劉繼成、肖杰

（1.青海民族大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，青海 西寧810000；2.成都交通高級(jí)技工學(xué)校，四川 成都610065；3.成都地鐵運(yùn)營有限公司，四川 成都610065）

0 引言

土地是城市中進(jìn)行所有活動(dòng)或行為的載體，是城市發(fā)展的重要資源，離開土地，城市就沒有發(fā)展的基礎(chǔ)。因此，如何提高城市土地資源的利用效率，發(fā)揮更高的價(jià)值，達(dá)到土地資源最優(yōu)配置狀態(tài)，是值得研究的問題。

城市公共交通是城市活動(dòng)不可或缺的部分，可以滿足居民在城市及其郊區(qū)范圍內(nèi)的通行需求，保證城市正常運(yùn)作的同時(shí)也能促進(jìn)城市發(fā)展。城市公共交通系統(tǒng)的構(gòu)建，離不開對(duì)土地資源的消耗。因此，在公共交通構(gòu)建過程中，提升土地利用效率、實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置，才是解決城市土地利用和城市公共交通發(fā)展問題的出路。

1 城市公共交通與土地集約利用理論

1.1 城市公共交通

城市公共交通是指包括公共汽車、電車（含有軌電車）、城市公共交通等，按照既定的線路、站點(diǎn)、時(shí)間及票價(jià)運(yùn)營，為公眾提供基本出行服務(wù)。城市公共交通按照運(yùn)輸方式、交通工具和運(yùn)輸特征的不同，可以分為常規(guī)公共交通、城市公共交通、快速公共交通、輔助公共交通和特殊公共交通，城市公共交通是城市公共交通的重要組成部分。

1.2 土地集約利用理論

土地集約利用的概念最早來源于農(nóng)業(yè)土地集約利用研究，由大衛(wèi)·李嘉圖等古典政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家在地租理論中首次提出。所謂農(nóng)業(yè)土地集約利用，是指在一定面積的土地上，集中地投入較多的生產(chǎn)資料和生活勞動(dòng)，使用先進(jìn)的技術(shù)和管理方法，以求在較小面積的土地上獲得高額產(chǎn)量和收入的一種農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式。土地集約利用實(shí)質(zhì)上是土地投入產(chǎn)出的關(guān)系，即使用最少的土地獲得最高的產(chǎn)出，其內(nèi)涵擴(kuò)展包括土地地塊集約利用、土地類型集約利用及區(qū)域土地集約利用。對(duì)各種土地類型集約高效利用的同時(shí)，在區(qū)域土地利用合理性結(jié)構(gòu)條件下實(shí)現(xiàn)區(qū)域土地的最大產(chǎn)出和土地利用效益，達(dá)到區(qū)域土地集約利用。

1.3 城市公共交通與土地利用關(guān)系

土地是城市公共交通的載體，城市公共交通建成依賴于土地資源。城市公共交通系統(tǒng)的組成內(nèi)容包含線路、車輛、車站、場站等，其中線路的鋪設(shè)需要以土地作為載體，車站、場站的建設(shè)也要以土地為基礎(chǔ)。線路的鋪設(shè)既可以在地面進(jìn)行，也可以在地下和地上進(jìn)行，這些都離不開對(duì)土地的利用。車站、場站通常數(shù)量多、占地面積大，對(duì)土地資源的總消耗量大。在城市土地資源稀缺的情況下，對(duì)于必須消耗土地的內(nèi)容，研究其如何利用有限的土地資源或消耗最少的土地資源來尋求最大的發(fā)展，是解決個(gè)中矛盾的出路。

城市公共交通發(fā)展也影響土地利用。公共交通形成之后，兩地間的可達(dá)性增強(qiáng)，居民可以便捷地往返于兩地之間，活動(dòng)分布特征顯著增強(qiáng)，會(huì)引導(dǎo)兩地及兩地之間的土地利用開發(fā)，影響區(qū)域土地利用結(jié)構(gòu)。因此，城市土地利用與公共交通相互作用關(guān)系，如圖1所示。

圖1 公共交通與土地利用相互作用關(guān)系

2 成都市公共交通發(fā)展及用地現(xiàn)狀

2.1 成都市公共交通發(fā)展現(xiàn)狀

早在國內(nèi)開始探索常規(guī)公共交通規(guī)劃時(shí)期，成都市也開始發(fā)展常規(guī)公共交通系統(tǒng)，并且迅速完成線路規(guī)劃和實(shí)現(xiàn)車輛上線運(yùn)營。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，成都市常規(guī)公共交通已經(jīng)形成較大規(guī)模，線路覆蓋面廣、車輛配置量大，注重準(zhǔn)點(diǎn)率和服務(wù)品質(zhì)的提升。但在快速公共交通和城市公共交通發(fā)展方面，起步較晚，2010年開通第一條地鐵線路，明顯落后于國內(nèi)其他大城市。截至2020年底，成都市公交線路增至979條（其中快速公交系統(tǒng)線路13條），開通地鐵線路12條。地鐵運(yùn)營總里程達(dá)到518萬km（不含有軌電車的39km），單日最高客流量突破500萬人次。

2.2 成都市城市公共交通對(duì)土地利用現(xiàn)狀

成都市城市公共交通對(duì)土地的利用影響可以分為兩大類：一類是線路經(jīng)過城市成熟地段對(duì)土地利用的影響，另一類是線路經(jīng)過城市正處于發(fā)展地段對(duì)土地利用的影響。前一類型，商業(yè)和居住用地已經(jīng)較為成熟，公共交通線路以堅(jiān)持“線跟人走”的原則，同時(shí)考慮提高對(duì)土地的利用。后一類型，區(qū)域發(fā)展尚不成熟，可以發(fā)揮公共交通線路“人跟線走”的優(yōu)勢，對(duì)沿線及站點(diǎn)土地進(jìn)行充分利用。以地鐵2號(hào)線為例，對(duì)公共交通規(guī)劃對(duì)土地利用不充分情況進(jìn)行分析。按照上述兩大類型，可以將2號(hào)線線路分為幾個(gè)區(qū)間，犀浦至行政學(xué)院區(qū)間和書房至龍泉驛區(qū)間屬于前一種類型，行政學(xué)院至?xí)繀^(qū)間屬于后一種類型。前一種類型，已經(jīng)形成較為成熟的商業(yè)生活圈，如一品天下站、天府廣場站、春熙路站等，以站點(diǎn)為中心的中密度、低密度地區(qū)均已開發(fā)，相鄰站點(diǎn)之間的空隙區(qū)也被利用，但地鐵線路仍可以促進(jìn)對(duì)土地的進(jìn)一步利用，圍繞站點(diǎn)對(duì)地下、地面空間進(jìn)行高密度開發(fā)。目前，成都地鐵在成熟地段的站點(diǎn)仍存在大量站廳、過道等區(qū)域無商業(yè)布局的情況，造成極大的資源浪費(fèi)。同時(shí)，部分站點(diǎn)地面較大區(qū)域未進(jìn)行開發(fā)，造成大面積土地閑置，如惠王陵站、行政學(xué)院站等。

后一種類型，線路經(jīng)過的區(qū)域大部分處于未開發(fā)狀態(tài)，如大面鋪站、連山坡站等。地鐵2號(hào)線建設(shè)時(shí)期，大面鋪站、連山坡站沿線以農(nóng)業(yè)用地為主，還有許多農(nóng)村自建房。按照最初的規(guī)劃，2號(hào)線是沿驛都西路、驛都中路、驛都東路達(dá)到龍泉驛區(qū)音樂廣場，當(dāng)時(shí)驛都大道沿線已經(jīng)發(fā)展為較為成熟的居住用地模式，為發(fā)揮公共交通引領(lǐng)城市發(fā)展的作用，才將線路改為現(xiàn)在的走向。2022年，成都地鐵2號(hào)線已經(jīng)開通運(yùn)營10年，但大面鋪站、連山坡站沿線仍以農(nóng)業(yè)用地為主，土地利用不充分現(xiàn)象仍未改變。

3 構(gòu)建土地集約利用與公共交通發(fā)展模式

3.1 構(gòu)建最優(yōu)車站用地布局模型

針對(duì)成都市目前投入使用的公交車站和已使用且位于成熟地段的地鐵車站對(duì)土地利用不充分的情況，進(jìn)行全面深入調(diào)研，制定車站用地布局優(yōu)化方案。這里的優(yōu)化指對(duì)車站用地結(jié)構(gòu)進(jìn)行一定限度范圍內(nèi)的調(diào)整，非內(nèi)部和周邊區(qū)域的大面積改造。常規(guī)公交車站，占地面積較小，不適合發(fā)展大規(guī)模綜合商圈，但可以發(fā)展商業(yè)廣告業(yè)務(wù)。建議沿公交車站縱向方向增加站臺(tái)長度，提高原有閑置土地利用水平，增加商業(yè)廣告位數(shù)量，將大廣告位進(jìn)行拆分，適當(dāng)降低單個(gè)廣告位租金收入，但要保證總租金收入增加。快速公交車站規(guī)模相對(duì)較大，可以優(yōu)化的空間較大，建議增設(shè)商業(yè)布局，形成車站內(nèi)部和以車站為中心的小商圈，滿足乘客在乘坐公交前或離開公交時(shí)的購買需求，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展。地鐵站是公共交通車站內(nèi)對(duì)土地占用最多的一種車站，提高對(duì)它的土地利用，在很大程度上解決了車站對(duì)土地利用不充分的問題。地鐵站建設(shè)成本高，雖然投入使用后大規(guī)模改建的概率很小，但可以進(jìn)行局部的優(yōu)化。一方面應(yīng)對(duì)地鐵車站內(nèi)部布局進(jìn)行優(yōu)化，合理劃定過道區(qū)、安檢區(qū)、進(jìn)站區(qū)和候車區(qū)，在滿足車站使用功能的基礎(chǔ)上，清理出閑置區(qū)域和閑置用房進(jìn)行商業(yè)改造。另一方面加強(qiáng)對(duì)進(jìn)出站通道區(qū)域的利用，成都很多地鐵站進(jìn)出站通道較長，小部分有一定的商業(yè)布局，大部分通道都處于閑置狀態(tài)，可以考慮利用這部分區(qū)域大力發(fā)展廣告業(yè)務(wù)。

針對(duì)后續(xù)規(guī)劃的公交車站、地鐵車站、有軌電車車站等，建議以目前對(duì)土地利用較充分的車站為原型，總結(jié)土地高效利用經(jīng)驗(yàn)，參考國內(nèi)外先進(jìn)做法，持續(xù)優(yōu)化車站用地布局模型，提高對(duì)城市土地的利用水平。

3.2 深化公共交通導(dǎo)向開發(fā)發(fā)展模式

針對(duì)成都市已經(jīng)投入使用且具備大規(guī)模改造條件的地鐵站，發(fā)展以公共交通為導(dǎo)向的開發(fā)模式，即TOD模式，突出地鐵站區(qū)域土地的混合利用優(yōu)勢。

公共交通導(dǎo)向的開發(fā)（TOD）理念在20世紀(jì)90年代已經(jīng)出現(xiàn)，但直到1993年卡爾索普在《未來美國大都市》一書中對(duì)TOD進(jìn)行了詳細(xì)闡述之后，這個(gè)概念才真正流行起來。這種開發(fā)模式通過對(duì)公交沿線土地進(jìn)行高密度開發(fā)，配合土地混合使用和宜人的步行環(huán)境設(shè)計(jì)，營造了人性化的就業(yè)居住空間。與精明增長和緊湊開發(fā)的目的一樣，TOD模式是為了解決美國當(dāng)時(shí)嚴(yán)重的城市蔓延問題，它與傳統(tǒng)的、依賴汽車的開發(fā)方式形成了鮮明的對(duì)比。

TOD以公交站點(diǎn)為中心，以400～800m為半徑建立廣場中心，集交通、商業(yè)、工作、居住為一體，公交站既可以是常規(guī)公交車站、快速公交車站，也可以是公共交通車站。成都TOD正處于興起階段，選擇以地鐵站為中心的開發(fā)模式，典型的有陸肖TOD麓鳴九天、雙鳳橋TOD鳳舞七里等。深化公共交通導(dǎo)向開發(fā)模式，可以從以下方面入手：制定長遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)，進(jìn)一步擴(kuò)大TOD項(xiàng)目開發(fā)規(guī)模，對(duì)已投入使用的地鐵站進(jìn)行充分調(diào)研，將具有發(fā)展?jié)摿Φ能囌炯{入開發(fā)范疇，如成都市繞城路附近區(qū)域、地鐵3號(hào)線雙流區(qū)域、地鐵8號(hào)線成華區(qū)域，多數(shù)地鐵站周邊土地處于待開發(fā)狀態(tài)，具備發(fā)展TOD模式的條件，可以加大開發(fā)規(guī)模。地鐵規(guī)劃過程中，在城市規(guī)劃協(xié)同背景下，車站布局優(yōu)先采用TOD模式，對(duì)線路沿線和車站周邊用地進(jìn)行高密度統(tǒng)籌開發(fā)，提高土地利用水平，真正意義上構(gòu)建公共交通引導(dǎo)城市發(fā)展模式。優(yōu)化TOD土地利用空間布局，結(jié)合前期開發(fā)經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)高效布局方法，科學(xué)合理規(guī)劃，持續(xù)提升對(duì)土地利用的效率，打造TOD成都模式，充分發(fā)揮地鐵在城市發(fā)展中的導(dǎo)向作用。

3.3 合理規(guī)劃場站用地模型

第一，應(yīng)優(yōu)化場站選址。公交或地鐵的停車場、車輛段，占地面積較大，因此這類場站不適合規(guī)劃在城市土地價(jià)值較高的區(qū)域。城市土地價(jià)值以城區(qū)中心最高，并向外呈遞減趨勢，所以場站不宜規(guī)劃在城區(qū)的中心，應(yīng)盡量規(guī)劃在線路終點(diǎn)站附近的郊區(qū)，避免對(duì)土地價(jià)值較高的區(qū)域進(jìn)行占用。若線路的終點(diǎn)站位于城市的中心位置，如成都地鐵7號(hào)線所有車站均位于2.5環(huán)的位置，地理位置優(yōu)越，土地資源珍貴，則應(yīng)充分利用地下空間資源，建立地下停車場和車輛段。在線路終點(diǎn)站附近規(guī)劃場站，也利于行車組織安排、車輛出入場段、異常情況處置等，還可以避免運(yùn)營結(jié)束后空載運(yùn)行較長距離才能返回場段導(dǎo)致的資源浪費(fèi)。

合理規(guī)劃場站布局。場站通常規(guī)模較大，土地資源占用嚴(yán)重，且土地利用水平低，應(yīng)優(yōu)化站內(nèi)布局，在滿足功能的基礎(chǔ)上，盡可能縮小場站規(guī)模，提高對(duì)土地資源利用的水平。首先，科學(xué)規(guī)劃，根據(jù)需要實(shí)現(xiàn)的功能合理布局，避免站內(nèi)出現(xiàn)大量閑置用地；其次，辦公用房的修建，在城市總體規(guī)劃允許的范圍內(nèi)，增加樓層總高度和房間設(shè)置總數(shù)，減少地基面積的占用；再次，修建自動(dòng)化立體倉庫用于物資的存放，立體化倉庫占地面積少，充分利用了地上空間資源，提高了土地利用效率，并且管理成本低、效率高，優(yōu)勢明顯。最后，控制場站綠化面積，場站以存放公共交通工具、提供維修保養(yǎng)的場地等功能為主，無嚴(yán)格的綠化比例要求，適量減少綠化帶的規(guī)劃，可以縮小場站用地面積。

4 結(jié)語

城市公共交通發(fā)展過程中實(shí)現(xiàn)土地的集約利用，一方面對(duì)已經(jīng)建成的公共交通系統(tǒng)用地模型進(jìn)行優(yōu)化，包括線路用地、車站用地、場站用地等，通過優(yōu)化布局等方式提高土地的利用效率，這種優(yōu)化受城市區(qū)域因素和環(huán)境因素的影響，通常力度有限，但仍可以起到一定的作用。另一方面，將城市公共交通發(fā)展規(guī)劃和土地利用規(guī)劃結(jié)合起來，采取協(xié)同規(guī)劃策略，充分發(fā)揮以公共交通為導(dǎo)向的開發(fā)模式。這里的以公共交通為導(dǎo)向，不僅是指公共交通，也包括常規(guī)公共交通和快速公共交通，只是公共交通在引導(dǎo)城市發(fā)展中具有更大的影響力。構(gòu)建土地集約利用下的城市公共交通發(fā)展模式，使土地利用和公共交通相互作用關(guān)系更加深入化，土地集約利用增強(qiáng)了公共交通的可達(dá)性，公共交通可達(dá)性增強(qiáng)后又會(huì)進(jìn)一步影響土地的利用，二者將共同促進(jìn)城市的可持續(xù)發(fā)展。