王雍君

內(nèi)容提要：最近10年來，財政績效評價與管理的主要努力與進(jìn)展包括：頒布與實施大量相關(guān)政策文件；建立績效指標(biāo)評價體系；強(qiáng)化預(yù)算過程的績效導(dǎo)向；績效評價結(jié)果與預(yù)算撥款和政策調(diào)整掛鉤；績效信息報告人大并向社會公開；強(qiáng)化績效責(zé)任機(jī)制。依然存在的薄弱環(huán)節(jié)包括：績效計量、總額績效、配置績效、成本績效、投資績效、融資績效和激勵機(jī)制。未來努力應(yīng)集中于9個關(guān)鍵方面：建立績效計量報告制度；建立績效計量報告審計制度；厘清績效管理的底層邏輯；恪守結(jié)果導(dǎo)向；建構(gòu)績效管理的標(biāo)準(zhǔn)框架；強(qiáng)化與改進(jìn)績效計量；鑒別績效路徑；培育適宜的激勵環(huán)境；加快績效立法進(jìn)程。主攻方向應(yīng)是基于財政總額-配置-運營成果整合績效路徑、管理安排和管理工具，構(gòu)建一體化、標(biāo)準(zhǔn)化與通用化管理框架?？冃窂胶w績效計量、績效評價和信息使用，區(qū)分供給面路徑和需求面路徑。管理安排涵蓋決策管理、評價監(jiān)督和激勵機(jī)制，區(qū)分投資、運營和融資維度。管理工具以預(yù)算管理和公共支出管理為核心，以中期財政規(guī)劃輔助其運作。關(guān)鍵努力亦應(yīng)包括加強(qiáng)基礎(chǔ)理論和國際經(jīng)驗教訓(xùn)研究，強(qiáng)化績效基礎(chǔ)的責(zé)任建設(shè)與能力建設(shè)。認(rèn)識到績效管理有其局限性因而不能取代基本的管理改革，同樣至關(guān)緊要。

最近10年來，隨著諸多相關(guān)政策文件和新《預(yù)算法》及其實施條例的頒布實施，中國大踏步地邁向公共財政的績效時代。為鞏固已有成果和爭取更多進(jìn)步，有必要適當(dāng)評估財政績效評價與管理運動和展望未來前景，明了概念框架和相關(guān)背景可作為第一步。

一、概念框架與相關(guān)背景

為發(fā)揮人民期望的作用，每個國家的政府必須向其人民征集和使用財政資源，由此形成公共財政的兩個基本面——收入面和支出面，即公共資金的兩個維度——來源和運用。民主治理約束與指導(dǎo)政府不僅對合規(guī)（compliance）負(fù)責(zé)，也對績效（performance）負(fù)責(zé)，因為合規(guī)與績效共同構(gòu)成“花好納稅人錢”的一般標(biāo)準(zhǔn)。主要區(qū)別在于“合規(guī)對人”，關(guān)注行為對規(guī)則和程序正當(dāng)?shù)淖駨?；績效對事，關(guān)注稀缺資源的充分利用。受托責(zé)任的傳統(tǒng)焦點是合規(guī)，新公共管理運動（NPM）將焦點移向績效，成為績效運動在全球興起的基本背景。

績效的一般含義是“一項特定目的、任務(wù)或職能所取得的成績”（Schiavo-Campo and Tommasi，1999）。財政績效可定義為在不損害服務(wù)質(zhì)量且遵循適當(dāng)程序要求的前提下，取得與獲取、使用和占用財政資金相稱的成果。當(dāng)代公共支出管理（PEM）鑒別了理想財政成果的三個核心層級，即總額財政紀(jì)律、配置優(yōu)先性和運營有效性，每個都直接或間接聯(lián)結(jié)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成果，即發(fā)展的三個綜合目標(biāo)：增長、平等和穩(wěn)定。財政成本反映社會和納稅人為尋求財政成果與發(fā)展成果承受的代價。財政成本-財政成果-發(fā)展目標(biāo)構(gòu)成結(jié)果形式的財政績效的核心成分，共同界定結(jié)果導(dǎo)向財政績效管理的原則性任務(wù)，即降低財政成本，促進(jìn)財政成果，改善發(fā)展成果。確保結(jié)果導(dǎo)向（result orientation）明確地涵蓋財政成本至關(guān)緊要，部分地源于如下事實：納稅人并不能計算出總體的政府支出反映在其稅單上的是多少，知道的成本信息與應(yīng)該知道的成本信息相差很大，成本因而成為主要問題（羅伯特·A·達(dá)爾、查爾斯·E·林德布洛姆，2021）。盡管如此，成果（outcomes）是基本的，不僅為政府行為提供導(dǎo)向，也是管理決策的適當(dāng)基礎(chǔ)。只有全面追求理想財政成果的三個核心層級及其聯(lián)結(jié)的發(fā)展目標(biāo)，財政績效管理才能成其為公共政策的核心工具。三個核心層級即總額財政紀(jì)律、配置優(yōu)先性和運營有效性。財政成果框架及其與發(fā)展目標(biāo)間的聯(lián)結(jié)如圖1所示。

圖1 成果視點的財政績效管理框架

總額財政紀(jì)律的基本含義是支出控制以保證可持續(xù)性；配置優(yōu)先性的基本含義是基于國家戰(zhàn)略與政府政策的“集中財力辦大事”；運營有效性的基本含義是資金使用的經(jīng)濟(jì)性、效率、有效性和適當(dāng)性，①經(jīng)濟(jì)性指在適當(dāng)?shù)臅r間和地點，以可能的最低的成本獲得適當(dāng)數(shù)量和質(zhì)量的財務(wù)資源、人力資源和物質(zhì)資源；效率指資源的使用要在既定資源投入下產(chǎn)出最大，或者在既定數(shù)量和質(zhì)量的產(chǎn)出下投入最小；有效性指設(shè)定的成績或預(yù)先確定的成果、目標(biāo)或其它規(guī)劃、工作、活動或程序的預(yù)期效果的實現(xiàn)程度；適當(dāng)性（appropriateness）指目標(biāo)、規(guī)劃、工作、活動或程序是否滿足消費者的真實需求。參見：IFAC Public Sector Committee，“Governance in the Public Sector：A Governing Body Perspective”，International Public Sector Study，August 2001，Study 13，Issued by the International Federation of Accountants，p54-55?？傤~績效、配置績效和運營績效分別構(gòu)成三級財政績效的焦點。對收入預(yù)測和現(xiàn)金管理系統(tǒng)十分薄弱的發(fā)展中國家而言，改進(jìn)和加強(qiáng)支出控制是首要任務(wù)，否則，任何旨在促進(jìn)配置優(yōu)先性和運營有效性的努力都會徒勞無功并且適得其反。與配置績效和運營績效相比，“大失敗”更可能出現(xiàn)在財政紀(jì)律上。②政策制定者更喜歡花錢而非籌集資金，公眾更傾向于不支付任何東西。財政績效管理的根本宗旨是：在支出控制和現(xiàn)金管理取得進(jìn)展的情況下，無論哪一級財政成果都不應(yīng)獨立于其他兩級去單獨追求，因為它們是彼此關(guān)聯(lián)的。對發(fā)展目標(biāo)的追求亦應(yīng)如此。

改進(jìn)績效有兩類路徑——績效路徑和非績效路徑。非績效路徑不依賴績效信息發(fā)揮作用，比如“簡政放權(quán)”和招聘能力勝任的管理者?？冃窂揭蕾嚳冃畔l(fā)揮作用，依其功能與作用不同可區(qū)分為三類：（1）績效計量（performance measurement），即對績效進(jìn)行量化計量和輔以必要的定性描述；（2）績效評價（performance evaluation），即對成敗得失及其原因做出評價；（3）信息使用，強(qiáng)調(diào)在正確的地方以正確的方式“使用”績效信息。以上各類都依賴績效信息，同時產(chǎn)生新的績效信息。就對財政績效的貢獻(xiàn)潛能而言，信息使用最大，其次是績效計量，最后是績效評價?！霸u價結(jié)果的應(yīng)用”只是信息使用的一個方面，而且應(yīng)盡量避免與預(yù)算撥款“掛鉤”，因為特定用途的資金需求水平取決于政策重要性，不應(yīng)是評價結(jié)果。從信息使用的角度看，關(guān)鍵問題不在于政府是否創(chuàng)造了一定的成果，而是創(chuàng)造出的成果應(yīng)該能夠激勵政府去檢驗其規(guī)劃和政策，并采取正確的行動（Schick、Allen，2003）。

績效路徑支持績效管理的三個功能：（1）管理決策（managerial decision），（2）對管理決策的評估監(jiān)督（E&M），（3）基于評估監(jiān)督的激勵機(jī)制。三者圍繞共同成果形成結(jié)果導(dǎo)向的管理安排，如圖2所示。共同成果涵蓋財政成本、財政成果和發(fā)展目標(biāo)。管理決策是基本的，因為評估監(jiān)督和激勵機(jī)制由其派生并作為支持其運作的工具；評估監(jiān)督和激勵機(jī)制又是能動的，足以影響甚至決定管理決策的質(zhì)量和成敗。

圖2 結(jié)果導(dǎo)向的財政績效管理安排

相對于公共政策而言，管理安排是工具性的；前者解決“做什么”的政策制定與實施問題，后者解決“如何做”的政策執(zhí)行問題。①嚴(yán)格區(qū)分政策“制定”與“實施”徒勞無益，這會招致不現(xiàn)實的政策制定；但嚴(yán)格區(qū)分政策決策和管理決策是必需的。管理決策屬于“管理”范疇，對應(yīng)的角色是行政主管、向行政主管負(fù)責(zé)的管理者、向管理者負(fù)責(zé)的工作人員。政策制定與實施的主角是政治家。主要困難和挑戰(zhàn)在于把績效路徑、管理安排整合到預(yù)算管理和公共支出管理（PEM）中，使其成為財政績效管理的核心工具。主要區(qū)別在于：預(yù)算管理側(cè)重過程（process），預(yù)算從其誕生之日起就是按過程（預(yù)算年度與程序）循環(huán)運轉(zhuǎn)的；PEM側(cè)重結(jié)果（results），為結(jié)果導(dǎo)向而量身定制。用預(yù)算管理“結(jié)果”并非理論上或概念上不正確，而是實踐中很難行得通。正因為“預(yù)算管不到（多數(shù)）結(jié)果”，配合以視野和框架更大的PEM才成為其為必需。中期財政規(guī)劃（國際上稱為中期支出框架，MTEF）的基本作用在于支持兩者的運作。給定財政成本，三個工具的直接目標(biāo)是（或至少應(yīng)該是）核心財政成果的前述三個層級，須被關(guān)注的間接目標(biāo)②財政績效管理不能直接作用于發(fā)展目標(biāo)，而且發(fā)展目標(biāo)受諸多因素包括貨幣政策等非財政因素的影響。以財政成果為橋梁達(dá)成發(fā)展目標(biāo)依然是重要的和可能的。正是基于財政成果與發(fā)展目標(biāo)間客觀存在的深入聯(lián)系，公共財政管理才成為“發(fā)展議程的核心”和促進(jìn)發(fā)展目標(biāo)的核心工具。是發(fā)展的三個綜合目標(biāo)即增長、平等、穩(wěn)定。增長，意味著蛋糕做大；平等，意味著蛋糕公平分享；穩(wěn)定，意味著兩者皆可持續(xù)。

圖1和圖2的概念框架可幫助我們辨識和清理“預(yù)算績效管理”概念的含混之處。“預(yù)算績效”是指相于實際績效的目標(biāo)績效嗎？若是，“實際績效”便被排除；是指兩者的結(jié)合嗎？若是，把“實際”歸入“預(yù)算”明顯不當(dāng)，因為兩者是互不歸屬的對應(yīng)關(guān)系。是指以“預(yù)算管理”來管理績效嗎？若是，PEM即被排除；是指兩者的結(jié)合嗎？若是，把PEM歸入“預(yù)算管理”明顯不當(dāng)，因為兩者雖然互補(bǔ)但互不歸屬對方。是指“預(yù)算資金”的績效管理嗎？若是，則未納入預(yù)算的巨額公共資金，比如稅收優(yōu)惠減免和隱性負(fù)債即被排除。無論如何，“預(yù)算績效管理”概念不能準(zhǔn)確反映和概括實踐中的績效管理，特別是結(jié)果導(dǎo)向的績效管理。相比之下，使用“財政績效管理”概念要好得多，涵蓋三項核心內(nèi)容：（1）由“績效計量—績效評價—信息使用”結(jié)合而來的績效路徑，（2）由“管理決策—評估監(jiān)督—激勵機(jī)制”結(jié)合而來的管理安排，（3）把兩者結(jié)合起來的管理工具。確保管理安排的三個支柱都聯(lián)結(jié)“投資—運營—融資”維度非常重要，把各種管理工具安頓為一種健全關(guān)系也是如此，尤其是中期財政規(guī)劃與年度預(yù)算的關(guān)系。①中期財政規(guī)劃的根本作用是通過強(qiáng)化預(yù)算—政策間聯(lián)結(jié)以支持年度預(yù)算體制運作，為此，財政部門應(yīng)將其作為預(yù)算文件的固定組成部分，在預(yù)算準(zhǔn)備一開始即對其進(jìn)行討論。一般地講，不應(yīng)將中期財政規(guī)劃作為決策工具使用。廣泛的國內(nèi)外實踐與案例表明，缺失了中期財政規(guī)劃的約束與引導(dǎo)，年度預(yù)算體制很難正常有效運作。

以上討論表明，財政績效管理的正確概念在于把績效路徑、管理安排和管理工具結(jié)合在一起，目標(biāo)是降低財政成本、促進(jìn)財政成果和改善發(fā)展成果，一并鑒別其影響并分離噪聲效應(yīng)。②以改善大氣質(zhì)量項目為例：大氣質(zhì)量改善為成果，公眾健康改善為影響，但兩者至少在一定程度上反映了噪聲效應(yīng)，即風(fēng)、雨、雪等非可控因素（噪聲）造成的結(jié)果。成果、影響和噪聲效應(yīng)是結(jié)果導(dǎo)向的三個主要成分，可綜合為“滿意度”。財政績效管理的標(biāo)準(zhǔn)概念框架③標(biāo)準(zhǔn)框架基于理想財政成果的三個層級建構(gòu)。三個層級的清晰區(qū)分非常重要，就邏輯正確和貼近實踐而言。標(biāo)準(zhǔn)框架由四個基礎(chǔ)板塊構(gòu)成：點明績效“彼岸”何在的結(jié)果導(dǎo)向即財政成本、財政成果和發(fā)展目標(biāo)，點明可通達(dá)彼岸的績效路徑，點明各路徑如何通達(dá)的管理安排，以及點明靠什么驅(qū)動通達(dá)的管理工具。如下圖3所示。

圖3 財政績效管理的標(biāo)準(zhǔn)概念框架

旨在闡明相關(guān)概念和概念框架的上述討論，有助于我們更好地理解近期財政評價與管理運動興起的四個相關(guān)背景。

1.經(jīng)濟(jì)增長放緩和財政困難加劇

最近10年來，中國的經(jīng)濟(jì)增長與財政收入增速逐步放緩，此前高速甚至超高速增長（至少暫時）宣告結(jié)束，許多地方政府重新陷入類似改革開放前期的財政困境。與富政府相比，窮政府通常更關(guān)注績效，以此作為緩解財政困境的方法?？冃У幕疽笫恰耙愿僮龈唷?，這通常是“逼”出來的。在形勢所逼的環(huán)境下，政府更可能重視績效。

2.納稅人意識的強(qiáng)化

當(dāng)觀察到公共資金被大量濫用和誤用于諸如“政績工程”等用途時，納稅人通過包括互聯(lián)網(wǎng)在內(nèi)的各種途徑發(fā)出“聲音”，隨之而來的無形壓力傳播到公共決策程序，被決策者、行政官員和公共管理者“傾聽”。在一定程度上，績效運動可視為回應(yīng)“聲音”的產(chǎn)物。

3.黨政高層的績效承諾

績效觀念與管理訴求在許多“重磅”會議與文件中被反復(fù)強(qiáng)調(diào)，不只是績效評價，也包括“評價結(jié)果的應(yīng)用”，兩者作為“硬指令”被貫徹落實到各個政府層級、預(yù)算單位和投資項目上。范圍仍在擴(kuò)展，力度與頻率也在增大。與前兩個背景相比，黨政高層的重視是績效運動真正的“第一推動力”。此舉與提高國家治理能力、促進(jìn)治理體系現(xiàn)代化的宏大戰(zhàn)略緊密相連。

4.公共預(yù)算與支出大國

目前四本預(yù)算的支出總額超過經(jīng)濟(jì)總量（GDP）的40%，若加上巨額的稅收減免，我國五級政府總的財政規(guī)模更大，在全球范圍內(nèi)首屈一指。規(guī)模是一回事，績效是另一回事，但兩者間的積極關(guān)系不應(yīng)被忽視：給定其他條件，支出規(guī)模越大，改進(jìn)績效的潛力和收益越大，績效管理越重要。

二、近期努力與進(jìn)展

主要在最近10年間興起的績效運動范圍廣泛、內(nèi)容豐富，涵蓋實踐領(lǐng)域和研究領(lǐng)域。本文的討論限于實踐領(lǐng)域，但注意到研究熱潮構(gòu)成績效運動的重要組成部分很重要。各種媒體傳播的相關(guān)文章和文獻(xiàn)之多，給人以深刻印象。強(qiáng)勢的績效話語和聲音已然成為績效運動的一個顯著特征，有如普灑大地的夏日陽光。這在10年前還是難以想象的。

實踐領(lǐng)域的績效運動主要由政策文件和高規(guī)格會議驅(qū)動。一系列堪稱“重磅”的政策文件的頒布實施，加上各級政府與相關(guān)部門頒布實施的“配套”文件，成為績效運動最強(qiáng)大的驅(qū)動力量和最靚麗的風(fēng)景?！爸匕酢蔽募捌洹按淀懙奶柦恰敝饕ǎú幌抻冢?/p>

黨的十六屆三中全會《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》明確提出“建立預(yù)算績效評價體系”；黨的十七屆二中、五中全會分別提出“推行政府績效管理和行政問責(zé)制度”和“完善政府績效評估制度”；黨的十八大報告提出“推進(jìn)政府績效管理”；黨的十八屆三中全會提出“提高財政支出效率”；黨的十九大報告和2018年政府工作報告提出“全面實施績效管理”；2017年中央經(jīng)濟(jì)工作會議強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)扶貧資金績效管理”；2017年政府工作報告提出“減少對績效不高項目的預(yù)算安排”；2018年中共中央辦公廳《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見》提出“人大預(yù)算審查監(jiān)督重點向支出預(yù)算和政策實施效果拓展”；2018年中央全面深化改革委員會第三次會議審議通過《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》；《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》和2021年政府工作報告提出“強(qiáng)化預(yù)算約束和績效管理”；十九屆五中全會提出“強(qiáng)化預(yù)算約束和績效管理”；《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理改革的意見》（國發(fā)〔2021〕5號）把預(yù)算執(zhí)行和績效管理作為重要工作進(jìn)行部署；全國人大從立法監(jiān)督角度多次對績效評價給予指導(dǎo)并提出明確要求；《項目支出績效評價管理辦法》（財預(yù)〔2020〕10號）要求針對預(yù)算項目支出建立操作性的管理與評價框架。

在政策文件相關(guān)法律法規(guī)的推動與指導(dǎo)下，財政績效評價與管理的近期努力和進(jìn)展主要包括：①本部分依然使用“預(yù)算績效”和“預(yù)算績效管理”概念，僅僅是為了與相關(guān)文件的官方表述保持一致。正確且貼近現(xiàn)實的概念是“財政績效”和“財政績效管理”，而且不應(yīng)將其誤解為“財政部門的績效（管理）”，而應(yīng)理解為公共部門的財政績效（管理）。

（一）建立績效評價指標(biāo)體系

共性績效指標(biāo)覆蓋12類：會議培訓(xùn)、政策研究、新聞宣傳、大型活動、國際交流合作、國際組織會費、基建工程、設(shè)備購置、信息系統(tǒng)建設(shè)運維、科研項目、監(jiān)督檢查、紀(jì)檢監(jiān)察；分行業(yè)、分領(lǐng)域的績效指標(biāo)覆蓋18個行業(yè)，70多個行業(yè)類別，360多個資金用途，3000多個指標(biāo)。行業(yè)領(lǐng)域?qū)?yīng)預(yù)算功能科目的“類”級，行業(yè)類別對應(yīng)“款”級，資金用途對應(yīng)“項”級。產(chǎn)出、效益和滿意度被確立為一級指標(biāo)，產(chǎn)出指標(biāo)分解為數(shù)量、質(zhì)量、時效和成本這4個二級指標(biāo)，效益指標(biāo)分解為經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)效益和可持續(xù)影響這4個二級指標(biāo)?？冃?biāo)準(zhǔn)在三級指標(biāo)上建立，涵蓋計劃、歷史、行業(yè)、國際和其他標(biāo)準(zhǔn)?？冃е笜?biāo)及其數(shù)值也被應(yīng)用于建構(gòu)“交通燈監(jiān)控系統(tǒng)”：紅燈表示存在嚴(yán)重風(fēng)險或無法完成，黃燈表示難以完成或進(jìn)度緩慢，藍(lán)燈表示年初指標(biāo)設(shè)置明顯不合理，綠燈表示已完成或運行正常。

（二）構(gòu)建全方位預(yù)算績效管理格局

政府預(yù)算、部門與單位預(yù)算以及政策和項目預(yù)算全面納入績效管理，重大政策和項目實行全周期跟蹤問效，部門和機(jī)構(gòu)被賦予更多的管理自主權(quán)。

（三）建立全過程預(yù)算績效管理鏈條

由四個部分組成：（1）事前績效評估機(jī)制，針對立項必要性、投入經(jīng)濟(jì)性、績效目標(biāo)合理性、實施方案可行性、籌資合規(guī)性以及申請預(yù)算的必要條件進(jìn)行評估；（2）強(qiáng)化績效目標(biāo)管理，涵蓋部門與單位目標(biāo)、政策和項目目標(biāo)，以及產(chǎn)出、成本、效益、可持續(xù)影響和服務(wù)對象滿意度；（3）實施預(yù)算績效監(jiān)控，涵蓋績效目標(biāo)實現(xiàn)程度和預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，以及暫緩或停止問題嚴(yán)重者的預(yù)算撥款并促其整改；（4）績效評價和結(jié)果應(yīng)用，涵蓋三方（財政、機(jī)構(gòu)與第三方）評價、評價結(jié)果反饋、問題整改責(zé)任制和評價結(jié)果應(yīng)用。

（四）推進(jìn)預(yù)算績效一體化

建構(gòu)“績效目標(biāo)→績效監(jiān)控→績效評價→結(jié)果反饋→結(jié)果應(yīng)用→績效目標(biāo)”組成的封環(huán)，銜接于“預(yù)算編制→預(yù)算執(zhí)行→決算”過程。實質(zhì)是把注重過程的預(yù)算管理鏈接到注重結(jié)果的公共支出管理上。這項努力極具挑戰(zhàn)性，但方向已經(jīng)明確，初步嘗試已經(jīng)展開。

（五）完善“全覆蓋”的預(yù)算績效管理體系

四本預(yù)算已經(jīng)實現(xiàn)“全覆蓋”，即一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險基金預(yù)算；政府投資基金、政府與社會資本合作（PPP）、政府采購、政府購買和政府債務(wù)，也已納入“全覆蓋”。

（六）強(qiáng)化責(zé)任機(jī)制與結(jié)果應(yīng)用

責(zé)任機(jī)制把地方政府、部門與機(jī)構(gòu)確立為責(zé)任主體，要求黨政主要領(lǐng)導(dǎo)對本轄區(qū)績效總負(fù)責(zé)，部門與單位主要負(fù)責(zé)人對本部門與單位績效負(fù)責(zé)，項目責(zé)任人對項目績效負(fù)責(zé)，重大項目績效實行負(fù)責(zé)人終身追責(zé)制?？冃гu價結(jié)果主要被應(yīng)用于與預(yù)算撥款和政策調(diào)整掛鉤，評價結(jié)果好的政策和項目原則上優(yōu)先保障，一般者督促改進(jìn)，低效無效資金一律削減或取消，長期沉淀資金一律收回。一般地講，與預(yù)算撥款掛鉤的做法應(yīng)十分謹(jǐn)慎，不宜輕易采行。

（七）績效信息報告人大并向社會公開

涉及績效目標(biāo)公開、績效評價結(jié)果公開和績效管理工作情況公開。目前所有中央部門在上年度決算中公開預(yù)算績效管理工作情況，重點項目績效評價報告和多數(shù)部門的項目績效自評結(jié)果隨決算報告提交全國人大常委會審議，之后隨同決算報告向社會公開。

（八）強(qiáng)化保障機(jī)制

涵蓋三個方面：組織領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督問責(zé)和工作考核。監(jiān)督問責(zé)側(cè)重審計監(jiān)督和信息公開，工作考核包括把各級政府納入政府績效考核體系，各級財政部門通報考核結(jié)果以及酌情表彰或約談。

主要進(jìn)展還包括制定和推進(jìn)“全國預(yù)算管理一體化”，①指導(dǎo)性文件主要有兩個：《財政部關(guān)于印發(fā)〈財政核心業(yè)務(wù)一體化系統(tǒng)實施方案〉的通知》（財辦〔2019〕35號），以及《財政部關(guān)于印發(fā)〈預(yù)算管理一體化規(guī)范（試行）〉的通知》（財辦〔2020〕13號）。涵蓋五項內(nèi)容：全國預(yù)算數(shù)據(jù)管理一體化，預(yù)算項目全生命周期管理一體化，部門預(yù)算管理一體化，預(yù)算全過程管理一體化。覆蓋一體化的規(guī)范、系統(tǒng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、系統(tǒng)建設(shè)和統(tǒng)一對接中央—地方數(shù)據(jù)通道。

三、亟待強(qiáng)化的薄弱環(huán)節(jié)

時下的績效運動依然存在七個主要的薄弱環(huán)節(jié)：績效計量、總額績效、配置績效、成本績效、投資績效、融資績效和激勵機(jī)制。片面強(qiáng)調(diào)運營績效評價是造成這些薄弱環(huán)節(jié)的部分原因，尤其是項目績效評價。其他原因包括底層邏輯不清和基礎(chǔ)理論研究滯后，以至很難為績效實務(wù)提供正確有力的指導(dǎo)。

（一）對績效計量的關(guān)注與重視不足

近期績效運動一開始就呈現(xiàn)“重評價輕計量”的顯著特點，考慮到績效計量的功能與作用是基本的、無可替代的，這也是一個明顯的缺點?？冃гu價的直接目的是評價成敗得失及其原因，無論基于“打分”的主觀評價法還是基于成本效益分析的客觀評價法，兩類方法都把焦點放在“得分”和由此界定的等級（優(yōu)良中差）評定上，無論財政部門評價、機(jī)構(gòu)評價還是委托第三方評價。相比之下，績效計量重視的是計量與報告可靠、可信的績效信息，比如“項目投資總額的10%被挪用”和“債務(wù)余額為GDP的200%”；不只是績效基準(zhǔn)和實際績效，還有兩者間的偏差以及在偏差程度超過約5%時的解釋。實踐中的績效評價真正重視的是基于得分和等級的“評價結(jié)果”，而非問題究竟出現(xiàn)在何處以及為何。如果說績效評價側(cè)重讓人們“知其然”，那么，績效計量還讓人們知其“所以然”。特別明顯的一個優(yōu)勢是績效計量確定基準(zhǔn)績效可以作為一種方法，用來改進(jìn)機(jī)構(gòu)效率、發(fā)展績效指標(biāo)體系、確認(rèn)營運狀況和保持國際水準(zhǔn)的績效水平（IFAC Public Sector Committee，2001）。

（二）對財政總額績效的關(guān)注與重視不足

總額成果即總額財政紀(jì)律，其基本含義是：財政收入、支出、赤字和債務(wù)總額受到“硬約束”以保證財政可持續(xù)性與可承受性，以及彼此間及其與宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)間的協(xié)調(diào)一致。焦點是支出總額受到“硬約束”。因為支出需求是驅(qū)動收入、債務(wù)和赤字的源頭，如果不能有效控制支出，有效控制收入、債務(wù)和赤字也是不可能的。普遍認(rèn)為財政紀(jì)律是財政管理的首要價值——無論中央還是地方。在不損害基本公共服務(wù)供給的前提下，若一級政府喪失獨立清償其到期債務(wù)本息的能力，即為財政上不可持續(xù)的顯著標(biāo)志，這是立即調(diào)整現(xiàn)行政策的明確信號，其實務(wù)操作含義是確認(rèn)三個基線（baselines）：現(xiàn)行政策基線、新政策基線和節(jié)約基線①三類基線預(yù)算與政策間形成直接聯(lián)結(jié)的先決條件。現(xiàn)行政策基線指假設(shè)繼續(xù)現(xiàn)行政策的財政基線，新政策基線指調(diào)整變更現(xiàn)行政策的財政基線。財政基線涵蓋支出、收入、赤字和債務(wù)，節(jié)約基線用來界定支出和成本節(jié)約的“基數(shù)”，比如來年被要求在“1000萬元公用經(jīng)費”的基礎(chǔ)上節(jié)約10%，這里的1000萬元即為節(jié)約基線。，作為制定預(yù)算與概算的基本方法。

總額財政紀(jì)律的重要性主要在于它構(gòu)成經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的重要先決條件，因為它直接影響發(fā)展的“穩(wěn)定”目標(biāo)和間接影響“增長”和“平等”目標(biāo)。麻煩在于公共官員和機(jī)構(gòu)通常沒有關(guān)注和重視財政紀(jì)律的適當(dāng)動機(jī)，公眾更是如此，除非情形發(fā)展到難以收拾的地步。此時，采取明智行動的最佳時機(jī)已經(jīng)喪失。

（三）對財政配置績效的關(guān)注與重視不足

與總額財政紀(jì)律一樣，配置問題在最近10年中并無明顯改善，甚至有所惡化，主要表現(xiàn)為支離破碎在預(yù)算過程的各個階段依然相當(dāng)明顯，而以缺失對公共投資項目的系統(tǒng)排序程序與機(jī)制導(dǎo)致“排序碎片化”最為突出。重視運營績效本身是一個優(yōu)勢，但在招致忽視總額績效和配置績效時就表現(xiàn)為劣勢。如前所述，即便是運營績效，最應(yīng)該受到重視的是識別和消除問題項目，焦點是那些“中看不中用”的浪費性項目。這類項目在實踐中并不鮮見，即便在財政困難和債務(wù)壓力沉重的當(dāng)前背景下。至于配置績效，焦點應(yīng)是基于“風(fēng)險損失”進(jìn)行系統(tǒng)性排序的社會優(yōu)先性，風(fēng)險損失即風(fēng)險后果與風(fēng)險概率的乘積，最大者最優(yōu)先。

（四）對財政成本績效的關(guān)注與重視不足

財政成本績效的基本含義是“節(jié)約”和“性價比”，與財政成果和發(fā)展目標(biāo)共同表征“我們最終想要的是什么”，為財政績效管理確立衡量成敗得失的共識性標(biāo)準(zhǔn)；還提示我們唯有基于納稅人的立場與關(guān)切，踐行“以人民為中心”的發(fā)展理念和服務(wù)人民的政府本質(zhì)，才可能帶來良好的財政績效管理。統(tǒng)計和會計體系把公共資金記錄為政府的“收入”，財政收入、支出、赤字和債務(wù)亦未定義其涵蓋的社會成本。

財政成本指財政資金籌措、配置和使用的成本。財政融資定義為為公共支出籌措資金，包括稅收、非稅收入、債務(wù)、資產(chǎn)處置和外部援助。目前對融資成本的計量大致止于債務(wù)成本，而稅收征管成本、納稅人遵從成本以及超額負(fù)擔(dān)仍未被計量與報告，也尚未被歸集到公共政策、規(guī)劃、投入、活動（作業(yè)）、產(chǎn)出和成果上，也未納入成本效益分析。配置成本定義為財政資金配置的機(jī)會成本，即在其他可供選擇的用途上損失的最大潛在收益。這是一種重要類型的風(fēng)險損失，比如橋梁未被及時維護(hù)，醫(yī)院為應(yīng)對新冠疫情拒絕提供其他醫(yī)療服務(wù)。風(fēng)險損失可以是經(jīng)濟(jì)或財務(wù)損失，也可以是諸如公眾健康與安全等非財務(wù)損失。配置成本是配置決策的中心問題，只有預(yù)期收益高于機(jī)會成本的配置決策才是正確的。

配置成本目前仍未納入績效計量、評估和報告，也未作為決策制定的強(qiáng)制要求。目前主要關(guān)注的是關(guān)于資金使用的運營成本，包括“機(jī)關(guān)運行經(jīng)費”和“項目成本”。當(dāng)務(wù)之急是建立產(chǎn)出成本核算標(biāo)準(zhǔn)流程，因為它是財政績效計量、評價與管理的基石。就以合理成本服務(wù)人民的政府本質(zhì)而言，可靠的產(chǎn)出成本信息是一項基本要求，而目前這類信息依然缺失。應(yīng)注意的是，在成本動因不明的情況下，組織層面的間接費用不應(yīng)武斷地分配到產(chǎn)出和歸集到成果上。

財政成本的其他分類也是必要的，尤其應(yīng)區(qū)分投入成本、產(chǎn)出成本和成果成本①與投入成本和產(chǎn)出成本由“成本核算”得出不同，成果成本由相關(guān)產(chǎn)出的成本“歸集”或“分配”而來。，固定成本、變動成本與混合成本，以及確定性成本和風(fēng)險成本。當(dāng)代社會明顯地表現(xiàn)為風(fēng)險社會，各類公共風(fēng)險最終反映為財政風(fēng)險，也就是納稅人當(dāng)前或未來為之買單的風(fēng)險，涉及公共政策的各個領(lǐng)域。風(fēng)險成本以“風(fēng)險后果”乘以“風(fēng)險概率”計量為“風(fēng)險損失”。即便不與成果相連，管理財政成本亦有其獨立價值。從減法論認(rèn)知的角度看，應(yīng)置于比管理財政成果更優(yōu)先的位置。減法論認(rèn)知旨在消除我們認(rèn)為錯誤的東西，源于知識的不對稱，即對壞的認(rèn)知比對好清晰明確得多（納西姆·尼古拉斯·塔勒布，2014）。

（五）對財政投資績效的關(guān)注與重視不足

中國是公共投資大國，但投資績效的計量、評價與報告依然缺失，甚至尚未確立“投資績效”的正確概念。與私人投資一樣，公共投資的直接目的是形成和持有“想要的增量資產(chǎn)”，包括有形資產(chǎn)、無形資產(chǎn)、金融資產(chǎn)和其他資產(chǎn)。與財政成果層級相對應(yīng)，財政投資績效涵蓋三個層級：總額績效、配置績效和運營績效。總額績效關(guān)注投資水平，衡量標(biāo)準(zhǔn)是財政紀(jì)律，即兼顧政策需求和可持續(xù)性意義上的“硬預(yù)算約束”；配置績效關(guān)注投資組合，衡量標(biāo)準(zhǔn)是國家戰(zhàn)略與政府政策相一致的優(yōu)先性；運營績效關(guān)注資金使用，衡量標(biāo)準(zhǔn)是新增資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)性、效率和有效性。

投資績效管理的焦點是新增資產(chǎn)，其總額、配置與運營應(yīng)與現(xiàn)有存量資產(chǎn)通盤考慮。舉例來說，如果現(xiàn)有公路已經(jīng)夠用，新增項目就要十分謹(jǐn)慎。一般地講，資金應(yīng)被優(yōu)先劃撥給現(xiàn)有存量資產(chǎn)的維護(hù)與運營，尚有富余才被劃撥給新項目。但實踐中“重建設(shè)、輕維護(hù)”相當(dāng)嚴(yán)重，導(dǎo)致諸多負(fù)面后果。另一個主要問題是投資支出的基本成分即資本支出和經(jīng)常支出及其內(nèi)部成分缺失匹配，涉及項目生命周期的各個階段，而以低估或忽視“配套支出”和維護(hù)運營支出最為明顯。這個嚴(yán)峻問題目前仍未被充分關(guān)注，包括評價結(jié)果的應(yīng)用。

（六）對財政融資績效的關(guān)注與重視不足

財政融資績效的核心是融資成本、及時性、確定性和匹配性。確定性關(guān)注融資來源與金額的預(yù)見性和可控性；匹配性強(qiáng)調(diào)不同的資金用途匹配以不同的資金來源，通常稱為融資匹配原則，即短期用途配合以短期來源，長期用途配合以長期來源；稅收融資用于經(jīng)常性支出，債務(wù)融資用于新增項目投資。匹配性也可表述為經(jīng)常收入和短期（不超過1年）債務(wù)用于經(jīng)常支出，資本收入和長期債務(wù)（超過1年）用于資本支出。

（七）激勵機(jī)制滯后且過于單一

目前的激勵機(jī)制側(cè)重“評價結(jié)果”與預(yù)算撥款掛鉤。這類應(yīng)用必須謹(jǐn)慎，因為“資金需求”與“評價結(jié)果”屬于本質(zhì)上不同的兩類問題。資金需求由政策重要性或政治考慮決定，即便評價結(jié)果不佳，亦應(yīng)保證必要的撥款需求。如果因為評價結(jié)果為不良而削減，勢必導(dǎo)致服務(wù)進(jìn)一步變差而損害公眾和服務(wù)對象的利益。另一方面，對政策和政治上不具重要性的用途，即便評價結(jié)果為良好，增加撥款也可能不合需要。一般地講，只是“資金富足的次要用途”這種特定情形下，掛鉤才是適當(dāng)?shù)摹?/p>

更好的選擇是綜合考慮多種機(jī)制，區(qū)分為獎賞類和懲罰類。獎賞類包括：增加撥款、免除報告要求、增強(qiáng)資金的可轉(zhuǎn)移性、頒發(fā)獎品或獎金、晉升、擴(kuò)大簽署合同的自主權(quán)。處罰類包括：減少撥款、取消撥款、限制撥款、扣留撥款、延緩支出、凍結(jié)編制、保留空缺職位、凍結(jié)租賃、臨時解雇、提早退休、減少資金可轉(zhuǎn)移性、取消部分職權(quán)。

四、當(dāng)前和未來努力的主攻方向

與強(qiáng)化薄弱環(huán)節(jié)相關(guān)的努力應(yīng)集中于以下9個關(guān)鍵方面，主攻方向是建構(gòu)和保證績效計量、績效評價和信息使用之間的適當(dāng)平衡。

（一）建立績效計量報告制度

目前中國已經(jīng)建立政府與部門層次的財務(wù)報告制度，但依然缺失與之匹配的績效計量報告制度，盡管其重要性足以與前者并論。與財務(wù)信息相比，公眾與社會對績效信息的關(guān)注度通常更高，對了解公共部門所作所為和評估其受托責(zé)任更有價值，實際用途也更廣泛。與績效評價報告相比，績效計量報告重要得多；如果把績效計量報告類比于財務(wù)報告，前者就相當(dāng)于財務(wù)報告的分析報告。因此，如果非得二選一，正確選擇必定是績效計量報告。

鑒于此，建立標(biāo)準(zhǔn)化的績效計量報告制度應(yīng)作為優(yōu)先事項對待，以使定期編制和公開績效計量成為強(qiáng)制要求。中央政府制定和實施《績效計量規(guī)范》和《績效計量報告規(guī)范》，可作為第一步。按照財政成果層級不同，績效計量與計量報告分為三類：總額績效計量與計量報告，焦點是財政可持續(xù)性與可承受性；配置績效計量與計量報告，計量與報告基于國家戰(zhàn)略和政府政策的支出優(yōu)先性；運營績效計量與計量報告，計量與報告運營事項以利信息使用者評估其經(jīng)濟(jì)性、效率、有效性和適當(dāng)性。運營績效計量報告的范例如表1和表2所示。

表1 計量報告范例：兒童保護(hù)服務(wù)

表2 計量報告范例：公租房管理部門

表1中的10個計量維度為全國通用的標(biāo)準(zhǔn)維度，“指標(biāo)與解釋”由部門和機(jī)構(gòu)遵從《績效計量報告規(guī)范》相關(guān)規(guī)定填寫。

表1和表2合并為完整的績效計量報告，涵蓋四項內(nèi)容：計量維度、指標(biāo)與解釋、指標(biāo)基準(zhǔn)、實際實現(xiàn)程度。與績效評價報告相比，績效計量與計量報告更有用，因為它注重的是規(guī)范、客觀和可靠的績效信息本身，拒斥經(jīng)常遍及績效評價全過程的主觀性和自由裁量，包括指標(biāo)權(quán)重、打分、得分和評級。與績效評價信息相比，績效計量信息更有利于利益相關(guān)者之間的溝通，因為即便普通公眾通常也可讀懂這些信息，無需依賴專家和評價機(jī)構(gòu)。另一個顯著優(yōu)點是：與績效評價與評價報告不同，績效計量與計量報告考慮了行為影響，比如計量與報告“門診量”可能誘使造假（為獲得更多補(bǔ)貼）和忽視服務(wù)質(zhì)量，因而要求使用扭曲效應(yīng)最小化的計量；更一般地講，要求在計量難度與扭曲效應(yīng)之間尋求適當(dāng)平衡。很明顯，這項意義非凡的訴求尚未融入當(dāng)前的績效運動，也遠(yuǎn)未被普遍理解、關(guān)注和重視。

（二）建立績效計量報告審計制度

此舉可與政府財務(wù)報告制度審計制度一并推進(jìn)，共同點在于發(fā)布“標(biāo)準(zhǔn)審計意見”。其中，針對績效計量報告的標(biāo)準(zhǔn)審計意見可分五類：（1）確認(rèn)。同時滿足誤差未超過5%、存在保證被報告信息準(zhǔn)確性的內(nèi)部控制。（2）有保留確認(rèn)。績效計量報告滿足其中一項情形，即被報告績效看似正確、但控制措施不足以保證持續(xù)的正確性；控制雖然嚴(yán)格、但資源文件不能被測試；報告給自動預(yù)算與評估系統(tǒng)的績效計量偏離績效定義、但引起的誤差小于5%（相對于正確的績效計量）；對審計存在明顯限制。（3）因素阻礙確認(rèn)。績效計量報告滿足其中一項情形，即數(shù)據(jù)文件不可獲得且控制不能充分保證數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性；對績效定義存在偏離且審計人員不能確認(rèn)正確的績效計量結(jié)果。（4）不準(zhǔn)確?？冃в嬃繄蟾鏉M足其中一項情形，即真實績效偏離報告的績效的幅度超過5%；數(shù)據(jù)文件抽樣測試中出現(xiàn)了高于5%的錯誤率；機(jī)構(gòu)計量偏離績效定義并且引起5%以上的誤差。（5）不適用。適用績效信息未在規(guī)定時間內(nèi)報告等情形。

發(fā)布審計意見對強(qiáng)化績效信息的審計應(yīng)用非常重要?？冃畔⑹褂檬强冃Ч芾淼年P(guān)鍵問題，關(guān)注應(yīng)該在什么場合以及如何正確使用才是最有成效的（唐納德·P·莫伊尼汗，2020）。鑒于績效審計的重要性，審計應(yīng)用可視為“最有成效”的應(yīng)用領(lǐng)域之一。

（三）厘清底層邏輯

三個底層邏輯對績效管理的作用與重要性，一如經(jīng)濟(jì)規(guī)律之于經(jīng)濟(jì)活動。第一個是“以控制換自由”：放松對投入組合、用途、金額和時間的過于詳細(xì)和嚴(yán)格的控制，在給定投入總額即支出限額的硬約束下，賦予其投入管理的足夠靈活性（自由），包括為降低成本和提高效率改變工作與運營流程，減少繁文縟節(jié)和價值無多的“檢查”，以此創(chuàng)設(shè)管理者對績效負(fù)責(zé)所依賴的環(huán)境條件。管理者有自身的職責(zé)，并且在遵守既定的規(guī)則和程序下完成任務(wù)，以此言之，他們就會減少對結(jié)果的注意力。因此，績效的推進(jìn)需要較松的控制和較少的合規(guī)性（Schick、Allen，2003）。問題并非控制本身，而是減少妨礙或抵觸績效的控制，底線是不至于冒腐敗高風(fēng)險的財務(wù)誠實。

第二個是“以結(jié)果論成敗”的目的論邏輯，可描述為“財政成本→財政成果→發(fā)展目標(biāo)”的因果鏈。因為公共資金是納稅人的錢，所以績效管理必須緊扣財政成本，視其為根本的和綜合性的“因”；因為納稅人承受了致其損失的財政成本，所以政府必須尋求結(jié)果導(dǎo)向的財政成果補(bǔ)償；因為財政成果對財政成本的補(bǔ)償并不充分，所以必須聯(lián)結(jié)發(fā)展目標(biāo)。就“所失”而言，成本總是最基本的東西，包括確定性成本和風(fēng)險成本；就“所得”而言，成果總是最基本的東西。兩者結(jié)合而來的成本有效性，可視為“如何衡量成敗”的最優(yōu)尺度。只要清晰、客觀且合理的成敗標(biāo)準(zhǔn)未被牢固確立，設(shè)想績效管理步入正軌并取得成功是不可能的。成本約束和目的論指導(dǎo)構(gòu)成當(dāng)代世界兩個中心困境的事實，強(qiáng)化了這個論點的力量。

第三個是手段—目的邏輯，關(guān)注什么樣的手段對目的是必要的、相關(guān)的、可行的和相稱的，因而也是適當(dāng)?shù)?。就財政成本而言，適當(dāng)手段的成本是風(fēng)險評估程序與機(jī)制；就財政成果和發(fā)展目標(biāo)而言，適當(dāng)手段是預(yù)算管理、公共支出管理和中期財政規(guī)劃的結(jié)合；就總額財政成果而言，適當(dāng)手段主要是預(yù)算限額制度和事前財政規(guī)則，比如赤字占GDP不超過3%與年度財政平衡或“跨周期”平衡；就財政配置成果而言，適當(dāng)手段主要是全面、系統(tǒng)和嚴(yán)格的支出審查程序與機(jī)制；財政運營成果而言，適當(dāng)手段主要是管理自主性和部門間與部門內(nèi)部的高度協(xié)同。就預(yù)算而言，遵從手段—目的邏輯的關(guān)鍵方面是清晰區(qū)分預(yù)算的三級結(jié)構(gòu)，即總額預(yù)算、配置預(yù)算和運營預(yù)算，目標(biāo)分別是總額財政紀(jì)律、配置優(yōu)先性和運營有效性。

（四）恪守結(jié)果導(dǎo)向

結(jié)果導(dǎo)向的正確概念是“聚焦成果、確認(rèn)影響和鑒別噪聲效應(yīng)”。因為成果反映目的與目標(biāo)，所以必須聚焦成果；因為尋求成果的努力不可避免地招致或強(qiáng)化正面或負(fù)面的附帶后果，所以必須確認(rèn)影響；成果和影響未必純粹源于管理努力，因而必須鑒別和分離噪聲效應(yīng)——比如天氣狀況對空氣質(zhì)量的影響。

結(jié)果導(dǎo)向把影響評價和噪聲效應(yīng)評價視為成果評價的補(bǔ)充，或者廣義成果評價的延伸。因為“我們真正想要什么”是通過成果概念表達(dá)的，比如服藥是為了治好感冒；影響所表達(dá)的是追求成果帶來的意愿和非意愿后果，比如服藥帶來的副作用；噪聲效應(yīng)代表所實現(xiàn)的成果和所產(chǎn)生的影響中與管理努力無關(guān)的部分，比如治好感冒的原因有30%歸結(jié)為與服藥無關(guān)（鍛煉身體和多喝溫開水等）。概而言之，結(jié)果導(dǎo)向的正確概念意味著：（1）以結(jié)果論成?。唬?）結(jié)果的焦點和核心都是成果；（3）綜合考慮影響并分離噪聲效應(yīng)才能準(zhǔn)確評估“真實成果”；（4）基于“真實成果”檢討和調(diào)整管理努力才是績效管理的真諦；（5）管理努力即我們能夠操控或影響的“因”，即投入、活動、產(chǎn)出、管理議程或其他。以此言之，目前按照數(shù)量—質(zhì)量—成本—時效—效益—滿意度的指標(biāo)分類體系是很成問題的，不是因為指標(biāo)本身不正確，而是指標(biāo)體系的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)背離了基本的結(jié)果導(dǎo)向，尤其是未將成果置于中心位置，這會令其解釋力和有用性被大打折扣，包括由其建構(gòu)起來的二級指標(biāo)和明細(xì)指標(biāo)，連帶影響數(shù)據(jù)采集、處理至呈現(xiàn)的價值與作用。

影響計量與評價的焦點應(yīng)是特定制度安排與政策行動引致的非意愿后果。相應(yīng)地，信息使用應(yīng)聚焦改善社會選擇的信息基礎(chǔ)，以合理保證充分預(yù)見可預(yù)見的非意愿后果，并將控制這些后果明確為公共政策的一個重要目標(biāo)，甚至主要目標(biāo)。在此意義上，財政績效管理的“體制目標(biāo)”是建構(gòu)理性預(yù)見體制，它區(qū)別于基于理性社會選擇的體制?？紤]到現(xiàn)實的“績效痛點”多半源于忽視乃至漠視可預(yù)見的非意愿后果，構(gòu)建高預(yù)見性體制（決策程序與機(jī)制）的特殊重要性和緊迫性不應(yīng)被低估。畢竟，我們無法依靠理性的方式消除導(dǎo)致社會脆弱性的貪婪和其他人類的缺點，幾千年來人類一直在進(jìn)行這樣的努力，卻毫無效果（納西姆·尼古拉斯·塔勒布，2014）。

（五）建構(gòu)績效管理的標(biāo)準(zhǔn)框架

標(biāo)準(zhǔn)框架旨在約束與引導(dǎo)績效管理“做正確的事、正確地做事和負(fù)責(zé)任地做事”，對推動績效運動步入正軌至關(guān)緊要，尤其有助于消除碎片化、形式主義作業(yè)和無謂的工作負(fù)荷，促進(jìn)基本績效指標(biāo)的通用性和評價結(jié)果的可比性。就“做正確的事”而言，標(biāo)準(zhǔn)框架應(yīng)是圖4所示的結(jié)果導(dǎo)向框架。公共資金是納稅人的錢，績效管理應(yīng)堅定地采納降低人民財政負(fù)荷的基本立場，把控制財政成本置于最優(yōu)先位置；給定財政成本，把財政成果及其聯(lián)結(jié)的發(fā)展目標(biāo)作為正確且必需的補(bǔ)償，確保績效管理始終聚焦公共資金增值。

圖4 基于目的邏輯的財政績效管理標(biāo)準(zhǔn)框架

與標(biāo)準(zhǔn)框架一致的“標(biāo)準(zhǔn)績效指標(biāo)”的一級指標(biāo)是財政成本、財政成果和發(fā)展目標(biāo)類指標(biāo)，彼此獨立又相互聯(lián)結(jié)。二級指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化和通用化也很重要。財政成本的二級指標(biāo)可在支出流量和資產(chǎn)存量這兩個層級上分解為融資成本、機(jī)會成本和運營成本，分別聯(lián)結(jié)理想財政成果的總額、配置和運營層級。就支出流量而言，融資成本指“為支出籌資”的社會成本，涵蓋稅收、非稅收入和債務(wù)的直接與間接成本，包括稅收征管成本、遵從成本和超額負(fù)擔(dān)；機(jī)會成本指選擇某個特定用途在其他用途上損失的最大收益，比如一筆1億元的資金用于修建校舍導(dǎo)致放棄修建醫(yī)院的成本；運營成本指使用公共資金購買投入、生產(chǎn)產(chǎn)出以實現(xiàn)運營成果的成本，投入成本、產(chǎn)出成本和成果成本可作為標(biāo)準(zhǔn)分類。就資產(chǎn)存量而言，融資成本指購置成本和相應(yīng)的貨幣時間價值，機(jī)會成本指當(dāng)前的資產(chǎn)組合隱含的機(jī)會成本，運營成本指維護(hù)、使用、閑置與損毀的成本，包括基于總額成本的經(jīng)濟(jì)折舊。產(chǎn)出成本是基本的和必需的，因為它是整個財政績效管理的微觀基礎(chǔ)，也是績效預(yù)算的先決條件。公共服務(wù)定價也依賴產(chǎn)出成本信息，涵蓋支出流量和資產(chǎn)存量的產(chǎn)出成本。服務(wù)定價不良在實踐中已經(jīng)成為一個亟待解決的問題，“公用事業(yè)”的財政補(bǔ)貼負(fù)荷沉重尤其明顯。

標(biāo)準(zhǔn)框架促使我們對財政成本、財政成果和發(fā)展目標(biāo)的相互關(guān)系進(jìn)行根本考察，這正是績效運動至今缺失的。就財政成本—財政成果而言，因為融資成本可能偏高，所以必須努力控制支出、赤字和債務(wù)總額；因為機(jī)會成本可能偏高，所以必須努力優(yōu)化支出與資產(chǎn)的配置結(jié)構(gòu)；因為運營成本可能偏高，所以必須努力改善運營的經(jīng)濟(jì)性、效率、有效性和適當(dāng)性。此外，因為“經(jīng)濟(jì)決定財政、財政影響經(jīng)濟(jì)”，所以財政成果與發(fā)展目標(biāo)間以及財政成本與發(fā)展目標(biāo)間的內(nèi)在聯(lián)系必須闡明，并清晰且充分區(qū)分財政總額、配置和運營層級。畢竟，公共財政真實不虛的“核心現(xiàn)實”就是控制（總額）、配置（結(jié)構(gòu)）和運營（使用）活動的組合，無論收入、支出、赤字還是債務(wù)。給定財政權(quán)力安排，財政問題的解決和訴諸財政力量的經(jīng)濟(jì)社會問題的解決，歸根結(jié)底，要么是財政總額的解決，要么是財政配置的解決，要么是財政運營的解決，要么是三者間的某種組合。以此言之，以總額—配置—運營作為標(biāo)準(zhǔn)框架的基石和主線最為適當(dāng)。

就約束與引導(dǎo)“正確地做事”而言，標(biāo)準(zhǔn)框架的建構(gòu)應(yīng)遵循手段—目的邏輯，以適當(dāng)手段匹配目的。以下五類關(guān)鍵組合均可被視為適當(dāng)手段：（1）預(yù)算管理與PEM組合；（2）財政運營管理、投資管理與融資管理的組合；（3）規(guī)劃管理（program management）工具的組合，即旨在達(dá)成“規(guī)劃結(jié)果”的“目的預(yù)設(shè)—戰(zhàn)略計劃—規(guī)劃管理”的組合，規(guī)劃結(jié)果的權(quán)重不應(yīng)低于50%以體現(xiàn)結(jié)果導(dǎo)向；（4）績效計量與績效評價的組合，前者側(cè)重績效信息本身的有用性與質(zhì)量，后者側(cè)重對成敗得失“給個說法”，兩者不可混為一談；（5）與“規(guī)劃結(jié)果”相連的運營結(jié)果鏈模型，如表3所示。

表3 結(jié)果鏈邏輯模型

表3呈現(xiàn)的運營結(jié)果鏈?zhǔn)窍喈?dāng)貼近實際的因果邏輯模型，六個關(guān)鍵節(jié)點有序地排列為一個完整鏈條，非常適合作為標(biāo)準(zhǔn)框架對待，任何增減調(diào)整均屬多余，真正需要的只是知曉和領(lǐng)會，貫通于各項工作并創(chuàng)造性地加以應(yīng)用，無論計量、評價還是改善績效。就項目評價而言，運營結(jié)果鏈特別有用。舉例來說，盡管投入、產(chǎn)出、成本（或資金）都是在活動層面展開的，項目成果也依賴活動的精心設(shè)計和組合，但目前的“項目績效評價”卻對活動評價視而不見，尤其是評價各項活動對項目成果的相對貢獻(xiàn)。對于改善項目績效和成果而言，活動評價—評價與比較特定活動對規(guī)劃成果的貢獻(xiàn)是意義非凡的，它幫助我們弄清哪些實際上是無效作業(yè)，導(dǎo)致消耗成本資金但對成果貢獻(xiàn)甚少，以及哪些是真正的有效作業(yè)。此外，直到今天，人們依然很少明了和理解為何“活動才是績效指標(biāo)建構(gòu)的最佳單元”，相關(guān)文件和實踐更未將其呈現(xiàn)出來。

規(guī)劃評價工具亦可基于生命周期準(zhǔn)則模型，涵蓋籌劃階段的需求與政策相關(guān)性準(zhǔn)則，施工前準(zhǔn)備階段的就緒度準(zhǔn)則，建設(shè)階段的效率準(zhǔn)則，以及運營階段的可持續(xù)性。

（六）強(qiáng)化與改進(jìn)績效計量

績效計量和績效評價都是績效管理的重要工具，但前者更基本也更重要。即便沒有績效評價，績效計量也是必需的?；诳冃Ч芾淼慕Y(jié)果導(dǎo)向原則，財政績效計量應(yīng)聚焦財政成本、財政成果和發(fā)展目標(biāo)。

如前所述，財政成本計量應(yīng)區(qū)分為融資成本、機(jī)會成本和運營成本計量。就計量運營成本而言，9步式產(chǎn)出成本核算標(biāo)準(zhǔn)流程是必需的：（1）機(jī)構(gòu)對其全部產(chǎn)出做出規(guī)定；（2）鑒別各期產(chǎn)出的全部成本；（3）鑒別所有的直接成本；（4）確定應(yīng)用的成本分配方法；（5）計算產(chǎn)出的直接成本；（6）鑒別所有的間接成本；（7）確定采用的成本動因；（8）將間接成本分配到產(chǎn)出上；（9）加總產(chǎn)出的直接成本和間接成本得到其完全成本。目前成本核算嚴(yán)重滯后，與備受重視的績效評價形成鮮明對照。產(chǎn)出成本核算的作用、重要性和緊迫性一直被低估，以至諸如“機(jī)關(guān)運行經(jīng)費”這類簡單信息也很難準(zhǔn)確和及時獲得。

財政成果計量亦需區(qū)分三個層級：計量作為總額成果的財政紀(jì)律，焦點是財政持續(xù)性、承受性和一致性；計量作為配置成果的優(yōu)先性，即支出結(jié)構(gòu)與國家戰(zhàn)略和政策重點的一致性；計量作為運營成果的經(jīng)濟(jì)性、效率、有效性和適當(dāng)性，前面三個結(jié)合為成本有效性。①

就發(fā)展目標(biāo)計量而言，最重要是計量政府五項核心工作之間及其共同成果間的聯(lián)結(jié)度。規(guī)劃—預(yù)算—實施—監(jiān)測—評價構(gòu)成各級政府的五項核心工作，彼此圍繞共同成果形成環(huán)環(huán)相扣的緊密聯(lián)結(jié)，乃是保證財政績效管理取得整體成功的先決條件。實踐中的“失聯(lián)”或松弛聯(lián)結(jié)很常見，也很少圍繞共同成果運作。在這種情況下，把工作重心置于項目績效評價，包括成本效益分析和“打分”，無關(guān)宏旨也無法切中要害?；谙到y(tǒng)論的基本原理，要害是“聯(lián)結(jié)”或者消除“失聯(lián)”。②

（七）鑒別績效路徑

把績效計量、評價、報告和審計作為一項強(qiáng)制要求是一回事，公共官員與機(jī)構(gòu)如何抵達(dá)“績效彼岸”的路徑問題是另一回事。有些文獻(xiàn)（Kettl、Donald，2000）區(qū)分了兩類供給面路徑：（1）“使管理者管理”的類市場安排，依賴績效合同（外包）和形成競爭壓力發(fā)揮作用，實踐中的模式是新西蘭；（2）“讓管理者管理”，依賴管理規(guī)范和管理勝任，實踐中的模式是澳大利亞和瑞典（Kettl、Donald，2000）。兩者都賦予管理者改善績效管理自主性，但前者強(qiáng)調(diào)激勵和競爭，后者強(qiáng)調(diào)意愿和信任。

與供給面路徑相對應(yīng)的是需求面路徑。一種是公共參與。沒有某種程度的公共參與，績效管理會變異為內(nèi)部官僚主義作業(yè)的風(fēng)險；缺乏公民支持和幫助，管理者與員工不可能理解結(jié)果導(dǎo)向方法的潛在價值，或者有效執(zhí)行這一方法（Perrin，2002）。話語權(quán)機(jī)制對于績效十分重要，因為公民作為最終用戶能夠向政府反饋信息，包括改進(jìn)服務(wù)交付以及特定社區(qū)的需求與優(yōu)先性信息（Gopakumar，1997）。第二種方法視績效為公民權(quán)利或消費者權(quán)利，前者依賴公共官員與機(jī)構(gòu)的職責(zé)，后者依賴市場競爭；兩類權(quán)利可區(qū)分為有救濟(jì)的權(quán)利和無救濟(jì)的權(quán)利，前者包括對劣質(zhì)服務(wù)的賠償或從其他渠道獲得服務(wù)。實踐中常見的政府與社會資本合作（PPP）模式，可視為第三類路徑，它把供給面路徑和需求面路徑融合在一起?？偟膩碚f，需求面路徑根植于如下理念：我們可以把公共服務(wù)建立在公民對話和公共利益的基礎(chǔ)上，并且可以將其與公民對話和公共利益充分地結(jié)合起來（珍妮特·V·登哈特，2016）。

（八）培育適宜的激勵環(huán)境

公共官員與機(jī)構(gòu)置身其中的激勵環(huán)境與激勵機(jī)制至少同等重要，關(guān)鍵努力包括：（1）減少不必要的或意義無多的“達(dá)標(biāo)檢查”；（2）關(guān)注政策得到執(zhí)行者贊同的可能性與程度；（3）保證政策連貫性和消除朝令夕改；（4）賦予一線機(jī)構(gòu)與管理者必要的管理自主性。

（九）加快績效立法進(jìn)程

基于“績效法定”的理念，績效立法的重要性不應(yīng)被低估。舉凡攸關(guān)公共利益和公共治理的領(lǐng)域，例如財政績效管理這個非常典型的領(lǐng)域，立法總是必需的和緊要的，政策文件和“文山會?！钡慕巧c作用無法與之相提并論。目前發(fā)達(dá)國家和許多發(fā)展中國家都有關(guān)于績效管理的專項法案，如美國《政府績效與結(jié)果法案》①該法案最初于1993年頒布實施，2000年做了重要修訂，主要是強(qiáng)化績效激勵機(jī)制。具有廣泛的全球性影響，州與地方層面的績效法案也很普遍。相比之下，中國已經(jīng)滯后。需要指出的是，新《預(yù)算法》及其《實施條例》中的績效條款并非專門的績效法案，角色與功能也不可與其等量齊觀。績效法案的主線和焦點應(yīng)是績效基礎(chǔ)的受托責(zé)任，包括界定誰對什么負(fù)責(zé)以及責(zé)任機(jī)制如何運轉(zhuǎn)。借鑒國際上的“最佳實踐”有助于完成這一壯舉。

五、結(jié) 語

正確概念的財政績效管理依次涵蓋三個互補(bǔ)模塊：績效計量、績效評價和信息使用，每個都圍繞共同財政成果及其聯(lián)結(jié)的發(fā)展目標(biāo)，也都依賴并產(chǎn)生績效信息；績效管理“鐵三角”——決策、評監(jiān)和激勵，界定了績效信息最重要的用途，包括來自“評價結(jié)果”的信息。與預(yù)算撥款掛鉤的信息使用應(yīng)特別當(dāng)心，因為制造的問題很可能比解決的問題更多?？冃Ч芾淼暮诵拿}是“信息使用”，它比績效計量和績效評價更重要，因為強(qiáng)化和改進(jìn)績效最終依賴信息使用，涵蓋“在何處使用”和“如何使用”?？偟膩碚f，績效信息的使用應(yīng)聚焦財政成本、財政成果和發(fā)展目標(biāo)及其聯(lián)結(jié)。目前各級政府、部門和機(jī)構(gòu)的信息閑置和信息孤島問題依然相當(dāng)突出。許多被收集和儲存的非保密信息并未實際發(fā)揮作用，也未開放給社會，內(nèi)部流動也很少。

前景規(guī)劃應(yīng)聚焦三類“適當(dāng)平衡”：績效計量、績效評價和績效信息使用間的適當(dāng)平衡，財政成本、財政成果、發(fā)展目標(biāo)間的適當(dāng)平衡，財政總額績效、配置績效和運營績效間的適當(dāng)平衡，避免任何一個成為短板。為此，應(yīng)基于財政管理層級即總額—配置—運營管理進(jìn)行清晰區(qū)分，開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)化和通用化的結(jié)果導(dǎo)向績效框架，即融合財政成本、財政成果和發(fā)展目標(biāo)的框架，尤其應(yīng)保證以此“框定”一級指標(biāo)和二級績效指標(biāo)?？冃Я⒎ㄒ鄳?yīng)著手展開?；A(chǔ)理論建構(gòu)同等重要，以合理保證績效管理實踐遵從三個底層邏輯：“以控制換自由”、目的邏輯和手段—目的邏輯。目的邏輯即聚焦財政成本、財政成果和發(fā)展目標(biāo)的邏輯。

財政績效管理是堪稱世界級難題的社會系統(tǒng)工程。從美國進(jìn)步時代啟動早期努力開始，發(fā)達(dá)國家至今經(jīng)歷了一個多世紀(jì)的歷程，尚且成功案例遠(yuǎn)少于失敗案例。中國的經(jīng)歷僅為其十分之一，困難與挑戰(zhàn)尤其不應(yīng)低估；目前的進(jìn)展和成果是積極的，但也是有限的。對此保持清醒且現(xiàn)實的認(rèn)知非常重要，尤其應(yīng)扭轉(zhuǎn)片面強(qiáng)調(diào)“做更多的事”從而忽視基本問題的傾向?；締栴}涵蓋標(biāo)準(zhǔn)框架和基礎(chǔ)理論建構(gòu)，前述的三類“適當(dāng)平衡”，以及恪守最基本的財政績效觀：財政績效管理要求公共資金以財政成果和發(fā)展成果印證其增值以補(bǔ)償財政成本。

即便良好的績效計量、評價與管理亦有其局限性，因而不能代替基本的財政管理改革，也不能代替建立堅固的行政程序取得進(jìn)步和政府職能合理化的努力?；镜呢斦芾砀母锇ㄖ荚谙槠念A(yù)算過程改革，會計、審計與報告系統(tǒng)的改革，會計、預(yù)算、國庫管理的整合，以及全面改進(jìn)預(yù)算支出分類系統(tǒng)，焦點是采用與國際標(biāo)準(zhǔn)一致的經(jīng)濟(jì)分類、規(guī)劃分類和產(chǎn)出分類。