李嘉樂(lè)，王兆杰，杜 穎

(湖南中醫(yī)藥大學(xué)，湖南 長(zhǎng)沙 410208)

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)及消費(fèi)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，人民群眾對(duì)健康的需求日益由疾病診療向疾病預(yù)防、健康管理等方面轉(zhuǎn)變。疾病預(yù)防控制體系是衛(wèi)生和健康服務(wù)體系的重要組成部分，在提供公共衛(wèi)生服務(wù)中擔(dān)負(fù)著重要的職能。在目前疫情防控階段，疾病預(yù)防控制中心的作用愈發(fā)凸顯，疾控機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定運(yùn)行對(duì)自身健康發(fā)展及國(guó)民健康具有重大意義[1]。

湖南省位于我國(guó)中部，依托“湘雅系”醫(yī)院成為隱藏的醫(yī)療強(qiáng)省，在當(dāng)前疫情常態(tài)化背景下，其疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)的改革已被列為“十四五”期間應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的主要任務(wù)[2]。本研究通過(guò)分析2014-2020年湖南省疾控機(jī)構(gòu)相關(guān)衛(wèi)生數(shù)據(jù)，了解近年來(lái)湖南省疾控中心經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況，發(fā)現(xiàn)存在的問(wèn)題，為政府部門(mén)進(jìn)行疾控機(jī)構(gòu)運(yùn)行機(jī)制改革提供參考。

1 資料與方法

數(shù)據(jù)來(lái)源于《湖南省衛(wèi)生健康統(tǒng)計(jì)年鑒》《湖南省衛(wèi)生統(tǒng)計(jì)摘要》、湖南省衛(wèi)生財(cái)務(wù)年報(bào)等。運(yùn)用Excel軟件對(duì)搜集的數(shù)據(jù)進(jìn)行整理歸類，采用描述性分析和對(duì)比分析方法對(duì)湖南省2014年以來(lái)疾控機(jī)構(gòu)數(shù)量、人員情況、資產(chǎn)負(fù)債情況、收支狀況等指標(biāo)進(jìn)行綜合分析。

2 結(jié)果

2.1 湖南省疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)基本情況

2.1.1 機(jī)構(gòu)數(shù)量

2014年以來(lái)湖南省疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)的數(shù)量呈先增后減的趨勢(shì)，2017年機(jī)構(gòu)數(shù)最多為212個(gè)，之后又逐漸減少到2020年的200個(gè)。

2.1.2 人員情況

湖南省疾控機(jī)構(gòu)在職職工人數(shù)整體上呈下降趨勢(shì)，由2014年的13,620人減少至2020年的13,137人，減少了483人，年均增長(zhǎng)率為-0.58%；在編在職人員占在職職工人數(shù)比例逐年降低，2020年為82.07%，即有17.93%的員工沒(méi)有編制；衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)量先增后減，在2018年處于最高值6953人，之后不斷下降，2020年末減少至6320人，相比2014年減少386人，年均增長(zhǎng)率為-0.94%，衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)占在職職工人數(shù)的比例由2014年的49.24%減少至2020年的48.11%，見(jiàn)表1。

表1 湖南省疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)資源配置基本情況

2.1.3 資產(chǎn)負(fù)債情況

2014-2020年湖南省疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)總資產(chǎn)一直處于上升趨勢(shì)，從2014年的30.28億元增加到2020年的58.13億元，2017年增速最快(17.92%)，2018年增速最慢(0.67%)，年平均增速為11.62%，負(fù)債總額從2014年的8.91億元增加至2020年的19.86億元，在2020年增速最快(33.65%)，2018年增速最慢(-13.88%)，年平均增速為15.34%。

資產(chǎn)負(fù)債率用來(lái)衡量機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期償債能力強(qiáng)弱，2014-2020年資產(chǎn)負(fù)債率基本保持在30%左右，2014年為29.43%，2020年為34.16%。流動(dòng)負(fù)債率=流動(dòng)負(fù)債/總負(fù)債，2020年湖南省疾控機(jī)構(gòu)流動(dòng)負(fù)債率為90.81%，比2014年高7.87%，提示疾控機(jī)構(gòu)對(duì)于短期資金的依賴性越來(lái)越強(qiáng)。流動(dòng)比率=流動(dòng)資產(chǎn)/流動(dòng)負(fù)債，用來(lái)衡量醫(yī)療機(jī)構(gòu)在短期債務(wù)到期之前償還負(fù)債的能力[3]。2014年以來(lái)湖南省疾控機(jī)構(gòu)流動(dòng)比率逐年升高，但與合理的最低流動(dòng)比率還有一定的差距，疾控機(jī)構(gòu)還債能力還有待加強(qiáng)，見(jiàn)表2。

表2 湖南省疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)資產(chǎn)負(fù)債情況

2.2 湖南省疾控機(jī)構(gòu)總體收支情況

2014-2020年湖南省疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)的總收入呈穩(wěn)步增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，2020年總收入為700,542.68萬(wàn)元，是2014年總收入的2.18倍，6年間年均增長(zhǎng)速度為14.92%；疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)的總支出在6年間也不斷增長(zhǎng)，2020年總支出為612,428.14萬(wàn)元，是2014年總支出的2.01倍，年均增長(zhǎng)率為13.23%，且每年的總收入均大于總支出。2020年收支結(jié)余最多為88,114.54萬(wàn)元，是2014年收支結(jié)余的5.31倍，平均每家疾病控制機(jī)構(gòu)盈利440.57萬(wàn)元；2020年收支結(jié)余率為12.58%，提示疾控機(jī)構(gòu)平均每100元里有12.58元結(jié)余，見(jiàn)表3。

表3 湖南省疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)收支基本情況

2.2.1 總體收入情況

疾控機(jī)構(gòu)總收入主要包含財(cái)政補(bǔ)助收入、事業(yè)類收入和經(jīng)營(yíng)收入。2014-2020年財(cái)政補(bǔ)助收入占總收入比重較高，均位于50%以上，且先遞增后遞減，2019年最高(476,605.48萬(wàn)元)，年均占比為60.19%，總體上處于增長(zhǎng)趨勢(shì)，年均增長(zhǎng)率為6.24%。事業(yè)類收入占總收入比重雖逐年遞減，但金額在不斷增長(zhǎng)，年均占比為42.32%。事業(yè)類收入由事業(yè)收入、上級(jí)補(bǔ)助收入、其他收入、附屬單位上繳收入組成(附屬單位上繳收入在2014年以來(lái)為0)。其中事業(yè)收入占事業(yè)類收入比重最高，但2014-2020年占比有所減少，年平均值為92.34%。經(jīng)營(yíng)收入占總收入比重較小，比重平均值為0.23%，見(jiàn)表4。

表4 湖南省疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)收入結(jié)構(gòu)

2.2.2 總體支出情況

疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)總支出由財(cái)政補(bǔ)助支出、事業(yè)類支出和經(jīng)營(yíng)支出組成。2014-2020年湖南省財(cái)政補(bǔ)助支出占總支出比重最高，年平均占比為59.45%，并且呈逐年上漲趨勢(shì)，2020年財(cái)政補(bǔ)助支出485，397.93萬(wàn)元，是2014年的3.17倍，年均增長(zhǎng)率為21.84%。事業(yè)類支出占整體上呈遞增趨勢(shì)，由2014年的150,557.21萬(wàn)元增加至2020年的223,520.9萬(wàn)元，年均增長(zhǎng)率為6.83%，但支出占比在逐年遞減，7年間平均占比為42.59%；其中事業(yè)支出占比最大，達(dá)99.25%。經(jīng)營(yíng)支出占總支出比重最低，年均占比為0.23%，見(jiàn)表5。

表5 湖南省疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)支出情況

3 討論與建議

3.1 疾控機(jī)構(gòu)數(shù)量有所減少，衛(wèi)生人員數(shù)相對(duì)不足

2020年湖南省疾控中心機(jī)構(gòu)數(shù)量減少至200個(gè)，機(jī)構(gòu)數(shù)量整體逐漸下降趨勢(shì)，一方面可能與機(jī)構(gòu)的正常合并與整合有關(guān)，另一方面與臨床醫(yī)療機(jī)構(gòu)相比較，疾控機(jī)構(gòu)的社會(huì)關(guān)注度相對(duì)偏低，使得疾控中心的職能有所弱化[4]。

“十三五”以來(lái)湖南省醫(yī)療衛(wèi)生人員隊(duì)伍不斷壯大，但疾控機(jī)構(gòu)衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)、年末在職職工工人數(shù)卻呈現(xiàn)逐年減少趨勢(shì)，2020年末在編在職人員占在職人數(shù)的82.07%，即有17.93%的人沒(méi)有編制。目前湖南省每萬(wàn)人口疾控人員編制數(shù)為1.62人，與《疾病預(yù)防控制中心機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定的人員編制數(shù)應(yīng)達(dá)各省每萬(wàn)常住人口1.75的比例還有一定的差距[5]。一方面由于疾控機(jī)構(gòu)崗位設(shè)置脫離實(shí)際需要、機(jī)構(gòu)編制不足、行業(yè)吸引力堪憂等使得疾控機(jī)構(gòu)人員引進(jìn)較為困難；另一方面目前湖南省疾控機(jī)構(gòu)仍參照《關(guān)于調(diào)整衛(wèi)生防疫津貼標(biāo)準(zhǔn)的通知》(國(guó)人部發(fā)〔2004〕27 號(hào))的衛(wèi)生防疫津貼發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)[6]，以及受2017年國(guó)家取消“三項(xiàng)收費(fèi)”和二類疫苗加成的影響，疾控機(jī)構(gòu)人員薪酬水平逐年降低，造成了大量?jī)?yōu)秀人員外流[7]。

3.2 資產(chǎn)運(yùn)行狀況較為嚴(yán)峻，償債能力較弱

2014-2020年，湖南省疾控機(jī)構(gòu)資產(chǎn)與負(fù)債總額整體上呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，負(fù)債的年均增長(zhǎng)速度高于資產(chǎn)的年均增長(zhǎng)速度，與河南省資產(chǎn)負(fù)債情況保持一致[8]，反映出疾控機(jī)構(gòu)資產(chǎn)運(yùn)行狀況較為嚴(yán)峻。2020年疾控機(jī)構(gòu)資產(chǎn)負(fù)債率為34.16%，較低的資產(chǎn)負(fù)債率表明疾控機(jī)構(gòu)資金使用不夠靈活，運(yùn)用外部資金籌資的能力較弱，可能出現(xiàn)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，2014-2020年疾控機(jī)構(gòu)流動(dòng)比率較低，體現(xiàn)出疾控機(jī)構(gòu)短期償債能力較弱，流動(dòng)資金不足。

3.3 財(cái)政補(bǔ)助收入機(jī)制有待提高

2014-2020年，湖南省疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)財(cái)政補(bǔ)助收入總體上呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，年均增長(zhǎng)率為26.20%，表明湖南省政府在一定程度上加強(qiáng)了疾控機(jī)構(gòu)的公益屬性，對(duì)人民健康的重視程度日益提升[9]。但需引起注意的是財(cái)政補(bǔ)助收入增長(zhǎng)幅度波動(dòng)性較大，2019年最高增速(78.95%)與2020年最低增速-3.02%相差81.97個(gè)百分點(diǎn)，同時(shí)2020年湖南省疾控機(jī)構(gòu)財(cái)政補(bǔ)助收入占總收入比重為65.98%，雖總體上有所增長(zhǎng)，但與我國(guó)平均水平(75.55%)還有一定的差距，提示湖南省疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)財(cái)政投入機(jī)制有待提高。

4 建議

4.1 履行政府管理職能，推進(jìn)疾控體系改革

《關(guān)于疾病預(yù)防控制體系建設(shè)的若干規(guī)定》明確了政府對(duì)疾控體系的管理和保障職責(zé)，在疫情防控常態(tài)化背景下，為緩解疾控機(jī)構(gòu)“生存難，發(fā)展更難”的困境，推進(jìn)疾控體系改革必不可少[10]。政府部門(mén)應(yīng)明確自身職責(zé)，根據(jù)轄區(qū)常住人口數(shù)、服務(wù)范圍、工作量等因素合理配置疾控中心數(shù)量，加強(qiáng)疾控中心職能發(fā)揮，著眼于公平和效率，推進(jìn)人員素質(zhì)、職能定位及管理制度全面綜合改革，合理規(guī)劃省、市、縣、區(qū)疾控機(jī)構(gòu)資源，防止資源在地區(qū)間進(jìn)行重復(fù)建設(shè)，并注重加強(qiáng)各疾控中心之間、疾控中心與醫(yī)療機(jī)構(gòu)之間的相互配合，確保人員、資源、信息互通共享，及時(shí)發(fā)現(xiàn)一些新發(fā)傳染病，從而做到及早部署防控，從根本上落實(shí)政府在疾控機(jī)構(gòu)管理中的主體責(zé)任[11]。隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)全球化的不斷加快，氣候環(huán)境以及人們生活方式的改變，一些新發(fā)、未知、不明原因的疾病不斷涌現(xiàn)，對(duì)疾控機(jī)構(gòu)收集分析數(shù)據(jù)以及運(yùn)用能力提出了新的挑戰(zhàn)。建議搭建 “互聯(lián)網(wǎng)+公共衛(wèi)生”平臺(tái)，加強(qiáng)對(duì)信息化建設(shè)的資源整合，建立覆蓋全生命周期，全健康要素的信息管理與服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息的互通共享，防止出現(xiàn)經(jīng)費(fèi)浪費(fèi)問(wèn)題，完善公共衛(wèi)生服務(wù)體系[12]。自2017年取消三項(xiàng)收費(fèi)后，多地疾控機(jī)構(gòu)收支缺口擴(kuò)大，導(dǎo)致疾控體系的基礎(chǔ)設(shè)施和硬件建設(shè)普遍滯后，極大地降低了應(yīng)急響應(yīng)速度和處置效率。建議完善傳染病直報(bào)及應(yīng)急預(yù)案系統(tǒng)，完善優(yōu)化防控物資儲(chǔ)備和應(yīng)急征用等機(jī)制，堅(jiān)持及時(shí)公開(kāi)透明發(fā)布疫情信息，用好抗疫特別國(guó)債，加大疫苗、藥物和快速檢測(cè)技術(shù)研發(fā)投入，增加防疫救治醫(yī)療設(shè)施，強(qiáng)化應(yīng)急物資保障，不斷適應(yīng)新時(shí)期疾病預(yù)防控制工作需求[13]。

4.2 加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)，建立人員激勵(lì)機(jī)制

人力資源是做好疾病預(yù)防控制工作的前提與基礎(chǔ)，衛(wèi)生人才短缺一直是阻礙我國(guó)公共衛(wèi)生發(fā)展的難題，各級(jí)政府、衛(wèi)生和計(jì)生行政部門(mén)必須引起足夠的重視，及時(shí)與編制管理部溝通，按照常住人口數(shù)來(lái)核定各級(jí)疾控機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)，確保一些符合條件的無(wú)編人員及時(shí)納入編制管理，落實(shí)國(guó)家對(duì)疾控機(jī)構(gòu)編制的要求[14]。作為公益類事業(yè)單位，疾控機(jī)構(gòu)的薪酬待遇與同級(jí)別醫(yī)療機(jī)構(gòu)有很大差距，甚至比當(dāng)?shù)卦趰徛毠さ钠骄劫Y水平還低[15]，湖南省政府機(jī)構(gòu)應(yīng)學(xué)習(xí)借鑒新冠病毒疫情采取臨時(shí)性補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)的方法，根據(jù)疾控機(jī)構(gòu)的工作特點(diǎn)及崗位的重要性制定科學(xué)、公正的人事薪酬制度，設(shè)置合理的績(jī)效工資比例，將工作人員的服務(wù)數(shù)量、質(zhì)量與各項(xiàng)工資掛鉤，根據(jù)疾控人員工作的風(fēng)險(xiǎn)程度高低及科研成果，發(fā)放一定的衛(wèi)生防疫津貼費(fèi)用，落實(shí)習(xí)總書(shū)記“兩個(gè)允許”講話精神，激發(fā)防疫人員工作的積極性[16]；新冠肺炎疫情嚴(yán)重暴露出我國(guó)疾控人員短缺、人才流失嚴(yán)重等問(wèn)題，建議參照教育部“長(zhǎng)江學(xué)者”等人才計(jì)劃，設(shè)立公共衛(wèi)生杰出人才崗位，并強(qiáng)化高校和公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、科研院所的合作，培養(yǎng)一批既具有臨床醫(yī)學(xué)背景，又有公共衛(wèi)生視野的復(fù)合型人才，及早設(shè)立布局一些關(guān)鍵而又缺乏的崗位，如消毒與感染控制、核化生物危害防控等，提升疾控機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生問(wèn)題的處置能力，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展[17]。

4.3 明確政府籌資職能，建立多種籌資方式并存的補(bǔ)償機(jī)制

地方財(cái)政撥款、上級(jí)補(bǔ)助和其他收入和機(jī)構(gòu)技術(shù)服務(wù)收入是我國(guó)疾控機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)籌資的三種渠道。湖南省政府應(yīng)結(jié)合疾控工作的特點(diǎn)，多渠道籌集并落實(shí)資金，實(shí)現(xiàn)債務(wù)剝離和債務(wù)化解工作的順利完成，確保中轉(zhuǎn)資金的真正落實(shí)[18]，并將下?lián)艿捻?xiàng)目經(jīng)費(fèi)納入疾控機(jī)構(gòu)日常工作經(jīng)費(fèi)中，提高疾控機(jī)構(gòu)資金的存量，確保某些沒(méi)有專項(xiàng)投入的傳染性疾病得到有效的防控，更好的發(fā)揮疾控機(jī)構(gòu)的基本職能[19]。財(cái)政補(bǔ)助投人是確保疾控機(jī)構(gòu)提供公共服務(wù)的有利支撐，當(dāng)前進(jìn)入疫情防控階段，政府部門(mén)應(yīng)加大對(duì)疾控體系的資金投入力度，根據(jù)湖南省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況出臺(tái)一些高效、穩(wěn)定、可持續(xù)的補(bǔ)償機(jī)制，備足防護(hù)用品、試劑耗材等衛(wèi)生防疫應(yīng)急物資，加強(qiáng)對(duì)未知風(fēng)險(xiǎn)的儲(chǔ)備能力建設(shè)[20]，以更好地應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，發(fā)揮疾控體系在醫(yī)藥衛(wèi)生體系及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中所扮演的角色；此外還應(yīng)及時(shí)調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，盡量偏向成本效益高的疾控機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)衛(wèi)生健康改革發(fā)展從以治病為中心轉(zhuǎn)向以人民健康為中心，推動(dòng)疾控機(jī)構(gòu)體系現(xiàn)代化改革[21]。