè)置缺乏上位法依據(jù)。目前,我國(guó)無(wú)人機(jī)適航管理采用的不是傳統(tǒng)的適航證而是適航檢查、頒發(fā)特許飛行證。《關(guān)于民用無(wú)人機(jī)管理有關(guān)問(wèn)題的暫行規(guī)定》中的部分內(nèi)容涉及到了特許飛行證,而《暫行條例》只是明確了無(wú)人機(jī)登記注冊(cè)的要求,尚未就其適航許可進(jìn)行設(shè)定,因此工業(yè)級(jí)無(wú)人機(jī)的適航許可缺乏上位法依據(jù)?!睹窈椒ā芳癈CAR-25部等法律、部門規(guī)章中雖然對(duì)航空器的適航許可進(jìn)行了規(guī)定,但因其出臺(tái)較早,主要規(guī)范對(duì)象為民用載人航空器,有些條款僅僅規(guī)范的是載人航空器的發(fā)動(dòng)機(jī),所以不能作為設(shè)定無(wú)人機(jī)行政許可的依據(jù)。隨著無(wú)人機(jī)技術(shù)進(jìn)步以及種類增加,現(xiàn)有的適航檢查模式已經(jīng)不能保障工業(yè)級(jí)無(wú)人機(jī)的質(zhì)量安全,在民航局的立法計(jì)劃中也有針對(duì)無(wú)人機(jī)專門規(guī)定適航許可和審查程序的趨勢(shì),充分證明了工業(yè)級(jí)無(wú)人機(jī)適航許可對(duì)于飛行安全的重要性?!稌盒袟l例》中對(duì)于適航證沒有創(chuàng)設(shè)行政許可。2016年,《民用無(wú)人駕駛航空器系統(tǒng)適航管理要求(暫行)》進(jìn)行意見征求,其中規(guī)定部分無(wú)人機(jī)應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)相應(yīng)的適航證件,大多均為工業(yè)級(jí)無(wú)人機(jī)。若僅僅通過(guò)出臺(tái)規(guī)范性文件創(chuàng)設(shè)適航許可,實(shí)有悖于《中華人民共和國(guó)行政許可法》(以下簡(jiǎn)稱《行政許可法》)中關(guān)于創(chuàng)設(shè)行政許可的要求,容易給無(wú)人機(jī)的飛行安全帶來(lái)隱患。
⒉工業(yè)級(jí)無(wú)人機(jī)駕駛許可設(shè)置缺乏上位法依據(jù)?!稌盒袟l例》第二十二條規(guī)定,獨(dú)立操作的小型、中型、大型無(wú)人機(jī),其駕駛員應(yīng)當(dāng)取得安全操作執(zhí)照?!睹裼脽o(wú)人機(jī)駕駛員管理規(guī)定》對(duì)駕駛員執(zhí)照的等級(jí)劃分、取得條件進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。駕駛執(zhí)照是允許具有相關(guān)資質(zhì)的人對(duì)無(wú)人機(jī)進(jìn)行操控的一種許可證明。分析工業(yè)級(jí)無(wú)人機(jī)駕駛員執(zhí)照的合法性需要明確行政許可中的“創(chuàng)設(shè)”與“規(guī)定”,創(chuàng)設(shè)是一種從無(wú)到有的概念,而規(guī)定則是在上位法已經(jīng)明確某項(xiàng)許可的前提下,對(duì)其進(jìn)行細(xì)則的劃分和落實(shí)。根據(jù)《行政許可法》第十五條的規(guī)定,因行政管理的需要,確需立即實(shí)施行政許可的,省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章可以設(shè)定臨時(shí)性的行政許可。由于無(wú)人機(jī)駕駛員執(zhí)照是一個(gè)長(zhǎng)期性、普遍性的問(wèn)題,不具有臨時(shí)性和地域性的特征,所以設(shè)定駕駛執(zhí)照這類行政許可最低法律位階應(yīng)當(dāng)是行政法規(guī)。雖然《暫行條例》創(chuàng)設(shè)行政許可不存在違反《行政許可法》的問(wèn)題,但《暫行條例》目前只是一份征求意見稿,屬于法律的前置性文件,法律效力存疑,不能對(duì)具體工作進(jìn)行指導(dǎo),導(dǎo)致各省、市駕駛員執(zhí)照的設(shè)定缺乏有力的上位法支撐。
⒊工業(yè)級(jí)無(wú)人機(jī)駕駛員資格條件設(shè)置缺乏上位法依據(jù)。各地增設(shè)的對(duì)無(wú)人機(jī)駕駛員的要求違反了《行政許可法》。根據(jù)《行政許可法》第十六條的規(guī)定,法規(guī)、規(guī)章對(duì)實(shí)施上位法設(shè)定的行政許可作出的具體規(guī)定,不得增設(shè)行政許可。在工業(yè)級(jí)無(wú)人機(jī)駕駛員資質(zhì)方面,《暫行條例》針對(duì)不同機(jī)型規(guī)定了操作者的年齡要求和執(zhí)照要求,而深圳市政府規(guī)章增加了禁止故意犯罪曾經(jīng)受到刑事處罰的人員擔(dān)任中、大型無(wú)人機(jī)駕駛員的要求,顯然深圳市政府規(guī)章增設(shè)的駕駛員主體要求明顯違反了上述規(guī)定。其次,部分地區(qū)駕駛員資格條件設(shè)置同樣違反了《行政許可法》第十五條第二款的規(guī)定。四川省政府規(guī)章中要求所有類型的無(wú)人機(jī)都必須由具有完全民事行為能力的人來(lái)操作;海南省政府規(guī)章中則增加了禁止在服用藥物、飲酒情況下操縱無(wú)人機(jī)的要求。工業(yè)級(jí)無(wú)人機(jī)飛行跨度較廣,其駕駛員資質(zhì)顯然是一個(gè)全國(guó)性的問(wèn)題,不具有明顯的地域?qū)傩?,也不適合屬地管理,需要制定全國(guó)統(tǒng)一的法律規(guī)定。
⒋工業(yè)級(jí)無(wú)人機(jī)行政強(qiáng)制措施設(shè)置面臨正當(dāng)性質(zhì)疑?!墩憬o(wú)人駕駛航空器公共安全管理規(guī)定》第十四條規(guī)定,無(wú)人駕駛航空器違反規(guī)定飛行,可能危及公共安全的,公安機(jī)關(guān)可以采取攔截、迫降、捕獲等方式對(duì)無(wú)人駕駛航空器予以扣押;《深圳市民用無(wú)人機(jī)管理暫行辦法》(征求意見稿)第三十三條規(guī)定,無(wú)人機(jī)違反飛行管理規(guī)定、擾亂公共秩序或者危及公共安全的,南部戰(zhàn)區(qū)空軍飛行管制部門、民航深圳監(jiān)管局和公安機(jī)關(guān)可以依法扣押有關(guān)物品、責(zé)令停止飛行、查封違法活動(dòng)場(chǎng)所等緊急處置措施。筆者認(rèn)為,公安機(jī)關(guān)采取的攔截、迫降、擊落等行為在屬性上應(yīng)歸于行政強(qiáng)制措施。從定義上看,行政強(qiáng)制措施表現(xiàn)在財(cái)產(chǎn)上是對(duì)財(cái)產(chǎn)實(shí)施暫時(shí)性的控制??傮w來(lái)看,攔截、迫降、捕獲等手段是為了保障公共安全和避免危害擴(kuò)大,從而對(duì)無(wú)人機(jī)進(jìn)行臨時(shí)性約束的行為。攔截、迫降、捕獲等手段具有以下幾個(gè)基本特征:⑴有具體的行政行為對(duì)象;⑵采取手段時(shí)事態(tài)緊急;⑶具有臨時(shí)性,不是一種常態(tài);⑷具有強(qiáng)制性,相對(duì)人無(wú)法違抗且不得違抗;⑸目的是預(yù)防或者控制危害行為;⑹不具有終局性,一般附隨有相應(yīng)的處罰措施。以上這些基本特性都與行政強(qiáng)制措施的保障性、強(qiáng)制性、限制性、臨時(shí)性、應(yīng)急性、從屬性等特性相吻合,行政強(qiáng)制措施的目的是保障一種秩序的形成,保障后續(xù)行政行為的有效做出。行政強(qiáng)制措施又分為限制人身自由、查封、扣押、凍結(jié)、其他這五類。無(wú)人機(jī)明顯屬于財(cái)產(chǎn),所以對(duì)無(wú)人機(jī)的攔截、迫降、擊落等行為顯然不屬于限制公民人身自由;查封是限制財(cái)產(chǎn)的使用和處分,主要是針對(duì)不動(dòng)產(chǎn)或類似不動(dòng)產(chǎn)屬性的財(cái)產(chǎn),無(wú)人機(jī)屬于動(dòng)產(chǎn),因此對(duì)無(wú)人機(jī)的攔截、迫降、擊落等行為不屬于查封;凍結(jié)指的是控制資產(chǎn)的流動(dòng),這與無(wú)人機(jī)的攔截、迫降、擊落等行為沒有關(guān)系;扣押則是解除對(duì)財(cái)物的占有并限制處分,扣押主要針對(duì)的是可移動(dòng)的財(cái)產(chǎn),且扣押的財(cái)產(chǎn)由行政機(jī)關(guān)保管,如扣留機(jī)動(dòng)車,雖然浙江的規(guī)定認(rèn)為攔截、迫降、擊落等行為應(yīng)屬于扣押的范疇,但筆者認(rèn)為,攔截、迫降、擊落等行為應(yīng)屬于行政強(qiáng)制措施中的其他范疇,而扣押僅僅是攔截、迫降、擊落等行為的后續(xù)目的,攔截、迫降、擊落等行為是扣押的前置行政強(qiáng)制措施,不能將攔截、迫降、擊落等行為也定性為扣押。由此就引發(fā)了合法性的問(wèn)題。
《浙江省無(wú)人駕駛航空器公共安全管理規(guī)定》由浙江省人大常委會(huì)通過(guò),從法律位階上屬于地方性行政法規(guī),其設(shè)定行政強(qiáng)制措施應(yīng)當(dāng)受到《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》(以下簡(jiǎn)稱《行政強(qiáng)制法》)第十條的限制。第十條中的“尚未制定法律、行政法規(guī)”在學(xué)界存在爭(zhēng)議,領(lǐng)域說(shuō)認(rèn)為,國(guó)家只要在該領(lǐng)域制定法律、行政法規(guī),那么就不屬于尚未制定法律、行政法規(guī);事項(xiàng)說(shuō)認(rèn)為,尚未制定應(yīng)采取狹義理解,即指的是具體事項(xiàng)而不是一部法律或行政法規(guī)。如果采取前者的說(shuō)法,那么浙江省的行政強(qiáng)制措施顯然是違法的。因?yàn)殛P(guān)于無(wú)人機(jī)已經(jīng)出臺(tái)了相應(yīng)的行政法規(guī),但行政法規(guī)中沒有設(shè)定攔截、迫降、擊落等行政強(qiáng)制措施,浙江省地方性法規(guī)制定的行政強(qiáng)制措施不屬于尚未制定法律、行政法規(guī)的情況,因此該行政強(qiáng)制措施的設(shè)定不具有合法性;如果采取后者的說(shuō)法,即地方性法規(guī)滿足第十條中“尚未制定法律、行政法規(guī)”這一要件,但其在“地方性事務(wù)”這一要件上存在問(wèn)題。目前,對(duì)于地方性事務(wù)存在不同的理解。狹義的理解是具有區(qū)域性和地方性,某個(gè)地區(qū)專有的事物,主要是一些不需要中央立法的問(wèn)題;廣義的理解是指法律明確規(guī)定必須由中央進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定以外的其他事物。而無(wú)人機(jī)的飛行安全涉及到國(guó)家安全,不具有地方屬性。筆者認(rèn)為,對(duì)無(wú)人機(jī)采取行政強(qiáng)制措施不應(yīng)當(dāng)屬于地方性事務(wù)。此外,《行政強(qiáng)制法》第十條規(guī)定,地方性法規(guī)僅可以設(shè)定查封、扣押類的行政強(qiáng)制措施。前文已探討攔截、迫降、擊落等行為應(yīng)屬于行政強(qiáng)制措施中的其他范疇,地方性法規(guī)不能設(shè)定這類行政強(qiáng)制措施。浙江省有關(guān)無(wú)人機(jī)行政強(qiáng)制方面的規(guī)定顯然違反了《行政強(qiáng)制法》。同樣,《深圳市民用無(wú)人機(jī)管理暫行辦法》由深圳市政府以及民航中南地區(qū)管理局制定,從法律位階上屬于政府規(guī)章,根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第十條第四款的規(guī)定,法律、法規(guī)以外的其他規(guī)范性文件不得設(shè)定行政強(qiáng)制措施。因此,行政強(qiáng)制措施的設(shè)定主體不能是政府規(guī)章,深圳市的相關(guān)規(guī)定也違反了《行政強(qiáng)制法》。
通過(guò)梳理各省、市出臺(tái)的有關(guān)無(wú)人機(jī)的地方性法規(guī)、規(guī)章發(fā)現(xiàn),多個(gè)省、市的立法存在違反《中華人民共和國(guó)立法法》(以下簡(jiǎn)稱《立法法》)第八十二條第六款的情形。與省級(jí)規(guī)章相比,設(shè)區(qū)的市政府規(guī)章還增加了限于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理等事項(xiàng)的要求。在無(wú)人機(jī)登記管理方面,《暫行條例》作為行政法規(guī)只規(guī)定了除微型以外的民用無(wú)人機(jī)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行注冊(cè)登記,而四川、無(wú)錫、重慶的政府規(guī)章則要求所有類型的無(wú)人機(jī)必須進(jìn)行注冊(cè)。在無(wú)人機(jī)飛行運(yùn)行方面,《暫行條例》不強(qiáng)制無(wú)人機(jī)接入監(jiān)管平臺(tái),海南省政府規(guī)章和深圳市政府規(guī)章則規(guī)定工業(yè)級(jí)無(wú)人機(jī)都必須接入監(jiān)管平臺(tái)。雖然各省、市對(duì)本地的無(wú)人機(jī)問(wèn)題存在差異化管理的需要,但無(wú)人機(jī)登記、強(qiáng)制接入平臺(tái)等要求違反了《立法法》第八十二條第六款的規(guī)定,沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據(jù),地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范。在無(wú)人機(jī)領(lǐng)域,法律依據(jù)為《民航法》、行政法規(guī)依據(jù)為《暫行條例》,四川、無(wú)錫、重慶的地方性法規(guī)暫時(shí)屬于空白階段。對(duì)于上位法依據(jù)有學(xué)者主張應(yīng)當(dāng)從寬理解,即上位法體現(xiàn)出此類立法精神者應(yīng)當(dāng)認(rèn)為具有上位法依據(jù),使得地方政府規(guī)章在設(shè)定權(quán)限性規(guī)范上獲得更多的依據(jù)。有學(xué)者認(rèn)為,上位法依據(jù)應(yīng)當(dāng)理解為具體條款的規(guī)定,而不能僅僅從立法目的、立法精神中推導(dǎo)。筆者較為贊同后者的觀點(diǎn),若僅僅可以通過(guò)立法目的、立法精神來(lái)推導(dǎo)出有上位法依據(jù)這一結(jié)論,則會(huì)授予地方政府規(guī)章過(guò)大的權(quán)限與自由裁量度。目前,不同地區(qū)立法技術(shù)水平差異較大,將會(huì)影響法律的規(guī)范與統(tǒng)一,存在損害相對(duì)人權(quán)益的風(fēng)險(xiǎn)。因此,在《民航法》《暫行條例》都沒有規(guī)定“授權(quán)無(wú)人機(jī)登記、強(qiáng)制接入平臺(tái)的具體要求由地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章規(guī)定”的前提下,應(yīng)當(dāng)認(rèn)為四川、無(wú)錫、重慶的政府規(guī)章對(duì)無(wú)人機(jī)登記、強(qiáng)制接入平臺(tái)的要求缺少上位法的依據(jù)。對(duì)無(wú)人機(jī)登記、強(qiáng)制接入平臺(tái)的要求屬于減損權(quán)利或者增加其義務(wù)的情形?!皽p損權(quán)利”是對(duì)公民的權(quán)利進(jìn)行減少,“增加義務(wù)”則是對(duì)公民的義務(wù)進(jìn)行擴(kuò)大,四川、無(wú)錫、重慶的政府規(guī)章則要求所有類型的無(wú)人機(jī)必須進(jìn)行注冊(cè)明顯屬于對(duì)相對(duì)人的義務(wù)進(jìn)行增加,海南省政府規(guī)章和深圳市政府規(guī)章強(qiáng)制無(wú)人機(jī)接入平臺(tái)同理。因此,四川、無(wú)錫、深圳的規(guī)章存在違反《立法法》第八十二條的情形。
一是無(wú)人機(jī)立法的頂層設(shè)計(jì)需要建立保障飛行安全的立法原則,飛行安全是航空業(yè)的生命線,也是航空器運(yùn)行的最低要求,飛行安全是寫在《民航法》總則中的重要條款;二是頂層設(shè)計(jì)需要發(fā)揮協(xié)調(diào)整合功能,解決無(wú)人機(jī)規(guī)范相互割裂、各地區(qū)規(guī)范差異較大的問(wèn)題;三是頂層設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)具有前瞻性和引領(lǐng)性,重視無(wú)人機(jī)的發(fā)展規(guī)律,解決工業(yè)級(jí)無(wú)人機(jī)更新周期較短而帶來(lái)的立法滯后問(wèn)題。關(guān)于無(wú)人機(jī)頂層設(shè)計(jì)的立法位階問(wèn)題,有學(xué)者認(rèn)為,應(yīng)建立專門的《無(wú)人機(jī)法》,但筆者認(rèn)為,對(duì)無(wú)人機(jī)進(jìn)行單獨(dú)立法是不恰當(dāng)?shù)?。工業(yè)級(jí)無(wú)人機(jī)仍然屬于民用航空器的一部分,我國(guó)目前已經(jīng)出臺(tái)了《民航法》,若再制定《無(wú)人機(jī)法》則會(huì)造成立法的重復(fù)與矛盾。此外,工業(yè)級(jí)無(wú)人機(jī)無(wú)論是從體量上、地位上還是涉及的飛行風(fēng)險(xiǎn)上都無(wú)法與傳統(tǒng)民用航空器相提并論,且還處于一個(gè)飛速更新的時(shí)期,故對(duì)其進(jìn)行單獨(dú)立法的條件并不成熟。因此,可以考慮在《民航法》中單獨(dú)增加一章對(duì)于無(wú)人機(jī)的管理規(guī)定,這樣既能彌補(bǔ)無(wú)人機(jī)立法層面上法律位階的缺失,也能為無(wú)人機(jī)各類細(xì)化的規(guī)定提供依據(jù)。同時(shí),無(wú)人機(jī)頂層設(shè)計(jì)需要從宏觀層面出發(fā),但也不可過(guò)于寬泛籠統(tǒng),對(duì)一些重要的準(zhǔn)入事項(xiàng)如適航、飛行許可、駕駛員管理仍然要作出統(tǒng)領(lǐng)性的規(guī)定,確立行政許可以及行政強(qiáng)制的合法性。在應(yīng)當(dāng)進(jìn)行立法授權(quán)的領(lǐng)域要明確授權(quán)對(duì)象與授權(quán)事項(xiàng),尤其是對(duì)于地方立法的規(guī)范性與限度要進(jìn)行限制。綜上,我國(guó)建立的無(wú)人機(jī)立法體系,應(yīng)當(dāng)是以頂層設(shè)計(jì)規(guī)范為基礎(chǔ),以其他規(guī)范性文件層層落實(shí)、細(xì)化的規(guī)范體系。
一是修改《暫行條例》或《民航法》中關(guān)于無(wú)人機(jī)駕駛員執(zhí)照的規(guī)定;二是修改地方政府規(guī)章中的要求。一方面,對(duì)工業(yè)級(jí)無(wú)人機(jī)駕駛員實(shí)行行政許可是有必要的。行政許可就是通過(guò)設(shè)定行政許可的方式對(duì)工業(yè)級(jí)無(wú)人機(jī)飛行員資格進(jìn)行普遍禁止,繼而對(duì)符合法定條件欲申請(qǐng)飛行員資格的人解除這種普遍禁止?!缎姓S可法》規(guī)定了應(yīng)當(dāng)設(shè)定和不應(yīng)當(dāng)設(shè)定行政許可的不同情況。根據(jù)《行政許可法》第十二條規(guī)定,直接涉及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及直接關(guān)系人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全等特定活動(dòng),需要按照法定條件予以批準(zhǔn)的事項(xiàng)可以設(shè)定行政許可。工業(yè)級(jí)無(wú)人機(jī)屬于此類活動(dòng)范疇。行政許可獲得正當(dāng)性的最主要理由是保護(hù)公共利益和公共安全。在無(wú)人機(jī)駕駛執(zhí)照這一問(wèn)題上就體現(xiàn)為公共利益與個(gè)人利益的沖突。但若是缺少駕駛執(zhí)照這一行政許可,公民就可以自由運(yùn)行無(wú)人機(jī),那么工業(yè)級(jí)無(wú)人機(jī)高空墜落、隨意運(yùn)輸、擾亂民航等事件發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)可能會(huì)增大,公共利益受到侵害的可能性增加。另一方面,單純采取事中指導(dǎo)、事后監(jiān)督、政企合作的模式無(wú)法完全保障飛行安全。事后監(jiān)督即使采取嚴(yán)苛的處罰手段,也無(wú)法挽回?zé)o人機(jī)因?yàn)椴僮鞑划?dāng)而導(dǎo)致的意外傷亡;實(shí)踐中,行業(yè)協(xié)會(huì)無(wú)法對(duì)駕駛員進(jìn)行有效管理,尤其是工業(yè)級(jí)無(wú)人機(jī)在操作時(shí)仍有一定的技術(shù)門檻,未受過(guò)訓(xùn)練的普通公民不具備隨意操作的能力,若對(duì)工業(yè)級(jí)無(wú)人機(jī)的駕駛執(zhí)照進(jìn)行開放管理,即使行業(yè)協(xié)會(huì)提供駕駛技術(shù)培訓(xùn)與年度審查,所起到的作用依然有限,仍會(huì)對(duì)飛行安全造成較大的威脅。因此,對(duì)無(wú)人機(jī)設(shè)置行政許可有利于保障飛行安全,飛行執(zhí)照是有其必要性的。
就駕駛執(zhí)照而言,國(guó)家層面與地方層面應(yīng)對(duì)無(wú)人機(jī)駕駛執(zhí)照作出統(tǒng)一規(guī)定。工業(yè)級(jí)無(wú)人機(jī)駕駛員執(zhí)照以及其他準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)都必須以中央立法的統(tǒng)一管理為基礎(chǔ),如果由各地任意規(guī)范則難以對(duì)無(wú)人機(jī)實(shí)施有效管理。工業(yè)級(jí)無(wú)人機(jī)尤其是大型無(wú)人機(jī)在未來(lái)可能會(huì)進(jìn)行跨行政區(qū)域飛行,各省、市對(duì)駕駛員標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定不同會(huì)導(dǎo)致航路上發(fā)生既存在合法飛行又存在違法飛行的尷尬局面,妨礙統(tǒng)一管理。如四川省政府規(guī)章中要求所有類型的無(wú)人機(jī)都必須由具有完全民事行為能力的人來(lái)操作;無(wú)錫市政府規(guī)章只要求駕駛員熟練掌握其所操控的民用無(wú)人機(jī)性能即可,無(wú)須進(jìn)行證照管理。這類過(guò)嚴(yán)或過(guò)寬的行政許可條件都是不適當(dāng)?shù)?。?duì)于地方立法中一些合理的條款則可以被吸收到國(guó)家立法層面,如禁止在服用藥物、飲酒情況下操縱工業(yè)級(jí)無(wú)人機(jī),因?yàn)楣I(yè)級(jí)無(wú)人機(jī)對(duì)飛行員的操作要求較高,理應(yīng)保持清醒的工作狀態(tài)。隨著無(wú)人機(jī)的快速發(fā)展,較高位階的法律規(guī)范已難以對(duì)其進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定,不少制度設(shè)計(jì)存在發(fā)生變化的可能,各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人口密度也對(duì)無(wú)人機(jī)飛行提出了不同的要求。因此,各地對(duì)工業(yè)級(jí)無(wú)人機(jī)執(zhí)照進(jìn)行一定程度的屬地管理是具有必要性的,但屬地管理的對(duì)象一定要嚴(yán)格限制本行政區(qū)域內(nèi),如飛行距離較短的小型工業(yè)級(jí)無(wú)人機(jī),此類無(wú)人機(jī)一般不會(huì)進(jìn)行跨省飛行,因此可以由本省根據(jù)地區(qū)情況在有限的范圍內(nèi)進(jìn)行證照管理,而大型無(wú)人機(jī)飛行距離較長(zhǎng)則顯然不適宜進(jìn)行屬地管理。隨著無(wú)人機(jī)的發(fā)展,其規(guī)制應(yīng)當(dāng)逐漸向傳統(tǒng)載人航空器法律體系發(fā)展,即主要管理規(guī)定都由中央立法決定,地方立法發(fā)揮輔助作用。
由于無(wú)人機(jī)突發(fā)事件較多,所以對(duì)其進(jìn)行行政執(zhí)法時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循高效快捷的原則,如果對(duì)無(wú)人機(jī)違法飛行不能進(jìn)行及時(shí)的處理和制止,可能會(huì)造成無(wú)法挽回的損失??梢姡跈?quán)各地公安機(jī)關(guān)對(duì)無(wú)人機(jī)采取強(qiáng)制措施是必要的,但由于沒有法律與行政法規(guī)對(duì)無(wú)人機(jī)強(qiáng)制措施進(jìn)行設(shè)定,使得無(wú)人機(jī)執(zhí)法陷入了困境。筆者建議對(duì)工業(yè)級(jí)無(wú)人機(jī)的行政強(qiáng)制行為應(yīng)由《民航法》創(chuàng)設(shè)。因?yàn)閷?duì)無(wú)人機(jī)進(jìn)行擊落、捕獲等行為可能會(huì)對(duì)工業(yè)級(jí)無(wú)人機(jī)造成難以彌補(bǔ)的損失,此類對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)具有較強(qiáng)限制性的行政強(qiáng)制行為最好由法律設(shè)定。另外,《行政強(qiáng)制法》第十六條規(guī)定了不采取行政強(qiáng)制措施的情形,但“沒有明顯危害社會(huì)危險(xiǎn)”這一判斷標(biāo)準(zhǔn)具有不確定性與模糊性,執(zhí)法人員的自由裁量權(quán)較大。自由裁量權(quán)是需要辨別清楚是非真假的能力,不應(yīng)當(dāng)被個(gè)人感情所左右。在立法不夠具體的情況下,此類模糊概念的判斷將無(wú)法脫離于執(zhí)法人員的主觀判斷,因此“可能危及公共安全”這一概念應(yīng)在立法上予以明確、細(xì)化,通過(guò)具體的細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)來(lái)指導(dǎo)執(zhí)法機(jī)關(guān)的工作,減少執(zhí)法中因自由裁量權(quán)界限模糊帶來(lái)的不確定性,實(shí)現(xiàn)對(duì)工業(yè)級(jí)無(wú)人機(jī)飛行安全的保障。