代佳欣，許 陽(yáng)

(西南交通大學(xué)公共管理學(xué)院，四川 成都 610031)

一、問(wèn)題提出

政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放已成為我國(guó)促進(jìn)數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、釋放數(shù)據(jù)治理紅利的重要戰(zhàn)略?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十四五”數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的通知》要求“建立健全國(guó)家公共數(shù)據(jù)資源體系”“推動(dòng)基礎(chǔ)公共數(shù)據(jù)安全有序開(kāi)放，構(gòu)建統(tǒng)一的國(guó)家公共數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)和開(kāi)放利用端口，提升公共數(shù)據(jù)開(kāi)放水平”[1]。為敦促政府開(kāi)放數(shù)據(jù)有效嵌入地方治理實(shí)踐，國(guó)務(wù)院2015年印發(fā)《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》，強(qiáng)調(diào)“推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享，為有效處理復(fù)雜社會(huì)問(wèn)題提供新的手段。建立用數(shù)據(jù)說(shuō)話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新的管理機(jī)制”[2]。此外，中央近年來(lái)相繼出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)公共信息資源開(kāi)放的若干意見(jiàn)》《政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享實(shí)施方案》《公共信息資源開(kāi)放試點(diǎn)工作方案》等與政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放密切相關(guān)的系列公共政策，為地方政府自主探索開(kāi)放數(shù)據(jù)方案釋放了激勵(lì)性政策信號(hào)。

根據(jù)加拿大國(guó)際發(fā)展研究中心、世界銀行和英國(guó)國(guó)際發(fā)展部聯(lián)合制定的數(shù)據(jù)開(kāi)放晴雨表(global report fourth edition oeen data barometer)，我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放水平在人均可及性、需求回應(yīng)性和數(shù)據(jù)利用便捷性等核心評(píng)價(jià)維度上表現(xiàn)欠佳，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效在亞洲地區(qū)排名靠后[3]。國(guó)內(nèi)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的權(quán)威統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)也一定程度印證了這一國(guó)際評(píng)價(jià)結(jié)果。復(fù)旦大學(xué)和國(guó)家信息中心數(shù)字中國(guó)研究院的調(diào)查研究報(bào)告表明，截至2020年10月，我國(guó)省級(jí)、副省級(jí)、地級(jí)市等地方政府建立的數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)共142個(gè)[3]。其中，部分地區(qū)(諸如浙江省、上海市、貴州省等)也已成為數(shù)據(jù)開(kāi)放的“先行模范”，推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的創(chuàng)新舉措甚至具有國(guó)際引領(lǐng)性。但有部分地區(qū)的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放在準(zhǔn)備度、平臺(tái)層、數(shù)據(jù)層、利用層等方面均呈現(xiàn)較低水平。這在均值意義上導(dǎo)致我國(guó)政府開(kāi)放數(shù)據(jù)績(jī)效不彰。

那么，令人疑惑的是，在同樣的央級(jí)激勵(lì)性政策作用下，為何有的地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效水平高，而有的地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效水平低？進(jìn)一步地，這一績(jī)效水平差異的復(fù)雜機(jī)制如何形成？這將是本文嘗試回答的核心研究問(wèn)題。為此，本文提出解釋我國(guó)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效影響機(jī)制的“推拉模型”，選取國(guó)內(nèi)30個(gè)地級(jí)市的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放案例作模糊集定性比較分析，探討政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效高水平與反向非高水平的組態(tài)解，力圖揭示地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效差異的多重條件組態(tài)和復(fù)雜機(jī)制。

二、文獻(xiàn)綜述與分析框架

國(guó)內(nèi)外政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效影響機(jī)制的既有文獻(xiàn)，主要有制度環(huán)境、政府創(chuàng)新擴(kuò)散、組織壓力、技術(shù)驅(qū)動(dòng)等研究進(jìn)路。①制度環(huán)境的研究進(jìn)路。上官莉娜等主張“政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效主要受到頂層設(shè)計(jì)、基本準(zhǔn)備、數(shù)據(jù)利用和便民互動(dòng)等多個(gè)制度性因素共同作用和影響”[4]。Barry等則強(qiáng)調(diào)跨部門協(xié)作制度，認(rèn)為政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放要保證政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放跨部門有效協(xié)作，“政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效實(shí)現(xiàn)要依賴明確的權(quán)責(zé)制度規(guī)范和協(xié)作機(jī)制”[5]。②政府創(chuàng)新擴(kuò)散的研究進(jìn)路。Weerakkody等從創(chuàng)新擴(kuò)散理論視角指出政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效的挑戰(zhàn)是數(shù)據(jù)開(kāi)放成本、數(shù)據(jù)歸屬權(quán)風(fēng)險(xiǎn)、法律沖突、隱私保障和公眾利用數(shù)據(jù)意愿[6]。湯志偉等同樣從政府創(chuàng)新擴(kuò)散的角度，但分析得出政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效水平的差異是緣于各地區(qū)數(shù)據(jù)開(kāi)放政策強(qiáng)度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平[7]。③組織壓力的研究進(jìn)路。雷玉瓊等指出領(lǐng)導(dǎo)驅(qū)動(dòng)要素對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)績(jī)效的影響最為顯著。這導(dǎo)致環(huán)境促進(jìn)-領(lǐng)導(dǎo)驅(qū)動(dòng)型、環(huán)境制約-領(lǐng)導(dǎo)驅(qū)動(dòng)型兩類政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放模式都表現(xiàn)出較高的績(jī)效水平[8]。除組織框架下的領(lǐng)導(dǎo)驅(qū)動(dòng)和權(quán)力要素外，劉淑妍等認(rèn)為省級(jí)政府在面臨強(qiáng)烈的府際競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)和公民需求等外部結(jié)構(gòu)性約束條件下，技術(shù)上要具備較強(qiáng)的數(shù)字技術(shù)分析能力、數(shù)據(jù)平臺(tái)搭建完備；組織上還要設(shè)立數(shù)據(jù)開(kāi)放的專門管理機(jī)構(gòu)和部門共享機(jī)制，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的績(jī)效才能較好[9]。王法碩等嘗試將橫向競(jìng)爭(zhēng)引入政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效的評(píng)價(jià)框架。研究發(fā)現(xiàn)省內(nèi)率先采納政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的城市會(huì)形成先行示范和競(jìng)爭(zhēng)壓力。于是，地級(jí)市政府面臨的橫向競(jìng)爭(zhēng)壓力越大，越傾向于采納推行政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放政策[10]。④技術(shù)驅(qū)動(dòng)的研究進(jìn)路。圍繞技術(shù)驅(qū)動(dòng)與政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效的關(guān)系，學(xué)界存在觀點(diǎn)爭(zhēng)議。一種代表性觀點(diǎn)指向技術(shù)因素是驅(qū)動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的基礎(chǔ)性要件。夏義堃指出“政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放技術(shù)應(yīng)用與基礎(chǔ)設(shè)施、數(shù)據(jù)發(fā)布類型、數(shù)據(jù)發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)、互操作性、可獲取性等”[11]，在國(guó)際上被認(rèn)定為評(píng)價(jià)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放水平差異的重要指標(biāo)。但另一種有解釋力的觀點(diǎn)卻表明技術(shù)引入并不意味著數(shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效產(chǎn)出。胡業(yè)飛等就將政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)發(fā)績(jī)效目標(biāo)界定為“通過(guò)向社會(huì)供給公共數(shù)據(jù)資源，實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品的合作供給以及數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的釋放”[12]，績(jī)效實(shí)現(xiàn)并非單靠技術(shù)引入可達(dá)成。

國(guó)內(nèi)外既有文獻(xiàn)圍繞解釋政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效的影響機(jī)制作了有益探索。大多文獻(xiàn)依循制度環(huán)境、政府創(chuàng)新擴(kuò)散、組織壓力、技術(shù)驅(qū)動(dòng)等主要研究進(jìn)路，開(kāi)展了多維變量相關(guān)性檢驗(yàn)、事件史研究、跨案例比較等實(shí)證分析。破解我國(guó)地級(jí)市政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效為何存在差異，換言之，為何有的地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)發(fā)績(jī)效高，而有的地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效低的謎題時(shí)，發(fā)現(xiàn)既有文獻(xiàn)還存在一些理論貢獻(xiàn)上的薄弱之處。一是既有文獻(xiàn)強(qiáng)調(diào)驗(yàn)證變量而非構(gòu)建理論和闡釋機(jī)制。目前諸多文獻(xiàn)都是從經(jīng)驗(yàn)上尋找到碎片化的多個(gè)變量，進(jìn)而驗(yàn)證與政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效之間的相關(guān)性。但變量相關(guān)卻未必具有理論意義，并且許多變量與理論框架之間的關(guān)聯(lián)不清晰，變量之間影響機(jī)制的解釋也比較薄弱。二是既有文獻(xiàn)欠缺對(duì)變量之間復(fù)合組合關(guān)系的具體解讀。政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效的形成過(guò)程是由多個(gè)復(fù)雜變量交互影響的，哪些變量組合能夠引致政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)發(fā)績(jī)效產(chǎn)出差異，既有文獻(xiàn)圍繞這一關(guān)鍵問(wèn)題的解讀還不夠深入。鑒于此，本文基于“技術(shù)-組織-環(huán)境”理論框架(簡(jiǎn)稱TOE框架)，結(jié)合資源基礎(chǔ)理論和政治錦標(biāo)賽理論，發(fā)展一個(gè)解釋我國(guó)地級(jí)市政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效水平差異影響機(jī)制的“推拉模型”?？赡艿睦碚撠暙I(xiàn)在于：一是批判重構(gòu)了分析政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效的霸權(quán)理論。國(guó)內(nèi)外既有研究鮮有根據(jù)具體研究對(duì)象和情境，批判重構(gòu)TOE框架的內(nèi)容要素。本研究結(jié)合資源基礎(chǔ)理論和績(jī)效錦標(biāo)賽理論作此嘗試，反思TOE框架過(guò)分精煉的內(nèi)容要素對(duì)我國(guó)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效復(fù)雜機(jī)制的解釋力。二是細(xì)致分析了我國(guó)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效的推力和拉力，并從復(fù)雜條件要素中，重點(diǎn)挖掘了技術(shù)依賴、財(cái)政支持和府際競(jìng)爭(zhēng)三個(gè)核心機(jī)制如何影響地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效高與不高的形成。這也解釋了為何在同樣的央級(jí)激勵(lì)性政策作用下，有的地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效水平高，而有的地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效水平低。

現(xiàn)階段，學(xué)界解釋政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效的理論模型還比較單一，主要借鑒三種理論模型，包括TOE框架、生態(tài)系統(tǒng)理論框架、政策擴(kuò)散模型。其中，TOE框架囊括了較豐富的解釋變量，逐漸成為政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放研究的重要理論來(lái)源。從理論淵源上看，TOE框架是由創(chuàng)新擴(kuò)散理論和技術(shù)接受理論整合而來(lái)，主張認(rèn)為一項(xiàng)新的社會(huì)技術(shù)，其采納和推廣應(yīng)用并不是由單一的技術(shù)要素決定，而要受到組織要素和環(huán)境要素的綜合影響。因此，該理論在內(nèi)容架構(gòu)上，就包括了技術(shù)因素、組織因素和環(huán)境因素。具體地，技術(shù)要素是指技術(shù)相對(duì)優(yōu)勢(shì)、兼容性、技術(shù)成本、復(fù)雜性、信息技術(shù)創(chuàng)新力度等；組織要素則重點(diǎn)涵括財(cái)政能力、需求、組織規(guī)模與層次等變量；環(huán)境因素主要指外部制度環(huán)境(廣義上的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等外部因素特征)。雖然TOE框架在政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的研究中使用頗多，但是隨著該框架應(yīng)用的深入，其解釋力局限也不斷被討論和澄清。筆者發(fā)現(xiàn)TOE框架作為一個(gè)實(shí)證分析框架，主要局限在于核心變量的描述和使用情景的具體分析并不細(xì)致，技術(shù)、組織和環(huán)境變量放在任何組織情景中都具有一定程度的解釋力。也就是說(shuō)，框架雖然發(fā)展出了技術(shù)、組織和環(huán)境三個(gè)分析維度，但缺乏基于對(duì)象和情景，對(duì)三個(gè)維度包含的具體變量作深描。正因?yàn)榇?，本文針?duì)具體的分析單位和研究情景，結(jié)合資源基礎(chǔ)理論和績(jī)效錦標(biāo)賽理論，對(duì)TOE框架作拓展和補(bǔ)充。

資源基礎(chǔ)理論認(rèn)為組織要長(zhǎng)效實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)，必須以資源基礎(chǔ)為關(guān)鍵推動(dòng)力。具言之，資源是指組織能夠展現(xiàn)組織核心競(jìng)爭(zhēng)力的一系列屬性組合。Grant將這些屬性組合劃分為三類，即有形資源、無(wú)形資源和人力資源。其中，有形資源主要包括財(cái)務(wù)資源和實(shí)體資源，無(wú)形資源主要是指文化、聲譽(yù)和技術(shù)，人力資源主要是指員工的溝通能力、專業(yè)技術(shù)和知識(shí)[13]。該理論在解釋為何組織間會(huì)產(chǎn)生績(jī)效差異時(shí)指出：同一體系下的組織所擁有的資源不同，而這些資源具有不可復(fù)制性和跨組織應(yīng)用。從資源基礎(chǔ)的角度看，組織間因持有不同資源而導(dǎo)致的績(jī)效差異可以持續(xù)較長(zhǎng)一段時(shí)間。政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放作為一種組織行為，其績(jī)效實(shí)現(xiàn)同樣要以資源基礎(chǔ)作為關(guān)鍵推動(dòng)力。因此，本文結(jié)合資源基礎(chǔ)理論的觀點(diǎn)，將TOE框架中的技術(shù)要素和組織要素具體化為：技術(shù)管理能力、信息技術(shù)水平、地方財(cái)政支持和政策法規(guī)制定，分別對(duì)應(yīng)人力、技術(shù)、財(cái)政和制度等四維資源基礎(chǔ)變量。

那么，是否組織資源基礎(chǔ)一定意味著績(jī)效產(chǎn)出呢？答案是否定的。行為主義階段的組織管理學(xué)在研究勞動(dòng)行為和激勵(lì)制度時(shí)發(fā)展出競(jìng)賽理論，分析發(fā)現(xiàn)：“與計(jì)件工資理論相比，競(jìng)賽理論比較的是相對(duì)業(yè)績(jī)而不是絕對(duì)業(yè)績(jī)，這為參賽者消除了一些風(fēng)險(xiǎn)，起到了一定的激勵(lì)作用?！盵14]這說(shuō)明比較競(jìng)爭(zhēng)對(duì)組織績(jī)效管理的重要價(jià)值。同樣，在政府組織結(jié)構(gòu)中，比較競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制也是政府組織績(jī)效持續(xù)生產(chǎn)的關(guān)鍵拉力。代表性觀點(diǎn)是，曹光宇等建立政治晉升博弈模型，研究我國(guó)績(jī)效考核在官員晉升競(jìng)爭(zhēng)中的作用，指出地方官員之間在“政治市場(chǎng)”中，瞄準(zhǔn)任期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)績(jī)效指標(biāo)展開(kāi)角逐[15]。有學(xué)者跳出政治錦標(biāo)賽理論的分析范式，認(rèn)為錦標(biāo)賽這種比較競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制已成為中央強(qiáng)化控制和激勵(lì)地方作為的一種治理體制，能夠拉動(dòng)地方政府持續(xù)開(kāi)展治理創(chuàng)新和績(jī)效競(jìng)爭(zhēng)。比如，“錦標(biāo)賽體制下的橫向競(jìng)爭(zhēng)構(gòu)成市域社會(huì)治理試點(diǎn)的動(dòng)力”[16]，地方政府之間會(huì)通過(guò)營(yíng)造亮點(diǎn)，形成“錦標(biāo)賽式的橫向競(jìng)爭(zhēng)，應(yīng)對(duì)政府業(yè)績(jī)考核”[17]。近年來(lái)，數(shù)字治理亮點(diǎn)營(yíng)造已成為地方政府間開(kāi)展績(jī)效錦標(biāo)賽橫向競(jìng)爭(zhēng)的新領(lǐng)域。那么，數(shù)據(jù)開(kāi)放的橫向府際競(jìng)爭(zhēng)會(huì)否影響數(shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效呢？本文對(duì)TOE框架中的環(huán)境要素作了變量補(bǔ)充，強(qiáng)調(diào)橫向府際競(jìng)爭(zhēng)對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效構(gòu)成重要拉力。

鑒于此，本文通過(guò)整合TOE框架、資源基礎(chǔ)理論和績(jī)效錦標(biāo)賽理論，構(gòu)建一個(gè)“推拉模型”解釋我國(guó)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效的影響機(jī)制(圖1)，破解地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效差異的組態(tài)效應(yīng)。

圖1 地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效影響機(jī)制的“推拉模型”示意圖

三、研究設(shè)計(jì)

1.定性比較分析

本文嘗試采用定性比較分析的方法，基于組態(tài)視角探究政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效的影響機(jī)制，因此擬采用fsQCA開(kāi)展實(shí)證檢驗(yàn)。定性比較法是一種基于布爾代數(shù)的集合論組態(tài)分析方法，適用于“通過(guò)跨案例比較，找到不同條件的匹配模式與結(jié)果之間的邏輯關(guān)系”[18]。組態(tài)視角認(rèn)為組織的多樣性是由一群相互關(guān)聯(lián)的結(jié)構(gòu)和實(shí)踐的集群所表征，要通過(guò)跨案例比較考察前因條件和結(jié)果之間的充分與必要子集關(guān)系，探索“不同前因條件組態(tài)如何誘致結(jié)果的出現(xiàn)或不出現(xiàn)”[19]。對(duì)于研究復(fù)雜因果問(wèn)題，定性比較法的比較優(yōu)勢(shì)主要在于：第一，定性比較法能夠識(shí)別出影響給定結(jié)果出現(xiàn)的組合式原因；第二，定性比較法能夠析出具有等效結(jié)果的條件組態(tài)，能夠輔助呈現(xiàn)導(dǎo)致結(jié)果差異的變量組合和機(jī)制；第三，不同結(jié)果出現(xiàn)的條件組態(tài)具有非對(duì)稱性。定性比較法能夠很好地解釋案例間的差異性，以及條件變量間相互依賴的組態(tài)效應(yīng)。定性比較法包括清晰集定性比較分析(csQCA)、模糊集定性比較分析(fsQCA)以及多值集定性比較分析(mvQCA)3個(gè)基本類別。fsQCA能夠處理有關(guān)程度變化抑或部分隸屬的問(wèn)題。由于政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效的影響機(jī)制涉及復(fù)雜變量的協(xié)同影響。因此，fsQCA分析方法用于探究本文的研究問(wèn)題是恰當(dāng)?shù)摹?/p>

2.案例選取

本文以地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放為研究對(duì)象，以地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效為結(jié)果變量，探討生成高的地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效的影響因素和組態(tài)路徑。根據(jù)2020年下半年《中國(guó)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放報(bào)告》，從已經(jīng)開(kāi)展政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放建設(shè)的117個(gè)地級(jí)市政府中隨機(jī)抽取了30個(gè)地級(jí)市的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放作為分析案例，如表1所示。

案例樣本選取的標(biāo)準(zhǔn)如下：①案例樣本數(shù)量規(guī)模。Marx認(rèn)為包含7個(gè)條件的模型應(yīng)至少包含30個(gè)案例數(shù)量，并且案例樣本數(shù)量規(guī)模在10～60的中等程度有利于采取定性比較[20]。②案例數(shù)據(jù)的可獲得性。地級(jí)市的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)較為全面，權(quán)威性較強(qiáng)。在統(tǒng)計(jì)年鑒中，也以城市為統(tǒng)計(jì)樣本。這使得本文獲取的分析數(shù)據(jù)更具客觀性和科學(xué)性。③案例間的異質(zhì)性。所選案例在單個(gè)或多個(gè)條件中能表現(xiàn)出不同的特征，并且同時(shí)包含“正面”結(jié)果與“負(fù)面”結(jié)果。④案例的可比性。本文所選的案例能夠產(chǎn)生的結(jié)果變量，結(jié)果是可確定的，從時(shí)間和空間上對(duì)案例選擇進(jìn)行了限定，也能增強(qiáng)案例的同質(zhì)性和可比性。

3.變量設(shè)計(jì)與校準(zhǔn)

(1)結(jié)果變量設(shè)計(jì)

本文選取2020年《中國(guó)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放報(bào)告》關(guān)于“中國(guó)省級(jí)與地級(jí)(含副省級(jí))開(kāi)放數(shù)林綜合指數(shù)”的排名及得分結(jié)果作為結(jié)果變量的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。原因在于，這一方面可以反映出案例樣本政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放過(guò)程中的整體績(jī)效，另一方面可以得到具有差異性的相對(duì)權(quán)威分?jǐn)?shù)。需要說(shuō)明的是，由于《中國(guó)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放報(bào)告》沒(méi)有明確給出本文選取出的排名12以后的地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放綜合指數(shù)得分，而是以排名和指數(shù)區(qū)間來(lái)表示。因此，本文根據(jù)報(bào)告中的排名劃分對(duì)結(jié)果變量進(jìn)行賦值?；诖?，本文將29名和30名的賦值為0，25～28名的賦值為1，21～24名的賦值為2，13～20名賦值為3，前12名賦值為4,如表2所示。

表1 案例樣本基本情況

(2)條件變量設(shè)計(jì)

根據(jù)前文構(gòu)建的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效影響機(jī)制“推拉模型”，本文開(kāi)展定性比較分析所涉條件變量主要包括技術(shù)推力、組織推力和環(huán)境拉力。其中，關(guān)于時(shí)間跨度的條件變量范圍統(tǒng)一采用2016—2019年。一方面，這是由于國(guó)務(wù)院于2015年8月31日印發(fā)的 《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》提出了政府的主要任務(wù)是“加快政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享，推動(dòng)資源整合，提升治理能力”，自此我國(guó)政府開(kāi)放數(shù)據(jù)工作才從宏觀層面得到國(guó)家重視。也就是說(shuō)，地方政府獲得了同樣的央級(jí)激勵(lì)性政策。另一方面，受到新冠肺炎疫情這一全球重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件影響，自2020年后一些數(shù)據(jù)存在統(tǒng)計(jì)間斷和內(nèi)容殘缺。

技術(shù)推力條件變量。技術(shù)推力條件變量主要包括技術(shù)管理能力和信息技術(shù)水平，指向地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的人力資源基礎(chǔ)和技術(shù)資源基礎(chǔ)。具言之，

表2 案例樣本開(kāi)放數(shù)林綜合指數(shù)排名和賦值

技術(shù)管理能力是指政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放建設(shè)不僅需要各職能部門的數(shù)據(jù)支持，還需要政府提供專業(yè)的技術(shù)運(yùn)營(yíng)。本文對(duì)技術(shù)管理能力變量采用“是否安排專業(yè)企/事業(yè)單位參與管理和運(yùn)營(yíng)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的技術(shù)建設(shè)”進(jìn)行說(shuō)明。同時(shí)，根據(jù)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放技術(shù)工作的主辦、承辦或技術(shù)支持單位的相關(guān)信息進(jìn)行編碼。數(shù)據(jù)主要來(lái)源于各省市人民政府網(wǎng)站、各地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放相關(guān)政府文件、各地級(jí)市政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)的平臺(tái)聲明、中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)。若地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放工作僅有人民政府辦公廳(室)或下轄工作部門牽頭，則編碼為1。若既以人民政府辦公廳(室)主辦，又委托其他事業(yè)單位負(fù)責(zé)承建和維護(hù)，則編碼為2。若在前兩種條件基礎(chǔ)上，再以服務(wù)外包的形式，還委托第三方的信息技術(shù)公司或科研機(jī)構(gòu)提供技術(shù)支持，則編碼為3。此外，信息技術(shù)水平主要是依據(jù)騰訊研究院發(fā)布的《中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)+指數(shù)報(bào)告》中全國(guó)各個(gè)城市的互聯(lián)網(wǎng)+指數(shù)的得分來(lái)進(jìn)行衡量。與其他信息技術(shù)水平相關(guān)的統(tǒng)計(jì)報(bào)告相比，該報(bào)告涉及全國(guó)351個(gè)城市，數(shù)據(jù)的可得性更高，覆蓋面更廣，并且該指數(shù)依照“由基礎(chǔ)而產(chǎn)業(yè)、由產(chǎn)業(yè)而創(chuàng)新、最終實(shí)現(xiàn)移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)普惠社會(huì)民生”的思路，設(shè)置了“互聯(lián)網(wǎng)+基礎(chǔ)”“互聯(lián)網(wǎng)+產(chǎn)業(yè)”“互聯(lián)網(wǎng)+創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)”和“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”四個(gè)分指數(shù)，客觀體現(xiàn)了各個(gè)領(lǐng)域和行業(yè)的互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)程度和信息化水平，能夠全面反映各個(gè)城市整體的信息技術(shù)水平能給政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放建設(shè)提供的支撐。

組織推力條件變量。組織推力條件變量主要包括地方財(cái)政支持和政策法規(guī)制定，反映地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的財(cái)政資源基礎(chǔ)和制度資源基礎(chǔ)。具體來(lái)講，本研究根據(jù)《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》，選擇“2016—2019年財(cái)政支出中的科學(xué)技術(shù)支出額的年度均值”來(lái)體現(xiàn)案例樣本在實(shí)施政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放過(guò)程中的地方財(cái)政稟賦。同時(shí)，以“2016—2019年是否出臺(tái)了與政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放直接相關(guān)的具體政策法規(guī)”為指標(biāo)，操作政策法規(guī)制定變量。若某地級(jí)市政府出臺(tái)相關(guān)具體政策法規(guī)則賦值為1，否則賦值為0。

環(huán)境拉力條件變量。環(huán)境拉力條件變量主要包括公眾需求、上級(jí)壓力和府際競(jìng)爭(zhēng)，代表地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放面臨的合法性壓力、威權(quán)性環(huán)境和橫向競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。對(duì)公共需求變量的測(cè)度，本文選擇各個(gè)地方政府 2016—2019《政府信息公開(kāi)工作年度報(bào)告》中“本年新收政府信息公開(kāi)申請(qǐng)數(shù)量”的年度均值來(lái)進(jìn)行衡量，數(shù)據(jù)來(lái)源于各市人民政府網(wǎng)站。對(duì)于上級(jí)壓力變量的操作性分析，學(xué)界并未形成共識(shí)。具有代表性的觀點(diǎn)是陳潭等提出“上級(jí)壓力變量的具體設(shè)計(jì)要以中央政府出臺(tái)制度規(guī)范性文件的時(shí)間節(jié)點(diǎn)為準(zhǔn)，在中央政府未發(fā)布行政指令和規(guī)范性文件前，各省份不會(huì)受到上級(jí)壓力的影響”[21]。鑒于此，本文通過(guò)“所屬的省級(jí)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放政策最早發(fā)文時(shí)間是否先于本地級(jí)市”來(lái)衡量上級(jí)壓力。若省級(jí)政府先于本地級(jí)市政府，則賦值為1，否則賦值為0。此外，本文采用“2015—2019年所屬省份內(nèi)建設(shè)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)的地級(jí)市比例”作為衡量府際競(jìng)爭(zhēng)的說(shuō)明指標(biāo)。若本省內(nèi)建設(shè)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)的地級(jí)市的個(gè)數(shù)占總地級(jí)市個(gè)數(shù)的比例越高，則說(shuō)明該城市實(shí)施政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放面臨的橫向府際競(jìng)爭(zhēng)壓力更大。

(3)數(shù)據(jù)校準(zhǔn)

本文依據(jù)既有理論和參照既有文獻(xiàn)的數(shù)據(jù)校準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn)，采用Ragin提供的直接校準(zhǔn)法[22]，將數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換為模糊集隸屬分?jǐn)?shù)，確定地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效結(jié)果變量與條件變量的三項(xiàng)錨點(diǎn)為：完全隸屬為0.95，交叉點(diǎn)為0.5，完全不隸屬為0.05。條件變量和結(jié)果變量基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的校準(zhǔn)錨點(diǎn)如表3所示。

表3 條件變量與結(jié)果變量的校準(zhǔn)錨點(diǎn)

表4 各維度的條件變量必要性分析

四、數(shù)據(jù)分析與實(shí)證結(jié)果

1.必要條件分析

在進(jìn)行模糊集真值表分析之前，須對(duì)各條件作必要性檢驗(yàn)。某項(xiàng)條件變量通過(guò)必要性檢驗(yàn)是結(jié)果變量的必要條件，則表明這個(gè)條件是核心條件。本文采取條件一致性高于臨界值0.9作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于高和非高地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效的條件變量分別做了必要條件分析。

根據(jù)表4可知，在高與非高的地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效的條件變量作為必要條件的一致性程度均小于0.9，不構(gòu)成必要條件。這說(shuō)明各個(gè)單項(xiàng)前因條件都無(wú)法構(gòu)成解釋結(jié)果變量的必要條件。這一結(jié)果進(jìn)一步說(shuō)明了政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效產(chǎn)生的復(fù)雜性，它受到多維“推力”“拉力”的共同作用，而非某一個(gè)因素單一的影響。因此，地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效的影響機(jī)制，應(yīng)該綜合考量技術(shù)推力、組織推力、環(huán)境拉力及其具體條件的組合效應(yīng)。這也才能進(jìn)一步解釋在同一央級(jí)激勵(lì)性政策背景下，地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效的差異為何存在。

2.條件組態(tài)分析

定性比較分析需要結(jié)合簡(jiǎn)約解，區(qū)分核心條件和邊緣條件?！霸谥虚g解和簡(jiǎn)約解中同時(shí)出現(xiàn)的前因條件可以認(rèn)為是核心條件。只出現(xiàn)在中間解而在簡(jiǎn)約解中未出現(xiàn)并且是非必要條件的，可以認(rèn)為是邊緣條件”[23]。在本研究中，產(chǎn)生高地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放水平的具體組態(tài)路徑如表5所示。

由表5可知，影響高地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效的組態(tài)路徑一共有5個(gè)，且5個(gè)組態(tài)的一致性指標(biāo)分別為0.96、0.99、0.96、0.81和0.95。這說(shuō)明5個(gè)組態(tài)都是高地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效的充分條件，而模型解的覆蓋度為0.58，說(shuō)明5個(gè)組態(tài)解釋了約60%的高地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放水平的原因。

表5 產(chǎn)生高地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放水平的條件組態(tài)

a.條件組態(tài)1表明對(duì)于同時(shí)面臨高強(qiáng)度的上級(jí)壓力和公眾需求的地方政府，無(wú)論政策法規(guī)和府際競(jìng)爭(zhēng)是否存在，地方政府通過(guò)打造高的技術(shù)管理能力和高的信息技術(shù)水平，并且將更多的財(cái)政資源投入到政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放建設(shè)這一議題上，就可以產(chǎn)生高的地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效。其中，技術(shù)管理能力、信息技術(shù)水平等技術(shù)推力為核心條件，財(cái)政支持、公眾需求、上級(jí)壓力為邊緣條件。該路徑能夠解釋約47%的高地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放水平案例，其中約16%僅能被這條路徑所解釋。

b.條件組態(tài)2說(shuō)明在財(cái)政支持、公眾需求、上級(jí)壓力和府際競(jìng)爭(zhēng)均缺乏的情況下，地方政府主要是通過(guò)提高技術(shù)管理能力和信息技術(shù)水平，并輔之以制定更加完善的政策法規(guī)，則可產(chǎn)生高的地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效。其中，技術(shù)管理能力、信息技術(shù)水平為核心條件，財(cái)政支持、政策法規(guī)、公眾需求、上級(jí)壓力、府際競(jìng)爭(zhēng)為邊緣條件。該路徑能夠解釋約4%的高地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放水平案例，其中約4%僅能被這條路徑所解釋。

c.條件組態(tài)3表示在缺乏政策法規(guī)，同時(shí)公眾需求、上級(jí)壓力和府際競(jìng)爭(zhēng)均較大的情況下，地方政府主要通過(guò)加大財(cái)政支持力度和提高信息技術(shù)水平，進(jìn)而產(chǎn)生高的地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效。在這條路徑中，技術(shù)管理能力對(duì)影響高地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效的技術(shù)推力作用并不必要。財(cái)政支持、政策法規(guī)為核心條件，信息技術(shù)水平、公眾需求、上級(jí)壓力、府際競(jìng)爭(zhēng)都作為邊緣條件。該路徑能夠解釋約34%的高地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放水平案例，其中約3%僅能被這條路徑所解釋。

d.條件組態(tài)4意味著在信息技術(shù)水平、財(cái)政支持、政策法規(guī)、公眾需求均缺乏的情況下，地方政府主要通過(guò)提高技術(shù)管理能力，并利用好上級(jí)壓力和府際競(jìng)爭(zhēng)壓力，將橫向競(jìng)爭(zhēng)壓力轉(zhuǎn)化為績(jī)效生產(chǎn)動(dòng)力，因地制宜執(zhí)行省級(jí)政府政策的各項(xiàng)工作要求，并建立起良好的府際競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，便可以產(chǎn)生高的地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效。其中，技術(shù)管理能力、府際競(jìng)爭(zhēng)為核心條件，信息技術(shù)水平、財(cái)政支持、政策法規(guī)、公眾需求、上級(jí)壓力為邊緣條件。這一路徑?jīng)]有有效的案例樣本，條件組態(tài)4則不作進(jìn)一步討論。

e.條件組態(tài)5呈現(xiàn)出在缺乏政策法規(guī)的情況下，地方政府主要通過(guò)提高技術(shù)管理能力、擴(kuò)大財(cái)政支持。同時(shí)，強(qiáng)化對(duì)公眾政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放需求的回應(yīng)強(qiáng)度、確保省級(jí)政策的有效執(zhí)行、加強(qiáng)府際之間的交流和學(xué)習(xí)，就可以產(chǎn)生高的地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效。在此組態(tài)中，信息技術(shù)水平對(duì)產(chǎn)生高地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效的作用并不必要。其中，技術(shù)管理能力、財(cái)政支持、府際競(jìng)爭(zhēng)、政策法規(guī)為核心條件，公眾需求、上級(jí)壓力為邊緣條件。該路徑能夠解釋約33%的高地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放水平案例，其中只能被這條路徑所解釋的案例不存在。

3.條件間的潛在替代關(guān)系

本文通過(guò)對(duì)高地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放水平組態(tài)的比較分析，發(fā)現(xiàn)技術(shù)推力、組織推力和環(huán)境拉力條件變量存在潛在替代關(guān)系。其一，影響高的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效，地方政策法規(guī)、府際競(jìng)爭(zhēng)以及技術(shù)管理能力這三個(gè)條件能夠發(fā)揮關(guān)鍵作用。主要原因是：在特定的相同情況下，地方政策法規(guī)能夠發(fā)揮出財(cái)政支持、公眾需求、上級(jí)壓力組合出現(xiàn)時(shí)才有的作用；府際競(jìng)爭(zhēng)能夠發(fā)揮出信息技術(shù)水平、財(cái)政支持、公眾需求組合出現(xiàn)時(shí)才有的作用；技術(shù)管理能力能夠發(fā)揮出信息技術(shù)水平、財(cái)政支持、公眾需求組合出現(xiàn)時(shí)才有的作用。其二，技術(shù)管理能力和府際競(jìng)爭(zhēng)的替代關(guān)系、信息技術(shù)水平和府際競(jìng)爭(zhēng)的替代關(guān)系都進(jìn)一步凸顯了技術(shù)推力要素對(duì)于提升地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效的關(guān)鍵價(jià)值。從經(jīng)驗(yàn)現(xiàn)實(shí)的角度觀之，橫向府際競(jìng)爭(zhēng)是威權(quán)體制下的一種管理激勵(lì)手段，地方政府難以在短期內(nèi)快速應(yīng)對(duì)和改變現(xiàn)況。而地方政府卻往往能夠通過(guò)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變、扶持相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等改變轄域內(nèi)技術(shù)資源基礎(chǔ)，進(jìn)而提升地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效。其三，信息技術(shù)水平、財(cái)政支持及公眾需求等推力和拉力要素，可以與府際競(jìng)爭(zhēng)和技術(shù)管理能力相互替代。這說(shuō)明在引致高地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效的因素中，信息技術(shù)水平、財(cái)政支持以及公眾需求這一條件組合起到的重要作用。其四，信息技術(shù)水平和技術(shù)管理能力等技術(shù)推力因素可以相互替代。因此，不同的地方政府可優(yōu)先選擇于自身而言相對(duì)更易解決的技術(shù)推力條件，作為改善政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效的著力點(diǎn)。

4.因果非對(duì)稱性分析

由于定性比較分析的因果非對(duì)稱性原則限定，無(wú)法根據(jù)高地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效的條件組合，推導(dǎo)出非高地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效的條件組合。因此，本文對(duì)非高地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效的條件組態(tài)進(jìn)行了具體分析，分析得出：其一，當(dāng)?shù)胤秸?cái)政支持弱、技術(shù)管理能力和信息技術(shù)水平差時(shí)，即便其他要素突出，數(shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效低。其二，即便地方政府面臨較高的公眾需求和上級(jí)壓力，若欠缺地方財(cái)政支持、技術(shù)管理能力和府際競(jìng)爭(zhēng)，數(shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效不高。其三，無(wú)論上級(jí)威權(quán)性壓力是否存在，如果地方政府本身缺乏技術(shù)管理能力、地方財(cái)政支持和府際競(jìng)爭(zhēng)刺激，那么則易形成非高地方數(shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效。其四，地方政府即便具有較強(qiáng)的府際競(jìng)爭(zhēng)壓力，但地方財(cái)政支持、技術(shù)管理能力和信息技術(shù)水平不足，在整體上也不利于產(chǎn)生高的地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效。其五，當(dāng)?shù)胤秸當(dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的財(cái)政支持較強(qiáng)、公眾需求、上級(jí)壓力和府際競(jìng)爭(zhēng)均較大時(shí)，只要技術(shù)管理能力差，則對(duì)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放高績(jī)效的形成產(chǎn)生負(fù)面影響。

根據(jù)高地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放水平的條件組態(tài)、條件間潛在替代關(guān)系和因果非對(duì)稱性分析，發(fā)現(xiàn)影響地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效的最核心條件已涌現(xiàn)，這些核心條件能夠最大程度解釋地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效的影響機(jī)制與績(jī)效差異。

(1)技術(shù)依賴：影響地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效的技術(shù)推力

技術(shù)管理能力和信息技術(shù)水平代表著技術(shù)推力的人力資源基礎(chǔ)和技術(shù)資源基礎(chǔ)，是影響地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效的最核心條件。可以說(shuō)，技術(shù)依賴是地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效的重要影響機(jī)制之一。成都市、蘇州市、無(wú)錫市、貴陽(yáng)市、濟(jì)南市、福州市、溫州市以及哈爾濱市等8個(gè)城市典型屬于由于技術(shù)推力強(qiáng)，進(jìn)而形成數(shù)據(jù)開(kāi)放高績(jī)效的案例。而反向分析結(jié)果中可以發(fā)現(xiàn)，六安市、常德市、中衛(wèi)市、連云港市、桂林市、三亞市及撫州市，在政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的技術(shù)管理、人力資源架構(gòu)、新型基礎(chǔ)設(shè)施和信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面表現(xiàn)都較落后。缺乏技術(shù)推力，是導(dǎo)致這些地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效不高的關(guān)鍵誘因。

當(dāng)然，在擁有高的技術(shù)管理能力和信息技術(shù)水平的基礎(chǔ)上，還需要一些輔助的組織推力條件來(lái)獲得高的地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效。一方面，地方財(cái)政支出要滿足公眾對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的需求，同時(shí)具備回應(yīng)上級(jí)政府對(duì)開(kāi)放數(shù)據(jù)威權(quán)性壓力的能力。另一方面，地方政府制定數(shù)據(jù)開(kāi)放相關(guān)政策法律也是重要組織推力。尤其是政府?dāng)?shù)據(jù)的定義、開(kāi)放的標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)使用權(quán)限和范圍、數(shù)據(jù)下載形式、公眾隱私保護(hù)等關(guān)鍵問(wèn)題的政策制定。代表性個(gè)案是貴陽(yáng)市政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放建設(shè)結(jié)果。2014年，貴陽(yáng)市政府在“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展”的戰(zhàn)略背景下，提出“以大數(shù)據(jù)為引領(lǐng)，打造創(chuàng)新型中心城市”的發(fā)展目標(biāo)。在提升技術(shù)管理能力方面，貴陽(yáng)市成立了大數(shù)據(jù)發(fā)展管理委員會(huì)，專門負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)開(kāi)放工作和政府信息系統(tǒng)的建設(shè)整合。后又逐漸優(yōu)化管理模式，形成以大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局為主辦單位、大數(shù)據(jù)應(yīng)用服務(wù)中心為建設(shè)單位的專業(yè)協(xié)同管理模式。此外，貴陽(yáng)市通過(guò)專項(xiàng)財(cái)政經(jīng)費(fèi)購(gòu)買服務(wù)實(shí)現(xiàn)技術(shù)外包。2017年以來(lái)，深圳太極云軟件技術(shù)股份有限公司開(kāi)始承建貴陽(yáng)市政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)，使貴陽(yáng)市連續(xù)3年獲得《中國(guó)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放報(bào)告(地級(jí)含副省級(jí))》排名第一。在拔升信息技術(shù)水平上，貴陽(yáng)市依托高海拔、低氣溫、 低電價(jià)、非地震帶的地理?xiàng)l件稟賦，通過(guò)釋放政策紅利吸引全球各大高新科技企業(yè)在貴陽(yáng)建立數(shù)據(jù)中心。由此，快速帶動(dòng)了貴陽(yáng)市信息化數(shù)字化技術(shù)的發(fā)展。目前，我國(guó)的三大運(yùn)營(yíng)商中國(guó)移動(dòng)、中國(guó)電信、中國(guó)聯(lián)通選擇在貴陽(yáng)市貴安新區(qū)建設(shè)數(shù)據(jù)中心，使貴陽(yáng)周邊集聚了20萬(wàn)～30萬(wàn)臺(tái)的機(jī)架、上百萬(wàn)臺(tái)的服務(wù)器，數(shù)據(jù)存儲(chǔ)規(guī)?？蛇_(dá)EB以上。這使得貴陽(yáng)市躍升成為全球最大的數(shù)據(jù)聚集地之一，為政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放奠定了扎實(shí)的信息技術(shù)資源基礎(chǔ)。同時(shí)，在數(shù)據(jù)開(kāi)放的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，貴陽(yáng)市所有行政村均實(shí)現(xiàn)了光纖寬帶和4G網(wǎng)絡(luò)全覆蓋，建成“貴陽(yáng)·貴安國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)專用通道”，截至2020年全市互聯(lián)網(wǎng)用戶數(shù)為844萬(wàn)戶，是2016年的1.13倍，信息基礎(chǔ)設(shè)施水平提升快，為政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的發(fā)展提供有力的技術(shù)設(shè)施保障。此外，在政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)的建設(shè)方面，貴陽(yáng)市政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)于2017年正式上線使用，形成了“管道式”政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享模式，率先攻破了各級(jí)政府部門數(shù)據(jù)互聯(lián)互通的技術(shù)難題。截至2020年10月，平臺(tái)共完成涉及貴陽(yáng)市34家部門、14個(gè)區(qū)市縣、375個(gè)單位、1 715個(gè)系統(tǒng)、18 713個(gè)數(shù)據(jù)集的共享交換，貴陽(yáng)市政府和社會(huì)數(shù)據(jù)開(kāi)放互動(dòng)實(shí)現(xiàn)了常態(tài)化?？梢?jiàn)，貴陽(yáng)市為解決政府開(kāi)放過(guò)程中的數(shù)據(jù)壁壘、數(shù)據(jù)孤島問(wèn)題，不斷推動(dòng)平臺(tái)功能優(yōu)化和技術(shù)升級(jí)。由貴陽(yáng)市政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的個(gè)案可知，以技術(shù)推力作為核心突破口，以地方政策輸出和財(cái)政支持作為輔助性組織推力，地方政府能夠?qū)崿F(xiàn)數(shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效的高效生產(chǎn)。

(2)財(cái)政支持：影響地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效的組織推力

財(cái)政支持是構(gòu)成地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效組織推力的財(cái)政資源基礎(chǔ)。研究發(fā)現(xiàn)，相較于地方政策法規(guī)制定，財(cái)政支持對(duì)績(jī)效的作用更為凸顯，是地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效的關(guān)鍵影響機(jī)制之一。廣州市、杭州市、武漢市、無(wú)錫市、濟(jì)南市以及溫州市等案例，表明上級(jí)壓力、公眾需求等環(huán)境拉力僅是輔助作用，地方財(cái)政支持是引致政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效高的核心因素。在反向分析的組態(tài)路徑中，南寧市、孝感市和連云港市由于無(wú)法為政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放提供強(qiáng)大的財(cái)政保障，導(dǎo)致政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放發(fā)展內(nèi)部動(dòng)力不足、績(jī)效水平整體偏低。廣州市政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放是財(cái)政支持機(jī)制的代表性個(gè)案。廣州市作為廣東省會(huì)城市和國(guó)家重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中心城市，2021年度GDP就已經(jīng)接近3萬(wàn)億元，強(qiáng)大地方財(cái)政實(shí)力為政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放建設(shè)提供有力保障。廣州市政府頒布《廣州市促進(jìn)科技金融發(fā)展行動(dòng)方案(2018—2020年)》，明確指出要完善科技金融政策體系、聯(lián)動(dòng)境外資金，設(shè)立50億元廣州市科技成果產(chǎn)業(yè)化引導(dǎo)基金，以發(fā)揮財(cái)政對(duì)市域數(shù)字科技發(fā)展的調(diào)節(jié)杠桿作用。2021年，廣州市制定《推進(jìn)科技創(chuàng)新領(lǐng)域新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)實(shí)施方案》，要求改革資金投入方式，推動(dòng)新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本加大對(duì)科技創(chuàng)新領(lǐng)域新基建的投入。尤其指出建立多級(jí)財(cái)政保障聯(lián)動(dòng)機(jī)制，助推財(cái)政支持廣州市超算中心、數(shù)據(jù)中心與云計(jì)算中心建設(shè)，提高政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放質(zhì)量。同年，《廣州市數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化配置改革行動(dòng)方案》又提出了統(tǒng)籌政務(wù)信息化項(xiàng)目立項(xiàng)和“數(shù)字政府”建設(shè)相關(guān)經(jīng)費(fèi)，重點(diǎn)做好數(shù)據(jù)治理、數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用、數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化配置改革資金保障，積極穩(wěn)妥引入社會(huì)資本在基礎(chǔ)設(shè)施、公共平臺(tái)建設(shè)、政企數(shù)據(jù)融合應(yīng)用等方面發(fā)揮作用?？梢?jiàn)，廣州市通過(guò)一系列公共財(cái)政工具的組合應(yīng)用，顯著提升了政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效。2020年底，廣州市的數(shù)字經(jīng)濟(jì)增加值就達(dá)到了1.3萬(wàn)億元，占GDP總額的48.5%。廣州市2021年在科技金融綜合發(fā)展指數(shù)統(tǒng)計(jì)中位列全國(guó)第四。這些統(tǒng)計(jì)數(shù)字背后都反映出廣州市政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)價(jià)值，表現(xiàn)出政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效目標(biāo)的達(dá)成。

(3)府際競(jìng)爭(zhēng)：影響地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效的環(huán)境拉力

府際競(jìng)爭(zhēng)是環(huán)境拉力三要素中對(duì)績(jī)效影響最顯著的條件，是地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效的重要影響機(jī)制。杭州市、無(wú)錫市、濟(jì)南市、溫州市和威海市等案例，都體現(xiàn)出府際競(jìng)爭(zhēng)在組態(tài)效應(yīng)中的貢獻(xiàn)。當(dāng)城市具備較好的技術(shù)要素和組織要素時(shí)，如何利用府際競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，直接影響政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的最終績(jī)效水平。在反向分析的組態(tài)結(jié)果研究中，發(fā)現(xiàn)橫向競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的缺失，會(huì)拉低政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效。例如，長(zhǎng)沙市在信息技術(shù)水平、地方財(cái)政支持上的表現(xiàn)良好，但府際競(jìng)爭(zhēng)壓力過(guò)小、省域內(nèi)傳達(dá)的威權(quán)性壓力不大，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的績(jī)效表現(xiàn)欠佳。而濟(jì)南市是解釋府際競(jìng)爭(zhēng)對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效影響機(jī)制的典型個(gè)案。2017年山東省全面啟動(dòng)省域內(nèi)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放實(shí)踐，對(duì)各地級(jí)市政府如何開(kāi)展政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃。次年，在省域規(guī)劃下，山東省要求16個(gè)地級(jí)市政府搭建政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)，并按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)建立平臺(tái)架構(gòu)。在此基礎(chǔ)上，打通了各市之間的數(shù)據(jù)通道，推進(jìn)了省內(nèi)各地級(jí)市政府之間的數(shù)據(jù)流通與共享，為加強(qiáng)橫向府際交流和學(xué)習(xí)奠定了基礎(chǔ)。此后，山東省進(jìn)一步通過(guò)制定《數(shù)字山東發(fā)展規(guī)劃(2018—2022年)》，確立濟(jì)南、青島和煙臺(tái)在政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放上的“三核引領(lǐng)”格局，促使三市圍繞省級(jí)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展示范區(qū)的目標(biāo)展開(kāi)橫向競(jìng)爭(zhēng)。為應(yīng)對(duì)橫向府際競(jìng)爭(zhēng)，濟(jì)南市展開(kāi)一系列特色舉措，有效調(diào)動(dòng)公眾需求的外部壓力，倒逼政府提升數(shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效。例如，2020年濟(jì)南市依托“泉城鏈·數(shù)字保險(xiǎn)箱”系統(tǒng)推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)向社會(huì)返還，在全國(guó)首創(chuàng)政府?dāng)?shù)據(jù)可信共享新模式，實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)的個(gè)人鏈上授權(quán)、社會(huì)鏈上使用、全程追溯監(jiān)管。濟(jì)南市政府推出“愛(ài)山東·泉城辦app”，為公民和企業(yè)用戶開(kāi)通“數(shù)字保險(xiǎn)箱”，鼓勵(lì)引導(dǎo)全市市民和企業(yè)通過(guò)“數(shù)字保險(xiǎn)箱”認(rèn)領(lǐng)、使用自己的數(shù)據(jù)資源，進(jìn)而參與公共數(shù)據(jù)治理，不斷提升開(kāi)放數(shù)據(jù)質(zhì)量。截至目前，濟(jì)南市已舉辦三屆政府開(kāi)放數(shù)據(jù)應(yīng)用創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)大賽，有效鼓勵(lì)和引導(dǎo)多元社會(huì)主體參與公共數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)和再利用，提高了市域內(nèi)公眾的大數(shù)據(jù)素養(yǎng)，推動(dòng)了政府?dāng)?shù)據(jù)與社會(huì)數(shù)據(jù)的融合應(yīng)用，激發(fā)政府各部門和全社會(huì)的數(shù)據(jù)創(chuàng)新活力，營(yíng)造了政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效持續(xù)優(yōu)化的環(huán)境。根據(jù)《中國(guó)開(kāi)放數(shù)林指數(shù)(2020年下半年)》的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)山東省內(nèi)所有城市都位列政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放水平綜合指數(shù)的前26名，濟(jì)南市更是名列前茅。相比于其他省份，山東省內(nèi)各地級(jí)市政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效的整體水平較高、內(nèi)部差異較小。這說(shuō)明了山東省利用橫向府際競(jìng)爭(zhēng)調(diào)動(dòng)了地級(jí)市政府推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效的內(nèi)在動(dòng)力，府際競(jìng)爭(zhēng)是顯著影響地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效的拉動(dòng)機(jī)制。

五、研究結(jié)論與政策建議

近年來(lái)，隨著政府?dāng)?shù)字治理實(shí)踐的深入，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放已成為黨和國(guó)家推進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改善數(shù)字民生的重點(diǎn)戰(zhàn)略。然而，在同樣的央級(jí)激勵(lì)性政策作用下，為何有的地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效水平高，而有的地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效水平低？目前學(xué)界沒(méi)有很好破解這一重要問(wèn)題。本文構(gòu)建了一個(gè)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效影響機(jī)制的“推拉模型”，以圖提供解釋我國(guó)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效影響機(jī)制及績(jī)效差異的本土性經(jīng)驗(yàn)知識(shí)。研究所得的主要結(jié)論是：第一，技術(shù)推力、組織推力和環(huán)境拉力，共同構(gòu)成政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效“推拉”系統(tǒng)的核心要素。推力強(qiáng)勢(shì)、拉力疲弱，或拉力強(qiáng)勢(shì)、推力疲弱都不利于地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效的持續(xù)生產(chǎn)。第二，地級(jí)市政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效會(huì)受到復(fù)雜條件的組合作用。地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效的形成存在技術(shù)依賴、財(cái)政支持和府際競(jìng)爭(zhēng)等三條核心影響機(jī)制。

根據(jù)本文研究結(jié)論，建議地級(jí)市政府依循“推拉結(jié)合，三維并舉”的治理思路，制定政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效持續(xù)優(yōu)化的具體策略。

第一，地方政府亟須研究制定數(shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效管理的地區(qū)頂層設(shè)計(jì)，為促進(jìn)技術(shù)推力、組織推力、環(huán)境拉力等推拉要素同時(shí)發(fā)力提供權(quán)威制度保障。既有地方性政策文件中還沒(méi)有專門針對(duì)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效管理的頂層制度。此外，大多績(jī)效水平表現(xiàn)欠佳的地方政府，都存在技術(shù)、組織和環(huán)境制度設(shè)計(jì)的碎片化弊端，未結(jié)合推拉要素同時(shí)發(fā)力，形成在地區(qū)具有統(tǒng)攝力和整體指導(dǎo)意義的數(shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效管理頂層設(shè)計(jì)。地方級(jí)的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效管理頂層設(shè)計(jì)，在內(nèi)容框架上應(yīng)涵括技術(shù)、組織和環(huán)境等推拉動(dòng)力要素，對(duì)提升地方數(shù)據(jù)技術(shù)管理能力和信息技術(shù)水平、配置財(cái)政資源、激勵(lì)地方政策優(yōu)化創(chuàng)新進(jìn)行總體規(guī)劃；這一頂層設(shè)計(jì)又要充分體現(xiàn)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的階段性績(jī)效管理目標(biāo)、權(quán)責(zé)任務(wù)分工、績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)目錄，并且，要將回應(yīng)公眾需求、上級(jí)政府考核和橫向府際競(jìng)爭(zhēng)，納入地方政府績(jī)效考核的指標(biāo)體系中。

第二，地方政府著力于技術(shù)牽引、財(cái)政支持和府際競(jìng)合機(jī)制，“三維并舉”推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效的持續(xù)生產(chǎn)。首先，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效對(duì)技術(shù)管理能力和信息技術(shù)水平這類技術(shù)要素有強(qiáng)依賴。地方政府可通過(guò)建立跨學(xué)科實(shí)驗(yàn)室、鼓勵(lì)產(chǎn)學(xué)研深度融合、完善信息技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施等策略，著力攻破數(shù)據(jù)開(kāi)放過(guò)程中的關(guān)鍵技術(shù)難題。與此同時(shí)，地方政府還要運(yùn)用信息技術(shù)人才專項(xiàng)計(jì)劃、人才孵化器項(xiàng)目、干部培訓(xùn)等方法，提升科層系統(tǒng)對(duì)數(shù)據(jù)開(kāi)放的勝任力。其次，地方政府要制定“向上汲取，向下盤活”的分級(jí)統(tǒng)籌財(cái)政支持機(jī)制。既要打造具有治理特色的地方數(shù)據(jù)開(kāi)放專項(xiàng)項(xiàng)目，向上級(jí)政府爭(zhēng)取財(cái)政撥款。又要盤活地區(qū)內(nèi)各種資金來(lái)源，探索引入社會(huì)資本和企業(yè)資金，在數(shù)據(jù)開(kāi)放利用的各領(lǐng)域展開(kāi)政府、社會(huì)和市場(chǎng)主體間合作。再次，地方政府要積極融入省域內(nèi)和跨區(qū)域的數(shù)據(jù)開(kāi)放陣營(yíng)，利用府際網(wǎng)絡(luò)中的競(jìng)合關(guān)系刺激本地政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效水平不斷提高。具言之，地級(jí)市政府要避免在數(shù)據(jù)開(kāi)放治理中成為“獨(dú)行俠”，應(yīng)積極參與省域內(nèi)甚至跨區(qū)域府際網(wǎng)絡(luò)，通過(guò)正式的府際協(xié)議進(jìn)入政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放府際網(wǎng)絡(luò)，共享府際政府?dāng)?shù)據(jù)庫(kù)，參與制定交換協(xié)議和通用標(biāo)準(zhǔn)。最后，為在整體上孵化地級(jí)市開(kāi)放數(shù)據(jù)的良好社會(huì)環(huán)境，地級(jí)市政府也可舉辦各類數(shù)據(jù)開(kāi)放比賽和公益活動(dòng)，鼓勵(lì)企業(yè)和公眾參與政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)發(fā)、數(shù)據(jù)挖掘、數(shù)據(jù)長(zhǎng)期保存等公共事務(wù)，為更好地參與政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放府際競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造內(nèi)部條件。

總體而言，本文也存在一些不足，一是限于定性比較分析法本身的弊端，導(dǎo)致條件變量的組合效應(yīng)顯得較為繁復(fù)，條件變量之間也存在潛在替代關(guān)系。這影響了變量間的因果推論。二是選取的截面數(shù)據(jù)數(shù)量較少，分析層次僅在地級(jí)市政府，沒(méi)有討論我國(guó)不同層次地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效問(wèn)題。這為后續(xù)研究提供了持續(xù)探尋之空間。