□ 何倫鳳，曾 睿

（福建農(nóng)林大學(xué) 公共管理學(xué)院，福建 福州 350002）

伴隨著工業(yè)化和現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，風(fēng)險(xiǎn)負(fù)外部性特征日趨明顯，尤其體現(xiàn)在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域。黨的十九大報(bào)告明確提出要堅(jiān)決打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)的目標(biāo)，這喻示著我國(guó)生態(tài)環(huán)境法治需實(shí)現(xiàn)從后果控制到風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、從環(huán)境管制到生態(tài)善治的轉(zhuǎn)型。2015年出臺(tái)的《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《環(huán)境民事公益訴訟司法解釋》）第一條規(guī)定了預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟制度，突破了“無(wú)損害即無(wú)救濟(jì)”訴訟救濟(jì)理念桎梏，使我國(guó)環(huán)境民事公益訴訟邁出環(huán)境保護(hù)的前瞻性步伐。但因看到，目前我國(guó)預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟的實(shí)踐成效尚不明顯，總體面臨著“制度空置與告訴無(wú)門并存，糾紛處理與風(fēng)險(xiǎn)不減俱在”的尷尬處境。在學(xué)界，有學(xué)者分別從預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟的預(yù)防性司法救濟(jì)、程序規(guī)則、責(zé)任適用規(guī)則、責(zé)任承擔(dān)方式等方面進(jìn)行詳細(xì)論述，但對(duì)“重大風(fēng)險(xiǎn)”認(rèn)定方面的研究相對(duì)較少；也有學(xué)者從規(guī)范闡釋的視角提出了預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟中環(huán)境污染、生態(tài)破壞風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)定路徑；還有學(xué)者從技術(shù)規(guī)范、程序控制的視角提出了預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟中“風(fēng)險(xiǎn)”的解決路徑；亦有學(xué)者從舉證規(guī)則的視角對(duì)“重大風(fēng)險(xiǎn)”的證明簡(jiǎn)化提供了合理進(jìn)路。實(shí)務(wù)中，由于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)具有不確定性、潛伏性、非現(xiàn)實(shí)損害性等特點(diǎn)，“重大風(fēng)險(xiǎn)”認(rèn)定仍呈現(xiàn)出明顯的“重大風(fēng)險(xiǎn)”意涵不明、證明標(biāo)準(zhǔn)模糊、舉證責(zé)任有待明確、認(rèn)定主體專業(yè)性不足等問(wèn)題，這已成為掣肘我國(guó)預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟發(fā)展的主要原因。因此，本文以“風(fēng)險(xiǎn)”為線索，運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)管理理論的闡釋框架，力圖為我國(guó)預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟“重大風(fēng)險(xiǎn)”認(rèn)定提供新的視角。

一、預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟“重大風(fēng)險(xiǎn)”認(rèn)定之實(shí)踐現(xiàn)狀

作為現(xiàn)代生態(tài)司法的重要手段，預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟具有杜絕和減少實(shí)害性環(huán)境糾紛的產(chǎn)生和惡化的優(yōu)點(diǎn)，“重大風(fēng)險(xiǎn)”認(rèn)定作為這類訴訟最為關(guān)鍵的一環(huán)，直接關(guān)系著裁判結(jié)果。筆者對(duì)目前有關(guān)預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟的四個(gè)典型案例進(jìn)行比較，以此來(lái)反映預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟中“重大風(fēng)險(xiǎn)”認(rèn)定存在的困境（見(jiàn)下表）。

預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟典型案例一覽表

第一，從案件數(shù)量看，我國(guó)的預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟案件極少，因提出主體受限，展示案例中作為原告的綠發(fā)會(huì)、自然之友等環(huán)保組織都是注冊(cè)年限久遠(yuǎn)、志愿成員眾多且社會(huì)影響力較大的知名環(huán)保組織，鮮有小規(guī)模的環(huán)保組織提起預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟。這類案件較少的主要原因是通常在立案階段被阻隔，無(wú)法進(jìn)入審判環(huán)節(jié)，無(wú)法對(duì)涉案行為是否具有實(shí)質(zhì)性的“重大風(fēng)險(xiǎn)”作出充分認(rèn)定，一定程度上損害了當(dāng)?shù)鼐用竦陌踩⒔】灯诖约皫?lái)生物多樣性等環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。

第二，根據(jù)救濟(jì)目的不同，環(huán)境民事公益訴訟逐漸劃分成“事后”的救濟(jì)性民事公益訴訟和“事前”的預(yù)防性民事公益訴訟。具體認(rèn)定“重大風(fēng)險(xiǎn)”時(shí)，不同法院對(duì)預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟與傳統(tǒng)的救濟(jì)性環(huán)境民事公益訴訟的認(rèn)知存在差異，部分法院容易陷入以損害為中心的傳統(tǒng)侵權(quán)體系的邏輯陷阱，將損害事實(shí)與“重大風(fēng)險(xiǎn)”的認(rèn)定直接“掛鉤”。如在云南綠孔雀案中，雖然法院判決被告需要暫停水電站項(xiàng)目建設(shè)，但是在其二審判決書(shū)中直接指出“生態(tài)破壞與環(huán)境污染具有相同的侵權(quán)實(shí)質(zhì)”，這是對(duì)預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟預(yù)防功能的錯(cuò)誤解讀。

第三，縱觀以上案例的裁判文書(shū)，都沒(méi)有關(guān)于司法機(jī)關(guān)對(duì)所涉案件的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行實(shí)地調(diào)查的描述，也未直接展示其是否具有“重大風(fēng)險(xiǎn)”的詳細(xì)推論過(guò)程，一定程度上反映出“重大風(fēng)險(xiǎn)”認(rèn)定過(guò)程的規(guī)范性缺失，使認(rèn)定結(jié)論容易引起公眾的廣泛質(zhì)疑。同時(shí)，文書(shū)中原告所提交的證據(jù)主要是直接指向所保護(hù)對(duì)象的生態(tài)價(jià)值，間接證明重大風(fēng)險(xiǎn)的存在，但這些證據(jù)的關(guān)聯(lián)性多數(shù)不被法庭所認(rèn)可，如五小葉槭案中關(guān)于五小葉槭的學(xué)位論文、新聞報(bào)道以及重點(diǎn)保護(hù)植物名錄、生物多樣性公約文本，其關(guān)聯(lián)性大多未得到法院的支持，反映出原告存在“重大風(fēng)險(xiǎn)”調(diào)查難、舉證難的困境。

第四，以上案例中的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)種類主要集中于生物多樣性保護(hù)方面，這反映出我國(guó)預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟所涉認(rèn)定風(fēng)險(xiǎn)對(duì)象種類單一、局限性較強(qiáng)，一定程度上是來(lái)自于國(guó)際預(yù)防性司法的影響。作為環(huán)境民事公益訴訟發(fā)展比較先進(jìn)的美國(guó)，其早期著名的預(yù)防性民事公益訴訟“小魚(yú)與大壩”案，即是針對(duì)瀕危物種而提起的生物多樣性預(yù)防性民事公益訴訟。另外，案例中所涉環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)按照“風(fēng)險(xiǎn)－危害源”進(jìn)行溯因，發(fā)現(xiàn)產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)的源頭主要為重大風(fēng)險(xiǎn)設(shè)施，如水電站修建、大壩修建、煉油項(xiàng)目工程，足以窺見(jiàn)重大風(fēng)險(xiǎn)設(shè)施的選址問(wèn)題是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中帶有普遍性的問(wèn)題。

第五，各案例中原被告提交的證據(jù)都涉及到環(huán)境影響評(píng)價(jià)、環(huán)評(píng)批復(fù)等行政文件，這一證據(jù)在法官進(jìn)行“重大風(fēng)險(xiǎn)”認(rèn)定以及是否采取預(yù)防性措施上能否起到關(guān)鍵作用，會(huì)直接影響到法官自由心證的認(rèn)知基礎(chǔ)。實(shí)務(wù)中出現(xiàn)了直接以“環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告是否同意的批復(fù)”作為“被告行為具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)”的直接依據(jù)，忽視了環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告與“重大風(fēng)險(xiǎn)”認(rèn)定之間不具有邏輯上的必然性，使預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟的初步證明被異化為“違反環(huán)評(píng)標(biāo)準(zhǔn)＋損害社會(huì)公益的風(fēng)險(xiǎn)”的復(fù)合判斷標(biāo)準(zhǔn)。而且在“重大風(fēng)險(xiǎn)”認(rèn)定過(guò)程中，這也等同于變相承認(rèn)被告“補(bǔ)票”的合法性。如在云南煉油案中，云南石化有限公司的煉油項(xiàng)目系在未批先建之后再行補(bǔ)辦環(huán)評(píng)文件，說(shuō)明其環(huán)評(píng)文件本身就存在滯后性與違法性，這不僅反映出行政機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題整體“過(guò)松、過(guò)軟”的狀況，也折射出司法機(jī)關(guān)在預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟“重大風(fēng)險(xiǎn)”認(rèn)定的消極性。

二、預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟“重大風(fēng)險(xiǎn)”認(rèn)定之現(xiàn)狀剖析

（一）技術(shù)層次：環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)水平不高

預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟不同于救濟(jì)性環(huán)境民事公益訴訟，傳統(tǒng)救濟(jì)性環(huán)境民事公益訴訟是基于“已然”造成的現(xiàn)實(shí)損害，但預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟是基于“未然”的風(fēng)險(xiǎn)，相比之下，風(fēng)險(xiǎn)的概念更為抽象，很難直接去證成。易言之，重大風(fēng)險(xiǎn)類似于處于潛伏期的損害，難以明確損害風(fēng)險(xiǎn)的具體可能途徑。

根據(jù)黑格爾在《法哲學(xué)原理》中將審判行為進(jìn)行“根據(jù)事件的直接單一性來(lái)認(rèn)識(shí)事件的性狀”與“使事件歸屬于法律之下”的二分方式，預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟中“重大風(fēng)險(xiǎn)”認(rèn)定屬于前者的事實(shí)前提部分，所以“重大風(fēng)險(xiǎn)”認(rèn)定是建立在準(zhǔn)確認(rèn)定事實(shí)的基礎(chǔ)之上的，目前認(rèn)定事實(shí)需要依賴生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、損害鑒定等科學(xué)技術(shù)。但囿于科學(xué)技術(shù)的局限性，現(xiàn)有的科學(xué)技術(shù)難以對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面檢測(cè)。以電蚯蚓案為例，在銷售者未將電蚯蚓設(shè)備賣出去前，其潛在的購(gòu)買者具有不確定性，這種不確定性意味著潛在的數(shù)量可能非常多，沒(méi)有辦法去進(jìn)行精確的量化，一旦將設(shè)備售賣出去，設(shè)備使用者的行為一定會(huì)導(dǎo)致蚯蚓數(shù)量急劇減少、土壤發(fā)生板結(jié)，造成嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境損害。換言之，預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟的非現(xiàn)實(shí)損害性造成損害的評(píng)估和量化都十分困難，且這種環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的不確定性無(wú)法在短時(shí)間內(nèi)進(jìn)行驗(yàn)證。國(guó)內(nèi)的環(huán)境鑒定大多局限于現(xiàn)實(shí)的環(huán)境損害鑒定，對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行鑒定的較少，且鑒定種類受限。此外，除了現(xiàn)有科學(xué)技術(shù)根本無(wú)法對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行鑒定外，還存在雖然能夠鑒定但是費(fèi)用十分高昂的情形，這也是預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟“重大風(fēng)險(xiǎn)”認(rèn)定的阻礙因素之一?；陲L(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，不應(yīng)以缺乏充分的科學(xué)定論為由來(lái)推遲采取旨在避免或盡量減輕此種威脅的措施，但是原則的指引終究是缺乏剛性的規(guī)制，環(huán)境司法實(shí)踐效果并不理想。

（二）制度層次：訴訟啟動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)證明標(biāo)準(zhǔn)不明

每一次風(fēng)險(xiǎn)事件的治理都有一個(gè)相應(yīng)的制度環(huán)境，各方在統(tǒng)一規(guī)范的邊界內(nèi)活動(dòng)，建立內(nèi)容健全、組織有序、反應(yīng)靈敏的法制體系。鑒于我國(guó)的預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟是從環(huán)境侵權(quán)訴訟制度“軀干”上生長(zhǎng)出的新“枝丫”，將其訴因從“對(duì)人身利益的損害”擴(kuò)大到“對(duì)生態(tài)利益的損害”，同時(shí)將其保護(hù)階段由事后階段提升到事中、事前階段，由此帶來(lái)的是預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟本身缺乏對(duì)預(yù)防性司法理念的獨(dú)有建構(gòu)，導(dǎo)致在“重大風(fēng)險(xiǎn)”認(rèn)定的制度設(shè)置上存在明顯的“真空”地帶，具體表現(xiàn)在“重大風(fēng)險(xiǎn)”的判定基準(zhǔn)、證明標(biāo)準(zhǔn)方面。

就判定基準(zhǔn)而言，這來(lái)源于“重大風(fēng)險(xiǎn)”語(yǔ)詞的高度抽象性，涉及到強(qiáng)烈的價(jià)值比較與判斷，在訴訟中，各當(dāng)事人對(duì)“重大風(fēng)險(xiǎn)”往往各執(zhí)一詞、難以調(diào)和。就現(xiàn)有制度而言，法院只能受理“消除危險(xiǎn)”的案件而不包括“消除風(fēng)險(xiǎn)”的案件，所以是否可以將重大風(fēng)險(xiǎn)理解為“危險(xiǎn)”尚缺乏法律的回應(yīng)。最高人民法院在《民事公益訴訟司法解釋》中的“重大風(fēng)險(xiǎn)”是指以訴訟過(guò)程中涉及的有效證據(jù)材料和當(dāng)前的科學(xué)技術(shù)能力作為前提條件，能夠判定對(duì)環(huán)境可能造成重大損害風(fēng)險(xiǎn)的一系列行為，不能準(zhǔn)確判定具體環(huán)境損害行為可能性的情形不在此范圍內(nèi)，沒(méi)有將此概念解釋清晰。此外，已有學(xué)者從發(fā)生損害的可能性、發(fā)生后損害的嚴(yán)重性、強(qiáng)調(diào)其不可逆轉(zhuǎn)性、強(qiáng)調(diào)公眾的可接受性等方面加以把握“重大風(fēng)險(xiǎn)”的判定基準(zhǔn)，但尚未形成共識(shí)。

就證明標(biāo)準(zhǔn)而言，《民事公益訴訟司法解釋》中規(guī)定原告提起預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟需要提交證明“重大風(fēng)險(xiǎn)”的“初步證據(jù)材料”，但未對(duì)哪些具體證據(jù)可以作為初步證明材料作出明確規(guī)范。正如上述案例呈現(xiàn)的原告一方在提交證據(jù)材料時(shí)，通?；谄渌Ｗo(hù)對(duì)象的生態(tài)重要性來(lái)試圖間接證明“重大風(fēng)險(xiǎn)”的存在，但其所提供證據(jù)的關(guān)聯(lián)性往往被否定，徒增原告的舉證負(fù)擔(dān)。此外，就當(dāng)事人所提供證據(jù)與“重大風(fēng)險(xiǎn)”的“蓋然性”標(biāo)準(zhǔn)之間也缺乏較為明確的裁判指引，給法官留下了較大“發(fā)揮”的空間，這易讓預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟的“重大風(fēng)險(xiǎn)”認(rèn)定處于不確定之中。概言之，由于訴訟啟動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)證明標(biāo)準(zhǔn)不明確及配套制度設(shè)計(jì)不完善，我國(guó)在短時(shí)間內(nèi)難以形成“風(fēng)險(xiǎn)管理——沖突管理——危機(jī)管理”的完整治理體系。

（三）觀念層次：法院過(guò)于追求訴訟審理的穩(wěn)妥性

我國(guó)一直以來(lái)受“重實(shí)體輕程序”和維持糾紛解決的安定性等傳統(tǒng)司法理念的影響，因而多數(shù)法院面對(duì)預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟“重大風(fēng)險(xiǎn)”的不確定性時(shí)，更加傾向保守認(rèn)定的態(tài)度，即便案件涉及生物多樣性喪失等不可逆轉(zhuǎn)的損害也是如此，這一審判方式極易混入審判人員的主觀隨意性并因缺乏終局性而誘發(fā)不安定問(wèn)題。

在環(huán)境司法實(shí)踐中，法官處理傳統(tǒng)的救濟(jì)性環(huán)境民事公益訴訟尚且困難，面對(duì)不確定性更強(qiáng)的預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟更視之為“燙手山芋”，通過(guò)追隨行政認(rèn)定或者直接否認(rèn)具有重大風(fēng)險(xiǎn)等穩(wěn)妥性方式去加以裁量，表現(xiàn)出明顯的被動(dòng)性、消極性，導(dǎo)致處理案件中視角與站位的單一性。從更宏大的視角看，“人類中心主義”的思想仍然是時(shí)代主流，鑒于當(dāng)下預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟中的“重大風(fēng)險(xiǎn)”的直接指向是一種人為制造的風(fēng)險(xiǎn)，如修建水電站、修建大壩，都是由人類活動(dòng)導(dǎo)致的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。德國(guó)學(xué)者貝克提出：“各種風(fēng)險(xiǎn)其實(shí)是與人的各項(xiàng)決定緊密相連的，自然和傳統(tǒng)無(wú)疑不再具備控制人的力量，而是處于人的行動(dòng)和人的決定的支配之下”，這種“人類中心主義”的思想已經(jīng)融入到包括司法系統(tǒng)在內(nèi)的社會(huì)子系統(tǒng)內(nèi)，因而裁判者的生態(tài)價(jià)值輸入相當(dāng)有限，對(duì)“重大風(fēng)險(xiǎn)”證據(jù)提交材料的心證表現(xiàn)出更為保守的態(tài)度，作出看似“穩(wěn)妥”的裁決，而不是基于環(huán)境科學(xué)的充分調(diào)動(dòng)的基礎(chǔ)之上。概言之，我國(guó)環(huán)境司法實(shí)踐仍然呈現(xiàn)出濃厚的末端治理色彩，預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟尚處于宣示性、倡導(dǎo)性階段。一個(gè)成功的預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟往往被當(dāng)作經(jīng)典案例予以解讀，這更能說(shuō)明目前國(guó)內(nèi)的預(yù)防性司法理念處于初步建立階段，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則沒(méi)有充分具象化到環(huán)境司法實(shí)踐中。

三、風(fēng)險(xiǎn)管理理論下預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟“重大風(fēng)險(xiǎn)”認(rèn)定之基礎(chǔ)框架

預(yù)防性風(fēng)險(xiǎn)管理已經(jīng)發(fā)展成為一種趨勢(shì)，許多組織以及實(shí)務(wù)運(yùn)營(yíng)中都存在預(yù)防性風(fēng)險(xiǎn)管理政策和程序。傳統(tǒng)上的風(fēng)險(xiǎn)管理很大程度上體現(xiàn)在組織、項(xiàng)目的管理上，但是當(dāng)代實(shí)踐已經(jīng)認(rèn)識(shí)到風(fēng)險(xiǎn)的多方面性質(zhì)，包括生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域。為克服當(dāng)前預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟“重大風(fēng)險(xiǎn)”認(rèn)定的流弊，需要合適理論工具的指引，筆者認(rèn)為，“重大風(fēng)險(xiǎn)”認(rèn)定可以借鑒風(fēng)險(xiǎn)管理理論，這是指在一個(gè)必然存在風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)環(huán)境里相對(duì)準(zhǔn)確認(rèn)定環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)層級(jí)并將“可能”造成的不良影響減至最低的過(guò)程，包括環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)分析、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控等環(huán)節(jié)在內(nèi)的持續(xù)性過(guò)程（見(jiàn)圖1）。

圖1 風(fēng)險(xiǎn)管理理論在預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟中的基礎(chǔ)框架

事實(shí)上，最早將風(fēng)險(xiǎn)分析和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估在內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)話語(yǔ)引入到環(huán)境領(lǐng)域是由安全分析專家完成的，從側(cè)面表明了風(fēng)險(xiǎn)理論的確有為預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟“重大風(fēng)險(xiǎn)”的合理認(rèn)定提供工具指引的潛力。筆者認(rèn)為，在預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟中引入風(fēng)險(xiǎn)管理理論，能夠有效推進(jìn)當(dāng)前此類訴訟中“重大風(fēng)險(xiǎn)”認(rèn)定發(fā)展的進(jìn)程。

（一）增強(qiáng)系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)

裁判者在進(jìn)行“重大風(fēng)險(xiǎn)”認(rèn)定時(shí)，本身就承擔(dān)著風(fēng)險(xiǎn)管理的職能，如果沒(méi)有成功識(shí)別出“重大風(fēng)險(xiǎn)”，那么這些未識(shí)別出的“重大風(fēng)險(xiǎn)”將成為不可預(yù)防的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，司法機(jī)關(guān)也不會(huì)采取與之相關(guān)的行動(dòng)。目前法院在預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟中“重大風(fēng)險(xiǎn)”認(rèn)定上存在的裁判理念保守現(xiàn)象很大程度上是由于對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的系統(tǒng)性認(rèn)識(shí)不足，缺乏環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。在法院進(jìn)行“重大風(fēng)險(xiǎn)”認(rèn)定的過(guò)程中，如果把法院作為一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)層級(jí)定位的容器，里面的成員卻缺乏環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，這無(wú)疑將會(huì)給環(huán)境“重大風(fēng)險(xiǎn)”認(rèn)定工作帶來(lái)重重阻礙，大大增加“重大風(fēng)險(xiǎn)”認(rèn)定錯(cuò)誤的概率。運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)管理理論，為預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟案件提供人才，將這種系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)思維方法貫穿司法系統(tǒng)的各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)案件，與各個(gè)裁判主體結(jié)合起來(lái)，增強(qiáng)司法裁判人員的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和憂患意識(shí)，提高對(duì)復(fù)雜風(fēng)險(xiǎn)因素案件的敏感性和鑒別力，能夠減少其在實(shí)務(wù)中對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的定級(jí)偏差。

（二）建立規(guī)范操作指引

由于預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟是建立在公共利益基礎(chǔ)之上的，因此對(duì)此類訴訟“重大風(fēng)險(xiǎn)”認(rèn)定的合法性、合規(guī)性要求應(yīng)比一般的民事訴訟更高，需要建立規(guī)范的操作指引，讓預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟的當(dāng)事人和公眾對(duì)“重大風(fēng)險(xiǎn)”的認(rèn)定流程、前置條件、裁判主體、證據(jù)材料等有直接的認(rèn)識(shí)，確?！爸卮箫L(fēng)險(xiǎn)”認(rèn)定過(guò)程公開(kāi)、公正，以便公眾對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。風(fēng)險(xiǎn)管理理論將風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、分析、評(píng)價(jià)機(jī)制引入到環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，有助于讓司法機(jī)關(guān)建立規(guī)范的操作指引，并基于風(fēng)險(xiǎn)管理理論中應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的可規(guī)避性、可轉(zhuǎn)移性、可緩解性、可接受性策略，為裁判者提供更多應(yīng)對(duì)“重大風(fēng)險(xiǎn)”的規(guī)范方案，結(jié)合不斷累積的訴訟實(shí)踐對(duì)操作指引進(jìn)行優(yōu)化修改，細(xì)化訴訟中“重大風(fēng)險(xiǎn)”認(rèn)定的具體規(guī)則與方法，理順風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)定過(guò)程中涉及到的職能交叉、自我角色認(rèn)定不清的問(wèn)題，減少實(shí)踐運(yùn)作的盲目性以及違規(guī)操作的可能，保障預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)定工作在既定的規(guī)范框架下運(yùn)行。

（三）賦予科學(xué)管理手段

鑒于“重大風(fēng)險(xiǎn)”認(rèn)定屬于事實(shí)認(rèn)定的一種表現(xiàn)形式，事實(shí)認(rèn)定往往需要借助科學(xué)的管理與分析手段，如以大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等技術(shù)應(yīng)用為載體，可以為“重大風(fēng)險(xiǎn)”的識(shí)別工作創(chuàng)造條件。具言之，引入風(fēng)險(xiǎn)管理理論，依托其在風(fēng)險(xiǎn)分析方面所需的技術(shù)工具獲取所涉環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的信息資源，如可以探索建立預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟類案數(shù)據(jù)庫(kù)、案例典型示范平臺(tái)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)數(shù)據(jù)庫(kù)，讓主審法官能夠深入理解訴爭(zhēng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的具體情況，間接縮小當(dāng)事主體之間因環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)信息不對(duì)稱導(dǎo)致的認(rèn)知差異，降低法官基于主觀直覺(jué)策略的有限理性帶來(lái)的認(rèn)定風(fēng)險(xiǎn)。此外，基于預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟具有訴訟周期長(zhǎng)、案件復(fù)雜繁瑣的特點(diǎn)，風(fēng)險(xiǎn)管理中的風(fēng)險(xiǎn)跟蹤機(jī)制可以實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)因子的精準(zhǔn)化、動(dòng)態(tài)化監(jiān)控，幫助法官實(shí)時(shí)把握環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)在持久訴訟期間的數(shù)據(jù)、指標(biāo)變動(dòng)，即時(shí)獲知關(guān)鍵性數(shù)據(jù)，并對(duì)各種環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)因子進(jìn)行整合評(píng)估。

（四）調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)分配路徑

用環(huán)境正義范式分析法律時(shí)，生態(tài)利益都居于其研究的核心，并在法律表達(dá)上關(guān)注不同法律主體之間如何有序合理分配，以此來(lái)引導(dǎo)和誘導(dǎo)理想狀態(tài)的出現(xiàn)。通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)管理理論，同樣的方式也可以適用于“重大風(fēng)險(xiǎn)”的認(rèn)定。在預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟中，相較于原告，被告方往往為經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的企業(yè)，二者在證據(jù)搜集、庭審技巧、信息獲取等核心訴訟能力差距懸殊，且原告一方往往需要提前承擔(dān)鑒定費(fèi)、律師費(fèi)等高額費(fèi)用，這些導(dǎo)致原告一方的整體訴訟成本與風(fēng)險(xiǎn)高于被告一方。裁判者可以通過(guò)調(diào)整當(dāng)事主體間的舉證責(zé)任框架、設(shè)立資金幫扶機(jī)制來(lái)分配訴訟中的非平衡性成本與風(fēng)險(xiǎn)，這種本質(zhì)上歸屬于權(quán)利義務(wù)的分配機(jī)制是直接作用于意志的行為激勵(lì)機(jī)制，并假定精心構(gòu)造的權(quán)利義務(wù)規(guī)則可以改變風(fēng)險(xiǎn)過(guò)程中的個(gè)人行為，以一種間接、長(zhǎng)期的方式達(dá)到控制環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的效果。

基于上述分析，借助風(fēng)險(xiǎn)管理理論構(gòu)建我國(guó)預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟“重大風(fēng)險(xiǎn)”認(rèn)定工作的主要模式在于：以保護(hù)環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防為基本原則，通過(guò)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)分析、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控等環(huán)節(jié)，為預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟的“重大風(fēng)險(xiǎn)”認(rèn)定提供風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)基礎(chǔ)，在此之上建立規(guī)范操作指引，以科學(xué)的管理手段調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)分配路徑，實(shí)現(xiàn)我國(guó)環(huán)境民事公益訴訟從“反映——救濟(jì)”模式向“預(yù)測(cè)——預(yù)防”模式的轉(zhuǎn)變。

四、風(fēng)險(xiǎn)管理理論下預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟“重大風(fēng)險(xiǎn)”認(rèn)定之關(guān)鍵把握

（一）環(huán)境司法與行政執(zhí)法協(xié)作

目前，環(huán)境司法實(shí)踐中多存在裁判者直接以“環(huán)境影響評(píng)價(jià)”是否得到行政機(jī)關(guān)的審批作為“重大風(fēng)險(xiǎn)”認(rèn)定結(jié)論的現(xiàn)象，司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)在“重大風(fēng)險(xiǎn)”認(rèn)定上存在高度的職能交叉，總體上已經(jīng)形成因處理環(huán)境公共利益事務(wù)衍生出兩套機(jī)制類似、功能重疊的法律程序的發(fā)展傾向，從社會(huì)總成本的角度出發(fā)，不利于納稅人的合理負(fù)擔(dān)。

一方面，由于“重大風(fēng)險(xiǎn)”認(rèn)定十分依賴科學(xué)證據(jù)，無(wú)法像處理其它證據(jù)一樣“運(yùn)用邏輯推理和日常生活法則”，而行政機(jī)關(guān)的確具有專業(yè)判斷的優(yōu)勢(shì)；另一方面，行政機(jī)關(guān)的環(huán)評(píng)審批存在一定的“水分”，實(shí)踐中“未批先建”“審批尋租”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，故將其審批結(jié)果作為司法機(jī)關(guān)進(jìn)行“重大風(fēng)險(xiǎn)”認(rèn)定的主要依據(jù)不具有合理性。

對(duì)于依賴科學(xué)證據(jù)的案件，法官在裁判時(shí)通常展現(xiàn)為遵從模式和教育模式，前者是指裁判者在自己并不“理解”科學(xué)證據(jù)的情況下直接采用專業(yè)機(jī)構(gòu)或人員的意見(jiàn)，對(duì)其意見(jiàn)僅進(jìn)行形式上的審查；后者指法官在充分理解科學(xué)證據(jù)的前提下，使裁判者能夠根據(jù)自己的理解作出事實(shí)認(rèn)定。實(shí)踐中，司法機(jī)關(guān)表現(xiàn)出明顯的遵從模式傾向，法官過(guò)分依賴行政機(jī)關(guān)的環(huán)評(píng)審批，未產(chǎn)生自己對(duì)“重大風(fēng)險(xiǎn)”認(rèn)定的獨(dú)立理解，便將其作為是否具有“重大風(fēng)險(xiǎn)”的認(rèn)定依據(jù)，如“云南煉油案”中法院徑直以行政審批合法為由認(rèn)定被告行為不構(gòu)成“重大風(fēng)險(xiǎn)”，這種認(rèn)定方式是有失偏頗的。

筆者認(rèn)為，“重大風(fēng)險(xiǎn)”認(rèn)定采用教育模式較為合理。一方面，“重大風(fēng)險(xiǎn)”認(rèn)定作為一個(gè)典型司法判斷事項(xiàng)應(yīng)由司法機(jī)關(guān)來(lái)行使，否則將損害法官獨(dú)立裁判的精神；另一方面，雖然環(huán)境行政執(zhí)法被視為一個(gè)可以從根本上和大范圍解決我國(guó)環(huán)境問(wèn)題的手段，但司法機(jī)構(gòu)應(yīng)該是一個(gè)“獨(dú)立”但不“孤立”的部門，法院作為社會(huì)多元共治結(jié)構(gòu)中的一部分應(yīng)當(dāng)在“重大風(fēng)險(xiǎn)”認(rèn)定中發(fā)揮積極作用。由此，宜由行政機(jī)關(guān)經(jīng)由環(huán)評(píng)審批作出環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的初步判斷，再由司法機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)評(píng)審批的公眾參與、潛在影響評(píng)估等合理程序進(jìn)行過(guò)程監(jiān)督，并在此基礎(chǔ)之上結(jié)合司法機(jī)關(guān)自身的環(huán)境調(diào)查、案件事實(shí)以及政策考量等作出最終認(rèn)定，即一種通過(guò)程序控制發(fā)揮司法功能的體現(xiàn)。正如有學(xué)者所言，只有經(jīng)由程序法，才能防止法與技術(shù)之間成為司法之無(wú)人之境。概言之，需要立足于行政權(quán)與司法權(quán)在“重大風(fēng)險(xiǎn)”認(rèn)定上的功能、權(quán)限分工，在此基礎(chǔ)之上共同協(xié)作，構(gòu)建“訴前行政內(nèi)部預(yù)警，司法外部督促；訴中聯(lián)動(dòng)轉(zhuǎn)化證據(jù)，協(xié)助司法鑒定；訴后執(zhí)行信息共享，轉(zhuǎn)化司法成果”的協(xié)作模式。

（二）兼顧成本收益原則

我國(guó)正不斷推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，必然要求將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則貫徹到底。但在經(jīng)濟(jì)學(xué)視域下，追求環(huán)境零風(fēng)險(xiǎn)和零損害是不恰當(dāng)?shù)模硇缘倪x擇是實(shí)現(xiàn)邊際收益等于邊際成本時(shí)的“有效率的污染數(shù)量”。進(jìn)一步體現(xiàn)在預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟的“重大風(fēng)險(xiǎn)”認(rèn)定上，也應(yīng)該兼顧這樣的成本收益原則，畢竟基于風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中風(fēng)險(xiǎn)分配的正當(dāng)性，“不管我們喜歡與否，有一些風(fēng)險(xiǎn)是我們大家都必須面對(duì)的，諸如生態(tài)災(zāi)變、核戰(zhàn)爭(zhēng)，等等”，所以任何一個(gè)社會(huì)形態(tài)都天然地伴隨著風(fēng)險(xiǎn)以及危險(xiǎn)，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)也是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中某一客觀的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，每個(gè)人都承擔(dān)著環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)、生態(tài)破壞風(fēng)險(xiǎn)，我們不可能預(yù)防所有的風(fēng)險(xiǎn)。易言之，如果讓單純假設(shè)性或預(yù)測(cè)性的每個(gè)風(fēng)險(xiǎn)受制于預(yù)防措施的限制，不僅會(huì)占用大量的時(shí)間與精力，還會(huì)扼殺經(jīng)濟(jì)發(fā)展與科技創(chuàng)新進(jìn)步。從當(dāng)前我國(guó)國(guó)情出發(fā)，經(jīng)濟(jì)建設(shè)與發(fā)展仍然是我國(guó)的首要任務(wù)，也是關(guān)乎民生的重要前提，即使是對(duì)生態(tài)環(huán)境中的“重大風(fēng)險(xiǎn)”認(rèn)定，也需要在兼顧成本收益原則的基礎(chǔ)之上進(jìn)行。

面對(duì)預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟中的“重大風(fēng)險(xiǎn)”，可能會(huì)因采用強(qiáng)、弱風(fēng)險(xiǎn)原則而產(chǎn)生不同的認(rèn)定結(jié)果。一般而言，從成本收益的角度出發(fā)，在風(fēng)險(xiǎn)遠(yuǎn)大于收益的情況下，宜適用強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，此時(shí)認(rèn)定為“重大風(fēng)險(xiǎn)”的范圍可設(shè)置較廣；在風(fēng)險(xiǎn)與收益并存特別是收益大于風(fēng)險(xiǎn)的情況下，宜適用弱風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，此時(shí)認(rèn)定為“重大風(fēng)險(xiǎn)”的范圍應(yīng)相對(duì)較窄，即強(qiáng)、弱風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則一定程度上需與國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)、生態(tài)發(fā)展階段相適宜。

從成本角度看，在預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟中，不同主體之間都會(huì)因“重大風(fēng)險(xiǎn)”的認(rèn)定而產(chǎn)生不同的成本。具言之，原告成本包括時(shí)間、精力、經(jīng)濟(jì)成本以及為順利進(jìn)行某一特定案件而放棄提起其它案件的機(jī)會(huì)成本；被告成本主要包括被告應(yīng)訴的時(shí)間和經(jīng)濟(jì)成本以及因此導(dǎo)致環(huán)保信用缺失等非經(jīng)濟(jì)成本；法院成本主要包括人員成本以及技術(shù)成本，前者主要是指目前許多法院呈現(xiàn)出案多人少的矛盾，因而審理某一特定案件會(huì)擠占其它案件的人力資源，后者主要是指法官準(zhǔn)確審理此類案件所耗的技術(shù)性資源。從收益角度看，主要體現(xiàn)在由此增進(jìn)的環(huán)境公益上。將成本和收益進(jìn)行綜合考量，若是因此得到的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能抵銷訴訟中耗去的成本，此時(shí)宜通過(guò)另外的可替代性方案處理案件，而不是直接進(jìn)行“重大風(fēng)險(xiǎn)”認(rèn)定，并繼續(xù)執(zhí)行高成本的預(yù)防性措施。以云南綠孔雀案為例，某種程度上可以讓綠孔雀“異地繁殖”，既可以避免瀕危動(dòng)物的滅絕，也可以讓水電站工程建設(shè)繼續(xù)運(yùn)行。概言之，宜在結(jié)合具體案件的實(shí)際情況下，綜合考慮成本與收益維度，在法律理性、生態(tài)理性、社會(huì)理性的之間作出最佳判斷。

五、風(fēng)險(xiǎn)管理理論下預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟“重大風(fēng)險(xiǎn)”認(rèn)定之推進(jìn)策略

（一）技術(shù)層次：提高風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)引入生態(tài)智庫(kù)機(jī)制

就技術(shù)層次而言，“重大風(fēng)險(xiǎn)”認(rèn)定的邏輯前提是環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與風(fēng)險(xiǎn)分析，即對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)制造的過(guò)程、產(chǎn)生的條件、風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率等進(jìn)行分析與評(píng)估。盡管現(xiàn)有的科學(xué)技術(shù)難以對(duì)基于“可能”的“重大風(fēng)險(xiǎn)”進(jìn)行全面檢測(cè)，但為了相對(duì)的理性決策，仍需要提升風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)分析在預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟中的運(yùn)用程度。針對(duì)目前“重大風(fēng)險(xiǎn)”認(rèn)定的技術(shù)難題，主要可以從提高風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)，引入生態(tài)智庫(kù)機(jī)制著手推進(jìn)。

首先，預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟的“重大風(fēng)險(xiǎn)”認(rèn)定環(huán)節(jié)需要由法院主動(dòng)引入專家論證環(huán)節(jié)，發(fā)揮生態(tài)智庫(kù)的專業(yè)支持作用并推動(dòng)其成為常態(tài)化、制度化的工作機(jī)制。在傳統(tǒng)的救濟(jì)性環(huán)境民事公益訴訟中尚且十分依賴專家意見(jiàn)書(shū)、鑒定報(bào)告等科學(xué)證據(jù)，預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟不確定性更顯著、案件更復(fù)雜、因果關(guān)系更難去證成，裁判者的專業(yè)知識(shí)往往不足以理解其中的具體關(guān)系，而通過(guò)專家論證可以有效彌補(bǔ)這些不足，一定程度上還可以避免裁判者采用當(dāng)事人提供的鑒定結(jié)論所引起的裁判傾向性問(wèn)題。其次，可以采取獨(dú)立的第三方鑒定機(jī)構(gòu)制度，但具體落實(shí)到實(shí)踐上需把握兩點(diǎn)：一是應(yīng)由法院通過(guò)搖號(hào)、抽簽等方式隨機(jī)選擇鑒定機(jī)構(gòu)，避免鑒定機(jī)構(gòu)與當(dāng)事人之間的利益牽扯而影響鑒定結(jié)果的客觀性，這是由于我國(guó)目前尚未對(duì)當(dāng)事人自行尋找的鑒定機(jī)構(gòu)作出因利益關(guān)系而回避的強(qiáng)制性規(guī)定。以云南綠孔雀案為例，其中鑒定機(jī)構(gòu)昆明設(shè)計(jì)院本身系新平公司股東兼戛灑江一級(jí)水電站的總承包方，與該工程具有重大利益關(guān)聯(lián)，卻仍然作為《環(huán)境影響報(bào)告書(shū)》的技術(shù)單位，具有極大的不合理性；二是鑒定費(fèi)用由法院通過(guò)環(huán)境公益訴訟專項(xiàng)基金進(jìn)行負(fù)擔(dān)，同樣是從鑒定結(jié)果的客觀性出發(fā)，由法院基金出錢，可以減少鑒定機(jī)構(gòu)為謀取利益而進(jìn)行錯(cuò)誤鑒定的可能，削減因基于高額的訴訟費(fèi)用、訴訟賠償主體的二維性使現(xiàn)行適格主體提起環(huán)境訴訟意愿變低這一消極影響，或者在《訴訟費(fèi)用交納辦法》的框架內(nèi)通過(guò)緩交、少交等方式盡量減輕原告的訴訟費(fèi)用負(fù)擔(dān)。再次，需要建立“重大風(fēng)險(xiǎn)”鑒定結(jié)果公示制度，這一制度應(yīng)劃分為兩個(gè)階段，包括專家的資質(zhì)信息、專家意見(jiàn)形成的過(guò)程、實(shí)地調(diào)查的記錄和相關(guān)文獻(xiàn)、認(rèn)證機(jī)構(gòu)及其意見(jiàn)等在內(nèi)的第一階段，與專家意見(jiàn)采信與否的過(guò)程、原因和法官的初步結(jié)論在內(nèi)的第二階段。各階段在公示時(shí)應(yīng)召開(kāi)質(zhì)詢會(huì)，以使認(rèn)定流程更加透明、規(guī)范，增加最終認(rèn)定結(jié)果的可說(shuō)服性，這也會(huì)分散法院的辦案風(fēng)險(xiǎn)。概言之，要特別注重與技術(shù)相關(guān)的元素在“重大風(fēng)險(xiǎn)”認(rèn)定中的參與，使認(rèn)定結(jié)果更加具有科學(xué)性、嚴(yán)謹(jǐn)性。

（二）制度層次：立法明示判定基準(zhǔn)，降低舉證證明標(biāo)準(zhǔn)

一方面，在“重大風(fēng)險(xiǎn)”的判定基準(zhǔn)方面，需要通過(guò)在《環(huán)境民事公益訴訟司法解釋》的附則中對(duì)“重大風(fēng)險(xiǎn)”進(jìn)行解釋說(shuō)明、出具其它司法解釋等方式來(lái)明確“重大風(fēng)險(xiǎn)”的內(nèi)涵與外延，盡快建立實(shí)務(wù)中對(duì)“重大風(fēng)險(xiǎn)”的一致性認(rèn)識(shí)。筆者以為，“重大風(fēng)險(xiǎn)”的認(rèn)定應(yīng)考慮三個(gè)因素，即風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性、風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后的嚴(yán)重程度以及風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后的恢復(fù)成本。其中，對(duì)可能性的認(rèn)識(shí)可以粗略地劃分為“極低、較低、中等、較高、極高”五個(gè)量值；風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后對(duì)生態(tài)環(huán)境的損害程度可以劃分為“輕微、較低、中等、重大、災(zāi)難”五個(gè)度量標(biāo)準(zhǔn)；風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后的恢復(fù)成本可以理解為損害發(fā)生后恢復(fù)為原有狀態(tài)的控制難度（見(jiàn)圖2），以此將風(fēng)險(xiǎn)劃分為安全風(fēng)險(xiǎn)、中等風(fēng)險(xiǎn)和重大風(fēng)險(xiǎn)，更能窺見(jiàn)重大風(fēng)險(xiǎn)與其它風(fēng)險(xiǎn)之間的關(guān)系。此外，在“重大風(fēng)險(xiǎn)”的判定基準(zhǔn)上還應(yīng)明示環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)受眾對(duì)其的可接受性，這是基于公共利益在一定范圍內(nèi)具有特定的群體指向性，是一種直接從利益受損方的角度去加以考慮的思維模式，具有程序上的必要性與正當(dāng)性。以小黑河水電站案為例，水電站修建固然破壞了當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)，但同時(shí)能夠帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、提升生活便利，完全可以通過(guò)民意調(diào)查等方式來(lái)考量當(dāng)?shù)孛癖妼?duì)這種“重大風(fēng)險(xiǎn)”的可接受性。此外，劃定重大風(fēng)險(xiǎn)的界限時(shí)需有一個(gè)明確的認(rèn)知，即該界限是一個(gè)動(dòng)態(tài)性的浮動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)，其浮動(dòng)的范圍應(yīng)該基于不同時(shí)期的國(guó)家政策、社會(huì)觀念以及全球環(huán)境局勢(shì)等因素。

圖2 環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生損害的可能性與發(fā)生后環(huán)境損害程度坐標(biāo)

另一方面，需要降低原告一方的舉證證明標(biāo)準(zhǔn)。就目前的制度設(shè)計(jì)而言，在起訴時(shí)原告一方僅需先提交證明“重大風(fēng)險(xiǎn)”的“初步證明材料”，再由作為被告的潛在污染者或者破壞者進(jìn)行舉證，以排除自身行為具有危險(xiǎn)性的合理懷疑，即實(shí)行舉證責(zé)任轉(zhuǎn)移，但是由于預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟的非現(xiàn)實(shí)損害性，且不確定性更強(qiáng)、潛伏性更久，繼續(xù)采取與傳統(tǒng)的救濟(jì)性環(huán)境民事公益訴訟同樣的初步證明標(biāo)準(zhǔn)本身就不具有合理性，故筆者建議進(jìn)一步降低預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟中原告的舉證證明標(biāo)準(zhǔn)，以最大限度實(shí)現(xiàn)擬制的正義。如參照日本學(xué)者中島弘道的法官四級(jí)心證劃分法，將法官心證分為微弱的心證、蓋然的心證、蓋然的確實(shí)心證、必然的確實(shí)心證，在預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟的起訴階段其“初步證明”標(biāo)準(zhǔn)只需要達(dá)到第二級(jí)蓋然的心證為宜，以便減少作為原告的環(huán)保組織因舉證能力不足導(dǎo)致無(wú)法成功立案的情形。而在進(jìn)入實(shí)質(zhì)庭審階段，仍應(yīng)堅(jiān)持一般環(huán)境民事公益訴訟的“高度蓋然性”標(biāo)準(zhǔn)，按照四分法更加傾向“蓋然的確實(shí)心證”，這一定程度上源于我國(guó)的國(guó)情基礎(chǔ)，尚未達(dá)到在不考慮任何成本的情況下基于預(yù)防而采取任意行動(dòng)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。概言之，通過(guò)立法明示“重大風(fēng)險(xiǎn)”判定基準(zhǔn)、降低舉證證明標(biāo)準(zhǔn)，合理調(diào)節(jié)預(yù)防性責(zé)任尺度，將重大風(fēng)險(xiǎn)的損害結(jié)果控制在公眾可容忍的范圍內(nèi)，盡可能減少因承擔(dān)預(yù)防性責(zé)任對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成的不利影響。這不僅有利于提升法院對(duì)同類案件的審判效率，具有程序意義的驅(qū)動(dòng)力，也有利于公眾形成對(duì)“重大風(fēng)險(xiǎn)”的清晰認(rèn)知，讓風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則能夠具象化在環(huán)境司法實(shí)踐中，具有實(shí)體意義的驅(qū)動(dòng)功能。

（三）觀念層次：轉(zhuǎn)變裁判求穩(wěn)理念，強(qiáng)化生態(tài)司法能動(dòng)性

在預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟中，裁判者對(duì)“重大風(fēng)險(xiǎn)”的認(rèn)定過(guò)于保守，不愿、不敢作出“重大風(fēng)險(xiǎn)”認(rèn)定，容易導(dǎo)致錯(cuò)誤裁判，對(duì)生態(tài)公共利益是一種潛在損害，不利于我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)入下一階段。為減少這種求穩(wěn)心態(tài)而導(dǎo)致處理案件中視角與站位的單一性，應(yīng)從轉(zhuǎn)變裁判求穩(wěn)理念、強(qiáng)化生態(tài)司法能動(dòng)的角度出發(fā)，為預(yù)防性環(huán)境司法注入內(nèi)生動(dòng)力。法院仍需遵守“被動(dòng)啟動(dòng)”的制度前提，這種司法權(quán)的被動(dòng)性僅僅是指其啟動(dòng)前的被動(dòng)性，當(dāng)環(huán)保組織認(rèn)為公共利益即將遭受重大損害，并作為代表性主體向司法機(jī)關(guān)提出預(yù)防性訴訟，此時(shí)司法權(quán)就已經(jīng)能夠出場(chǎng)，否則司法權(quán)就只能隱于幕后。一旦司法權(quán)被啟動(dòng)，在進(jìn)行“重大風(fēng)險(xiǎn)”認(rèn)定時(shí)，便不應(yīng)繼續(xù)采取被動(dòng)、消極的態(tài)度，宜積極主動(dòng)介入，且其具體實(shí)現(xiàn)方式可以是多樣的。

首先，在原告主動(dòng)向法院提起預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟時(shí)，就已經(jīng)處于司法權(quán)啟動(dòng)階段，若原告所提交的“初步證明材料”不能讓分案法官產(chǎn)生“心證”偏移，應(yīng)引導(dǎo)原告提出適時(shí)的證據(jù)而不是直接不予立案或者裁定駁回，也可以通過(guò)其它“主動(dòng)釋明”的方式來(lái)發(fā)揮司法能動(dòng)，這種從被動(dòng)表態(tài)到“主動(dòng)釋明”的轉(zhuǎn)變，在預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟中將是一個(gè)非常大的跨越。其次，在立案階段就需要法院采取與一般民事訴訟不同的延伸性工作措施，如法院在立案段就應(yīng)主動(dòng)依職權(quán)進(jìn)行初步的環(huán)境調(diào)查，對(duì)“重大風(fēng)險(xiǎn)”進(jìn)行初步識(shí)別，這既不會(huì)耗費(fèi)過(guò)多司法資源，也有利于法院作為社會(huì)治理角色對(duì)生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督職能的發(fā)揮。立案后，法院應(yīng)對(duì)涉案被告行為作出環(huán)保禁止令，以在可控的范圍內(nèi)預(yù)防重大風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生，這也是目前最高人民法院正在探索的環(huán)保禁止令規(guī)則的重要體現(xiàn)。再次，基于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)本身的不確定性與變動(dòng)性，立案階段的一般風(fēng)險(xiǎn)有可能在庭審階段演變成為重大風(fēng)險(xiǎn)甚至是災(zāi)難風(fēng)險(xiǎn)，法院可以在初步進(jìn)行環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別后建立風(fēng)險(xiǎn)跟蹤機(jī)制，使其能夠在持續(xù)周期較長(zhǎng)的案件審理進(jìn)程中即時(shí)對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行信息獲知與應(yīng)對(duì)。最后，可以從對(duì)裁判主體進(jìn)行激勵(lì)的角度出發(fā)，促進(jìn)裁判者給予預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟“重大風(fēng)險(xiǎn)”以更多的關(guān)注，如在全國(guó)法院評(píng)獎(jiǎng)中，可為辦理環(huán)境類案件的法官預(yù)留辦案標(biāo)兵或者辦案能手等榮譽(yù)或獎(jiǎng)勵(lì)的比例，或者將對(duì)“重大風(fēng)險(xiǎn)”作出積極認(rèn)定的案例作為最高人民法院指導(dǎo)性案例，讓裁判者有更為明確的參照基礎(chǔ)，逐漸轉(zhuǎn)變其保守認(rèn)定的理念。概言之，需要從根本理念轉(zhuǎn)變出發(fā)，將“重大風(fēng)險(xiǎn)”的認(rèn)定不再視為一個(gè)“高門檻”，通過(guò)司法的“感應(yīng)器”“減壓閥”功能對(duì)生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)作出及時(shí)預(yù)警和應(yīng)對(duì)，以避免生態(tài)環(huán)境遭受重大損害或盡可能地減少風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后的恢復(fù)成本。