賴慧蘇，曹海林

(河海大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇 南京 211100)

一、問題的提出與分析框架

1.問題的提出

環(huán)境治理是一項復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，仰賴于政府部門和其他相關(guān)利益群體的合作。早期依靠政府單一力量形成的“政府管制型”環(huán)境治理模式，弊端逐漸顯露。為了改變該模式，我國的政策和法律不斷在釋放倡導(dǎo)環(huán)境協(xié)同治理的政治信號。進入新時代，黨和政府日益強調(diào)“構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”，突出多元參與是構(gòu)建環(huán)境治理體系現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。2020年3月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》又一次強調(diào)“跨區(qū)域跨流域污染防治實行聯(lián)防聯(lián)控”。可見，協(xié)同治理已經(jīng)成了我國環(huán)境治理的內(nèi)在要求。

“協(xié)同治理”強調(diào)治理主體的多元性、各子系統(tǒng)的協(xié)同性，指多中心主體采用協(xié)同合作的方式參與治理活動[1]，也是多元主體在開放系統(tǒng)尋找有效治理的過程[2]。這一概念進入中國后逐漸本土化，主要表現(xiàn)為“回應(yīng)治理張力而呈現(xiàn)的政黨力量整合嵌入及回應(yīng)現(xiàn)代性擴張而被賦予復(fù)合的價值屬性”[3]，這表明在中國場域內(nèi)，協(xié)同治理實際上暗含了黨政引導(dǎo)和整合的組織作用，體現(xiàn)為黨政引導(dǎo)下協(xié)同關(guān)系的建構(gòu)?！皠菽堋痹臼且粋€物理學(xué)概念，指“相互作用的事物之間存在的位置上的落差”[4]，有學(xué)者把這一概念延伸到政治領(lǐng)域，孕育了“政治勢能”這一中國共產(chǎn)黨治國理政的核心理念，用來解釋中國政策執(zhí)行經(jīng)驗[5]，它指“公共政策發(fā)文的不同位階所展示出不同強弱的政治信號”[6]。有些學(xué)者在政治勢能的基礎(chǔ)上提出了“治理勢能”的概念。薛澤林等認為治理勢能是“政府內(nèi)部政治壓力通過相應(yīng)組織結(jié)構(gòu)向其他部門和社會傳導(dǎo)的動力效能”[7]，強調(diào)政治權(quán)威自上而下釋放的壓力和動力；而李明等指出治理勢能是公共政策在不同位階和單位之間協(xié)同情勢下的執(zhí)行動力[8]，凸顯了協(xié)同情勢的背景。結(jié)合勢能的原始意涵來理解，治理勢能是治理主體在某一問題上有協(xié)同治理需求，這種需求借助某種社會位或政治位的落差，形成更為強烈的治理趨勢和動力。學(xué)界雖然少有人專門探討治理勢能，但這一概念早已被基層政府廣泛應(yīng)用，以此表達黨政引領(lǐng)下積蓄的治理能量。由于中國化后的協(xié)同治理本身隱含著黨政引導(dǎo)的意涵，所以它存在因黨政推動而產(chǎn)生勢能的可能性，這即是協(xié)同治理勢能這一概念來源的依據(jù)。協(xié)同治理勢能相對政治勢能和治理勢能來說，具有更多的社會基礎(chǔ)和社會認同，強調(diào)協(xié)同共識的達成。所以協(xié)同治理勢能是多中心主體就某一問題達成治理共識，并在黨和政府推動之下加強多主體協(xié)同合作的治理動力。環(huán)境治理中的協(xié)同治理勢能主要表現(xiàn)為環(huán)境問題出現(xiàn)和泛化，各相關(guān)群體因利益受損而產(chǎn)生環(huán)境治理訴求，愿意與其他主體形成協(xié)同關(guān)系，黨政部門高位推動協(xié)同關(guān)系的建立和環(huán)境協(xié)同治理實踐的開展。環(huán)境治理中的協(xié)同治理勢能可以加強跨政府部門、跨地域和全社會共治，有效解決水污染和空氣污染等具有明顯跨域特征和涉及多利益相關(guān)者特征的環(huán)境問題。

治理效能是治理活動產(chǎn)生的一系列可衡量、可感知和可比較的有利作用或積極效果[9-10]。關(guān)于效能轉(zhuǎn)化問題，我國的一些重要會議和重要文件都對其進行了強調(diào)。2019年10月，黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》指出，“把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能”；一年后，黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標(biāo)的建議》再一次強調(diào)，在“十四五”期間要提升國家治理效能的目標(biāo)。這意味著接下來我國要致力于提升國家治理效能。環(huán)境協(xié)同治理勢能作為國家治理能力的一種體現(xiàn)，將其轉(zhuǎn)化為治理效能是實現(xiàn)我國發(fā)展目標(biāo)的內(nèi)在要求之一。

目前有關(guān)環(huán)境協(xié)同治理的文獻，大致有以下4個研究視角：環(huán)境協(xié)同治理何以可能的視角，研究環(huán)境協(xié)同治理形成的條件[11-12]；環(huán)境協(xié)同治理如何表現(xiàn)的視角，主要從經(jīng)驗的角度分析環(huán)境協(xié)同治理的現(xiàn)實案例，歸納總結(jié)出協(xié)同治理經(jīng)驗與模式[13-15]；環(huán)境協(xié)同治理為何難能的視角，研究協(xié)同治理的困境與問題[16-18]；環(huán)境協(xié)同治理何以可為的視角，關(guān)注實現(xiàn)協(xié)同治理的路徑與方法[19-20]。從已有文獻中可以看出，學(xué)界缺乏對環(huán)境協(xié)同治理何以有效的研究。環(huán)境協(xié)同治理本身不是目的，目的在于通過多方共治，提高治理成效。這就涉及一個重要問題，即環(huán)境協(xié)同治理何以有效，特別是高位推動生成的環(huán)境協(xié)同治理勢能如何轉(zhuǎn)化為效能的問題。回溯已有文獻，學(xué)界當(dāng)前并沒有關(guān)注協(xié)同治理勢能這一概念，所以有關(guān)環(huán)境協(xié)同治理勢能轉(zhuǎn)化為效能的文獻罕見，但有少部分文獻探討了高位推動或權(quán)威驅(qū)動對環(huán)境協(xié)同治理及環(huán)境改善發(fā)揮的作用，這也可以算作一種對潛在的協(xié)同治理勢能轉(zhuǎn)化為效能的研究。司林波等認為，京津冀的生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理模式是由政治權(quán)威驅(qū)動的,在中央宏觀統(tǒng)籌之下，通過任務(wù)分配與監(jiān)督考核,將治理成效和獎賞、問責(zé)相掛鉤等方式，作用于統(tǒng)籌型承載場域，促進了三地生態(tài)環(huán)境的改善[21]。魏巍指出，頻繁的高位推動將京津冀三地捆綁一體，形成一股自上而下的協(xié)同治理勢能，高位推動通過為協(xié)同治理的核心驅(qū)動力賦能、長期引導(dǎo)治理主體開展政策協(xié)同和重塑協(xié)同治理主體的角色定位等機制，促進三地的環(huán)境改善[22]。任敏指出，依托等級權(quán)威的河長制可以通過高權(quán)威打破部門間的掣肘，明晰政策空間的模糊地帶，通過政績考核這種強制方式,建立起相對正式的有約束力的協(xié)調(diào)機制，來促進等級協(xié)同治理效能的產(chǎn)生(水環(huán)境的改善)[23]。盛志宏等認為跨流域、跨部門水環(huán)境治理中的政治勢能轉(zhuǎn)化為治理效能的內(nèi)在邏輯在于：黨政聯(lián)合的指揮部通過科層再造，構(gòu)建地方政治利益聯(lián)合體，再通過技術(shù)嵌入指揮部體系，為效能的轉(zhuǎn)換提供工具支撐，使治理的效率和適應(yīng)性得以提升，最后組織與技術(shù)互動重塑治理行為，使治理效能得以實現(xiàn)[24]。

總體來說，這部分文獻雖然注意到高位推動對環(huán)境協(xié)同治理和環(huán)境改善的作用，但忽視了環(huán)境協(xié)同治理勢能的轉(zhuǎn)化條件。協(xié)同治理勢能的誕生有一定的前提條件，如若不闡述清楚，就很難理解協(xié)同治理結(jié)構(gòu)和勢能為何能夠存在，勢能轉(zhuǎn)化成效能這個過程何以產(chǎn)生。另外，現(xiàn)有文獻主要討論跨域、跨部門的環(huán)境問題治理中高位推動和政治權(quán)威對協(xié)同治理的效能轉(zhuǎn)化作用和機制，忽略了治理過程中其他協(xié)同形式的轉(zhuǎn)化機制分析。實際上，某一長期且復(fù)雜的環(huán)境問題的治理，往往有多種協(xié)同治理類型，不同協(xié)同治理類型的勢能轉(zhuǎn)化存在其特定的內(nèi)在行動邏輯。例如，多部門協(xié)同治理更受自上而下的行政壓力驅(qū)動，而政社協(xié)同治理則更受制度、利益和權(quán)利等因素的驅(qū)動。所以，不同的協(xié)同治理類型要有不同的效能轉(zhuǎn)化機制。再者，現(xiàn)有文獻對效能呈現(xiàn)方式及其推動勢能持續(xù)轉(zhuǎn)化的重要性缺乏關(guān)注。效能呈現(xiàn)方式是促進協(xié)同治理的各個主體持續(xù)通力合作和勢能持續(xù)轉(zhuǎn)化為效能的重要因素，若其無法兼顧相關(guān)群體的利益和訴求，持續(xù)的協(xié)同行動和效能的持續(xù)產(chǎn)生將可能不復(fù)存在。

通常來說，在政治管理領(lǐng)域，勢能一旦產(chǎn)生，就會形成行動，水到渠成的產(chǎn)生效能。但在協(xié)同治理中，勢能產(chǎn)生后，并不一定能順利轉(zhuǎn)化成效能，因為多主體常常面臨利益沖突和協(xié)同行動困難等問題，導(dǎo)致集體不行動或個體的分散行動，影響效能轉(zhuǎn)化?？紤]到協(xié)同治理勢能與效能的特殊性，探究如何將協(xié)同治理勢能更好地轉(zhuǎn)化為效能顯得很重要。這可以為構(gòu)建協(xié)同治理格局和建立有效的效能轉(zhuǎn)化機制提供方向，推動達成提升國家治理效能的目標(biāo)?；谝陨峡紤]，本文關(guān)注在黨政引導(dǎo)下，環(huán)境治理中的協(xié)同治理勢能如何產(chǎn)生并轉(zhuǎn)化為治理效能，其前提條件、轉(zhuǎn)化機制和效能呈現(xiàn)方式，以及如何更好地將環(huán)境協(xié)同治理勢能轉(zhuǎn)化為治理效能。

2.案例與分析框架

本文選取的研究案例是曾經(jīng)水土流失比較嚴(yán)重的興國縣。興國縣位于江西省贛州市東北部，是著名的革命老區(qū)，被稱為蘇區(qū)模范縣和將軍縣。全縣轄25個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，總?cè)丝?1.5萬人，土地總面積為32.44萬 hm2，其中耕地面積2.86萬 hm2，林地面積24.65萬 hm2；山地居多，呈現(xiàn)出“七山一水一分田，一分道路和莊園”的風(fēng)貌。該縣原本生態(tài)環(huán)境良好，在經(jīng)歷過戰(zhàn)爭、大煉鋼鐵和不合理的生產(chǎn)生活活動后，成為我國南方紅壤區(qū)水土流失最嚴(yán)重的縣份之一，被國內(nèi)外水土保持專家稱為“江南沙漠”。隨著水土流失的社會危害日益凸顯，該地從1951年開啟治理工作，經(jīng)歷了4個治理階段：第一階段為試驗治理(1951—1982年)，該階段主要是在省和地區(qū)相關(guān)部門的主導(dǎo)下，外來科研人員與本地相關(guān)工作者在水土流失嚴(yán)重區(qū)域進行試驗治理和技術(shù)推廣，同時發(fā)動群眾開展植樹造林等活動；第二階段為恢復(fù)治理(1983—1992年)，該階段興國縣被納入全國八片重點治理區(qū)之一，獲得國家治理資金，外來科技人員前來提供技術(shù)支持，與當(dāng)?shù)厝h上下齊心協(xié)力開展小流域綜合治理，群眾大量投工投勞支持水土保持工程建設(shè)、配合政府的封禁管護和植樹(草)造林等活動；第三階段為開發(fā)治理(1993—2002年)，該階段注重開發(fā)與治理相結(jié)合，從單一的“生態(tài)型”治理到“生態(tài)經(jīng)濟型”治理轉(zhuǎn)變，在制度與市場機制的作用下，群眾和企業(yè)逐漸主動加入水土流失治理；第四階段為全面治理(2003年至今)，企業(yè)逐漸成為重要的治理主體，水土保持任務(wù)也逐漸嵌入其他政治任務(wù)之中，治理更加全面。經(jīng)過多年治理后，當(dāng)?shù)厮亮魇娣e從最多時的18.99萬 hm2，減少至2020年的5.16萬 hm2，森林覆蓋率從28.8%增加到75.36%，生態(tài)在很大程度得到恢復(fù)。因其水土流失的嚴(yán)重性、典型性和治理的長期性、有效性，使其成為江西省乃至整個中國南方紅壤區(qū)水土流失治理的典型案例。興國縣水土流失治理有如此成效，關(guān)鍵在于其有突出的協(xié)同治理勢能，其在各種轉(zhuǎn)化機制下，形成豐富的治理效能。

根據(jù)筆者觀察，興國縣水土流失治理呈現(xiàn)以下特征：第一，興國縣水土流失協(xié)同治理勢能的轉(zhuǎn)化有其前提條件，即水土流失問題逐漸社會化，損害地方發(fā)展和相關(guān)群體利益，相關(guān)群體就這一問題達成治理共識，在黨政高位推動作用下，催生多主體協(xié)同治理勢能。從這一點上可以看出，水土流失問題的社會化、治理共識的達成和高位推動是水土流失協(xié)同治理勢能產(chǎn)生的基礎(chǔ)，也是勢能轉(zhuǎn)化的前提條件。第二，當(dāng)?shù)夭煌膮f(xié)同治理類型有著差異化的效能轉(zhuǎn)化機制。協(xié)同治理勢能形成后容易喪失，只有借助他力才能發(fā)揮作用[25]。綜觀興國縣水土流失治理歷程，當(dāng)?shù)貜?951年試驗治理開始，呈現(xiàn)出以林業(yè)水保等部門引導(dǎo)其他部門和社會主體治理水土流失的特征，其主要的協(xié)同治理類型包括不同部門和不同層級之間的協(xié)同，政社協(xié)同以及地方治理者與外來治理者的協(xié)同。不同的協(xié)同類型有著差異化的協(xié)同行動與效能轉(zhuǎn)化機制。就部門協(xié)同治理而言，組織構(gòu)建與壓力傳導(dǎo)是型塑協(xié)同治理結(jié)構(gòu)和促進效能轉(zhuǎn)化的重要機制；就政府、群眾和企業(yè)的多主體協(xié)同，制度規(guī)范和多重激勵強化建構(gòu)協(xié)同治理模式和推動效能轉(zhuǎn)化；對于地方治理者與外來治理者的協(xié)同，多元驅(qū)動和優(yōu)勢互補加強了協(xié)同關(guān)系，推動了效能轉(zhuǎn)化。由于協(xié)同治理勢能的效能轉(zhuǎn)化涉及多個主體，主體之間在利益訴求和行動偏好等方面有所差異，所以協(xié)同治理勢能與效能之間并非線性關(guān)系，充滿復(fù)雜性和曲折性，需要在效能轉(zhuǎn)化的過程中，圍繞消除利益矛盾、減少協(xié)同梗阻、提升協(xié)同度而采取相應(yīng)的治理技術(shù)。第三，在效能呈現(xiàn)方面，體現(xiàn)了共贏、共享和協(xié)同的特征。一方面，不同主體通過協(xié)同行動，不僅推動了技術(shù)創(chuàng)新，獲得諸多成果，而且還實現(xiàn)了效益共享和多主體共贏；另一方面，當(dāng)?shù)赝ㄟ^多種協(xié)同治理模式，推動不同類型的治理目標(biāo)，最終實現(xiàn)緩解水土流失，綠化興國的這一總目標(biāo)。環(huán)境協(xié)同治理勢能轉(zhuǎn)化為效能涉及多方利益協(xié)調(diào)問題，這不僅體現(xiàn)在協(xié)同行動上，還體現(xiàn)在效能的分配上，若要繼續(xù)推動效能的持續(xù)轉(zhuǎn)化，就要突出治理成效的共贏和共享性，即只有各主體都能夠從效能中獲益，才能持續(xù)實現(xiàn)環(huán)境協(xié)同治理。這一點也是協(xié)同治理效能轉(zhuǎn)化的特殊性。

本文關(guān)注當(dāng)?shù)厝绾螐膮f(xié)同治理勢能產(chǎn)生到轉(zhuǎn)化再到效能呈現(xiàn)的整個過程。根據(jù)案例特征，從中構(gòu)建“前提條件—轉(zhuǎn)化機制—效能呈現(xiàn)”的分析框架(圖1)，探討環(huán)境協(xié)同治理勢能轉(zhuǎn)化為效能的內(nèi)在邏輯。

圖1 興國縣水土流失協(xié)同治理勢能轉(zhuǎn)化為治理效能的分析框架

二、環(huán)境協(xié)同治理勢能轉(zhuǎn)化的前提條件

如前所述，協(xié)同治理勢能的轉(zhuǎn)化以勢能生成為前提。本文依循“問題社會化—治理共識達成—高位推動勢能產(chǎn)生”的路徑，分析當(dāng)?shù)貐f(xié)同治理勢能的生成基礎(chǔ)、轉(zhuǎn)化的前提條件。

1. 治理誘因：水土流失問題的社會化

從土地革命時期到20世紀(jì)80年代，興國縣的水土流失情況不斷惡化，呈現(xiàn)出“光山禿嶺，田瘦低產(chǎn)、十年九旱”的境況，嚴(yán)重威脅居民生存和地方發(fā)展。1930年，毛澤東同志作《興國調(diào)查》時，特地提到 “那一帶的山都是走沙山，沒有樹木，山中沙子被水沖入河中，河高于田，一年高于一年，河堤一決便成水患，久不下雨又成旱災(zāi)”，形象地展現(xiàn)了當(dāng)年興國水土流失的景象。水土流失問題的社會化表現(xiàn)為對不同群體產(chǎn)生了負面影響。水土流失造成當(dāng)?shù)胤篮榭购的芰?、土壤肥力下降，農(nóng)作物減產(chǎn)、燃料不足，極大影響了農(nóng)民的生計；同時，它也抑制了農(nóng)業(yè)、工業(yè)和交通的發(fā)展，對經(jīng)濟的制約非常顯著，也帶來很多不穩(wěn)定因素，以至于政府官員既難以從經(jīng)濟增長中獲得政績，又面臨因生態(tài)問題演變而來的社會問題造成的管理壓力。20世紀(jì)80年代中后期企業(yè)出現(xiàn)后，水土流失也影響了企業(yè)的生產(chǎn)與經(jīng)營，如增加成本、提升經(jīng)營風(fēng)險等。因此，水土流失這一生態(tài)環(huán)境問題不斷社會化，其在自然、社會、政府和個體層面的不利影響逐漸凸顯，成為各主體治理水土流失的誘因，同時也是協(xié)同治理勢能生成的條件之一。

2.協(xié)同基礎(chǔ)：治理共識的達成

政府、企業(yè)和農(nóng)民都是興國縣水土流失治理中的關(guān)鍵主體，他們對于治理水土流失都有各自的動力和需求。各層級政府、官員和業(yè)務(wù)部門的領(lǐng)導(dǎo)干部在晉升與考核機制的作用下，具有環(huán)境治理政績共識。企業(yè)在利潤最大化的驅(qū)使下，形成了治理認知。通常情況下，企業(yè)可能基于水土流失正在惡化其生存與發(fā)展環(huán)境，或是治理是一個有利可圖的投資機會和有效利用閑置資本的途徑，又或是當(dāng)?shù)卣蛑鞴懿块T要求企業(yè)參與生態(tài)治理活動[26]這三方面原因，尋求利潤最大化，從而參與水土流失治理。農(nóng)民在生計的壓力下，急迫想要改變貧困狀態(tài)，增加收入。以農(nóng)業(yè)為生計來源的農(nóng)民對周邊的生態(tài)環(huán)境具有較強的利益和情感關(guān)聯(lián)。農(nóng)民的生產(chǎn)生活高度依賴土壤、水源、山林和氣候等自然環(huán)境，為了維持生計，治理水土流失成為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的不二選擇。他們懂得土地和水對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要性，知曉生態(tài)恢復(fù)與農(nóng)作物生長、生活燃料和農(nóng)業(yè)收入的正向關(guān)聯(lián)。農(nóng)民對增收和美好生活的向往，以及不同階段政府的引導(dǎo)，正是他們形成生態(tài)治理共識的動力?？偟膩碚f，政府追求政績、市場追求利潤和農(nóng)民追求生計保障的行動邏輯恰好在治理水土流失這一事情上得以整合，三者達成了生態(tài)利益共識和生態(tài)治理共識，而這種共識即是協(xié)同治理勢能產(chǎn)生的重要基礎(chǔ)之一。

3.勢能產(chǎn)生：高位推動的行政運作

治理共識的達成并不意味著治理行動的產(chǎn)生，因為認知到行動之間存在諸多限制因素。以農(nóng)民為例，他們即使很清楚山-水-林-田-農(nóng)-貧之間的關(guān)聯(lián)，但沒有引導(dǎo)者和資金支持，分散的個體無力進行治理。一般而言，政府作為環(huán)境治理的主體和引導(dǎo)力量，通常發(fā)揮組織協(xié)調(diào)和引領(lǐng)的作用。而政府的引導(dǎo)功能常常依靠高位推動的方式來展現(xiàn)。高位推動是政治目標(biāo)落實的重要手段，其可通過吸引和整合相關(guān)資源與力量，為各主體提供合作動能，促進各方協(xié)同。興國縣水土流失治理呈現(xiàn)出顯著的高位推動特征，從試驗治理、水土保持區(qū)劃、規(guī)劃、治理技術(shù)到政策制度的制定和實施等，都是在高層權(quán)威的關(guān)注或參與中進行的，高位推動長期主導(dǎo)了興國縣水土流失的治理，主要表現(xiàn)為中央的高位推動和地方的高度重視。

首先，中央的高位推動。中央的發(fā)文、資金支持、中央領(lǐng)導(dǎo)的指示和在場視察(考察)等是強政治勢能的重要標(biāo)志。興國縣作為紅軍縣、將軍縣和烈士縣，在建立新中國的歷程中立下汗馬功勞。新中國成立后，中央開始“反哺”革命老區(qū)，興國縣的生態(tài)與發(fā)展問題逐漸受到國家關(guān)注。1964年，周恩來總理在全國三屆人大會議期間對時任江西省委書記處書記劉俊秀進行了治理興國水土流失以擺脫貧困的指示；1964—1966年，國家內(nèi)務(wù)部給興國縣累積撥款244.3萬元用于治理水土流失；1983年，興國縣被列為全國八片重點治理區(qū)之一，一個縣單獨成一片，獨享一個片區(qū)的治理資源；這之后，興國縣又被納入了全國重點治理的第二期工程的名單之中，成為貢水片區(qū)的組成部分，又獲得了10年的國家治理資金。該縣水土流失問題一直以來受到國家的重視，并逐漸從地方問題上升為國家問題。另外，從20世紀(jì)70年代末到90年代末，國家農(nóng)委、科委和水利部相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)多次前往興國指導(dǎo)和考察，釋放出高位重視的政治信號，促使興國縣具有權(quán)威性和合法性的推動水土流失治理?？偟膩碚f，中央以自上而下傳遞政治勢能和政治“關(guān)懷”的形式，提高了不同層級、不同主體治理水土流失的積極性，催生和增強了協(xié)同治理勢能。

其次，地方的高度重視。在中央的關(guān)注和支持下，地方政府高度重視興國縣的水土流失問題，省級主要領(lǐng)導(dǎo)干部多次前往興國縣考察、指導(dǎo)水土保持工作，主持召開多次會議。在此情況下，興國縣委縣政府高度重視水土流失治理工作。1981年1月，該縣作出了《全縣動員，全民動手，堅持不懈開展水土流失治理的決定》，號召把治理水土流失作為經(jīng)濟發(fā)展的突破口、生命線來抓。1983年之后，林業(yè)水保工作被當(dāng)?shù)卣鳛橹攸c工作，擺在特殊重要的位置。此外，縣委縣政府陸續(xù)出臺一系列文件，僅造林綠化方面就先后出臺了《十年綠化興國的決定》《關(guān)于確保十年綠化興國的決定》和《關(guān)于實現(xiàn)綠化達標(biāo)和在山上再造一個高效益興國的決定》等文件，彰顯治山治水的重要性。即使到了1999年，縣委書記還多次在會議上強調(diào)林業(yè)水保在全縣工作中的特殊位置。當(dāng)?shù)卣园l(fā)文和話語強調(diào)為表征，向全縣上下傳遞其生態(tài)重建的決心，各部門、各層級政府和群眾共同為了“綠化興國”而相互協(xié)作?？傮w上，高位推動的行政運作是協(xié)同治理勢能生產(chǎn)的關(guān)鍵，往往也能為此后的效能轉(zhuǎn)化提供有利的政治動力。

三、環(huán)境協(xié)同治理勢能的轉(zhuǎn)化機制

興國縣在水土流失治理的歷程中，存在多種協(xié)同治理類型，包括多部門、多層級協(xié)同、政府、群眾和企業(yè)的政社協(xié)同、地方治理者和外來治理者的協(xié)同。由于不同協(xié)同治理行動的內(nèi)在邏輯不同，其勢能轉(zhuǎn)化的機制也具有差異性。

一般而言，政治體系內(nèi)部行動大多是圍繞政治目標(biāo)開展的，基于實現(xiàn)統(tǒng)一政治目標(biāo)需求下的政治權(quán)威推動能夠減少政治體系內(nèi)部協(xié)同行動的大部分阻力，這也是跨區(qū)域、跨部門、多層級協(xié)同治理的重要動力來源。政治權(quán)威需要依靠一定的組織平臺將勢能進行橫向到邊和縱向到底的傳遞，以組織化形式向治理對象發(fā)力。而在依托科層組織結(jié)構(gòu)進行協(xié)同治理時需要借助其他機制，以減少協(xié)同梗阻和提升協(xié)同度。在興國，組織構(gòu)建是用以集中呈現(xiàn)政治權(quán)威，釋放協(xié)同治理勢能的權(quán)力結(jié)構(gòu)，而壓力傳導(dǎo)則是用以提高勢能轉(zhuǎn)化率的工具。

(1)組織構(gòu)建

科層組織是效能轉(zhuǎn)換的組織結(jié)構(gòu)，具有部門捆綁、橫縱聯(lián)動、分工協(xié)作和資源共享等功能，能夠較好地強化協(xié)同治理結(jié)構(gòu)，集中和釋放協(xié)同治理勢能。自20世紀(jì)50年代以來，各級政府在治理興國水土流失過程中，根據(jù)階段性需求和整體治理的需要，成立了各種各樣科層組織機構(gòu)。1958年，興國縣成立水土保持委員會，“文革”初期遭撤銷，1979年得以恢復(fù)，恢復(fù)后的縣水土保持委員會由縣長兼任主要領(lǐng)導(dǎo)，水利、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等相關(guān)成員單位組成，下設(shè)辦公室處理日常工作，從此當(dāng)?shù)剡M入了有領(lǐng)導(dǎo)、有計劃、有組織的治理階段。水土保持委員會是該縣治理水土流失的核心組織，在它的領(lǐng)導(dǎo)和安排下，黨政和各職能部門捆綁在一起，進行職責(zé)分工：新聞和文化教育部門進行宣傳、大造輿論聲勢；水保部門進行工程和生物技術(shù)治理；能源部門進行“開源節(jié)流”和能源改造；林業(yè)、土地管理部門嚴(yán)把林木砍伐和土地審批關(guān)；礦產(chǎn)、公安、工商等部門協(xié)助聯(lián)合執(zhí)法；法院發(fā)揮其強制性和權(quán)威性，指派專庭，定人聯(lián)絡(luò)，同水保監(jiān)督大隊處理一些棘手案件。各業(yè)務(wù)部門持續(xù)協(xié)同，推進水土流失治理。除此之外，當(dāng)?shù)剡€建立了封山育林指揮部、水保系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)小組和農(nóng)村能源綜合建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組等科層組織。當(dāng)?shù)亟⒏鞣N各樣的“資源協(xié)同、責(zé)任共擔(dān)的‘政治利益聯(lián)合體’”[24]，為黨政同責(zé)、條塊結(jié)合、部門橫向聯(lián)動、屬地縱向聯(lián)動創(chuàng)立條件。這既是多部門、多層級政府協(xié)同治理的組織基礎(chǔ)，也是促進協(xié)同治理勢能呈現(xiàn)和效能轉(zhuǎn)化的組織媒介。

(2)壓力傳導(dǎo)

壓力傳導(dǎo)是一種以組織權(quán)威或等級權(quán)威為依托、以減少體制內(nèi)合作阻力的協(xié)同機制。為了重建生態(tài)，興國縣建立了目標(biāo)管理責(zé)任制、承包責(zé)任制、管護責(zé)任制、崗位責(zé)任制、包干制和一票否決制等制度，這一套責(zé)任制體系促進了縣鄉(xiāng)各級政府部門“兩線并聯(lián)”和條塊勾連，將村委會與地方政府形成一種“責(zé)任連帶關(guān)系”，從而被納入治理共同體中[27]。1984年，興國縣委縣政府作出《十年綠化興國的決定》，建立目標(biāo)責(zé)任制和崗位責(zé)任制，縣、鄉(xiāng)、村按照“十年綠化興國”的規(guī)劃任務(wù)分年完成治山造林的具體目標(biāo)。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)場的主要領(lǐng)導(dǎo)于每年年初要向縣政府遞交一份當(dāng)年治理水土流失和綠化造林的責(zé)任狀，定目標(biāo)、任務(wù)和管理措施，年終檢查驗收，按責(zé)任狀進行獎罰。同時，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)場對所在鄉(xiāng)和村干部普遍建立崗位責(zé)任制，把治山造林和山林管護的責(zé)任直接落實到每一位領(lǐng)導(dǎo)和干部身上。1990年，興國縣推行了“一把手抓一班人，一班人抓一項程”的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，每年按總體規(guī)劃把任務(wù)分解成依法治山工程、依法治水工程和綠化開發(fā)工程，分別由縣委、縣人大、縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)抓落實?？h級領(lǐng)導(dǎo)班子成員都分別包鄉(xiāng)(鎮(zhèn))，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))領(lǐng)導(dǎo)包村，村干部包組，并層層簽訂依法治理領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任書，根據(jù)完成情況，依照規(guī)章對其進行扣除保證金、黃牌警告和一票否決等相應(yīng)處罰。以目標(biāo)責(zé)任制為核心的壓力傳導(dǎo)機制，通過責(zé)任和考核等紐帶，能夠?qū)⒍嗖块T和多層級聯(lián)結(jié)起來，促進協(xié)調(diào)行動的產(chǎn)生以及效能的轉(zhuǎn)化。

政社協(xié)同是興國水土流失協(xié)同治理的主要形式之一。2000年之前，群眾是我國水土保持工程建設(shè)的主要力量，在這之后群眾投入逐漸減少，企業(yè)在水土保持領(lǐng)域日漸活躍。政府、群眾和企業(yè)3個主體有著不同立場和利益訴求，即使在高位推動下能夠生成協(xié)同治理勢能，政社協(xié)同行動也不一定能高效轉(zhuǎn)化為效能。由于主體利益多元，難以單純倚靠政治權(quán)威推動的特征，政社協(xié)同一般由約束與激勵因素共同驅(qū)動。因此，當(dāng)?shù)剡\用制度規(guī)范與多重激勵機制來促進協(xié)同治理行動勢能轉(zhuǎn)化為效能。

(1)制度規(guī)范

群眾大量的投工投勞以及群眾對相關(guān)制度的遵守是興國縣水土流失治理有效的法寶之一。農(nóng)村義務(wù)工和勞動積累工(以下稱“兩工”)制度為當(dāng)?shù)卣腿罕婇_展協(xié)同治理水土流失的活動奠定了制度基礎(chǔ)，主要表現(xiàn)為廣大人民群眾為農(nóng)田水利基本建設(shè)和植樹造林等公益事業(yè)而義務(wù)出工。1991年，國務(wù)院出臺《農(nóng)民承擔(dān)費用和勞務(wù)管理條例》規(guī)定，按標(biāo)準(zhǔn)工日計算,每個農(nóng)村勞動力每年應(yīng)承擔(dān)5～10個義務(wù)工和10～20個勞動積累工。興國縣依托“兩工”制度，每年動員大量勞動力參與治山。在重點治理那些年，全縣一年發(fā)動群眾進行4次水土流失治理，夏秋冬三季上山進行工程治理，例如挖竹節(jié)水平溝、建谷坊和筑梯田等，春季則種樹種草。據(jù)統(tǒng)計，1983—1992年10年間，全縣群眾投工投勞3 329.9萬個工日，折合人民幣9 464.65萬元；1993—1998年，群眾投工投勞1 211萬個工日，折合人民幣1.211億元；1998—2002年，群眾投工投勞381.84萬個工日，折合人民幣5 103.46萬元(1)資料來源：興國縣水土保持中心。。

有一套成體系的、具有較強約束力的鄉(xiāng)規(guī)民約是興國縣水土流失治理有效的又一法寶。當(dāng)?shù)卣畬⑸鐣园l(fā)管理與政府權(quán)威管理結(jié)合起來，于1985年11月通過《興國縣治理水土流失的若干規(guī)定》，要求全縣各鄉(xiāng)、村按照這一規(guī)定因地制宜地制定更加細致的鄉(xiāng)規(guī)民約、村規(guī)民約，內(nèi)容主要包括保護植被、保護水保設(shè)施、嚴(yán)禁鏟草皮、挖樹兜、放牧、砍樹和耙柴等。當(dāng)?shù)剜l(xiāng)規(guī)民約的執(zhí)行可以簡單概括為：“一宣傳、二教育、三放電影、四殺豬”，即宣傳鄉(xiāng)規(guī)民約；批評教育首次違反公約者，處罰屢次違約者或情節(jié)嚴(yán)重者請全村人看電影(村干部借助看電影的機會將村里人聚集，對村民進行宣傳教育)；若有違背公約且拒不罰款者，護林員隊伍則強行殺他家的豬。這樣能促使村民遵守鄉(xiāng)約。在水土保持領(lǐng)域法制尚不完善的時期，鄉(xiāng)規(guī)民約以其政治強制力和民間非正式規(guī)范力兩股力量，約束群眾行為，督促群眾之間相互監(jiān)督，保護和提高水土流失治理成效。

企業(yè)也是水土流失治理的重要主體，政企合作也是后來水土保持的主要形式之一。對于山地開發(fā)，國家和地方都出臺了一些制度以預(yù)防和減少開發(fā)方對水土資源的破壞。其中，“三同時”制度(2)“三同時”制度指防治污染及其他公害的設(shè)施與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn)使用。和制定水土保持方案是規(guī)范開發(fā)行為的重要制度規(guī)范，較好地約束了土地開發(fā)行為。除此之外，隨著我國生態(tài)文明建設(shè)的深入，興國縣對山地開發(fā)的水土保持要求也不斷提高。從2016年開始，當(dāng)?shù)赜筒琛⒛毘鹊壬降亓止麡I(yè)開發(fā)項目需要簽訂水土保持方案等級備案表，按照要求采取一系列水土保持措施，包括實行“山頂戴帽”，保留山頂樹草植被，預(yù)留水源涵養(yǎng)林和實行“山腳穿靴”，山腳植被保留，防治山上泥沙下山等等。這些制度規(guī)范可以在一定程度上預(yù)防企業(yè)在山地開發(fā)中對水土的破壞，從而強化效能轉(zhuǎn)化。

(2)多重激勵

協(xié)同治理不僅依靠制度約束，更需要激勵機制。興國縣的政社協(xié)同治理模式之所以能夠形成并轉(zhuǎn)化成效能，在于社會主體可以通過市場和經(jīng)濟激勵機制獲得各自利益。市場激勵主要指政府通過出臺促進土地、勞力、資金、技術(shù)等生產(chǎn)要素的合理配置的一系列政策和制度，來激勵群眾和企業(yè)積極地進行山地開發(fā)。從20世紀(jì)80年代初，興國進行林業(yè)“三定”，劃定自留山和責(zé)任山，落實林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任，同時鼓勵農(nóng)民進行土地承包治理，利用市場機制促進“四荒”資源的有效配置和合理流動。1993年6月，該縣出臺《關(guān)于果茶開發(fā)的實施意見》，明確制定了包括允許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓、入股和賦稅從優(yōu)等一系列鼓勵農(nóng)民進行開發(fā)的優(yōu)惠政策。在市場激勵機制下，當(dāng)?shù)卦?0世紀(jì)80年代后出現(xiàn)了以戶為單位的大規(guī)模開發(fā)治理高潮，呈現(xiàn)出多種政群合作形式。第一，部門投資，鄉(xiāng)村組織，承包經(jīng)營，收益分成。由林業(yè)水保等部門投資，鄉(xiāng)村兩級統(tǒng)一規(guī)劃山頭、組織勞力和調(diào)運種苗、肥料，并負責(zé)協(xié)調(diào)開發(fā)山權(quán)和各種經(jīng)濟關(guān)系。種植后，承包給個人或?qū)I(yè)隊管理，經(jīng)營收入按部門投資、鄉(xiāng)政府、村委會和出山農(nóng)戶以及承包者分成。第二，國家輔助，集體開發(fā)，承包經(jīng)營，收益分成?？h鄉(xiāng)村各級辦果茶場、林場，由老區(qū)建設(shè)、林業(yè)、水保部門提供有償扶助，待有收益后分年償還，建園后承包給個人或?qū)I(yè)隊管理，定額上交利潤。第三，國戶合作，收益分成。國家與個體共同開發(fā)山地資源，勞力、山地、資金實行股份制，按股分紅(3)肖蘇萍、邱久榮、潘葉華.興國縣采取多種形式開發(fā)治理山地，載興國縣水土保持委員會編印的文稿集《滄桑巨變千巒綠》第274-275頁。。這些協(xié)同形式的出現(xiàn)很大程度上提高了當(dāng)?shù)氐闹脖桓采w率和山上效益。

經(jīng)濟激勵則是政府通過獎勵、扶持和補貼等形式，吸引社會力量共同參與水土流失防治。2000年后，興國縣利用政策優(yōu)惠引入了一些外商企業(yè)加入山地開發(fā)治理事業(yè)，企業(yè)也逐漸承擔(dān)如蓄水池、攔沙壩和排灌溝渠等工程項目建設(shè)的主要施工單位。2018年9月，當(dāng)?shù)匕l(fā)布了《興國縣水土保持工程建設(shè)以獎代補試點工作方案》的通知，對部分水保相關(guān)項目和措施進行相應(yīng)的獎補，以此吸引市場主體主動參與水土流失防治。該地通過以獎代補的方式，發(fā)揮杠桿作用，以帶動建設(shè)主體在水保設(shè)施建設(shè)方面的更多投資，從而降低生態(tài)破壞的風(fēng)險。2018—2020年興國縣水土保持工程建設(shè)以獎代補試點項目共有75個建設(shè)主體參與，其中專業(yè)合作社12個、專業(yè)大戶63戶，所有的獎補項目均有管護責(zé)任主體，據(jù)統(tǒng)計3年投入1 260余萬元的獎補資金，撬動2 635萬元社會資本參與水土保持生態(tài)建設(shè)，資金撬動率達到1∶1.6(4)資料來源：興國縣水土保持中心。。經(jīng)濟激勵措施加強了企業(yè)和群眾參與水土保持的積極性，有助于勢能的轉(zhuǎn)化。

興國縣的水土流失具有嚴(yán)重性和典型性，國內(nèi)外多所科研機構(gòu)的科研人員前來興國與之開展合作治理，這也是當(dāng)?shù)厮亮魇е卫碛行У闹匾蛩刂?。外來的科研力量與本地治理者之間協(xié)同行動的特征在于，一方面由權(quán)威或需求推動，另一方面則需要達到優(yōu)勢互補和效益最大化的效果，否則兩者的合作行動難以持續(xù)和有效?；诖?，多元驅(qū)動與優(yōu)勢互補則成了促進本地治理者與外來治理者協(xié)同及其效能轉(zhuǎn)化的機制。

(1)多元驅(qū)動

上級政府部門的推動與分派、環(huán)境問題科研價值的吸引、本地治理者的邀請和支持是促使本地治理者與外來治理者進行合作，將協(xié)同行動高效轉(zhuǎn)化為效能的重要驅(qū)動因素。首先，水利部和長江水利委員會為了解興國縣水土流失規(guī)律、掌握治理方法，下派中科院南京土壤所、植物所和地理所等科研機構(gòu)的科研工作者到興國進行調(diào)查和試驗治理，為他們與本地治理者的合作提供政治支持。例如，80年代初，長江水利委員會水土保持局就派出了專家組到興國與當(dāng)?shù)卣嚓P(guān)部門開展農(nóng)業(yè)資源與水土保持區(qū)劃。其次，興國水土流失的長期性、典型性和復(fù)雜性，為外來治理者提供了科學(xué)研究價值，他們在價值吸引的基礎(chǔ)上持續(xù)開展與本地治理者的合作。例如，日本京都大學(xué)農(nóng)學(xué)院教授來興國考察，考察后與當(dāng)?shù)刂卫碚咝纬闪撕献饕庀?，兩者共同搞了一個水土保持試驗區(qū)，開展長期交流與合作。最后，本地治理者邀請外來專家來興教授科學(xué)知識，同時也為外來專家的研究和治理實踐提供支持。例如，邀請華中農(nóng)大和福建農(nóng)學(xué)院的專家教授前來興國交流；當(dāng)外來治理者產(chǎn)生科學(xué)研究成果后，地方治理者會積極致力于技術(shù)的擴散和推廣應(yīng)用。基于地方治理者缺乏現(xiàn)代科學(xué)水土保持知識，積極尋求外來治理者幫助的角度，以上三方面的驅(qū)動能夠建構(gòu)和鞏固推動本地與外來治理者的協(xié)同關(guān)系，從而促進勢能的轉(zhuǎn)化。

(2)優(yōu)勢互補

外來科研人員與本地的治理者在協(xié)同治理中優(yōu)勢互補，促進效益最大化。一方面，外來科研人員為當(dāng)?shù)靥峁┑刭|(zhì)、土壤和植物等方面的現(xiàn)代科學(xué)知識，促進當(dāng)?shù)剡M行科學(xué)的水土保持，探索水土流失的原因、規(guī)律和合適的治理模式。地方治理者則利用有關(guān)地形、地貌、降雨和氣溫等本地知識，幫助外來科研人員因地制宜的調(diào)整相關(guān)治理技術(shù)，使技術(shù)能夠更好地落地和發(fā)揮效用。例如，興國縣龍口鄉(xiāng)水保站的工作者在外來科研人員運用科學(xué)知識計算出水平溝的基本形態(tài)和標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)當(dāng)?shù)氐匦魏退臈l件，重新調(diào)整了水平溝的長度、寬度和深度，使其更能起到保持水土的作用。另一方面，外來科研機構(gòu)通常只能派駐有限的人員在興國進行水土流失科學(xué)研究與治理，所以他們在進行相關(guān)課題研究時，需要本地治理者提供人力進行協(xié)助。這一點我們可以從ZCH的訪談錄中得以證實。

中科院南京土壤研究所、地理研究所、植物研究所以及省科委技術(shù)委員會和有關(guān)部門的科技人員陸續(xù)來到興國蹲點示范，進行指導(dǎo)。他們的課題定下來了，縣里出力。比如要在哪里布置一個試驗，他們?nèi)丝梢圆贿^來，告訴我們怎么做，我們縣里派人去做，最后成果兩家共有。舉個例子，在塘背小流域的治理過程中，長江水利委員會就派了ZLS一個工程師過來，他是外地來的，雖然理論知識豐富，但很多地方的情況不是很了解的，所以我們跟他合作，在他的技術(shù)指導(dǎo)下鋪開來搞，貢獻了很多智慧。(2022年2月28日，興國縣第一任水保局局長ZCH的訪談錄)

四、環(huán)境協(xié)同治理勢能轉(zhuǎn)化的效能呈現(xiàn)

因協(xié)同治理涉及多方利益協(xié)調(diào)等問題，其勢能在行動過程中容易消散，無法轉(zhuǎn)化為效能。如若要持續(xù)保持協(xié)同治理關(guān)系，采取協(xié)同行動，則需在效能中體現(xiàn)共贏、共享和協(xié)同性，只有相關(guān)群體都能從治理中獲益，才能持續(xù)維持協(xié)同治理結(jié)構(gòu)。興國縣水土流失協(xié)同治理能夠獲得明顯的效能，原因之一在于效能呈現(xiàn)體現(xiàn)了共贏、共享和協(xié)同性。根據(jù)案例情況，本文從合作化技術(shù)創(chuàng)新、共贏式開發(fā)治理和協(xié)同化目標(biāo)推進3個層面展現(xiàn)協(xié)同治理效能的實踐呈現(xiàn)方式。

1.合作化技術(shù)創(chuàng)新

技術(shù)是水土流失末端治理的關(guān)鍵，也是預(yù)防進一步水土流失的科學(xué)保障。興國縣在水土流失治理的不同領(lǐng)域進行了技術(shù)創(chuàng)新和改進的探索，這些技術(shù)創(chuàng)新既建立在基本科學(xué)理論知識的基礎(chǔ)上，又內(nèi)嵌了地方經(jīng)驗和需求，是外來科學(xué)知識與本地知識結(jié)合的產(chǎn)物。當(dāng)?shù)嘏c外界科研機構(gòu)的協(xié)同成效集中呈現(xiàn)在水土保持技術(shù)的進步上，主要包括創(chuàng)新了竹節(jié)水平溝技術(shù)和因地制宜采納5種治理模式。竹節(jié)水平溝是興國水土保持的一個創(chuàng)新舉措，它是20世紀(jì)80年代水利部長江水利委員會的工程技術(shù)人員與當(dāng)?shù)厮Ｈ藛T，在興國縣塘背小流域開展花崗巖山地水土流失綜合治理時，對已有工程措施不斷改進和調(diào)整的產(chǎn)物。竹節(jié)水平溝是指在較緩的山坡上沿等高線每隔一定距離修建的截流、蓄水溝，其溝內(nèi)間隔一定距離培筑橫向土擋，溝被截成竹節(jié)樣的蓄水坑。其主要作用在于截短坡長、攔蓄田面/坡面徑流，從而蓄排水、保土保肥；常用于立地條件較差的經(jīng)果林以及水保林種植(5)資料來源：興國縣水土保持中心資料《竹節(jié)水平溝——水土保持技術(shù)措施簡介》。該技術(shù)在當(dāng)?shù)刂卫硭亮魇е邪l(fā)揮了重要的作用，成為后來山地開發(fā)和人工造林的常用水保措施。另外，當(dāng)?shù)厮９ぷ髡吲c長江水利委員會相關(guān)專家還共同探討出來針對當(dāng)?shù)夭煌闆r的5種治理模式：在重度流失區(qū)強度流失區(qū)采取治溝與治坡、治理與管護、工程與生物、人工與飛播、治山與節(jié)能以及喬灌草結(jié)合的方式；中度流失區(qū)主要進行打穴補植；輕度流失區(qū)主要采取造林封禁措施；在紫色頁巖流失區(qū)，通過爆破整成梯田種植經(jīng)濟作物；在崩崗治理中采取上截、下堵、內(nèi)外綠化的技術(shù)方法。這5種治理模式是興國縣水土流失治理有效的關(guān)鍵技術(shù)，同時也是當(dāng)?shù)貐f(xié)同治理的顯著成效，被推廣至其他地區(qū)應(yīng)用。技術(shù)手段的改進實現(xiàn)了對不同區(qū)域較為精準(zhǔn)化的治理，避免眉毛胡子一把抓，減少了治理成本，治理效率得到提高。同時，合作化技術(shù)創(chuàng)新不僅獲得了較大的生態(tài)效益，還產(chǎn)生了明顯的政治績效。例如，由長江流域規(guī)劃辦公室工程師和當(dāng)?shù)厮９ぷ髡吖餐瓿傻摹赌戏交◢弾r劇烈侵蝕區(qū)塘背小流域綜合治理研究》獲水利部科技進步二等獎和國家科技進步三等獎，此獎項無論對于外來科研人員還是本地治理者都有明顯的助益作用。不同主體合作推動的技術(shù)創(chuàng)新是興國縣水土流失治理最“耀眼”的經(jīng)驗，推動了治理效能的提升。

2.共贏式開發(fā)治理

協(xié)同治理本身不僅強調(diào)治理行動的協(xié)同性，也強調(diào)治理成效的共贏、共享性。興國縣在治理水土流失過程中，借助政策和多重激勵機制，通過挖掘現(xiàn)有資源，打造生態(tài)重建與經(jīng)濟發(fā)展相互耦合的開發(fā)治理模式，這種模式不但滿足了政府官員獲得政治績效的需求，也滿足了企業(yè)和農(nóng)民獲得更多利潤和收入的需求。該地的共贏式開發(fā)治理在不同階段有不同的體現(xiàn)。20世紀(jì)80年代后期至90年代初，當(dāng)?shù)貙ψ仙搸r進行開發(fā)利用，同時鼓勵戶包小流域治理，開發(fā)利用“四荒”資源，在山上種植有經(jīng)濟價值的樹木；20世紀(jì)90年代初至2003年，大力推動油茶種植，同時發(fā)展“豬-沼-果”模式的庭院經(jīng)濟；2003年之后，當(dāng)?shù)亻_始在立地條件較好的山地進行大規(guī)模的果茶開發(fā)。以“豬-沼-果”開發(fā)治理模式為例。該模式是以流失劣地為對象，以果園套種豬飼料(青飼料)，以豬(人畜糞便)為沼氣發(fā)酵原，以沼氣為能源，沼液沼渣(沼肥)為果蔬肥料，組成生態(tài)良性循環(huán)系統(tǒng)，來提高土地生產(chǎn)和土地產(chǎn)出商品率，以實現(xiàn)既控制水土流失又提高經(jīng)濟收入的目的。據(jù)統(tǒng)計，當(dāng)全縣建立10 474個沼氣池時，每年可產(chǎn)生直接經(jīng)濟效益1 600萬～2 100萬元。接低標(biāo)準(zhǔn)計算，5年累計總效益3 162.69萬元，其中節(jié)柴效益1 057.9萬元；沼肥增果效益919.9萬元；養(yǎng)豬效益558.09萬元；沼肥增產(chǎn)效益626.8萬元。減去投資有凈收入1 526.76萬元，產(chǎn)投比為1.93∶1(6)資料來源：興國縣水土保持中心資料《豬-沼-果開發(fā)治理模式的研究總結(jié)報告》。。共贏式開發(fā)治理是政府、群眾和企業(yè)共同參與的治理實踐，政府通過政策吸引和鼓勵群眾與企業(yè)進行山地開發(fā)，最終實現(xiàn)生態(tài)效益與經(jīng)濟效益的耦合和相關(guān)利益群體的共贏，進而增強多主體治理的可持續(xù)性，促進效能轉(zhuǎn)化。

長期的、多種類型的協(xié)同治理行動推動了各項政策和目標(biāo)的實現(xiàn)，最終促使當(dāng)?shù)亍扒嗌皆佻F(xiàn)”。興國縣的水土流失治理的總體目標(biāo)是生態(tài)重建，這項總體目標(biāo)在實踐中被拆解為多個子目標(biāo)，包括節(jié)能改灶、植樹造林和封山育林等，這些子目標(biāo)的達成，都得益于各主體的協(xié)同合作。以植樹造林為例，在1986—2000年的十幾年間，當(dāng)?shù)卦炝挚偯娣e達到58 238.8 hm2，其中人工造林31 704 hm2，飛播造林26 534.7 hm2，“四旁”(7)“四旁”指路旁、溝旁、渠旁和宅旁。植樹1 140.94 hm2[28]，森林覆蓋率從20世紀(jì)80年代初的20%提高到2020年的75.36%，實現(xiàn)了綠化達標(biāo)。在此過程中，相關(guān)群體都發(fā)揮了各自的功能。水保部門在水土流失嚴(yán)重的幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)結(jié)合開挖竹節(jié)水平溝等工程措施大面積人工種植喬灌草；林業(yè)部門則同時以人工和飛播造林兩種方法大面積造林，其中包含幼林撫育、低質(zhì)低效林改造和建立各種類型的經(jīng)濟林基地等；群眾以投工投勞的方式直接在山上種樹，同時在“四旁”種植薪炭林或者具有經(jīng)濟價值的林木。據(jù)統(tǒng)計，到2000年，當(dāng)?shù)厣鐣炝中Ч^為明顯：個體造林總面積3 170 hm2中，杉、松、毛竹等用材林1 643 hm2，經(jīng)濟林1 528 hm2，其中個體承包經(jīng)營216 hm2，農(nóng)民個體自已開發(fā)經(jīng)營的2 955 hm2，占93.2%(8)資料來源：興國縣林業(yè)局。。根據(jù)消滅荒山和治理水土流失的目標(biāo)，林業(yè)和水保部門按照各自的種樹方式和標(biāo)準(zhǔn)，在不同程度的水土流失區(qū)域因地制宜的植樹造林，群眾則在政府動員和利益驅(qū)動之下廣泛參與到這一活動中來，與林業(yè)和水保部門共同推進綠化達標(biāo)，實現(xiàn)綠化興國的目標(biāo)。不同主體的協(xié)同合作使各主體的功能匯聚一起，資金、技術(shù)、政策和人力得到整合，回避了分散治理的弊端，提高了治理效率。

五、結(jié)論與建議

近年來，無論中央還是地方，都在倡導(dǎo)環(huán)境協(xié)同治理，各個層面的環(huán)境協(xié)同治理勢能正在逐步生成。如何將環(huán)境協(xié)同治理勢能高效和持續(xù)的轉(zhuǎn)化為效能是實現(xiàn)環(huán)境目標(biāo)的重要內(nèi)容。興國縣水土流失治理的經(jīng)驗表明，實現(xiàn)環(huán)境協(xié)同治理勢能有效轉(zhuǎn)化的核心在于，在促使勢能生成的基礎(chǔ)上，有針對性的根據(jù)不同協(xié)同類型的行動邏輯，采取差異化的轉(zhuǎn)化機制，同時注重效能呈現(xiàn)的共贏性和共享性。具體來說：在勢能產(chǎn)生階段，強調(diào)多主體的協(xié)同治理共識達成基礎(chǔ)上的高位推動，此即勢能轉(zhuǎn)化的前提與基礎(chǔ)；在勢能轉(zhuǎn)化過程中，減少協(xié)同梗阻和提升協(xié)同度，此為勢能轉(zhuǎn)化的機制條件；在效能的實踐體現(xiàn)階段，強調(diào)各主體的協(xié)同共贏共享面向，此即效能呈現(xiàn)方式。其中，構(gòu)建有效的效能轉(zhuǎn)化機制是關(guān)鍵。長期存在的、棘手和復(fù)雜的環(huán)境問題在治理過程中涉及諸多主體，在不同情境和治理目標(biāo)下，形成多種協(xié)同治理模式，其中多部門、多層級協(xié)同，政社協(xié)同和地方治理者與外來治理者的協(xié)同是較為常見的類型。協(xié)同治理中的勢能轉(zhuǎn)化有其特殊性，勢能的產(chǎn)生并不意味著行動和效能的產(chǎn)生，存在消耗勢能的阻礙因素，需要采取相應(yīng)的措施進行應(yīng)對。因此，根據(jù)不同協(xié)同治理類型的行動邏輯，制定差異化的勢能轉(zhuǎn)化機制，是更高效實現(xiàn)治理目標(biāo)的重要內(nèi)容。

在推進環(huán)境治理現(xiàn)代化過程中，可從以下幾方面強化環(huán)境協(xié)同治理效能：首先，注重構(gòu)建勢能轉(zhuǎn)化的前提條件，即各級政府向其他治理主體強調(diào)環(huán)境協(xié)同治理的重要性與必要性，促成環(huán)境治理共識的達成，利用高位發(fā)文、領(lǐng)導(dǎo)指示和視察等方式，催生環(huán)境治理勢能。其次，根據(jù)不同主體協(xié)同治理的內(nèi)在邏輯，建構(gòu)差異化的效能轉(zhuǎn)化機制。①根據(jù)多部門、多層級協(xié)同治理主要由政治權(quán)威驅(qū)動的特征，建立科層組織機構(gòu)，例如跨區(qū)域、跨部門合作的區(qū)域環(huán)境治理管委會、領(lǐng)導(dǎo)小組和指揮部等，推動部門協(xié)同、橫縱聯(lián)合、分工協(xié)作和資源共享，構(gòu)建“利益—責(zé)任”共同體。在此基礎(chǔ)上，利用壓力傳導(dǎo)等機制減少政策執(zhí)行的異化程度，強化協(xié)同治理效能。②根據(jù)政社協(xié)同治理主要由約束與激勵共同驅(qū)動特征，通過正式或者非正式的制度規(guī)范，預(yù)防制度外行為，維護協(xié)同治理的階段性成效；通過環(huán)境資源使用權(quán)承包、轉(zhuǎn)讓，獎勵、扶持、和補貼等市場和經(jīng)濟激勵機制，激發(fā)社會力量參與環(huán)境治理。③根據(jù)本地治理者與外來治理者協(xié)同主要由多元驅(qū)動和優(yōu)勢互補的特征，在科技力量薄弱地區(qū)，積極引入外來科技力量，將其帶來的現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)知識進行本土化調(diào)整，促進本土知識與外來知識的高效互補與融合。最后，在協(xié)同治理效能的呈現(xiàn)方面，建立利益分配機制，使不同主體都能共享協(xié)同治理效能，如此才能持續(xù)維持協(xié)同治理關(guān)系。