王振宇 路 遙

內容提要：省以下財政體制是中央和地方財政關系的延伸，構成了政府間財政關系制度“四梁八柱”的重要組成部分。黨的十八大以來，省以下財政體制改革在國家頂層設計框架下有序推進，呈現(xiàn)出“規(guī)定動作”不走樣、“自選動作”有新意等特征，聚焦重點、難點、熱點問題，較好實現(xiàn)了“剩余”財政資源在地方各級政府間配置，促進經濟社會發(fā)展、區(qū)域協(xié)調、改善民生，初步形成了中國式地方政府間財政關系框架。2022年4月19日中央深改組第25次會議審議通過了《關于進一步推進省以下財政體制工作的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），5月29日國務院辦公廳印發(fā)了《指導意見》，7月5日財政部進行了動員部署，省以下財政體制改革步入了難得的歷史機遇期。理順省以下政府間財政關系，建立健全“權責配置更為合理、收入劃分更加規(guī)范、財力分布相對均衡、基層保障更加有力”的省以下財政體制，不僅只是狹義的財政范疇，更是涉及政府層級、條塊結合、財稅聯(lián)動、技術支撐等更為廣義的相關關系協(xié)同。本文基于省以下財政體制歷史演進的簡要梳理，歸納了其一般特征，分析了相關約束條件，研究提出配套改革推進的具體建議。

真正意義上的省以下財政體制是1994年分稅制改革的產物，作為處理地方各級政府之間財政關系的基本制度，近30年來省以下財政體制較好促進了稀缺財政資源的優(yōu)化配置，有力探索了中國式地方財政體制治理框架，為進一步深化改革奠定了基礎。2022年6月13日國務院辦公廳印發(fā)《關于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導意見》（國辦發(fā)〔2022〕20號），昭示著省以下財政體制改革即將進入深化推進期。

一、省以下財政體制歷史演進與特征

遵從“統(tǒng)一領導、分級管理”的財政體制原則，省以下財政管理體制由各地在中央統(tǒng)一領導下，根據其實際情況確定。規(guī)范意義上的省以下財政體制始于1994年的分稅制，在其時“三分一返一轉”①“三分”為劃分事權、劃分收入、分設征管機構，“一返”為稅收返還，“一轉移”為轉移支付?？蚣芗捌渑涮赘母?，以及日后央地關系改進調整進程中不斷進行適應性微調，歷經近30年的實踐演進，逐漸形成了中國式地方政府間財政關系。

梳理省以下財政體制的歷史演進，大體上可將其刻畫為3個歷史階段：

（一）1994-2000年為省以下財政體制的雛形時期，過渡性特征鮮明

1993年12月15日，國務院下發(fā)了《關于實行分稅制財政管理體制的決定》（國發(fā)〔1993〕85號，以下簡稱《決定》），確定從1994年1月1日起改革現(xiàn)行地方財政包干體制，對各省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市實行分稅制財政管理體制，并要求省對下要根據《決定》制定對所屬市、縣的財政管理體制。由于時間緊迫，1994年省對下大都實行了“過渡性”體制安排，較為規(guī)范的省以下財政管理體制始于1995年。針對有些地區(qū)在地方各級政府之間的縱向財力分配明顯不合理因素，如在稅種劃分、稅收返還操作辦法等存在一些問題，1996年3月26日財政部下發(fā)了《關于完善省以下分稅制財政管理體制意見的通知》（財?shù)亍?996〕24號），明確要求“為了保證分稅制財政體制框架的完整性，各地區(qū)要參照中央對省級分稅制模式，結合本地區(qū)的實際情況，將分稅制體制落實到市、縣級，有條件的地區(qū)可落實到鄉(xiāng)級”。該時期的省以下財政體制在收入端表現(xiàn)為主體稅種比例分享的分稅制與按企業(yè)隸屬關系劃分的分企制并存，事權劃分大都維系在分稅制初期的行政隸屬關系，大體上是“誰的孩子誰抱”，轉移支付制度既有體制性返還與上解的“存量”又有過渡性轉移支付的“增量”。

（二）2001-2011年為省以下財政體制的規(guī)范時期，創(chuàng)新性特征鮮明

2001年12月30日，國務院下發(fā)了《所得稅收入分享改革方案》（國發(fā)〔2001〕37號），確定從2002年1月1日起對企業(yè)所得稅和個人所得稅收入實行中央和地方按比例分享改革。2002年12月26日，國務院批轉財政部關于省以下財政管理體制有關問題意見的通知（國發(fā)〔2002〕26號），對完善省以下財政管理體制進行了系統(tǒng)規(guī)定，核心要義是打破按企業(yè)隸屬關系劃分收入的做法，即由“分企制”過渡到按稅種或比例分享。比照國務院、財政部的做法，2001年至2004年所有省份（含自治區(qū)、直轄市和計劃單列市）先后下發(fā)文件，掀起了一輪省以下財政體制改革完善，涵蓋了省以下各級政府間的事權范圍和財政支出責任、收入劃分、轉移支付、鄉(xiāng)財政管理體制和預算管理等內容。該時期的省以下財政體制改革，是對1994年央地分稅制框架向下延伸的系統(tǒng)規(guī)范，收入端部分放棄了“分企制”的某些做法，引入了主體稅種或比例分享的共享稅形式；在財政公共化運動作用下，新增的財政事權大都采取了“一事一議”、分地區(qū)比例分擔的形式；過渡時期的財政轉移支付被一般轉移支付所替代，新增了大量的具有財力屬性的專項轉移支付，新增了因取消農業(yè)稅、所得稅分享改革、開征燃油稅等改革性稅收返還基數(shù)。為應對地方財政運行中存在的矛盾和問題，省以下財政體制中新生了“省直管縣”和“鄉(xiāng)財縣管”等管理方式，自下而上的實踐得到中央層面的認同并轉化為頂層設計。該時期的省以下財政體制改革具有里程碑意義，奠定了當下地方政府間財政關系框架的基礎。

（三）2012年以來為省以下財政體制的深化時期，系統(tǒng)性特征鮮明

黨的十八屆三中全會明確提出，財政是國家治理的基礎和重要支柱，應建立現(xiàn)代財政制度，并著力改進預算管理制度、完善稅收制度、建立事權和支出責任相適應的制度。自2016年5月1日我國全面推開營改增試點，4月29日國務院印發(fā)的《全面推開營改增試點后調整中央與地方增值稅收入劃分過渡方案》（國發(fā)〔2016〕26號），確定以2014年為基數(shù)實行所有行業(yè)企業(yè)繳納的增值稅均納入中央和地方共享范圍，實行中央和地方“五五”分享，過渡期暫定2-3年。各地區(qū)也都按照國家統(tǒng)一部署，同步推進全面營改增試點工作及其各級既得財力保全。2016年以來，各地加快推進省以下財政事權和支出責任劃分改革，在央地“1+1+N”①兩個“1”為國發(fā)〔2016〕49號文、國發(fā)〔2018〕6號文，N為醫(yī)療衛(wèi)生、科技、教育、交通運輸、公共文化、自然資源、應急救助等分項改革文件。框架下，根據各級政府職能和機構改革等情況對省以下財政權責關系進行適應性調整。該時期的省以下財政轉移支付制度，沿襲著自上而下的改革邏輯，整合大量的專項轉移支付，并入共同財政事權的一般性轉移支付。該時期的“省直管縣”和“鄉(xiāng)財縣管”等兩項管理方式改革，在不同地區(qū)出現(xiàn)不同的表現(xiàn)形式。如“省直管縣”，以遼寧為典型取消了僅有的兩個試點縣（綏中、昌圖），以河北、河南、吉林、黑龍江等為典型省域內全部“省直管縣”，以浙江、江西、安徽、廣西、甘肅等為典型采取或部分弱化“省直管縣”或強化“市管縣”，以山東、廣東等為典型擴大了財政“省直管縣”范圍，這項改革試驗尚未達成一致的共識，波動性較大。相應的“鄉(xiāng)財縣管”改革試點達到了預期效果，該期間除遼寧2018年至2019年強推縣鄉(xiāng)財政管理體制外，實踐層面和學術界普遍肯定這項改革試點。李永友等（2020）研究顯示“鄉(xiāng)財縣管”改革通過賦予縣級政府統(tǒng)籌財政資源權力，縮小了城鄉(xiāng)收入差距，增加了農村居民增收能力。

歷經近30年的實踐運行，省以下財政體制逐漸從“無”到有、從過渡到規(guī)范、從單一到多元，較好實現(xiàn)了省域財政資源在地方各級政府間的配置，充分調動了地方各級政府當家理財?shù)姆e極性，促進了區(qū)域協(xié)調和基本公共服務均等化。

二、省以下財政體制現(xiàn)況描述與一般歸納

省以下財政體制既是1994年分稅制的“產物”，又是其后央地財政關系調整的“延伸”，在近30年的實踐演進過程中，更上一級政府擁有財政體制變動的控制權，由于涉及諸多既得利益關系的協(xié)調，這一體制變動通常表現(xiàn)得極為謹慎，實踐層面在省域內具有高度的一致性，省-市、市-縣、縣-鄉(xiāng)的財政體制大體上趨同，不同省域間具有一定的相似性，但一般不具有可比性，“一地一策、一地多策、幾年一變”是省以下財政體制的基本概括。省以下財政體制的多樣性、復雜性，折射到學術上就是研究成果的不足，中國知網的“省以下財政體制”主題檢索顯示，1994年以來僅為400余篇，集中在2005-2014年，年均36篇，2015-2021年年均僅為9篇。

（一）省以下財政體制現(xiàn)實時點狀況

梳理當下27個省份省對下（市或縣）收入體制劃分，某種程度上可以對多元復雜的地方財政體制給出一個大致輪廓，這其中既有共性，又有差異性（詳見表1）。

表1 27個省份省對下財政（收入）體制情況

在共性表現(xiàn)方面：（1）均將跨地區(qū)總分機構企業(yè)所得稅劃為省級固定收入；（2）絕大部分省區(qū)（23個）省與市共享收入按稅種分享，即選取部分收入穩(wěn)定且規(guī)模較大的稅種，省市按比例分享，收入較少且不穩(wěn)定的稅種由市縣獨享。

在差異表現(xiàn)方面：（1）省市共享收入的形式不同，安徽等22個省區(qū)按稅種省市比例分享，山東采取部分稅種超基數(shù)增量部分省市總額分成辦法，浙江等3省采取全部稅收超基數(shù)增量部分省市總額分成的方式，遼寧則是省市共享稅收實行收入下劃，財力體制上解；（2）省級固定收入范圍不同，納入省級固定收入的行業(yè)主要是電力、石化、鐵路、航空運輸、金融保險、電網、移動電信、煙草等；（3）省市共享稅種范圍不同，大部分省區(qū)將增值稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅、資源稅、房產稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、契稅等收入穩(wěn)定且規(guī)模較大的稅種作為省市共享稅種。

增值稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅等主體稅種三級分稅的具體情形。2019年地方稅收收入總量為76980億元，其中：增值稅31187億元（占40.5%）、企業(yè)所得稅13518億元（占17.6%）、個人所得稅4154億元（占5.4%），3個主體稅種占比高達63.5%。省市縣收入劃分的差異：（1）北京、天津、上海等3個直轄市為“五五”兩級分享型；（2）福建、浙江、河南、山東、遼寧、湖北、江蘇、西藏等8個省份為財力集中型，省級幾乎將稅收收入下放到市縣，3個主體稅種省級占比為2.3%、6.1%和0.2%；（3）廣東、四川、河北、山西、陜西、湖南、內蒙古、海南、貴州等9個省份為增值稅“三三制”三級均衡分享型，重慶、青海、吉林、廣西等7個省份為增值稅省級集中型（均值為44.7%），新疆、江西、安徽、云南等4個省份為增值稅省級弱集中型（均值為6.3%）；（4）企業(yè)和個人所得稅省級高集中的省份為陜西、貴州、重慶、寧夏、甘肅、云南6個，集中程度接近或超過50%。

一般公共預算支出三級比例的具體情形。2019年全國地方省市縣的平均支出比例為16.1%：28.8%：55.2%，而其中的三級支出差異：（1）北京、天津、上海3個直轄市和大連、青島、寧波、廈門、深圳5個計劃單列市，都屬于兩級財政架構，有一定的可比性，支出結構為“四六”的是北京、天津，“五五”的是大連、廈門、深圳，“三七”的是上海、青島、寧波；（2）省級低比例與高比例的“兩極”省份為6個，江蘇、浙江、湖北、湖南4個省份支出比例在10%之內，大部分支出責任落在市、縣兩級，與收入體制高度相關，而重慶、青海支出比例在30%以上；（3）余下的可歸納為省級支出比例中等地區(qū)，總數(shù)為21個，在此基礎上又可細分為中低、中、中高三類，某種程度反映出省級的財政支出責任狀況。

以上只是基于結果導向的現(xiàn)況“剖面”，選擇2019年這一時點緣于消減2020年以來因疫情引致財政數(shù)據的過分波動，其間一定掩蓋了大量的省以下財政體制形成過程、影響因素和相關關系等，尚需進行進一步揭示。

（二）省以下財政體制運行狀況的一般歸納概括

省以下財政體制是地方政府財政關系的總和，自然環(huán)境條件、經濟發(fā)展水平、人口數(shù)量與結構、體制類型與管理改革、特殊類型區(qū)等通常影響著某個省份財政體制集權與分權程度（參見表2）。

表2 省以下財政體制影響因素的基本梳理

——就自然環(huán)境條件而言，國土面積大、區(qū)域差距大的省份通常選擇省級相對集權的財政體制，以利于實現(xiàn)基本公共服務均等化，典型省份主要包括黑龍江、內蒙古、新疆、青海、西藏、四川、云南、廣東等。

——就經濟發(fā)展水平而言，國內東部地區(qū)由于市場化程度較高，市縣經濟實力較強，省政府通常選擇分權予市縣的財政體制，有利于調動市縣的積極性；西部地區(qū)多為欠發(fā)達地區(qū)，通常選擇省級集權的財政體制，有利于縮小區(qū)域財政差異；中部地區(qū)由于經濟發(fā)展波動較大，省級政府通常在集權與分權財政體制中進行適應性選擇，也是地方財政體制表現(xiàn)最活躍的板塊。

——就行政層次而言，省以下政府層級中市、縣的數(shù)量某種程度上也是省以下財政體制改革的重要考量，如果縣級數(shù)量多，省轄市經濟實力強，則不宜財政省直管縣，適合實行逐級財政體制，即遵從省-市、市-縣、縣-鄉(xiāng)的行政層級邏輯。

——就人口數(shù)量和結構而言，人口存量、人口凈流入（凈流出）、城鎮(zhèn)化率、老齡化程度和出生率等日益成為影響省以下財政體制的重要因素，一般意義上省級相對集權的財政體制有利于增強“以人為本”目標的實現(xiàn)，由于“人”因素的動態(tài)性、復雜性、多元性，作用于地方財政體制上只能是因地制宜，具體地區(qū)具體設計。

——就財政“成分”和“省直管縣”而言，財政自給率高的省份自我造血能力強，通常是省級財政分權體制，而財政自給率低的一般是省級財政集權體制，而財政自給率“中等”的則不斷地在集權與分權中尋求平衡。同時，省轄市的強弱、省直管縣程度，也成為省級集權與分權的重要考量因素，市級較弱的、省直管縣的，通常傾向于省級財政集權。

——就特殊類型地區(qū)而言，自治區(qū)、直轄市、計劃單列市在整個央地財政關系中具有一定特殊性，其對下的財政體制類型與其所承載的地區(qū)功能不同，往往不可比，表現(xiàn)得更為多元，基本是“一地一策”。

以上基于實踐層面的一般梳理與歸納總結，難以反映千差萬別的省以下財政體制類型，只期待在新一輪省以下財政體制推進中有所借鑒。

三、省以下財政體制約束條件與配套改革

2022年5月29日，國務院辦公廳印發(fā)《關于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導意見》（國辦發(fā)〔2022〕20號），明確了當前和今后一個時期深化改革的基本原則和主要內容，重在清晰界定省以下財政事權和支出責任，理順省以下政府間收入關系，完善省以下轉移支付制度，建立健全省以下財政體制調整機制，規(guī)范省以下財政管理。但面臨龐大、復雜、多樣的省以下財政體制，從指導意見轉化為各地的具體實踐，同樣面臨著諸多財政與非財政利益關系的調整及其約束條件，也就是說“政府間財政關系問題研究起來相對容易，但解決起來需要長期不懈甚至幾代人的努力，對我國這樣的大國尤其如此”（樓繼偉，2013）。在此過程中，尚需營造推進省以下財政體制改革的環(huán)境條件，配套進行相關領域改革。

（一）省以下財政體制改革約束條件

理順省以下政府間財政關系，建立健全“權責配置更為合理、收入劃分更加規(guī)范、財力分布相對均衡、基層保障更加有力”的省以下財政體制，不僅只是狹義的財政范疇，更是涉及央地關系、政府層級、條塊結合、財稅聯(lián)動、多目標激勵等更為廣義的相關關系協(xié)同。

1.央地關系中的集權與分權約束。中央和省級財政之間關系的制度安排，構成省以下財政體制改革的約束條件（楊志勇，2022）。央地財政關系的集分程度可以歸納為中央集權、分權和適度三種類型，聯(lián)邦制國家傾向于分權、單一制傾向于集權。我國作為世界最大的發(fā)展中國家，實行單一制國家結構，綜合分析比較宜實行中央適度集權（王振宇，2018）。20世紀90年代的振興國家財政戰(zhàn)略，將財政收入“兩個比重”量化為20%和60%。2019年一般公共預算收入央地比例關系為46.9%∶53.1%，其中稅收收入為51.3%∶48.7%，而一般公共預算支出央地關系為14.7%∶85.3%。直觀分析顯示，收入端央地關系屬于適度集權型的，較為合理，而支出端則是“小馬拉大車”，尚存提高中央事權與支出責任的占比空間。事實上，省以下財政體制屬于剩余財政資源再配置過程，而“剩余”讓渡程度成為進一步深化不容忽視的約束條件。

2.行政與財政層級匹配中的差異性約束。財政，一半是“財”一半是“政”。有財有政，無財難以有效行政。一級政府、一級財政成為衡量“財”與“政”關系的基本邏輯。財政體制只有與行政管理體制相適應，才能使各級政府更好發(fā)揮各自的管理優(yōu)勢和特點，更加充分有效地履行職能，實現(xiàn)政府效能的整體提升。毋庸諱言，地方政府中存有的一級政府半級財政、一級政府部門預算（如鄉(xiāng)財縣管的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”）、半級政府半級財政和部門預算（如有的經濟技術開發(fā)區(qū)、新疆生產建設兵團、北京市的街道辦事處等）等現(xiàn)象，都在不同程度上影響著地方政府財政職能的行使，不利于稀缺財政資源優(yōu)化配置，降低基本公共服務供給水平。一個時期的基層財政困難問題，大都緣于“政”“財”關系的失衡，也是進一步深化省以下財政體制改革不容忽視的約束條件。

3.條塊治理中的具體邊界約束。條塊關系是我國政府體制中基本的結構性關系，黨的十九屆四中全會《決定》，明確提出要“規(guī)范垂直管理體制和地方分級管理體制”。在我國“條條”可以從中央延續(xù)到基層的各層級政府中職能相似或業(yè)務內容相同的職能部門，“塊塊”則囊括了地方政府的省、市、縣、鄉(xiāng)四個層級，“條條”和“塊塊”在政府實際運作過程中相互作用、相互影響。“條條”過于強大或軟弱，都會產生這樣那樣的問題。尋求“條條”與“塊塊”之間的平衡點，選擇適當?shù)恼{控內容與形式，避免條塊關系在兩個極端之間來回搖擺成為條塊有效治理的重要目標。1994年以來的分稅制改革，重在規(guī)范政府間的“塊塊”關系，“塊塊”與“條條”的有效銜接也是進一步深化省以下體制改革不容忽視的約束條件。

4.增量改革中的存量與流量約束。“基數(shù)+增長”的漸進性改革選擇，確保了地方既得利益，較好實現(xiàn)了帕累托改進，是1994年以來分稅制財政體制改革順利的重要條件。以流轉稅為主導的稅制結構，倒逼著地方在“流量”上做文章，形成了外延性財政增長方式。但隨著時間推移，存量的基數(shù)勢必越滾越大，相應的增量空間逼仄。2011年地方財政收入“凈增量”歷史性突破了“萬億元”（11934億元），其后逐年下降，2019年僅為3177億元，2020年甚至下降了957億元。當下基層財政“三?！崩Ь?，最直接最現(xiàn)實表象就是流動性短缺，即流量不足。三期疊加、俄烏沖突、中美貿易戰(zhàn)、新冠疫情等多重因素的影響短期內難以克服，進一步深化省以下財政體制改革，同樣不容忽視增量為主帕累托改進空間不足的約束條件。

5.地方稅與財政協(xié)調中的非對稱約束。1994年的分稅制改革，曾設計中央稅、地方稅和共享稅的組合形式。歷經近30年的不斷改革，地方稅一直處于逐漸萎縮的態(tài)勢，如2002年的所得稅共享改革、2006年的取消農業(yè)稅改革（含牧業(yè)稅、屠宰稅）、2016年的全面營改增試點改革，使得維系地方財政體制運行的稅基、稅源、征管權發(fā)生了重大變化。以2019年為例，地方稅占全部稅收的比重僅為8.9%，與分稅制之初的20%比重下滑了一半。地方稅弱化，分稅制漸變?yōu)闊o“稅”可分的現(xiàn)實，以及國地稅合并后統(tǒng)一的稅費征管體制與分級財政體制的協(xié)調協(xié)同，構成了進一步推進省以下財政體制不容忽視的約束條件。

6.激勵相容中的多目標達成約束。在過去的發(fā)展階段，我國以經濟增長為核心，只有單一維度的目標，就是圍繞GDP做文章。20世紀90年代初期的財稅體制改革，一個重要的改革動因就是解決其時嚴峻的中央財政困難問題，“基數(shù)+增長”的改革路徑，合理構建了財政的約束-激勵增長機制，調動了中央和地方各級政府當家理財?shù)姆e極性，較好實現(xiàn)了政府間激勵相容。在告別短缺、以“物”為中心的階段，從全國統(tǒng)一大市場建設角度，兼顧經濟社會、效率公平等多元取向的發(fā)展，重構多元激勵-約束新機制，構成了進一步深化省以下財政體制改革的不容忽視的約束條件。

（二）配套推進省以下財政體制改革：一個簡要框架建議

進一步推進省以下財政體制改革，不只是政府間財政關系的狹義范疇，不只是財政事權劃分與支出責任、收入劃分和轉移支付制度等“三駕馬車”的一般均衡，而是一個完備的財政體制生態(tài)系統(tǒng)，只有同步配套推進才能行穩(wěn)致遠。

1.妥善處理與之相關的非財政關系。推進省以下財政體制改革某種意義上屬于“關系學”范疇①筆者曾于2008-2009年和2014年基于二維、三維視角對完善財政體制進行過歸納，參見王振宇：《分稅制財政管理體制模式特征及多維視角改革構想》，《經濟社會體制比較》2014年第1期，P9-15。，需要統(tǒng)籌平衡各種利益關系，達成改革共識。一是按照有所為有所不為的原則，妥善處理好市場、政府、社會的關系，充分發(fā)揮市場機制在財政資源配置中的基礎作用，實現(xiàn)有為政府、有效市場和包容性社會的優(yōu)化，較好克服某些政府“替代”市場、忽視社會作用的問題。二是本著以塊為主、以條為輔、條塊結合的原則，妥善處理好中央、地方、部門的關系，清晰界定條塊作用領域及其邊界，實現(xiàn)條塊結合的最大公約數(shù)，有效克服“條”強“塊”弱的問題。三是堅持分稅制基本原理及其原則不動搖，妥善處理好分權、授權、委托代理的關系，實現(xiàn)適度分權、充分授權和必要委托代理的搭配，較好注入確定性、激發(fā)體制活力，有效克服分稅制向下弱化的問題。

2.提升地方政府財政治理能力。適應國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的客觀要求，亟需引入地方財政治理新理念，有效提升治理能力。一是實行層級財政制度，保持與現(xiàn)行的行政管理體制相適應，努力做到“一級政府、一級財政”，有效克服有“政”無“財”的問題。二是強化地方各級政府的轄區(qū)財政責任，進行財政承受能力評估，適度上劃事權和支出責任，有效克服現(xiàn)行的剩余財政支出責任基層“兜底”的做法。三是賦予地方政府必要的財政權，逐步提高稅收收入在地方財政收入體系中的比重，適度提高地方政府的財政自給率，有效降低一次性收入（如土地出讓收入）、有償性收入（如地方債）的比重，實質性加快推進地方稅系建設，逐步回歸稅收國家的本原，有效克服地方政府財政“自由裁量權”不足的問題。

3.推進各類民生事業(yè)改革。按經濟規(guī)律和國際通行規(guī)則進行各項民生事業(yè)的制度設計、合理構建事權和支出責任分擔的體制機制。一是對現(xiàn)有存量民生事項進行一次系統(tǒng)評估，通過取消、合并、“退坡”等措施退出某些過時、不合時宜的事項，加快構建動態(tài)、精準調整機制，務必做到保基本、可持續(xù)、防風險。二是對新增擴面和提標等民生事項進行地方財政可承受能力評估，本著“誰請客誰買單”的原則，嚴禁向下層層“轉嫁”支出責任。三是妥善處理好一般公共預算與社會保障基金的關系，遵從兩本預算的功能屬性，合理界定作用邊界，謹防一般公共預算社?；?，降低一般公共預算的基層“三保”的基本功能。四是加快基本公共服務項目國家標準體系建設步伐，形成合理的價格形成機制，將現(xiàn)行的養(yǎng)老金調待周期由近18年的逐年制調整為跨年制，謹防民生“福利”主義傾向。

4.規(guī)范財政供養(yǎng)群體。生之者寡，食之者眾。適應政府職能轉變和收縮型特殊地區(qū)，通過重啟大部制改革，適當壓減基層行政區(qū)劃數(shù)量，如選擇某些資源枯竭收縮型地區(qū)進行合并、撤銷試點，積累經驗后逐步推廣，有序降低行政運行成本、消減地方財政支付壓力。有序推進機關事業(yè)單位改革，規(guī)范臨時用工，消減隱性財政供養(yǎng)人員。完善財政供養(yǎng)人員收入分配制度，規(guī)范地方津補貼，尤其是隱性、影子收入部分，杜絕超能力的變通提標現(xiàn)象。

總之，推進省以下財政體制改革是一項復雜的系統(tǒng)工程，在此過程中要堅持黨中央集中統(tǒng)一領導，要厘清政府與市場邊界，保持與行政管理體制相適應。要在頂層設計和分稅制原則框架下，堅持問題導向，因地制宜，循序漸進，在充分試點的基礎上尋求最大的改革公約數(shù)，不斷推進地方財政治理現(xiàn)代化。以上多是筆者基于地方財政實踐和研究層面的粗淺梳理與抽象，同規(guī)范的學術論文相比，尚缺學理支撐、量化測度等，拋磚引玉，期待學術界產出更加豐碩的研究成果。