江穎 夏海鷹

（1.西南大學(xué)，重慶 400715）

（2.四川開(kāi)放大學(xué)，四川 成都 610073）

（3.國(guó)家開(kāi)放大學(xué)教育信息管理與信息系統(tǒng)研究中心，四川 成都 610073）

隨著社會(huì)老齡化的日益加劇，我國(guó)老年人群體快速增加，其學(xué)習(xí)需求也日益增長(zhǎng)。目前，全民終身教育已成為我國(guó)構(gòu)建學(xué)習(xí)型社會(huì)的重要任務(wù)。面對(duì)新時(shí)代新要求，通過(guò)政策創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境，加快發(fā)展老年教育，擴(kuò)大老年教育資源供給，有利于滿足老年人日益增長(zhǎng)的學(xué)習(xí)需求和精神文化需求，幫助老年人更好地融入現(xiàn)代生活，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。2010年以來(lái)，國(guó)家出臺(tái)了一系列政策推進(jìn)老年教育向基層街道和社區(qū)“下沉”，增強(qiáng)老年人的獲得感、幸福感和安全感。盡管當(dāng)前國(guó)家為社區(qū)老年教育發(fā)展創(chuàng)設(shè)了良好的政策支持環(huán)境，但在實(shí)際政策執(zhí)行過(guò)程中由于多種因素的制約和影響，使得政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差、變通甚至不力，導(dǎo)致社區(qū)老年教育開(kāi)展困難重重。本研究中的社區(qū)老年教育主要是指發(fā)生在社區(qū)這一范圍內(nèi)，以老年群體為教育對(duì)象，整合和利用各方教育資源，為增進(jìn)老年人社會(huì)參與、增強(qiáng)代際理解和溝通、實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值需求和提升生命質(zhì)量而實(shí)施的有目的、有組織、有計(jì)劃的教育活動(dòng)。

一、相關(guān)文獻(xiàn)研究

政策實(shí)施全過(guò)程包括政策制定、政策執(zhí)行和政策評(píng)估等多個(gè)環(huán)節(jié)。其中，政策執(zhí)行是政策生命周期中最重要的要素，因?yàn)檎咭坏┻M(jìn)入合法化過(guò)程并對(duì)外公布之后，要對(duì)社會(huì)發(fā)生作用，就必須付諸實(shí)施，并在執(zhí)行中加以檢驗(yàn)、修正和完善。因此，成功而有效的政策執(zhí)行是達(dá)成預(yù)期政策目標(biāo)，即讓觀念形態(tài)的政策內(nèi)容轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)效果；如果執(zhí)行不力或不當(dāng)，則可能導(dǎo)致政策失效或引發(fā)新問(wèn)題。[1]因此，宏觀政策和微觀執(zhí)行是一對(duì)需要一致性行動(dòng)的主體。而現(xiàn)實(shí)情況是，雖然國(guó)家推動(dòng)老年教育政策的力度很大，但由于基層老年教育業(yè)務(wù)工作者或開(kāi)展機(jī)構(gòu)的執(zhí)行者存在“模糊”認(rèn)識(shí)，政策落地難免會(huì)出現(xiàn)困難或者偏差。

（一）政策執(zhí)行困境研究

加布里埃爾·A.阿爾蒙德（Gabriel A.Almond）提出，政策執(zhí)行者在政策執(zhí)行過(guò)程中具有決策的自由裁量權(quán)，其往往根據(jù)不同的時(shí)間、地點(diǎn)和事件，考慮個(gè)別需要，權(quán)衡其輕重，斟酌其緩急，做出各種不同的調(diào)適、反應(yīng)方向以及反應(yīng)程度。[2]龔虹波提出，公共政策執(zhí)行是決策者與執(zhí)行者、執(zhí)行者與執(zhí)行者基于各自利益之上的博弈過(guò)程，[3]這些情境在某種程度上會(huì)促使政策執(zhí)行者采取變通手段。楊波提出，從宏觀層面來(lái)看，政策執(zhí)行困境主要受四種情境影響：一是政策與政策執(zhí)行者利益比較松散，導(dǎo)致政策執(zhí)行或積極，或消極，或異化。二是政策與政策執(zhí)行者利益十分緊密，政策執(zhí)行者會(huì)通過(guò)權(quán)力再解釋將政策擴(kuò)大執(zhí)行，從而為自己謀私利。三是政策與部分地方利益緊密關(guān)聯(lián)，政策執(zhí)行出現(xiàn)“試點(diǎn)先行”“運(yùn)動(dòng)式治理”或者“專(zhuān)項(xiàng)治理”等。四是政策與政策執(zhí)行者利益緊密關(guān)聯(lián)，政策執(zhí)行者根據(jù)政策內(nèi)容和自身利益的相關(guān)性做出一定的執(zhí)行偏差。從微觀層面來(lái)看，政策執(zhí)行困境主要受執(zhí)行人員的執(zhí)行手段、執(zhí)行力度選擇、執(zhí)行者素質(zhì)等影響。[4]

（二）老年教育政策執(zhí)行研究

目前，我國(guó)已有一些關(guān)于老年教育政策執(zhí)行情況的研究，如張婧對(duì)上海市老年教育政策目標(biāo)達(dá)成度、財(cái)力資源投入以及環(huán)境因素進(jìn)行了研究；[5]汪思蒙對(duì)黃岡市老年教育政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)的執(zhí)行能力和政策目標(biāo)群體認(rèn)知度進(jìn)行了研究；[6]李潔對(duì)老年教育政策立法根據(jù)、體系和內(nèi)容等方面存在的缺陷進(jìn)行了分析。[7]回顧既往研究，雖然研究者們非常重視老年教育政策的執(zhí)行問(wèn)題，但鮮少?gòu)暮暧^政策和微觀執(zhí)行相結(jié)合的研究角度對(duì)老年教育政策執(zhí)行過(guò)程進(jìn)行全方位分析。

在社區(qū)老年教育政策的實(shí)施過(guò)程中，國(guó)家宏觀政策和微觀執(zhí)行之間總是存在著一定的博弈與沖突，即國(guó)家視角政策的強(qiáng)制性和群體視角的實(shí)踐性之間一直在碰撞和較量。那么，社區(qū)老年教育政策執(zhí)行是如何契合國(guó)家層面政策要求的呢？又是如何實(shí)現(xiàn)政策調(diào)適的呢？這些問(wèn)題都值得進(jìn)一步探討。

二、社區(qū)老年教育宏觀政策與微觀執(zhí)行的博弈審視

博弈論常被稱(chēng)為對(duì)策論（game theory）或者賽局理論，[8]主要研究多個(gè)個(gè)體或團(tuán)隊(duì)之間在特定條件制約下的對(duì)局中利用相關(guān)方的策略，實(shí)施具有斗爭(zhēng)或競(jìng)爭(zhēng)性質(zhì)現(xiàn)象的數(shù)學(xué)理論和方法，其基本思想是利用對(duì)方的策略變換自己的對(duì)抗策略或進(jìn)行策略優(yōu)化，達(dá)到取勝的目的?；疽匕司种腥耍╬layers）、策略（strategies）、得失（payoffs）、次序（orders）、均衡（equilibrium）等。[9]在博弈論視域下，本研究對(duì)社區(qū)老年教育宏觀政策文本進(jìn)行解讀，對(duì)社區(qū)老年教育實(shí)踐者微觀執(zhí)行策略進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，旨在審視社區(qū)老年教育宏觀政策與微觀執(zhí)行博弈全貌，促進(jìn)社區(qū)老年教育國(guó)家政策切實(shí)落地。

（一）研究設(shè)計(jì)

本研究采用案例研究和質(zhì)性研究相混合的方法。一是案例研究方法。該方法適用于對(duì)現(xiàn)實(shí)情境下某一復(fù)雜事件的現(xiàn)象、成因和機(jī)理進(jìn)行全面、深入而系統(tǒng)的實(shí)地考察和研究，特別是針對(duì)探索性問(wèn)題，[10]是構(gòu)建和驗(yàn)證理論的有效方法。[11]具體使用“歸納型”典型案例抽樣邏輯，選取社區(qū)老年教育的政策執(zhí)行典型案例樣本，以構(gòu)建理論和獲取結(jié)論。二是質(zhì)性研究方法。陳向明認(rèn)為，質(zhì)性研究是采用多種資料收集方法，對(duì)研究現(xiàn)象進(jìn)行深入的整體性探究，從原始資料中形成結(jié)論和理論，通過(guò)與研究對(duì)象互動(dòng)，對(duì)其行為和意義建構(gòu)獲得解釋性理解。[12]本研究采用半開(kāi)放式訪談以及分析各類(lèi)文本或視頻資料等方法，對(duì)社區(qū)老年教育政策執(zhí)行情況進(jìn)行分析。

（二）數(shù)據(jù)獲取

課題組于2020年1月～2022年2月在四川省成都市、綿陽(yáng)市、廣元市等地開(kāi)展實(shí)地調(diào)查。首先，通過(guò)資料搜集了解社區(qū)老年教育政策執(zhí)行情況；然后，通過(guò)深度訪談和實(shí)地考察等方式，獲得社區(qū)老年教育政策執(zhí)行情況的一手資料。

研究資料分為三類(lèi)：第一類(lèi)是個(gè)體或焦點(diǎn)群體半結(jié)構(gòu)化深度訪談資料。課題組對(duì)20 名來(lái)自不同機(jī)構(gòu)的老年教育管理者或工作人員進(jìn)行訪談，獲得約16 萬(wàn)字的錄音文稿；第二類(lèi)是文本或視頻資料，課題組搜集了老年教育相關(guān)的政策文件、年終總結(jié)、新聞報(bào)道等，獲得60余份約3萬(wàn)字的文本資料；第三類(lèi)是實(shí)地考察。課題組深入社區(qū)（教育）學(xué)院或老年開(kāi)放大學(xué)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)參觀和實(shí)地體驗(yàn)。

受訪者涵蓋了各個(gè)管理層，包括省級(jí)社區(qū)教育服務(wù)指導(dǎo)中心負(fù)責(zé)人、管理人員；市（縣）區(qū)部分社區(qū)大學(xué)或社區(qū)學(xué)院負(fù)責(zé)人和管理人員；省級(jí)老年大學(xué)副校長(zhǎng)等（見(jiàn)表1）。

表1 訪談對(duì)象基本情況、時(shí)間及方式

（三）抽樣

為選擇適合理論抽樣的樣本，同時(shí)考慮逐項(xiàng)復(fù)制和差別復(fù)制的需要，兼顧數(shù)據(jù)的可獲得性，課題組選擇不同區(qū)域、不同層級(jí)和不同性質(zhì)的14 個(gè)組織作為本次調(diào)研的案例樣本。第一，該地區(qū)社區(qū)老年教育在全國(guó)總體處于較高水平，但部分市（縣）區(qū)由于經(jīng)濟(jì)水平差異，呈現(xiàn)出發(fā)達(dá)地區(qū)活躍和欠發(fā)達(dá)地區(qū)不活躍的鮮明特征，印證了埃森哈特（Eisenhardt）所提出的極化類(lèi)型（polar type）原則，有助于更加鮮明地展示構(gòu)念之間的關(guān)系。[13]第二，選取的社區(qū)大學(xué)、社區(qū)教育學(xué)院、社區(qū)老年開(kāi)放大學(xué)等機(jī)構(gòu)是當(dāng)前社區(qū)治理中的重要組成部分，從行政區(qū)級(jí)層面來(lái)說(shuō)是專(zhuān)職的教育機(jī)構(gòu)，具備了羅伯特·K·殷（Robert K. Yin）提出的逐項(xiàng)復(fù)制（literal replication）的相似性，即保持研究條件和研究對(duì)象的大體相同。[14]

（四）信效度

借鑒既有研究成果，遵循規(guī)范性和嚴(yán)謹(jǐn)性原則，本研究采用構(gòu)念效度、內(nèi)部效度、外部效度和信度要素來(lái)確保案例和質(zhì)性研究的可行性和真實(shí)性（見(jiàn)表2）。

表2 研究的信效度檢驗(yàn)

三、社區(qū)老年教育宏觀政策與微觀執(zhí)行的博弈結(jié)果分析

（一）社區(qū)老年教育宏觀政策不斷完善

20 世紀(jì)90年代以來(lái)，國(guó)家越來(lái)越關(guān)注老年人福祉和教育，出臺(tái)了一系列政策文件對(duì)老年教育的定位、性質(zhì)、功能、價(jià)值等進(jìn)行完善和補(bǔ)充，強(qiáng)化多部門(mén)及社會(huì)各方力量的協(xié)同、參與。

1.不斷加強(qiáng)政策支持與保障

1994年，國(guó)家計(jì)委、民政部、勞動(dòng)部等部門(mén)聯(lián)合制定了《中國(guó)老齡工作七年發(fā)展綱要（1994—2000年）》，提出要“把老齡事業(yè)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃”“各級(jí)政府逐步增加對(duì)老齡福利事業(yè)的投入”“多渠道籌措老齡事業(yè)發(fā)展資金”。[19]1996年，全國(guó)人大常委會(huì)發(fā)布《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》，提出“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)將老齡事業(yè)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，逐步增加對(duì)老年事業(yè)的投入，并鼓勵(lì)社會(huì)各方面投入，使老年事業(yè)與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展”。[20]進(jìn)入2000年以來(lái)，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)老齡工作的決定》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)基層文化建設(shè)指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》《關(guān)于加強(qiáng)基層老齡工作的意見(jiàn)》《關(guān)于印發(fā)〈中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃〉的通知》等政策陸續(xù)出臺(tái)。2016年，國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)《關(guān)于印發(fā)老年教育發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）的通知》，強(qiáng)調(diào)“各地區(qū)要采取多種方式努力增加對(duì)老年教育的投入，切實(shí)拓寬老年教育經(jīng)費(fèi)投入渠道”。[21]這一系列政策文件的出臺(tái)表明老年教育一直是政府工作的重點(diǎn)，政府將其納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，并持續(xù)增加教育經(jīng)費(fèi)投入。然而多年過(guò)去，基層期望的常規(guī)且持續(xù)的老年教育人員配置、物質(zhì)場(chǎng)所、設(shè)施等仍然缺乏有力保障。

2.不斷強(qiáng)化政府多部門(mén)協(xié)同聯(lián)動(dòng)

老年教育既屬于教育事業(yè)，也屬于老齡事業(yè)和衛(wèi)生事業(yè)，這意味著老年教育工作的開(kāi)展需要政府多部門(mén)配合和協(xié)同。在20 世紀(jì)，我國(guó)老年教育舉辦者基本為老干局和民政部，隨著人口老齡化加劇，老年教育受眾基數(shù)不斷增加，教育部門(mén)也介入其中，老年教育的多頭管理性質(zhì)更為明顯。進(jìn)入21 世紀(jì)后，國(guó)家非常重視協(xié)同聯(lián)動(dòng)問(wèn)題，倡導(dǎo)多個(gè)部門(mén)要發(fā)揮不同職能，通過(guò)決策咨詢、參謀、研究和輔助管理服務(wù)、財(cái)政政策、物價(jià)政策和基礎(chǔ)辦學(xué)經(jīng)費(fèi)支持、信息平臺(tái)和技術(shù)支持等來(lái)發(fā)展老年教育。[22]2002年，文化部（原）發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步活躍基層群眾文化生活的通知》，鼓勵(lì)各系統(tǒng)、各部門(mén)開(kāi)展老年教育活動(dòng)。[23]2016年，《老年教育發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）的通知》提出“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府統(tǒng)籌、教育、組織、民政、文化、老齡部門(mén)密切配合，其他相關(guān)部門(mén)共同參與的老年教育管理體制”“各相關(guān)部門(mén)要按照職責(zé)分工，加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)”。[24]2020年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)養(yǎng)老托育服務(wù)健康發(fā)展的意見(jiàn)》，提出要“積極發(fā)揮多方合力”。[25]這些政策措施說(shuō)明，強(qiáng)化多部門(mén)協(xié)同聯(lián)動(dòng)來(lái)發(fā)展老年教育是國(guó)家宏觀政策的愿景，但我國(guó)老年教育也面臨著執(zhí)行部門(mén)條塊分割的結(jié)構(gòu)性困境，如擁有不同利益與目標(biāo)的各個(gè)部門(mén)在政策實(shí)施過(guò)程中往往對(duì)“條條”用“塊塊”的要求來(lái)搪塞，對(duì)“塊塊”用“條條”的規(guī)定來(lái)制約。[26]

3.不斷激勵(lì)社會(huì)各方力量參與

老年教育是一項(xiàng)復(fù)雜又系統(tǒng)的社會(huì)民生工程和現(xiàn)代公共事務(wù)，還需要社會(huì)各方力量的參與。1996年，全國(guó)人大常委會(huì)發(fā)布《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》，提及“鼓勵(lì)社會(huì)辦好各類(lèi)老年學(xué)?！?。[27]1999年，文化部（原）印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)老年文化工作的意見(jiàn)》，提出“逐步推進(jìn)老年教育的產(chǎn)業(yè)化”。[28]2000年，中共中央、國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于加強(qiáng)老齡工作的決定》，明確指出要使老年服務(wù)業(yè)的發(fā)展“走社會(huì)化、產(chǎn)業(yè)化的道路。鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)各方面力量積極參與、共同發(fā)展老年服務(wù)業(yè)”。[29]2001年，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于印發(fā)中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展“十五”計(jì)劃綱要的通知》，提出“動(dòng)員社會(huì)力量，因地制宜辦好老年教育”。[30]2011年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃的通知》，進(jìn)一步明確要“發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在資源配置上的基礎(chǔ)性作用，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面力量積極參與老齡事業(yè)發(fā)展”。[31]2016年，國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)《關(guān)于印發(fā)老年教育發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）的通知》，提出“激發(fā)社會(huì)活力，繼續(xù)探索和完善政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)機(jī)制，帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展”“鼓勵(lì)社會(huì)力量參與老年教育”，[32]用鼓勵(lì)社會(huì)力量獨(dú)資、合資、合作等形式加大支持力度，希望促進(jìn)老年教育與相關(guān)產(chǎn)業(yè)的聯(lián)動(dòng)。2021年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代老齡工作的意見(jiàn)》，提出要“推動(dòng)擴(kuò)大老年教育資源供給”“采取促進(jìn)有條件的學(xué)校開(kāi)展老年教育、支持社會(huì)力量舉辦老年大學(xué)（學(xué)校）等辦法”，[33]可以看出，近年來(lái)，國(guó)家不斷提高老年教育的社會(huì)開(kāi)放度，鼓勵(lì)各類(lèi)社會(huì)力量通過(guò)多種形式舉辦或參與老年教育。然而，雖然國(guó)家政策一直強(qiáng)調(diào)社會(huì)力量的參與和介入，但在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，基層由于對(duì)社區(qū)老年教育政策的認(rèn)識(shí)模糊，社會(huì)各方力量參與老年教育特別是與公辦機(jī)構(gòu)合作的效果往往不盡如人意。

（二）社區(qū)老年教育微觀執(zhí)行策略靈活多變

聯(lián)系緊密、政策保障良好所體現(xiàn)出的政策執(zhí)行良好狀態(tài)應(yīng)該是社區(qū)老年教育開(kāi)展時(shí)最理想狀態(tài)，但是在當(dāng)前我國(guó)老年教育復(fù)雜的管理體制機(jī)制下，這種狀態(tài)幾乎難以完美實(shí)現(xiàn)，在現(xiàn)實(shí)中總是存在不同的問(wèn)題。因此，本研究主要探究的是當(dāng)前我國(guó)社區(qū)老年教育宏觀政策和微觀執(zhí)行之間存在的三種博弈，即政策執(zhí)行偏差、政策執(zhí)行變通以及政策執(zhí)行不力時(shí)體現(xiàn)出的困境和解決方案。社區(qū)老年教育國(guó)家宏觀政策和微觀執(zhí)行之間呈現(xiàn)出不同的博弈表征（見(jiàn)圖1）。

圖1 社區(qū)老年教育宏觀政策與微觀執(zhí)行的博弈表征

1.聯(lián)系緊密、政策保障不足時(shí)的博弈——政策執(zhí)行偏差

社區(qū)老年教育宏觀政策與微觀執(zhí)行之間的聯(lián)系比較緊密，國(guó)家政策能夠被較好地上傳下達(dá)，并成為地方政府的行動(dòng)綱領(lǐng)，但由于其未被及時(shí)細(xì)化，缺乏操作性配套措施，導(dǎo)致社區(qū)老年教育政策執(zhí)行發(fā)生偏差（見(jiàn)圖2），具體表現(xiàn)如下：

圖2 聯(lián)系緊密、政策保障不足時(shí)的博弈

（1）迂回曲折前行。當(dāng)前國(guó)家出臺(tái)的一系列政策文件都強(qiáng)調(diào)老年教育的重要性，同時(shí)也鼓勵(lì)各地頒布地方終身教育或者繼續(xù)教育法規(guī)條例，老年教育開(kāi)展得較好的地區(qū)如福建省、天津市和上海市，分別出臺(tái)了《終身教育促進(jìn)條例》《天津市老年人教育條例》《上海市終身教育促進(jìn)條例》，促進(jìn)了當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)老年教育事業(yè)迅速發(fā)展。然而，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、重視程度、思想觀念等諸多因素的影響，絕大部分地區(qū)始終難以出臺(tái)老年教育法規(guī)和條例，謝宇認(rèn)為，我國(guó)地方政府從政策層面明確了推進(jìn)老年教育發(fā)展的相關(guān)要求，但未建立健全老年教育領(lǐng)導(dǎo)體制、管理運(yùn)行機(jī)制和常態(tài)性財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入保障機(jī)制，造成區(qū)域老年教育發(fā)展困難重重。[34]為了讓老年教育能夠持續(xù)發(fā)展，調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，基層實(shí)踐者往往采取“曲線救國(guó)”或者迂回前行的方式，形成了不同的社區(qū)老年教育形式：第一種是由社區(qū)（教育）學(xué)院舉辦老年教育，屬于公辦或公益性質(zhì)的二類(lèi)單位，政府每年劃撥一定的專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，學(xué)?？梢允召M(fèi)，辦學(xué)活力較好；第二種是社區(qū)（教育）學(xué)院和老年大學(xué)牌子并掛，屬于公辦或公益性質(zhì)的一類(lèi)單位，不能收費(fèi)，只能依靠政府每年專(zhuān)項(xiàng)撥款，導(dǎo)致學(xué)位和場(chǎng)地有限；第三種是由民政局全權(quán)委托社會(huì)組織設(shè)立老年大學(xué)開(kāi)展老年教育，屬于全民營(yíng)性質(zhì)，收取學(xué)費(fèi)，辦學(xué)活力很強(qiáng)；第四種是先由市開(kāi)放大學(xué)（原廣播電視大學(xué)）成立附屬辦公室，在人財(cái)物均沒(méi)有任何政府保障的情況下，自行艱辛摸索，最終獲得政府授予社區(qū)大學(xué)掛牌并開(kāi)展老年教育；第五種是老年教育發(fā)展極為遲滯，由老年大學(xué)及分校辦學(xué)，不少社區(qū)中只有一些零散的老年學(xué)習(xí)班。這些社區(qū)老年教育辦學(xué)形式均是在缺乏立法保障的情況下開(kāi)展的，“先上馬后備鞍”“摸著石頭過(guò)河”成為他們改革創(chuàng)新的常態(tài)。

（2）自下而上爭(zhēng)取。老年教育是終身教育的重要組成部分，對(duì)學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)和社會(huì)和諧發(fā)展具有重要意義，然而由于經(jīng)濟(jì)條件限制，地方政府往往認(rèn)為老年教育與其他傳統(tǒng)類(lèi)型的教育相比，并不具備急迫性，在要不要支持老年教育上舉棋不定；受“經(jīng)濟(jì)理性”主義思想的影響，地方政府認(rèn)為與其他形式投資相比，社區(qū)老年教育見(jiàn)效周期慢、投資長(zhǎng)線回報(bào)率低，收益與投資不成正比，出現(xiàn)重部署輕落實(shí)、重傳達(dá)輕操作的“消極怠工”現(xiàn)象，或“上有政策、下有對(duì)策”，使政策執(zhí)行流于表面。

對(duì)于社區(qū)老年教育執(zhí)行者來(lái)說(shuō)，消極等待并不能促進(jìn)老年教育的發(fā)展，因此，他們始終努力推動(dòng)老年教育的法律法規(guī)條例出臺(tái)。如S省社區(qū)教育指導(dǎo)服務(wù)中心前副主任說(shuō)，“我們已經(jīng)草擬了《S省繼續(xù)教育條例》，從2019年就開(kāi)始向省人大爭(zhēng)取，力爭(zhēng)把老年教育納入終身教育體系，通過(guò)立法明確老年大學(xué)和其他老年教育機(jī)構(gòu)的法律地位、規(guī)劃、編制、預(yù)算以及辦學(xué)宗旨、功能定位、領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)、管理體制等方面內(nèi)容?！盨省老年大學(xué)副校長(zhǎng)、C市J 區(qū)老年開(kāi)放大學(xué)校長(zhǎng)、M 市社區(qū)大學(xué)主任均提到老年教育在“十四五”規(guī)劃中的重要性，希望“十四五”時(shí)期社區(qū)老年教育人員隊(duì)伍建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、財(cái)政資金投入能夠得到有效保障。

（3）靈活使用經(jīng)費(fèi)。目前，不少地區(qū)并未將老年教育經(jīng)費(fèi)支持納入地方政府財(cái)政預(yù)算，即使有的地方將老年教育經(jīng)費(fèi)支持納入地方政府財(cái)政預(yù)算，也受地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展“晴雨表”、發(fā)展水平差異或是政府重視程度等因素的制約。[35]調(diào)研資料顯示，M市政府從2018年開(kāi)始每年劃撥100萬(wàn)專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)到該市社區(qū)大學(xué)，但這筆經(jīng)費(fèi)覆蓋全市3 個(gè)區(qū)、1 個(gè)縣級(jí)市、5 個(gè)縣（含1 個(gè)少數(shù)民族自治縣）所有市（縣）區(qū)的社區(qū)教育，包括了業(yè)務(wù)指導(dǎo)、資源建設(shè)、項(xiàng)目孵化以及師資聘請(qǐng)等內(nèi)容，老年教育只是社區(qū)教育當(dāng)中的一部分。為解決社區(qū)老年教育經(jīng)費(fèi)問(wèn)題，執(zhí)行者只能以靈活的方式舉辦老年教育，如靈活使用社區(qū)治理基金或者共用社區(qū)文化教育經(jīng)費(fèi)，顯然這種經(jīng)費(fèi)使用方式是存在問(wèn)題的。

（4）一員一崗多責(zé)。社區(qū)中的老年教育機(jī)構(gòu)往往不屬于獨(dú)立實(shí)體建制機(jī)構(gòu)，再加上老年教育政策并未對(duì)其中的人員配備等作出明確而精細(xì)的規(guī)定，老年教育機(jī)構(gòu)經(jīng)常出現(xiàn)“沒(méi)有名分”的情況，[36]因此，社區(qū)在實(shí)施老年教育時(shí)，通常沒(méi)有將老年學(xué)校或教學(xué)點(diǎn)視為一個(gè)獨(dú)立建制機(jī)構(gòu)，而這些機(jī)構(gòu)的管理者就是社區(qū)本身的工作人員，他們普遍是一員一崗多責(zé)，如M 市社區(qū)大學(xué)管理人員表示說(shuō)，“下面的社區(qū)很多都沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的人來(lái)做（老年教育），基本都算兼職”。

2.聯(lián)系松散、政策保障良好時(shí)的博弈——政策執(zhí)行變通

雖然地方政府較為重視老年教育發(fā)展，同時(shí)也承擔(dān)了一定的職責(zé)，但由于多個(gè)管理部門(mén)，導(dǎo)致宏觀政策與微觀執(zhí)行未形成一脈相承的上下線，執(zhí)行者在開(kāi)展老年教育時(shí)往往會(huì)出現(xiàn)一些政策執(zhí)行變通行為（見(jiàn)圖3）。

圖3 聯(lián)系松散、政策保障良好時(shí)的博弈

（1）建立聯(lián)席會(huì)或分會(huì)。從我國(guó)老年教育推進(jìn)實(shí)踐情況來(lái)看，老年教育政策執(zhí)行部門(mén)之間存在銜接不暢的困境，地方各行政部門(mén)對(duì)老年教育開(kāi)展缺乏統(tǒng)一認(rèn)識(shí)和有效溝通，彼此之間缺乏協(xié)調(diào)，難以用全局的眼光對(duì)老年教育未來(lái)發(fā)展進(jìn)行科學(xué)規(guī)范的頂層設(shè)計(jì)和總體籌劃，[37]在這種多頭管理、多方制約的情況下，基層社區(qū)老年教育執(zhí)行者只能自己主動(dòng)出擊，通過(guò)聯(lián)席會(huì)的方式慢慢推進(jìn)老年教育發(fā)展。比如，盡管沒(méi)有出臺(tái)市級(jí)層面的老年教育法規(guī)條例，但通過(guò)C 市老年開(kāi)放大學(xué)的努力，于2017年推動(dòng)成立了C市學(xué)習(xí)型城市建設(shè)與社區(qū)教育聯(lián)席會(huì)，由市委、市政府牽頭，依托C市開(kāi)放大學(xué)，于2014年設(shè)立了C市終身教育促進(jìn)辦公室，同時(shí)還建立了學(xué)習(xí)型城市建設(shè)與社區(qū)教育聯(lián)席會(huì)議制度，將辦公室設(shè)在C市教育局。同時(shí)，以C市老年開(kāi)放大學(xué)為龍頭，在管轄區(qū)內(nèi)掛牌分校，構(gòu)建社區(qū)老年教育系統(tǒng)，著重推廣社區(qū)老年教育。正如C市終身教育促進(jìn)辦公室Z 主任說(shuō)，“我們這個(gè)聯(lián)席會(huì)議制度，級(jí)別高，原則上代表著市政府，聯(lián)席會(huì)中也有二十幾個(gè)成員單位，平時(shí)發(fā)文件，都是同時(shí)給23個(gè)管轄區(qū)下發(fā)，相關(guān)的市屬高校、直屬學(xué)校也能收到文件”。到了C市的J區(qū)，仿照C市的學(xué)習(xí)型城市建設(shè)與社區(qū)教育聯(lián)席會(huì)制度，建立了J區(qū)學(xué)習(xí)型城市建設(shè)與社區(qū)教育聯(lián)席會(huì)議制度，下面成立老年教育分會(huì)，由分管區(qū)長(zhǎng)作為聯(lián)席會(huì)議召集人，統(tǒng)籌全區(qū)27 個(gè)部門(mén)13 個(gè)街道工作組，形成了自身的部門(mén)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，可以看出，通過(guò)地方聯(lián)席會(huì)的方式，也能將社區(qū)老年教育慢慢向前推進(jìn)。

（2）建立指導(dǎo)和服務(wù)中心。在缺乏牽頭部門(mén)的情況下，政策執(zhí)行者主動(dòng)負(fù)擔(dān)起社區(qū)老年教育的牽線責(zé)任，以省級(jí)或市級(jí)指導(dǎo)和服務(wù)中心的方式將各個(gè)不同“條塊”的老年教育機(jī)構(gòu)統(tǒng)合起來(lái)，將不同管轄部門(mén)下的老年教育機(jī)構(gòu)資源有效整合起來(lái)，不斷提高社區(qū)老年教育質(zhì)量，促進(jìn)社區(qū)老年教育良性發(fā)展。如S省依托省級(jí)開(kāi)放大學(xué)成立的半官方性質(zhì)的“S 省社區(qū)教育服務(wù)指導(dǎo)中心”，一直在積極爭(zhēng)取S省老年開(kāi)放大學(xué)的掛牌，同時(shí)也在推動(dòng)省政府辦公廳統(tǒng)籌、教育主管部門(mén)牽頭成立民政、財(cái)政、老齡委、文化、體育等相關(guān)部門(mén)組成老年教育促進(jìn)委員會(huì)，動(dòng)員全省系統(tǒng)開(kāi)展老年開(kāi)放大學(xué)建設(shè)試點(diǎn)和老年教育體驗(yàn)基地的建設(shè)。同時(shí)，每年也開(kāi)展S省社區(qū)教育評(píng)優(yōu)工作，將老年教育作為評(píng)選內(nèi)容，包括對(duì)基層開(kāi)展項(xiàng)目的評(píng)審、優(yōu)秀集體和個(gè)人的評(píng)選等，參選的作品和項(xiàng)目涵蓋了全省從老年大學(xué)到社區(qū)學(xué)院再到民營(yíng)老年教育機(jī)構(gòu)和普通高校中的老年培訓(xùn)等。這樣一來(lái)，在很大程度上承擔(dān)了部分政府行政部門(mén)工作。

3.聯(lián)系松散、政策保障不足時(shí)的博弈——政策執(zhí)行不力

政府主導(dǎo)的管理模式和供給體制與社會(huì)資本的介入始終存在著一定的矛盾，再加上政府的“兜底”服務(wù)難以滿足廣大老年人的學(xué)習(xí)需求，在這種情形下，開(kāi)展老年教育時(shí)必然難以前行，執(zhí)行也難以有成效。

雖然國(guó)家政策鼓勵(lì)社會(huì)力量積極參與老年教育，但現(xiàn)行政策中缺乏社會(huì)力量參與老年教育的財(cái)政稅收、土地使用、場(chǎng)所設(shè)施使用等優(yōu)惠政策，也沒(méi)有制定促進(jìn)社會(huì)企業(yè)、非政府組織、非營(yíng)利組織、社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)等積極參與老年教育事業(yè)發(fā)展的相關(guān)政策。[38]導(dǎo)致政府、市場(chǎng)與社會(huì)無(wú)法建立有效、系統(tǒng)的合作網(wǎng)絡(luò)，社會(huì)組織的資本潛力得不到充分發(fā)揮，[39]嚴(yán)重影響了社會(huì)力量參與老年教育的積極性。同時(shí)，由于缺乏明確的政策指導(dǎo)意見(jiàn)，基層人員在與社會(huì)力量開(kāi)展合作的時(shí)候，不得不考慮自身可能承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)和法律風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致他們更愿意在一種政府推行的“理想化”的老年教育模式中規(guī)矩前行。也有一些執(zhí)行者發(fā)揮自主積極性尋求法律支撐，通過(guò)與律師事務(wù)所的法務(wù)接觸，引入市場(chǎng)機(jī)制，“既做到收費(fèi)合理，又讓收費(fèi)變成官方的”，從而規(guī)避法律風(fēng)險(xiǎn)（見(jiàn)圖4）。

圖4 聯(lián)系松散、政策保障不足時(shí)的博弈

四、社區(qū)老年教育宏觀政策與微觀執(zhí)行的博弈解決策略

隨著我國(guó)老齡化程度的加深，社區(qū)老年教育需要借力國(guó)家層面頂層設(shè)計(jì)和基層智慧來(lái)矯正上述博弈中出現(xiàn)的問(wèn)題。

（一）變通執(zhí)行條件

在宏觀政策引導(dǎo)下，社區(qū)老年教育微觀執(zhí)行需根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際，采取博弈論中的“偏差”“變通”“不力”等方式完成政策目標(biāo)，具體路徑包括：一是因地制宜創(chuàng)造條件。各地根據(jù)地方財(cái)力和實(shí)際情況，選擇適合的執(zhí)行條件創(chuàng)造性地執(zhí)行國(guó)家政策，如鼓勵(lì)不同地區(qū)根據(jù)區(qū)域具體情況和實(shí)際需要?jiǎng)?chuàng)新老年教育實(shí)施模式，包括建立社區(qū)老年教育師資資源協(xié)同聯(lián)盟、課程資源標(biāo)準(zhǔn)聯(lián)盟或者設(shè)施資源產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，統(tǒng)籌有形資源與無(wú)形資源關(guān)鍵要素，將學(xué)校、行業(yè)企業(yè)和民間不同領(lǐng)域和不同資源納入社區(qū)老年教育中，互聯(lián)互通，開(kāi)放共享，促使公共服務(wù)資源的合理流動(dòng)和效益最大化，實(shí)現(xiàn)老年教育向廣大基層老年人的輻射和覆蓋。二是實(shí)行由點(diǎn)到面推廣。在充分理解國(guó)家老年教育政策的基礎(chǔ)上，在條件優(yōu)良的地區(qū)開(kāi)展先行先試，配備較強(qiáng)的師資、人員、場(chǎng)地和硬件，從而完成國(guó)家政策目標(biāo)；待中后期有了一定經(jīng)驗(yàn)和成績(jī)后，將執(zhí)行成果逐步由點(diǎn)到面進(jìn)行推廣。

（二）細(xì)化地方政策

國(guó)家應(yīng)該進(jìn)一步鼓勵(lì)地方政府逐步完善、細(xì)化老年教育政策目標(biāo)，比如，各地可在細(xì)化上位法基礎(chǔ)上和立法權(quán)限內(nèi)，配套出臺(tái)各種實(shí)施意見(jiàn)等，強(qiáng)化細(xì)化制度供給，明確操作具體標(biāo)準(zhǔn)。也可以先納入規(guī)劃綱要，出臺(tái)工作意見(jiàn)，在領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)、實(shí)施主體、責(zé)任分工、工作流程（申辦條件、審批流程等）、教育內(nèi)容、經(jīng)費(fèi)預(yù)算、師資建設(shè)、設(shè)施配備、服務(wù)手段、社會(huì)組織管理、績(jī)效考核流程等方面制定明確的政策標(biāo)準(zhǔn)和具體細(xì)則，在政策文件上予以說(shuō)明保證其切實(shí)可行。還可以采用柔性政策的方式，對(duì)法律法規(guī)或政策中比較模糊或者中性的內(nèi)容，通過(guò)授權(quán)的方式如章程等加以補(bǔ)充和細(xì)化，優(yōu)化老年教育服務(wù)供給模式，[40]助推社區(qū)老年教育的發(fā)展。

（三）加強(qiáng)監(jiān)督評(píng)價(jià)

建立完備的社區(qū)老年教育監(jiān)督評(píng)價(jià)體系，并將其納入政府政績(jī)考核中，有利于提升基層政府對(duì)老年教育的重視程度。社區(qū)老年教育監(jiān)督評(píng)價(jià)可從兩個(gè)方面去加強(qiáng)：一是內(nèi)部監(jiān)督評(píng)價(jià)。制訂老年教育辦學(xué)機(jī)構(gòu)建設(shè)和運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范：設(shè)立準(zhǔn)入性評(píng)估、中期性評(píng)估指標(biāo)體系；建立老年教育實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系，對(duì)老年教育的學(xué)習(xí)內(nèi)容、學(xué)習(xí)服務(wù)、學(xué)習(xí)行為、學(xué)習(xí)效果和社會(huì)效益等進(jìn)行評(píng)價(jià)；建立教育部門(mén)以外其他政府部門(mén)參與發(fā)展老年教育的責(zé)任清單。[41]二是外部監(jiān)督評(píng)價(jià)。邀請(qǐng)受眾群體、新聞媒介和專(zhuān)家學(xué)者等利益相關(guān)方參與；利用第三方機(jī)構(gòu)優(yōu)勢(shì)為老年教育政策制定主體與執(zhí)行主體提供信息收集、整理、評(píng)估和反饋等。