摘 要：《行政訴訟法》規(guī)定法院審理行政案件參照規(guī)章，實(shí)質(zhì)上是賦予了法院對(duì)規(guī)章一定的司法審查權(quán)。隨著行政訴訟實(shí)踐的發(fā)展，參照規(guī)章也經(jīng)歷了標(biāo)準(zhǔn)逐步明確、范圍不斷擴(kuò)大以及過(guò)程和結(jié)果趨于公開(kāi)的發(fā)展脈絡(luò)。本文認(rèn)為，參照規(guī)章的做法局限了法院審查規(guī)章的空間和效能，在適時(shí)順應(yīng)行政法治發(fā)展趨勢(shì)的前提下，或可期待參照規(guī)章轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)章附帶審查甚至探索實(shí)現(xiàn)規(guī)章直接審查。這一發(fā)展趨勢(shì)，既有利于實(shí)現(xiàn)行政訴訟法強(qiáng)化監(jiān)督行政權(quán)力的立法目的和功能價(jià)值，也有利于促進(jìn)我國(guó)行政法治的良健發(fā)展。

關(guān) 鍵 詞：參照規(guī)章；司法審查；附帶審查；直接審查

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2018）06-0067-12

收稿日期：2018-01-15

作者簡(jiǎn)介：侯孟君（1990—），男，河南安陽(yáng)人，浙江省人民政府法制辦公室行政法制研究室，法學(xué)碩士，研究方向?yàn)樾姓▽W(xué)、地方政府法制。

規(guī)章是行政機(jī)關(guān)當(dāng)然的“行為規(guī)范”，但并非法院當(dāng)然的“裁判規(guī)范”。在《行政訴訟法》立法之初，考慮到我國(guó)規(guī)章制定主體的繁雜和規(guī)章制定水平的參差不齊等客觀因素而做出折中處理，規(guī)定法院在行政審判中可參照規(guī)章。在2014年11月《行政訴訟法》修訂時(shí)，仍舊保留了“參照規(guī)章”這一內(nèi)容?！霸谌嗣翊泶髸?huì)制度下，法院與行政機(jī)關(guān)之間建立對(duì)規(guī)章立法的司法控制，在理論上沒(méi)有障礙?！盵1]實(shí)踐中，法院也已經(jīng)逐步建立了對(duì)規(guī)章進(jìn)行審查的標(biāo)準(zhǔn)，并在裁判理由中將規(guī)章適用與否的審查結(jié)果予以公開(kāi)。若要充分實(shí)現(xiàn)行政訴訟法立法目的與本質(zhì)精神，切實(shí)強(qiáng)化法院對(duì)行政機(jī)關(guān)的司法監(jiān)督，提升司法審查質(zhì)效，促進(jìn)依法行政和法治政府建設(shè)，則有必要嘗試賦予法院對(duì)規(guī)章更為直接且深入的司法審查權(quán)。

一、參照規(guī)章的概述

（一）參照規(guī)章的含義探析

法律術(shù)語(yǔ)是否確定、有沒(méi)有適當(dāng)?shù)拇鸢妇曊Z(yǔ)言表達(dá)的具體語(yǔ)境而定。同一個(gè)法律概念在不同的語(yǔ)境下往往具有不同的意義。因此，要了解概念的具體含義，還必須將概念與適用的具體語(yǔ)境聯(lián)系起來(lái)進(jìn)行理解。[2]從行政訴訟法立法之初到修訂之后，均規(guī)定法院審理行政案件“參照規(guī)章”，但始終未對(duì)參照規(guī)章的含義作出明確表述。各類(lèi)著述中關(guān)于參照規(guī)章的定義也紛紜不一，僅江必新教授對(duì)此就作出過(guò)四種表述，①?gòu)闹幸嗫梢愿Q見(jiàn)“參照規(guī)章”含義之曖昧、模糊。筆者認(rèn)為，從語(yǔ)義解釋、立法解釋、司法解釋三個(gè)角度，結(jié)合實(shí)際案例，可以提煉出參照規(guī)章具有特定義務(wù)性、審查判斷性、選擇適用性、功能補(bǔ)充性四項(xiàng)基本特性。

⒈特定義務(wù)性。在審理行政案件時(shí)，參照規(guī)章是法院的一項(xiàng)附條件義務(wù)。1989年4月1日，第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)法律委員會(huì)關(guān)于《中華人民共和國(guó)行政訴訟法（草案）》審議結(jié)果的報(bào)告中指出，草案第51條原本規(guī)定人民法院審理行政案件，“可以參照”規(guī)章，后來(lái)根據(jù)代表們的意見(jiàn)將其中的“可以參照”修改成為“參照”。 根據(jù)立法技術(shù)規(guī)范之規(guī)定，此處去掉“可以”，意味著較修改前強(qiáng)化了參照規(guī)章之于法院的義務(wù)屬性。②但這種義務(wù)是有限的、有條件的，具有特定性。這種特定性既與“參照”較之于“依照”的區(qū)別有關(guān)，也同規(guī)章自身尷尬的法律地位相系。誠(chéng)然，作為行政機(jī)關(guān)“行為依據(jù)”的規(guī)章并不當(dāng)然屬于法院的“裁判依據(jù)”，但事實(shí)上，在司法實(shí)踐當(dāng)中，很多時(shí)候法院不依照規(guī)章就不能夠?qū)δ稠?xiàng)行政行為進(jìn)行完整的合法性審查。因而法院審理行政案件時(shí)參照規(guī)章是一種附條件的依照規(guī)章，屬于法院在“裁判依據(jù)”方面邏輯內(nèi)涵的自然延伸，也符合立法技術(shù)規(guī)范對(duì)“參照”的釋義。③

⒉審查判斷性。“參照規(guī)章”隱含“審查”之意，[3]審查是參照之內(nèi)在邏輯的自然延伸。2004年《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問(wèn)題的座談會(huì)紀(jì)要》（法[2004]96號(hào)）中規(guī)定：“在參照規(guī)章時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)規(guī)章的規(guī)定是否合法有效進(jìn)行判斷?！薄皡⒄找?guī)章”意味著法院在審理行政案件時(shí)，在對(duì)規(guī)章的合法性和有效性進(jìn)行判斷的基礎(chǔ)上，決定是否適用規(guī)章。這種判斷實(shí)質(zhì)上具有審查的意蘊(yùn)，即只有經(jīng)過(guò)審查，才能認(rèn)定作為行政機(jī)關(guān)“行為規(guī)范”的規(guī)章能否作為法院審理行政案件的“裁判規(guī)范”。從最高人民法院第5號(hào)指導(dǎo)案例中可以較為直觀地感知到法院對(duì)規(guī)章的合法性審查是對(duì)行政行為合法性審查的前提。需要注意的是，行政相對(duì)人不能就規(guī)章本身提起行政訴訟，并非等同于法院對(duì)規(guī)章完全沒(méi)有司法審查權(quán)。實(shí)踐中，法院往往需要對(duì)規(guī)章進(jìn)行審查判斷，而后才能夠?qū)δ稠?xiàng)行政行為進(jìn)行合法性審查。受現(xiàn)行法律規(guī)定的限制，這種帶有局限性的司法審查權(quán)僅表現(xiàn)為是否將規(guī)章作為裁判依據(jù)在判決書(shū)中引用。

⒊選擇適用性。這一特性是由上述的審查判斷性引申出來(lái)的，即參照規(guī)章時(shí)的審查判斷之舉給予法院決定是否適用的選擇空間，審查判斷是選擇適用的前提，選擇適用是審查判斷的結(jié)果。綜合1989年《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法（草案）〉的說(shuō)明》和2004年《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問(wèn)題的座談會(huì)紀(jì)要》（法[2004]96號(hào)）兩份文件來(lái)看，法院在參照規(guī)章時(shí)應(yīng)當(dāng)對(duì)規(guī)章的規(guī)定是否合法有效進(jìn)行審查判斷，對(duì)于合法有效的規(guī)章應(yīng)當(dāng)予以適用；對(duì)于不符合或不完全符合法律和行政法規(guī)原則精神的規(guī)章，法院可以不予適用。因此，“參照規(guī)章”的選擇適用性具體表現(xiàn)在法院審查判斷規(guī)章合法有效性之后的對(duì)其適用與否。

⒋功能補(bǔ)充性。規(guī)章作為法律法規(guī)的延伸，是其實(shí)施過(guò)程中的具體化形式之一，發(fā)揮著細(xì)化法律、法規(guī)規(guī)定和彌補(bǔ)法律法規(guī)空白的作用。法院在行政審判中參照規(guī)章時(shí)，往往是由于該規(guī)章是本案行政行為的“行為規(guī)范”，無(wú)論其作為法律法規(guī)的細(xì)化落實(shí)還是彌補(bǔ)填充，均承擔(dān)了法律法規(guī)所未充分實(shí)現(xiàn)的“行為規(guī)范”功能價(jià)值。規(guī)章的這種補(bǔ)充作用，決定了“參照規(guī)章”在法院的“裁判規(guī)范”體系中的功能補(bǔ)充性。

綜上，宜將“參照規(guī)章”理解為法院在審理行政案件時(shí)，在審查的基礎(chǔ)上有條件地依照規(guī)章。即法院應(yīng)當(dāng)對(duì)規(guī)章的合法性、有效性進(jìn)行判斷，對(duì)于無(wú)效、失效或者不符合法律法規(guī)規(guī)定精神的規(guī)章，應(yīng)當(dāng)不予適用；對(duì)于有效且符合法律法規(guī)規(guī)定精神的規(guī)章，則需要區(qū)分兩種情況：一是針對(duì)特定事項(xiàng)法律法規(guī)已作出相關(guān)規(guī)定的，可以予以適用。二是針對(duì)特定事項(xiàng)法律法規(guī)尚未作出相關(guān)規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)予以適用。

（二）參照規(guī)章的制度初旨

⒈調(diào)和“行為規(guī)范”與“裁判規(guī)范”。行政訴訟法規(guī)定法院審理行政案件參照規(guī)章，主要目的之一是調(diào)和規(guī)章在行政機(jī)關(guān)和法院所處法律地位的不一致而產(chǎn)生的適用問(wèn)題。一方面，規(guī)章是行政機(jī)關(guān)所應(yīng)當(dāng)遵循的行為依據(jù)，是其當(dāng)然的、法定的“行為規(guī)范”?！稇椃ā泛拖嚓P(guān)法律賦予國(guó)務(wù)院各部委以及省、市人民政府規(guī)章制定權(quán)，因此，除了依據(jù)法律法規(guī)外，行政機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)依據(jù)規(guī)章行使職權(quán)、履行職責(zé)。另一方面，于法院而言，制定法規(guī)定并未明確規(guī)章的法律地位和效力位階，規(guī)章作為法院審理案件的裁判依據(jù)正當(dāng)性不足，因而規(guī)章并不是法院所應(yīng)當(dāng)遵循的當(dāng)然的、法定的“裁判規(guī)范”。囿于規(guī)章在法律規(guī)范體系中與法律法規(guī)的地位和效力不同，加之規(guī)章制定主體眾多以及規(guī)章制定程序缺乏規(guī)范，導(dǎo)致實(shí)踐中規(guī)章的數(shù)量較大但質(zhì)量較低，甚至存在一些缺少法律依據(jù)、權(quán)限不清、互相沖突等問(wèn)題，進(jìn)而導(dǎo)致了規(guī)章作為“行為規(guī)范”與“裁判規(guī)范”的非一致性。這種不一致給司法實(shí)踐帶來(lái)一些困擾，如果法院審理行政案件時(shí)將規(guī)章置之不顧，大多時(shí)候可能遭遇無(wú)法對(duì)被訴行政行為進(jìn)行合法性審查的尷尬情形。為了調(diào)和“行為規(guī)范”與“裁判規(guī)范”之間的不一致，緩解合法性審查可能遭遇的尷尬，草案規(guī)定法院在審理行政案件時(shí)對(duì)規(guī)章“可以有靈活處理的余地”。[4]

⒉契合行政訴訟法的立法目的。行政訴訟法的立法目的是保證法院正確、及時(shí)審理行政案件，保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)。參照規(guī)章的規(guī)定符合行政訴訟法的這些立法目的。立法之初，關(guān)于規(guī)章的法律地位以及規(guī)章能否作為行政審判的依據(jù)存在兩種針?shù)h相對(duì)的觀點(diǎn)，兩種觀點(diǎn)分別以行政人員與學(xué)者為主要代表。彼時(shí)行政機(jī)關(guān)的尊嚴(yán)感濃重，尚不愿意接受司法監(jiān)督。隨著我國(guó)行政法治的發(fā)展，法院對(duì)行政機(jī)關(guān)的司法監(jiān)督具有的正當(dāng)性和合法性已毋庸置疑，當(dāng)時(shí)主要是考慮如何解決由于規(guī)章法律地位和效力所導(dǎo)致的規(guī)章在行政案件審理依據(jù)體系中的尷尬境遇。草案說(shuō)明中的“靈活處理的余地”給予法院較大的裁量空間，“實(shí)際上是在賦予法院在其法律專(zhuān)業(yè)的領(lǐng)域內(nèi)尋求合理的解決問(wèn)題的辦法，我們不妨將其理解為‘判斷余地”。[5]從立法者的原意來(lái)看，這種可以靈活處理的參照規(guī)定實(shí)際上是賦予了法院對(duì)規(guī)章以合法性審查為前提的選擇適用權(quán)。參照規(guī)章必然意味著要審查判斷規(guī)章的合法有效性，因此是實(shí)質(zhì)意義上法律賦予了法院在行政審判中對(duì)規(guī)章的司法審查權(quán)?！皡⒄找?guī)章”這一折中處理的辦法，符合行政訴訟法之立法目的，從務(wù)實(shí)的角度較好地實(shí)現(xiàn)了一種平衡，既有利于行政案件的審理和行政爭(zhēng)議的解決，也有利于行政相對(duì)人合法權(quán)益的保護(hù)，還較好地兼顧了司法的謙抑性與行政機(jī)關(guān)的尊嚴(yán)感。

二、參照規(guī)章的發(fā)展脈絡(luò)

隨著行政審判在實(shí)踐中的探索，法院在審理行政案件過(guò)程中參照規(guī)章的做法亦趨于成熟，遵循立法原意，即在參照規(guī)章時(shí)首先要對(duì)特定的規(guī)章進(jìn)行審查判斷，進(jìn)而決定是否予以適用。具體而言，法院的做法經(jīng)歷了由“先審查判斷，后參照（執(zhí)行、適用）規(guī)章”轉(zhuǎn)變?yōu)椤霸趨⒄找?guī)章時(shí)，對(duì)其進(jìn)行審查判斷后決定是否予以適用”的過(guò)程。

（一）參照規(guī)章的標(biāo)準(zhǔn)逐步明確

“規(guī)章以及其他規(guī)范性文件制定數(shù)量多、內(nèi)容更新快，因此，行政審判實(shí)踐中，經(jīng)常涉及對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的行政行為所依據(jù)的規(guī)章以及其他規(guī)范性文件是否有效以及能否適用的審查判斷問(wèn)題”。[6]法院審理行政案件時(shí)參照規(guī)章的前提是對(duì)規(guī)章的合法性和有效性進(jìn)行審查和判斷。隨著審判實(shí)踐的發(fā)展，其審查判斷標(biāo)準(zhǔn)逐漸明確、細(xì)化，具體來(lái)說(shuō)其標(biāo)準(zhǔn)如下：

⒈規(guī)章是否現(xiàn)行有效。即排除未生效和已失效的規(guī)章，未生效的規(guī)章不能作為法院審理行政案件的裁判依據(jù)。如1991年新疆維吾爾自治區(qū)高級(jí)人民法院在審理皮山縣供銷(xiāo)社不服皮山縣稅務(wù)局行政處罰的案件中涉及如何處理棉花收購(gòu)過(guò)程中發(fā)生的升溢款問(wèn)題。對(duì)于如何處理升溢款問(wèn)題，國(guó)家稅務(wù)局、商業(yè)部和國(guó)家物價(jià)局、國(guó)家技術(shù)監(jiān)督局各自制定的規(guī)章規(guī)定不一致，出現(xiàn)了由于規(guī)章之間互相沖突而導(dǎo)致的無(wú)法參照適用的情形，遂報(bào)請(qǐng)最高人民法院對(duì)該問(wèn)題給予解答。最高人民法院行政審判庭在復(fù)函中指出，法院審理行政案件應(yīng)當(dāng)適用當(dāng)事人行為發(fā)生時(shí)生效的法律規(guī)范進(jìn)行裁判，而該案中皮山縣供銷(xiāo)社實(shí)施轉(zhuǎn)移收購(gòu)棉花升溢款的行為時(shí)，生效的法律規(guī)范僅有商業(yè)部的《關(guān)于棉花收購(gòu)、加工盈虧問(wèn)題的批復(fù)》（1986商棉字第1號(hào)），其他幾個(gè)部門(mén)的規(guī)章在當(dāng)時(shí)均未生效。因此，該案不存在有關(guān)規(guī)章之間規(guī)定不一致的問(wèn)題。[7]

⒉規(guī)章是否超越權(quán)限。即規(guī)章的規(guī)定要有上位法依據(jù)，不能超越法律、法規(guī)規(guī)定的權(quán)限范圍。①規(guī)章具有法律依據(jù)且在法定權(quán)限范圍內(nèi)作出規(guī)定的，法院在審理行政案件時(shí)可以作為裁判依據(jù)。如2002年的豐祥公司訴上海市鹽務(wù)局行政強(qiáng)制措施案[8]中，法院根據(jù)相關(guān)法律和《鹽業(yè)管理?xiàng)l例》審查判斷了輕工業(yè)部《鹽業(yè)行政執(zhí)法辦法》和《上海市鹽業(yè)管理若干規(guī)定》兩部規(guī)章規(guī)定均符合法定權(quán)限，具有合法有效性，并據(jù)此認(rèn)定上海市鹽務(wù)局不具有作出封存、扣押違法經(jīng)營(yíng)工業(yè)鹽的行政強(qiáng)制措施的執(zhí)法主體資格，最終裁判上海市鹽務(wù)局作出扣押豐祥公司工業(yè)鹽的行政強(qiáng)制措施不合法。規(guī)章缺乏上位法依據(jù)或者超越法定權(quán)限的，法院在審理行政案件時(shí)不能作為裁判依據(jù)。如1994年、1996年和1997年，最高人民法院在對(duì)遼寧省高級(jí)人民法院、內(nèi)蒙古自治區(qū)高級(jí)人民法院的答復(fù)中明確指出，遼寧省《關(guān)于加強(qiáng)公路養(yǎng)路費(fèi)征收稽查工作的通告》《呼和浩特市廢舊金屬管理暫行規(guī)定》和《包頭市城市公共客運(yùn)交通線(xiàn)路經(jīng)營(yíng)權(quán)有償出讓和轉(zhuǎn)讓的實(shí)施辦法》中設(shè)定的部分行政許可、行政處罰，因缺乏法律、法規(guī)依據(jù)而不能被作為裁判依據(jù)適用。[9]

⒊規(guī)章的內(nèi)容是否符合法律規(guī)定。是否符合憲法、法律和法規(guī)的規(guī)定及精神，即規(guī)章是否與所依據(jù)的法律、法規(guī)（包括行政法規(guī)、決定命令和地方性法規(guī)）相抵觸或者不一致。若規(guī)章不符合法律規(guī)定或者與上位法規(guī)定相抵觸，不能作為法院審理行政案件的裁判依據(jù)。如在1993年的任建國(guó)不服勞動(dòng)教養(yǎng)復(fù)查決定案[10]和2006年的陸廷佐訴上海市閘北區(qū)房屋土地管理局房屋拆遷行政裁決糾紛案[11]中，法院在其裁判理由中明確指出那些不符合法律和行政法規(guī)規(guī)定的規(guī)章，或者其規(guī)定的內(nèi)容與法律和行政法規(guī)規(guī)定相抵觸的規(guī)章，是不具有法律效力的，不能作為裁判依據(jù)適用，而那些“與上位法并行不?！钡囊?guī)章則具有法律效力。

⒋規(guī)章的制定是否符合法定程序。制定規(guī)章時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循國(guó)務(wù)院2001年公布的《規(guī)章制定程序條例》等相關(guān)規(guī)定，切實(shí)履行法定程序，不能因?yàn)槌绦蛉笔Щ蛘卟坏轿欢鴮?dǎo)致行政相對(duì)人的權(quán)益受到不利影響。

（二）參照規(guī)章的范圍不斷擴(kuò)大

從1982年《憲法》首次出現(xiàn)“規(guī)章”一詞，直到2015年《立法法》修訂的20余年時(shí)間里，規(guī)章的制定主體在逐步擴(kuò)展，而規(guī)章的數(shù)量也隨之逐漸增加。由此，人民法院參照規(guī)章的范圍不斷擴(kuò)大。

⒈規(guī)章制定主體的擴(kuò)展?！耙?guī)章”首次作為立法術(shù)語(yǔ)出現(xiàn)是在1982年12月4日通過(guò)的《憲法》中，最初規(guī)章的制定主體僅限于國(guó)務(wù)院各部、各委員會(huì)，同年通過(guò)的《國(guó)務(wù)院組織法》對(duì)此也作了明確規(guī)定。隨后，1982年修訂后的《地方組織法》將規(guī)章制定主體從國(guó)務(wù)院部（委）擴(kuò)展至省、自治區(qū)、直轄市以及省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府。此后，規(guī)章制定主體范圍逐步擴(kuò)大。全國(guó)人大常委會(huì)先后于1992年、1994年和1996年授權(quán)深圳、廈門(mén)、汕頭和珠海四個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)市的人民政府制定規(guī)章。2000年通過(guò)的《立法法》明確了中國(guó)人民銀行、審計(jì)署和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)具有規(guī)章制定權(quán)。2015年修訂后的《立法法》通過(guò)對(duì)“較大的市”的范圍擴(kuò)展，賦予設(shè)區(qū)的市的人民政府規(guī)章制定權(quán)（見(jiàn)表1）。至此，除省、自治區(qū)和直轄市外，具有規(guī)章制定權(quán)的地方人民政府由此前的49個(gè)（包括27個(gè)省、自治區(qū)的人民政府所在地的市，4個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和18個(gè)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市）躍升為284個(gè)。

表1 規(guī)章制定主體的擴(kuò)展及法律依據(jù)

■

⒉規(guī)章制定數(shù)量的增長(zhǎng)。隨著規(guī)章制定主體的擴(kuò)展，規(guī)章制定的數(shù)量也在增長(zhǎng)。就規(guī)章數(shù)量方面，從北大法寶上的搜索結(jié)果來(lái)看，其收錄的規(guī)章數(shù)量為35868件，部門(mén)規(guī)章數(shù)量為10325件，現(xiàn)行有效數(shù)量為5887件；地方政府規(guī)章數(shù)量為25543件，其中現(xiàn)行有效數(shù)量為12502件。①自1987年國(guó)務(wù)院建立法規(guī)規(guī)章備案制度截止到2016年6月底，報(bào)送國(guó)務(wù)院備案過(guò)的規(guī)章數(shù)量為31064件，其中地方政府規(guī)章的數(shù)量為21583件，部門(mén)規(guī)章的數(shù)量為9481件（見(jiàn)表2）。①鑒于我國(guó)處于社會(huì)經(jīng)濟(jì)改革發(fā)展快速期，政府面臨日益增多的公共行政事務(wù)，現(xiàn)行有效規(guī)章的數(shù)量仍會(huì)增長(zhǎng)。

表2：規(guī)章數(shù)量增長(zhǎng)情況

■

（三）參照規(guī)章的過(guò)程和結(jié)果趨于公開(kāi)

目前，司法實(shí)踐中參照規(guī)章的過(guò)程和結(jié)果公開(kāi)的方式有二：其一是在裁判文書(shū)中說(shuō)明理由部分公開(kāi)。“人民法院對(duì)規(guī)章有一定程度的評(píng)價(jià)權(quán)，在審查和選擇適用之后還可以把這種過(guò)程在裁判文書(shū)中公開(kāi)?！盵19]其二是出具司法建議給制定機(jī)關(guān)及有權(quán)機(jī)關(guān)，即“對(duì)于那些被人民法院生效裁判認(rèn)定為違反上位法進(jìn)而不予適用的規(guī)章，制定機(jī)關(guān)或者其他有權(quán)機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)及時(shí)對(duì)相關(guān)條款依法予以修訂或者廢止。”[20]

⒈參照規(guī)章的過(guò)程和結(jié)果不公開(kāi)。1986年最高人民法院明確強(qiáng)調(diào)，與憲法、法律、行政法規(guī)不相抵觸的規(guī)章，可在行政審判中參照?qǐng)?zhí)行，但不要引用。②此處的“不要引用”可以說(shuō)是對(duì)參照規(guī)章的過(guò)程和結(jié)果的雙重不公開(kāi)的明確限制，這種做法直到2000年才被最高人民法院以司法解釋的形式予以廢除。

⒉參照規(guī)章的過(guò)程和結(jié)果公開(kāi)。參照規(guī)章時(shí)的審查判斷過(guò)程公開(kāi)，即人民法院審查判斷特定規(guī)章是否符合法律法規(guī)規(guī)定，是否與上位法并行不悖的過(guò)程出現(xiàn)在判決書(shū)中。這種過(guò)程在本文所參考、引用的各行政訴訟案例中均有明確表述。參照規(guī)章的結(jié)果（予以適用）公開(kāi)，即法院在判決書(shū)中對(duì)規(guī)章條文的公開(kāi)引用。自2000年至2009年，最高人民法院多次明確強(qiáng)調(diào)對(duì)于合法有效的規(guī)章“可以引用”“應(yīng)當(dāng)適用”“可以直接引用”。③參照規(guī)章的結(jié)果（不予適用）公開(kāi)，即法院對(duì)特定規(guī)章條文不予適用的做法由之前的默示改為明示，在判決書(shū)中將其明確表述出來(lái)。

三、參照規(guī)章的發(fā)展趨勢(shì)

根據(jù)上述參照規(guī)章的發(fā)展脈絡(luò)可以看出，法院在參照規(guī)章時(shí)對(duì)規(guī)章進(jìn)行合法性、有效性的審查力度趨于強(qiáng)化，但整體仍在立法設(shè)計(jì)的框架之內(nèi)，符合立法原意，這些做法并沒(méi)有突破“參照規(guī)章”的規(guī)定。[21]在今后一段時(shí)期內(nèi)，法院在審理行政案件時(shí)仍舊參照規(guī)章。隨著我國(guó)行政法治的發(fā)展，或可期待參照規(guī)章發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)規(guī)章的附帶審查乃至直接審查。

（一）適時(shí)順應(yīng)行政法治發(fā)展趨勢(shì)

⒈制定法強(qiáng)化司法監(jiān)督功能。隨著我國(guó)行政法治的發(fā)展，法院對(duì)行政機(jī)關(guān)的司法審查從無(wú)到有，司法監(jiān)督力度由弱變強(qiáng)。原《行政訴訟法》的立法目的之一是維護(hù)和監(jiān)督行政權(quán)力，新《行政訴訟法》則進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了行政訴訟監(jiān)督行政權(quán)力的功能價(jià)值。修法時(shí)“多數(shù)意見(jiàn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持《行政訴訟法》的功能定位，且監(jiān)督的功能只能加強(qiáng)，不能削弱，行政權(quán)力越大，監(jiān)督越要有力?！盵22]因此，新法將原法規(guī)定“維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”中的“維護(hù)”刪去，以凸顯其司法監(jiān)督的功能價(jià)值。加強(qiáng)對(duì)規(guī)章的審查力度，健全對(duì)規(guī)章的審查機(jī)制，是更好地實(shí)現(xiàn)行政訴訟法立法目的的應(yīng)有之義。

盡管關(guān)于規(guī)章的制定和備案趨于規(guī)范化，①規(guī)章的清理也在持續(xù)開(kāi)展，②但實(shí)踐中，規(guī)章的內(nèi)容違反法律法規(guī)規(guī)定，減損相對(duì)人權(quán)利或者增加相對(duì)人義務(wù)的情況仍時(shí)有出現(xiàn)。而且，某些規(guī)章還可以作出探索性、試驗(yàn)性的規(guī)定，③這種立法空間相對(duì)更大。為處理好改革與法治的關(guān)系，更需要嚴(yán)謹(jǐn)對(duì)待這類(lèi)規(guī)章的制定和實(shí)施，因而有必要對(duì)規(guī)章予以更為健全有效的監(jiān)督。

⒉司法監(jiān)督強(qiáng)化規(guī)章的監(jiān)督時(shí)效。目前，規(guī)章的監(jiān)督機(jī)制主要包括權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督和行政機(jī)關(guān)的自我監(jiān)督。從權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督來(lái)看，其主要是通過(guò)備案審查和組織行政執(zhí)法檢查等方式來(lái)監(jiān)督規(guī)章，并有權(quán)撤銷(xiāo)行政機(jī)關(guān)的不適當(dāng)?shù)囊?guī)章。這種監(jiān)督方式的宏觀性、非專(zhuān)業(yè)性的特點(diǎn)，使其無(wú)法對(duì)規(guī)章所涉及的復(fù)雜內(nèi)容予以充分細(xì)致的關(guān)照，因而存在明顯的局限性。從行政機(jī)關(guān)的自我監(jiān)督來(lái)看，主要是上級(jí)行政機(jī)關(guān)通過(guò)備案審查和組織清理規(guī)章的方式來(lái)對(duì)規(guī)章進(jìn)行監(jiān)督，并有權(quán)改變或撤銷(xiāo)下級(jí)行政機(jī)關(guān)制定發(fā)布的不適當(dāng)?shù)囊?guī)章。這種監(jiān)督方式更細(xì)致、更專(zhuān)業(yè)，且具有相對(duì)規(guī)范的程序，但囿于其中立性不足而導(dǎo)致正當(dāng)性欠缺。

上述兩種監(jiān)督方式都存在不足之處，都缺少了行政相對(duì)人的參與，使得對(duì)規(guī)章的監(jiān)督因缺乏針對(duì)性而無(wú)法充分有效。“通過(guò)人民法院對(duì)行政規(guī)章進(jìn)行司法監(jiān)督，恰可彌補(bǔ)上述兩種監(jiān)督之不足”。[23]司法監(jiān)督所具有的審查主體中立性、審查內(nèi)容相關(guān)性以及審查方式深入性等基本特性較之其他兩種監(jiān)督方式更為優(yōu)益。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，在監(jiān)督行政活動(dòng)的各種方式中，司法監(jiān)督所具有的客觀中立性、嚴(yán)格程序性等特點(diǎn)決定了它是最重要的監(jiān)督方式。因而，加強(qiáng)規(guī)章的司法監(jiān)督具有濃重的實(shí)質(zhì)法治意味。

（二）嘗試建立規(guī)章附帶審查制度

⒈規(guī)章附帶審查制度確立的可行性。新《行政訴訟法》第53條和第64條規(guī)定確立了規(guī)范性文件附帶審查制度。根據(jù)前文關(guān)于參照規(guī)章的含義分析以及參照規(guī)章發(fā)展脈絡(luò)的梳理可以明確，建立規(guī)章附帶審查制度具有可行性。其一，“參照”本身含有“審查”之義；其二，若不經(jīng)過(guò)司法審查，法院無(wú)法確定規(guī)章的合法有效性以及是否予以適用，進(jìn)而無(wú)法認(rèn)定依據(jù)規(guī)章所作行政行為的合法性，最終可能導(dǎo)致行政爭(zhēng)議的解決受阻。因此，將“參照規(guī)章”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙?guī)章的附帶審查”并未發(fā)生實(shí)質(zhì)意義的變化，僅是變得“名副其實(shí)”罷了，在理論和實(shí)踐上均是可行的。規(guī)章附帶審查制度的建立，既有利于確保行政訴訟的公正和效率，也有利于保障行政訴訟目的之實(shí)現(xiàn)。

⒉規(guī)章附帶審查制度的基本框架。規(guī)章附帶審查制度是指在行政訴訟中，行政相對(duì)人在對(duì)行政行為提起訴訟時(shí)可以一并對(duì)請(qǐng)求對(duì)行政行為所依據(jù)的規(guī)章進(jìn)行審查，法院根據(jù)其請(qǐng)求在對(duì)行政行為進(jìn)行合法性審查的同時(shí)一并對(duì)規(guī)章進(jìn)行審查的制度。規(guī)章附帶審查制度的建立需要明確以下幾項(xiàng)內(nèi)容：⑴規(guī)章附帶審查的方式。根據(jù)規(guī)章附帶審查的特性，法院對(duì)規(guī)章可以采取法庭調(diào)查、法庭辯論與書(shū)面審查相結(jié)合方式進(jìn)行審查。⑵規(guī)章附帶審查的標(biāo)準(zhǔn)。法院對(duì)規(guī)章進(jìn)行審查以合法性審查為主，兼顧合理性和適當(dāng)性。具體而言，法院審查規(guī)章時(shí)應(yīng)當(dāng)主要從生效要件、職責(zé)權(quán)限、制定內(nèi)容、制定程序的合法性方面著手。⑶規(guī)章附帶審查的處理。其一，法院對(duì)規(guī)章的適度審查權(quán)。法院在審查判斷規(guī)章合法有效性的基礎(chǔ)上，決定是否將規(guī)章作為裁判依據(jù)予以適用。若規(guī)章無(wú)效或者違反法律規(guī)定，則法院具有拒絕適用權(quán)，但法院不能對(duì)規(guī)章本身作出裁判。其二，規(guī)范性文件的裁判方式。法院經(jīng)審查，認(rèn)為作為行政行為依據(jù)的規(guī)章合法、有效的，可以依據(jù)該規(guī)章認(rèn)定行政行為的合法性，并在裁判理由中對(duì)規(guī)章的合法性進(jìn)行評(píng)述；反之，認(rèn)為規(guī)章不合法的，不作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)，在裁判理由中對(duì)規(guī)章的不合法進(jìn)行評(píng)述。需要注意的是，對(duì)于不合法的規(guī)章，法院不能在裁判文書(shū)中直接宣布該規(guī)章無(wú)效或者直接將該規(guī)章予以撤銷(xiāo)。其三，法院對(duì)制定機(jī)關(guān)提出處理建議。法院可以根據(jù)對(duì)規(guī)章的審查結(jié)果分別建議制定機(jī)關(guān)宣布規(guī)章廢止或者失效，或者建議制定機(jī)關(guān)對(duì)規(guī)章予以修訂。法院應(yīng)當(dāng)以司法建議的形式向制定機(jī)關(guān)提出相應(yīng)的處理建議，規(guī)章的制定機(jī)關(guān)則應(yīng)當(dāng)及時(shí)作出處理并答復(fù)。⑷規(guī)章處理后的信息共享。法院和行政機(jī)關(guān)可以通過(guò)府院聯(lián)席會(huì)議機(jī)制確立規(guī)章附帶審查結(jié)果信息共享平臺(tái)，以實(shí)現(xiàn)規(guī)章附帶審查結(jié)果的信息共享以及規(guī)章附帶審查標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一。

（三）漸進(jìn)探索規(guī)章直接審查制度

⒈規(guī)章直接審查制度的法理基礎(chǔ)。其一，規(guī)章直接審查符合行政訴訟法的本質(zhì)精神。“通過(guò)司法權(quán)力控制行政權(quán)力正確行使，更符合實(shí)踐意義上的法治精神?！盵24]行政訴訟法的立法宗旨即在于通過(guò)司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的有效監(jiān)督保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益。在追求形式法治與實(shí)質(zhì)法治相統(tǒng)一的進(jìn)程中，必須強(qiáng)化司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督。司法監(jiān)督作為處理行政爭(zhēng)議的最終法律途徑，應(yīng)當(dāng)對(duì)行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間所有有爭(zhēng)議的問(wèn)題和事項(xiàng)都能夠行使審查權(quán)，以確定其是否符合法律規(guī)定及精神。鑒于規(guī)章具有普遍約束力和反復(fù)適用性等特點(diǎn)，對(duì)行政相對(duì)人合法權(quán)益影響范圍與幅度都較大，有必要將原來(lái)概括、模糊的司法審查權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w、明晰的司法審查權(quán)。其二，規(guī)章直接審查屬于建設(shè)法治政府的題中之義。司法審查的存在是維護(hù)法治，司法審查是行政法治良好發(fā)展的應(yīng)有之義和客觀要求。司法權(quán)如果不能對(duì)行政權(quán)產(chǎn)生有效監(jiān)督，則深入推進(jìn)依法行政和全面建設(shè)法治政府將流于形式或者成為空談。從行政機(jī)關(guān)的角度而言，建立健全規(guī)章的監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化規(guī)章的司法監(jiān)督力度，明確規(guī)章制定和實(shí)施的法律責(zé)任，可督促行政機(jī)關(guān)規(guī)范規(guī)章制定過(guò)程，最大限度地減少和避免其中的違法情形，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。

⒉規(guī)章直接審查制度的基本構(gòu)思。規(guī)章直接審查制度將賦予法院對(duì)規(guī)章直接的司法審查權(quán)，將規(guī)章納入行政訴訟受案范圍，排除行政相對(duì)人權(quán)利救濟(jì)的阻礙。規(guī)章直接審查制度旨在改進(jìn)法院對(duì)規(guī)章的審查模式，提高司法審查的質(zhì)效，以更好地解決行政爭(zhēng)議、保障相對(duì)人權(quán)益。對(duì)此，筆者認(rèn)為，建立規(guī)章直接審查制度應(yīng)注意以下幾方面：⑴依職權(quán)審查與依申請(qǐng)審查相結(jié)合。規(guī)章能否被訴，關(guān)鍵在于其“是否侵犯行政相對(duì)人的合法權(quán)益或?qū)π姓鄬?duì)人產(chǎn)生‘不利影響”。[25]行政相對(duì)人只對(duì)特定行政行為提起行政訴訟時(shí)，法院也要依職權(quán)先行審查該行政行為所依據(jù)的規(guī)章的合法性，并據(jù)此審查和裁定該行政行為；行政相對(duì)人認(rèn)為生效實(shí)施的規(guī)章侵犯其合法權(quán)益的，可以直接訴請(qǐng)法院對(duì)該規(guī)章進(jìn)行合法性審查并作出是否合法的裁定。⑵事后審查方式。規(guī)章直接審查應(yīng)當(dāng)遵循司法審查“時(shí)機(jī)成熟原則”，法院不能對(duì)規(guī)章進(jìn)行事前的預(yù)防性審查，只有當(dāng)規(guī)章已經(jīng)頒布實(shí)施且對(duì)行政相對(duì)人造成了實(shí)際的損害時(shí)，相對(duì)人方可請(qǐng)求法院對(duì)規(guī)章進(jìn)行合法性審查和監(jiān)督。⑶舉證責(zé)任分配。應(yīng)當(dāng)確立有利于行政相對(duì)人的舉證責(zé)任制度，明確由被告負(fù)全部舉證責(zé)任，證明規(guī)章的合法性和適當(dāng)性，以督促行政機(jī)關(guān)在制定規(guī)章時(shí)遵循法定程序，并對(duì)其內(nèi)容的合法性進(jìn)行充分的研究論證。⑷審查處理結(jié)果。法院在審查規(guī)章后認(rèn)為其職責(zé)權(quán)限、制定主體、制定內(nèi)容、制定程序均符合法律規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該規(guī)章合法有效，并在判決書(shū)中予以確認(rèn)，做出維持判決或者駁回原告的訴訟請(qǐng)求；反之，經(jīng)審查后認(rèn)定規(guī)章違反法律規(guī)定或者超越職權(quán)的，應(yīng)在判決中確認(rèn)該規(guī)章無(wú)效，應(yīng)依法判決宣告無(wú)效、撤銷(xiāo)或者部分撤銷(xiāo)。⑸排除司法變更權(quán)。法院對(duì)規(guī)章的直接審查應(yīng)當(dāng)排除司法變更權(quán)的行使。其一，司法權(quán)面對(duì)行政權(quán)時(shí)，除凸顯監(jiān)督功能價(jià)值外還應(yīng)當(dāng)恪守本職，保持司法的謙抑性。審判機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)應(yīng)尊重彼此的職責(zé)權(quán)能，避免互相侵害或者替代。其二，規(guī)章經(jīng)司法審查被宣告無(wú)效或者撤銷(xiāo)、部分撤銷(xiāo)的，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了權(quán)力制約和監(jiān)督以及保障相對(duì)人權(quán)利得以救濟(jì)的目的。⑹審查處理后續(xù)事宜。通過(guò)規(guī)章審查處理結(jié)果信息共享機(jī)制與指導(dǎo)性案例制度相結(jié)合，提高司法審查的質(zhì)量和效率，實(shí)現(xiàn)司法監(jiān)督的功能價(jià)值。

“司法審查是法院監(jiān)督行政機(jī)關(guān)遵守法律的有力工具，沒(méi)有司法審查，行政法治等于一句空話(huà)，個(gè)人的自由和權(quán)利就缺乏保障?！盵26]行政訴訟法的立法目的即為解決行政爭(zhēng)議，保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益，監(jiān)督行政權(quán)依法行使。法院在審理行政案件時(shí)參照規(guī)章的做法所承載的監(jiān)督機(jī)能和監(jiān)督力度較為局限，隨著我國(guó)行政法治理論與實(shí)踐的發(fā)展，可以嘗試由參照規(guī)章逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)章附帶審查，進(jìn)而探索規(guī)章直接審查，以期實(shí)現(xiàn)司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的應(yīng)有監(jiān)督，促進(jìn)行政法治的良健發(fā)展。這也是我國(guó)法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體化建設(shè)的應(yīng)然期待，與黨的十九大提出“建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的全面推進(jìn)依法治國(guó)總目標(biāo)相契合。然而，制度的發(fā)展變化有其自身的規(guī)律，不能一蹴而就，在回顧總結(jié)參照規(guī)章之經(jīng)驗(yàn)做法的基礎(chǔ)上，如何嘗試規(guī)章附帶審查乃至探索規(guī)章直接審查，均需要進(jìn)一步的深入研究和實(shí)踐探求。

【參考文獻(xiàn)】

[1]余凌云.論行政訴訟法的修改[J].清華法學(xué)，2014，（03）：5-19.

[2]H.L.A.哈特.法律的概念（第二版）[M].許家馨，李冠宜譯.法律出版社，2006.14-16.

[3]張尚梹.走出低谷的中國(guó)行政法學(xué)[M].中國(guó)政法大學(xué)出版社，1991.491.

[4]王漢斌.關(guān)于《中華人民共和國(guó)行政訴訟法（草案）》的說(shuō)明[A].最高人民法院公報(bào)全集（1985—1994）[C].人民法院出版社，1995.42.

[5]江必新，梁鳳云.行政訴訟法理論與實(shí)務(wù)（下卷）[M].北京大學(xué)出版社，2009.1047.

[6]最高人民法院行政審判庭編.中國(guó)行政審判案例：第40-80號(hào)案例（第2卷）[M].中國(guó)法制出版社，2011.109.

[7]最高人民法院行政審判庭關(guān)于部門(mén)規(guī)章之間規(guī)定不一致時(shí)應(yīng)如何對(duì)待問(wèn)題的復(fù)函（法行[1991]1號(hào)）[Z].1991-10-16.

[8]最高人民法院公報(bào)[J].2003，（01）.

[9]最高人民法院關(guān)于人民法院審理行政案件對(duì)缺乏法律和法規(guī)依據(jù)的規(guī)章的規(guī)定應(yīng)如何參照問(wèn)題的答復(fù)（法行復(fù)字[1993]5號(hào)）[Z].1994-01-13；最高人民法院行政審判庭關(guān)于《呼和浩特市廢舊金屬管理暫行規(guī)定》的效力問(wèn)題的答復(fù)（[1996]行他字第23號(hào)）[Z].1996-09-23；最高人民法院行政審判庭關(guān)于對(duì)包頭市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《包頭市城市公共客運(yùn)交通線(xiàn)路經(jīng)營(yíng)權(quán)有償出讓和轉(zhuǎn)讓的實(shí)施辦法》中設(shè)定罰則是否符合法律、法規(guī)規(guī)定問(wèn)題的答復(fù)（[1997]行他字第11號(hào)）[Z].

[10]最高人民法院公報(bào)[J].1993，（03）：111-112.

[11]最高人民法院公報(bào)[J].2007，（08）：44-48.

[12]國(guó)務(wù)院.關(guān)于批準(zhǔn)唐山等市為“較大的市”的通知[Z].1984-12-15.

[13]國(guó)務(wù)院關(guān)于浙江省要求將寧波市列為“較大的市”的批復(fù)（國(guó)函〔1988〕40號(hào)）[Z].1988-03-05.

[14]全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)深圳市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)和深圳市人民政府分別制定法規(guī)和規(guī)章在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)施的決定[Z].1992-07-01.

[15]國(guó)務(wù)院關(guān)于批準(zhǔn)淄博市為“較大的市”的通知（國(guó)函〔1992〕89號(hào)）[Z].1992-07-25；國(guó)務(wù)院關(guān)于批準(zhǔn)邯鄲市為“較大的市”的通知（國(guó)函〔1992〕90號(hào)）[Z].1992-07-25；國(guó)務(wù)院關(guān)于批準(zhǔn)本溪市為“較大的市”的通知（國(guó)函〔1992〕91號(hào)）[Z].1992-07-25.

[16]國(guó)務(wù)院關(guān)于同意蘇州市和徐州市為“較大的市”的批復(fù)（國(guó)函〔1993〕52號(hào)）[Z].1993-04-22.

[17]全國(guó)人民代表大會(huì)關(guān)于授權(quán)廈門(mén)市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)和廈門(mén)市人民政府分別制定法規(guī)和規(guī)章在廈門(mén)經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)施的決定[Z].1994-03-22.

[18]全國(guó)人民代表大會(huì)關(guān)于授權(quán)汕頭市和珠海市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)、人民政府分別制定法規(guī)和規(guī)章在各自的經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)施的決定[Z].1996-03-17.

[19]付國(guó)華，李向陽(yáng).規(guī)章在行政審判中的參照適用[J].人民司法，2011，（24）：51-53.

[20]耿寶建，姚寶華.《魯濰（福建）鹽業(yè)進(jìn)出口有限公司蘇州分公司訴江蘇省蘇州市鹽務(wù)管理局鹽業(yè)行政處罰案》的理解與參照[J].人民司法，2012，（15）：49-51.

[21]侯孟君.行政審判中參照規(guī)章的新發(fā)展——以最高人民法院第5號(hào)指導(dǎo)案例為分析對(duì)象[J].懷化學(xué)院學(xué)報(bào)，2014，（08）：71—74.

[22]童衛(wèi)東.進(jìn)步與妥協(xié)：《行政訴訟法》修改回顧[J].行政法學(xué)研究，2015，（04）：22-32.

[23]崔卓蘭.行政規(guī)章可訴性之探討[J].法學(xué)研究，1996，（01）：140-144.

[24]楊海坤.在實(shí)現(xiàn)憲政目標(biāo)的背景下建設(shè)法治政府——略論改革開(kāi)放三十年來(lái)公法發(fā)展的基本經(jīng)驗(yàn)[J].華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2008，（05）：99-108.

[25]姜明安.對(duì)新《行政訴訟法》確立的規(guī)范性文件審查制度的反思[J].人民法治，2016，（07）：11-13.

[26]王名揚(yáng).美國(guó)行政法[M].中國(guó)法制出版社，1995.566.

（責(zé)任編輯：王秀艷）

On the Reference to the Administrative Regulations in the

Process of Development of Administrative law

Hou Mengjun

Abstract：The people's courts should refer to the administrative regulations in the handling of administrative cases according to the 《Administrative procedural law》，which vests the peoples courts with the power to review on regulations in essence.With the development of the practice of administrative litigation，It is possible to tease out the development vein of reference to regulations，which is that its standards have been gradually clarified，ranges continuously expanded，and the process and results have become more open.In view of the reference to regulations limiting the space and effectiveness of the court reviews the regulations，in time to comply with the development trend of administrative rule of law，maybe we can look forward to the reference to regulations turns into the incidental review，even direct review.Which is beneficial to not only the realization of strengthen the supervision of administrative power，but also the promotion of well-developed of administrative rule of law.

Key words：reference to regulations；judicial review；incidental review；direct review