陳思名， 徐麗媛

(江西財經(jīng)大學法學院，南昌 330013）

為了治理長江流域嚴峻的生態(tài)環(huán)境，習近平總書記提出長江經(jīng)濟帶建設(shè)要“共抓大保護、不搞大開發(fā)”[1]。2018年4月26日，習近平總書記在武漢主持召開深入推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談中指出，“推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展必須從中華民族長遠利益考慮，走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展之路，使綠水青山產(chǎn)生巨大生態(tài)效益、經(jīng)濟效益、社會效益，使母親河永葆生機活力”[2]。江西省處于長江流域的重要一環(huán)，習近平總書記對江西省的生態(tài)環(huán)境建設(shè)寄予厚望，在提出打造生態(tài)文明建設(shè)“江西樣板”后，又提出打造美麗中國“江西樣板”的理念[3]。2021年3月1日頒布施行的《中華人民共和國長江保護法》（以下簡稱《長江保護法》），表明我國的生態(tài)環(huán)境保護法治進入了一個新時期。江西省應當主動對接長江流域生態(tài)環(huán)境保護新格局，通過總結(jié)以往立法、執(zhí)法、司法等方面的法治道路和經(jīng)驗，積極探索構(gòu)建以《長江保護法》為核心的長江流域生態(tài)保護法治體系，使得江西省流域生態(tài)環(huán)境保護能夠在中國特色社會主義新時代法治軌道上平穩(wěn)運行，保障江西省流域綜合治理能力穩(wěn)步提升。

一、江西省流域生態(tài)環(huán)境保護法治建設(shè)歷程及成效

1972年《聯(lián)合國人類環(huán)境會議宣言》使環(huán)境保護開始邁入各國公眾視野。1973年中國召開了第一次環(huán)境保護會議并制定和通過了《關(guān)于保護和改善環(huán)境的若干規(guī)定》，我國的生態(tài)環(huán)境保護工作開始起步。黨的十一屆三中全會后，經(jīng)濟建設(shè)成為國家的工作重心，在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化不斷推進的同時，也帶來了大量的生態(tài)環(huán)境污染，部分重工業(yè)行業(yè)復蘇，污染再次加劇。隨著1978年“國家保護環(huán)境和自然資源，防止污染和公害”首次被寫入《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》），1979年《中華人民共和國環(huán)境保護法（試行）》結(jié)束了中國環(huán)境法治無法可依的局面，到1982年《憲法》修訂，首次以憲法形式確認了“生態(tài)環(huán)境”的概念，再到《長江保護法》等法律的頒布實施，我國流域生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)立法、執(zhí)法及司法逐步趨于完善和體系化，走出了一條具有中國特色的流域生態(tài)環(huán)境保護法治道路。

新中國成立初期，江西省經(jīng)濟發(fā)展較為落后，1949年全省生產(chǎn)總產(chǎn)值僅14.8億元，主要以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，工業(yè)比重只占到生產(chǎn)總值的20%[4]。改革開放后，江西省為了追求經(jīng)濟發(fā)展的速度而一度以破壞生態(tài)環(huán)境為代價，先后引進許多重工企業(yè)，如新余鋼鐵廠、贛州鈷冶煉廠、萍鄉(xiāng)化工廠等，對江西省內(nèi)流域的生態(tài)環(huán)境造成了嚴重的破壞。例如1960年新余鋼鐵廠建成，污水直接排入袁河中，到1963年，袁河水體嚴重污染，出現(xiàn)大量死魚，袁河水已徹底無法飲用；1974年萍鄉(xiāng)化工廠在丹江地域發(fā)生事故，外泄原料酚鈉60噸，污染綠水河100余里，居民飲用水源遭受污染，禍及湘贛兩省[5]。20世紀80年代，江西省意識到流域生態(tài)環(huán)境的重要性，1982年出臺了江西省第一部涉及流域生態(tài)環(huán)境保護的地方性法規(guī)《江西省征收排污費暫行實施辦法》，對工業(yè)“三廢”進行防治污染和排污收費。此后，江西省全省流域生態(tài)環(huán)境保護進入法制管理和經(jīng)濟管理時期。黨的十八大以來，江西省對流域生態(tài)環(huán)境保護重視程度不斷提升，截至2021年，江西省已經(jīng)出臺涉及流域生態(tài)環(huán)境保護地方性法規(guī)48部，地方政府規(guī)章、規(guī)范文件、地方工作文件等達223項①數(shù)據(jù)來源：北大法寶網(wǎng)，https://www.pkulaw.com/law，2021年10月21日訪問。。江西省流域執(zhí)法的綜合能力不斷得到提高，地方流域司法也得到了極大發(fā)展。

（一）江西省流域生態(tài)環(huán)境保護法治建設(shè)歷程

1.法治理念從水環(huán)境單要素保護到流域整體治理

新中國成立后，為了盡快加快地方經(jīng)濟發(fā)展，江西省開始大力建設(shè)地方性產(chǎn)業(yè)，與此同時導致大量重工業(yè)污染物排入流域、土壤及大氣中，對周邊公眾的生活生產(chǎn)造成了極大的影響。因此，為了控制“三廢”排放，對流域中水環(huán)境的要素進行規(guī)范管理以保障居民基本健康生活，江西省針對流域內(nèi)治理出臺了一系列污染防治措施，例如：1962年江西省成立了南昌市污水污泥綜合利用辦公室，1972年改為南昌市“三廢”綜合利用委員會，其職能主要是促進“三廢”綜合利用，防治流域污染危害，保障人民健康。1982年江西省頒布了《江西省征收排污費暫行實施辦法》，其中所規(guī)定的調(diào)整對象主要涉及流域內(nèi)“三廢”的排污收費及污染治理方面，此時對流域內(nèi)的治理還只是著眼于對流域中的水要素進行污染防治和排放收費。1983年后，江西省意識到流域治理的重要性，提出并實施了“山江湖綜合開發(fā)治理工程”，江西省流域生態(tài)環(huán)境得到了一定的改善[6]。但是同樣要認識到的是，在“山江湖工程”構(gòu)建這一階段中，治理對象局限于以單獨地方流域水要素治理為主，對于流域涉及的各級地方優(yōu)勢資源未能有機整合，在建設(shè)過程中既造成了資源的浪費又造成了新環(huán)境污染的產(chǎn)生?？偟膩碚f，這一時期，江西省流域的生態(tài)環(huán)境法治理念主要是以水環(huán)境單要素保護為主，對流域中涉及水資源污染防治、廢棄物排污收費、流域經(jīng)濟發(fā)展等要素都只是考慮單項治理保護，局限于“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的局面。

黨的十八大以來，江西省對省內(nèi)流域生態(tài)環(huán)境保護法治理念逐漸由水環(huán)境單要素保護治理理念向著流域整體性治理理念過渡，“綠水青山就是金山銀山”的理念在江西省流域環(huán)境保護工作中得到了充分的踐行。一方面，江西省對流域內(nèi)涉及的土壤、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、水資源持續(xù)利用、采砂等多個要素進行綜合規(guī)制，陸續(xù)出臺了《江西省河道采砂管理條例》《江西省農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護條例》及《江西省土壤污染防治條例》等地方性法規(guī)，逐步形成了完備的地方流域生態(tài)保護法治規(guī)范體系；另一方面，江西省積極探索流域綜合治理機制，2015年江西省出臺《江西省流域生態(tài)補償辦法（試行）》，在全省范圍內(nèi)試行全流域生態(tài)補償，確立了由政府主導，探索多元的流域生態(tài)補償方式，為江西省流域生態(tài)環(huán)境治理提出了一個全新的解決途徑。同年，江西省在流域內(nèi)實行“河長制”試點，將江西省流域生態(tài)環(huán)境保護工作進一步明確化，流域治理責任落實到“河長”身上。這一時期的江西省流域生態(tài)環(huán)境治理涵蓋了多要素規(guī)制、流域生態(tài)補償機制、流域責任落實機制等領(lǐng)域，為新時期江西省流域治理構(gòu)建了綜合全面的保護。

2.立法從籠統(tǒng)流域污染治理到明確流域生態(tài)預防、治理與修復并重

自1982年《江西省征收排污費暫行實施辦法》出臺以來，到黨的十八大即2012年這一階段，江西省對流域的立法主要思想是對流域內(nèi)的污染物及水害防治。如表1所列，從“三廢”的防治到建立河道分級管理機制再到流域的綜合規(guī)劃，這一時期江西省流域生態(tài)立法在整體上的保護范圍較為籠統(tǒng)，在實踐中容易出現(xiàn)界定不明、可操作性不強的局面。例如在2006年頒布的《江西省水資源條例》第二章中，雖然規(guī)定了應對流域和區(qū)域進行綜合規(guī)劃和專業(yè)規(guī)劃①《江西省水資源條例》〔2006〕第九條：“開發(fā)、利用、節(jié)約和保護水資源，應當按照流域、區(qū)域統(tǒng)一制定規(guī)劃。規(guī)劃分為流域規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃。流域、區(qū)域規(guī)劃包括綜合規(guī)劃和專業(yè)規(guī)劃?！?，但是并未解釋綜合規(guī)劃與專業(yè)規(guī)劃的具體范圍，因此在適用過程中容易導致綜合規(guī)劃與專業(yè)規(guī)劃相混的情形。直到2016年對其進行修訂，才明確綜合規(guī)劃和專業(yè)規(guī)劃的范圍，同時新增對水資源規(guī)劃的前置考察評價程序，對水資源規(guī)劃的可行性及合法性進行綜合評價②《江西省水資源條例》〔2016〕第十二條：“制定水資源規(guī)劃，應當進行水資源綜合科學考察和調(diào)查評價。水資源綜合科學考察和調(diào)查評價，由縣級以上人民政府水行政主管部門會同同級有關(guān)部門組織進行?！薄?/p>

表1 江西省涉及流域保護初步發(fā)展階段的主要法規(guī)及主要思想

黨的十八大召開后，我國陸續(xù)對流域的管理規(guī)劃、污染防治和流域補償?shù)确矫孢M行相應的制度調(diào)適，如2012年《全國人民代表大會環(huán)境與資源保護委員會關(guān)于第十一屆全國人民代表大會第五次會議主席團交付審議的代表提出的議案審議結(jié)果的報告》中明確提出要制定長江流域管理法議案，對流域管理體制方面存在的問題修訂整合，提出各地要加大污染治理執(zhí)行力度，保護流域生態(tài)環(huán)境。2014年《國務院關(guān)于改革和完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》出臺，規(guī)范跨流域投資項目轉(zhuǎn)移支付制度。同年隨著號稱最嚴的《環(huán)境保護法》修訂出臺，從宏觀角度為流域生態(tài)保護提供制度保障，江西省流域的生態(tài)保護立法也逐步完善。這一階段江西省立法整體思想主要是預防和發(fā)展并重，不斷開創(chuàng)流域保護新模式和機制，如表2所列。

表2 江西省流域生態(tài)環(huán)境保護創(chuàng)新發(fā)展階段主要法規(guī)及主要思想

這一時期江西省通過對流域生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)采砂、湖泊、水資源可持續(xù)利用等方面進一步明確細化，同時明確了流域生態(tài)環(huán)境保護及多種發(fā)展新模式。例如，2016年頒布的《江西省河道采砂管理條例》明確了河道采砂實行總量控制制度和采砂規(guī)劃，將采砂行為規(guī)范化，有效地加強了采砂管理，保護了河道的生態(tài)環(huán)境。2018年出臺的《江西省湖泊保護條例》提出湖泊規(guī)劃應當與流域規(guī)劃要求協(xié)調(diào)，其中對湖泊規(guī)劃的范圍、實施主體等方面作出了明確界定①《江西省湖泊保護條例》第十五條：“湖泊保護規(guī)劃應當包括湖泊主要功能，湖泊管理范圍和保護范圍，湖泊特征水位，湖泊納污能力……”；第二十五條：“縣級以上人民政府應當通過財政、金融、土地使用、能源供應、政府采購等措施，鼓勵和扶持企業(yè)為減少湖泊污染進行技術(shù)改造或者轉(zhuǎn)產(chǎn)、搬遷、關(guān)閉。”。同時對省行政區(qū)域內(nèi)湖泊保護實行名錄制度，確保湖泊保護責任落實到位。2019年出臺的《江西省生態(tài)文明建設(shè)促進條例》提出要對五河兩岸一湖一江全流域治理，以鄱陽湖為試點，構(gòu)建大湖流域生態(tài)、經(jīng)濟、社會協(xié)調(diào)發(fā)展新模式?？傮w上，這一時期江西省流域生態(tài)環(huán)境的立法更為明確細化，流域中預防與發(fā)展的立法思想進一步深入推進，具體到流域生態(tài)環(huán)境保護的模式構(gòu)建、流域保護監(jiān)督程序、湖泊具體責任落實等方面，江西省流域生態(tài)環(huán)境保護法治真正實現(xiàn)了從“有章可循”到“有法可依”。

3.執(zhí)法從流域分散管理到管理職權(quán)統(tǒng)一集中

從1983年全國第二次環(huán)境保護會議召開以來，江西省流域生態(tài)環(huán)境保護隊伍得到了相應發(fā)展，但總體而言，這一時期，江西省流域生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法機構(gòu)職權(quán)較為分散，對某一流域區(qū)域內(nèi)的執(zhí)法權(quán)散落于多個部門。1985年江西省環(huán)境保護局設(shè)立，總領(lǐng)全省生態(tài)環(huán)境保護工作，之后陸續(xù)成立江西省省直各部門環(huán)境保護管理機構(gòu)，如1987年省紡織局成立環(huán)境保護辦公室等；及專門的生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理機構(gòu)，如1986年成立的江西省排污監(jiān)理站，2001年成立的江西省環(huán)境監(jiān)測中心站及各市、縣級生態(tài)環(huán)境保護的機構(gòu)等。全省形成了省、地（市）、縣三級環(huán)境保護管理體系，環(huán)境保護管理機構(gòu)逐步健全，但同時也存在著流域生態(tài)環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)職權(quán)分散的情況，不利于對流域進行統(tǒng)一的管理。例如，1994年出臺的《江西省實施〈中華人民共和國水土保持法〉辦法》，將涉及流域治理方面的水土流失防治工作分散給農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)、城建等部門，在流域區(qū)域內(nèi)的水土流失防治工作中出現(xiàn)多部門職能交叉、管理主體混亂的情況。

“十三五”規(guī)劃以來，江西省流域生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法機構(gòu)制度建設(shè)愈發(fā)健全，流域生態(tài)環(huán)境保護部門職權(quán)逐步清晰，流域生態(tài)環(huán)境管理職能統(tǒng)一集中。2018年江西省生態(tài)環(huán)境廳正式掛牌成立，內(nèi)設(shè)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法局、水生態(tài)環(huán)境保護處、贛江流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理辦公室等生態(tài)環(huán)境保護部門，將流域生態(tài)環(huán)境保護多個部門職能統(tǒng)一納入江西省生態(tài)環(huán)境廳中，全面完成了省以下生態(tài)環(huán)境機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革[7]。其中生態(tài)環(huán)境執(zhí)法局主要負責對流域內(nèi)重大、跨區(qū)域、跨流域生態(tài)環(huán)境違法問題進行處理，并組織協(xié)調(diào)突發(fā)生態(tài)環(huán)境事件的應急、預警工作，以及環(huán)境污染事故與生態(tài)破壞事件的調(diào)查處理。水生態(tài)環(huán)境保護處主要負責地表水生態(tài)環(huán)境監(jiān)管工作，并對全省地表水生態(tài)環(huán)境保護的規(guī)劃、標準等內(nèi)容進行監(jiān)督。2019年2月，在贛江流域設(shè)立生態(tài)環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機構(gòu)和流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理協(xié)作小組，負責統(tǒng)籌協(xié)調(diào)處理重大水生態(tài)環(huán)境保護問題，指導、推動、督促有關(guān)重大政策措施的落實，為江西省流域生態(tài)環(huán)境保護提供了高效、協(xié)調(diào)的新機制。總體來說，這一時期江西省流域生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法機構(gòu)的職權(quán)逐步統(tǒng)一集中，為流域生態(tài)保護確立了流域生態(tài)環(huán)境統(tǒng)一的管理機構(gòu)和部門，有效地規(guī)范了江西省流域生態(tài)環(huán)境保護多部門職權(quán)分擔問題。

4.司法從傳統(tǒng)審理模式到流域環(huán)境司法專門化

從改革開放到21世紀初，江西省內(nèi)的人民審判組織體制中只包括傳統(tǒng)意義上的民事審判庭、刑事審判庭和行政審判庭，對于涉及破壞環(huán)境的違法行為，往往是由上述的法庭進行統(tǒng)一審判。因此這一時期涉及的環(huán)境污染等案件，往往是通過民事或者刑事手段進行救濟，或者通過行政執(zhí)法手段進行管理規(guī)制，單純的流域生態(tài)環(huán)境司法還未起步。2007年貴州省清鎮(zhèn)市設(shè)立全國首個環(huán)境保護法庭，對全市所有涉及環(huán)境保護的案件集中管轄，全國環(huán)境保護司法開始起步[8]。2010年8月，江西省九江市武寧縣法院率先在全國成立修河流域生態(tài)環(huán)境保護合議庭，旨在對修河流域生態(tài)環(huán)境進行保護。此后，在九江市修水縣、永修縣及南昌市西湖區(qū)等地陸續(xù)設(shè)立環(huán)境審判合議庭，為轄區(qū)流域的生態(tài)環(huán)境保護提供了一定的流域環(huán)境司法救濟途徑[9]。整體而言，這一時期江西省大部分地區(qū)對流域生態(tài)環(huán)境訴求還局限于合并到民庭、刑庭或者行政庭統(tǒng)一審判，然而由于流域環(huán)境損害往往會涉及多個地區(qū)，因此在司法實踐中，統(tǒng)一審判受管轄區(qū)域的限制，并不能對流域整體進行審理，對于流域內(nèi)統(tǒng)一環(huán)境糾紛容易出現(xiàn)一案多判、同案不同判。

自2015年江西省首家環(huán)境資源審判庭，即九江市中級人民法院環(huán)境資源庭（也稱九江中院西海巡回法庭）正式掛牌成立，江西省內(nèi)各地環(huán)境資源審判庭陸續(xù)成立。鄱陽湖、長江干流江西省段、修河流域、撫河流域等環(huán)境資源法庭相繼掛牌成立，截至2021年6月，江西省已經(jīng)形成流域（區(qū)域）生態(tài)環(huán)境司法保護一體化的全覆蓋格局[10]。從2017年至2020年，全省法院審理涉及長江流域的破壞生態(tài)環(huán)境、污染環(huán)境案件共2 868件。同時，江西省提出流域環(huán)境司法專門化管理要求。2017年江西省高級人民法院發(fā)布《江西省環(huán)境資源案件案由范圍（試行）》，明確了環(huán)境資源案件刑事、民事、行政和執(zhí)行四大類四級共84個案由，要求建立民事、刑事和行政“三審合一”或“二審合一”的歸口審理模式，積極推進專家陪審員制度；有助于解決環(huán)境資源審判中專業(yè)性強、技術(shù)性強的難題，為長江流域生態(tài)環(huán)境保護和修復提出了專門司法方案；有助于緩解因流域跨度而導致的一案多管、一案不管、同案不同判等問題。此后，2020年江西省批準設(shè)立江西省思華生態(tài)環(huán)境保護基金會，創(chuàng)新環(huán)境公益訴訟保護案件執(zhí)行方式，提出以公益信托的方式委托第三方對生態(tài)環(huán)境損害進行修復的執(zhí)行方式，為涉生態(tài)環(huán)境修復案件的執(zhí)行提供了更為多元豐富的生態(tài)環(huán)境執(zhí)法方式。這一時期江西省流域生態(tài)環(huán)境司法專門化，為解決流域內(nèi)出現(xiàn)的跨區(qū)域環(huán)境損害、流域生態(tài)環(huán)境修復方式、流域生態(tài)環(huán)境補償?shù)葐栴}提供了高效的解決路徑。

（二）江西省流域生態(tài)環(huán)境法治成效

自新中國成立以來，江西省流域生態(tài)環(huán)境治理理念從單項保護到全面綜合保護理念的轉(zhuǎn)變，為流域內(nèi)多要素的規(guī)制，建立流域生態(tài)補償機制、流域責任落實機制提供了整體思路。從新中國成立后全省生產(chǎn)總產(chǎn)值僅14.8億元，到2020年江西省生產(chǎn)總值為25 691.5億元，江西省實現(xiàn)了從以經(jīng)濟建設(shè)為中心向“綠水青山就是金山銀山”的綠色發(fā)展理念轉(zhuǎn)型。從籠統(tǒng)立法到明確細化立法，與時俱進不斷修正地方性法規(guī)，形成以《環(huán)境保護法》為主干，地方性法規(guī)為補充，契合地方特色的立法體系以保障江西省流域生態(tài)環(huán)境。從流域管理職權(quán)分散到設(shè)立流域?qū)ｉT管理機構(gòu)，職權(quán)統(tǒng)一集中，從工業(yè)“三廢”隨意排放污染流域生態(tài)環(huán)境，到設(shè)立多級監(jiān)測管理機構(gòu)，再到“十三五”期間，江西省深入實施生態(tài)環(huán)境污染治理，累計拆除非法碼頭104個，關(guān)閉退出化工企業(yè)89家，全省110座城鎮(zhèn)污水處理廠基本完成提標改造，設(shè)區(qū)城市飲用水水源地水質(zhì)全部達標，長江干流江西省段所有水質(zhì)斷面達到二類標準，江西省的流域生態(tài)環(huán)境治理能力在不斷提升[11]。從統(tǒng)一審理到流域環(huán)境司法專門審理，探索綠色公益信托等多樣司法執(zhí)行模式，江西省為流域生態(tài)保護提供了最后一道防護的屏障。回顧江西省流域生態(tài)環(huán)境保護法治歷程，江西省為全國打造了一個綠色協(xié)調(diào)發(fā)展的“江西樣板”，對整個長江流域保護法治治理作出了重要的貢獻。

二、江西省流域生態(tài)環(huán)境保護法治歷史經(jīng)驗及挑戰(zhàn)

江西省流域生態(tài)環(huán)境取得的法治成效既是不斷深入推進生態(tài)文明建設(shè)的題中應有之義，也是地方積極探索保護流域生態(tài)環(huán)境的努力成果。江西省通過不斷總結(jié)積累流域治理經(jīng)驗，從而促進江西省流域治理得以高質(zhì)量發(fā)展，流域生態(tài)得到顯著改善。2021年我國第一部流域法律《長江保護法》頒布，該法立足于本國實情，提出長江流域應當堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展立法理念，落實流域治理協(xié)調(diào)機制，充分發(fā)揮環(huán)境司法生態(tài)預防功能，對長江流域整體生態(tài)保護和地方生態(tài)保護提出了更高的要求。江西省流域生態(tài)環(huán)境保護工作在應對長江流域“共抓大保護”新格局時，在立法方面，地方流域?qū)Α堕L江保護法》的相配套的地方性法規(guī)還需陸續(xù)出臺，配合《長江保護法》的細化實施，契合《長江保護法》立法理念；在執(zhí)法方面，地方政府部門內(nèi)在驅(qū)動不足，協(xié)同執(zhí)法仍有一定困難；在司法方面，存在地方流域環(huán)境司法預防功能不足的局面。

（一）江西省流域生態(tài)環(huán)境保護法治歷史經(jīng)驗

1.堅持流域綜合治理理念

理念是實踐的先導。在江西省流域生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)過程中，由于流域生態(tài)系統(tǒng)具有整體性、統(tǒng)一性，各自然要素之間都是緊密聯(lián)系且互相影響的，因此在流域生態(tài)治理過程中應當始終堅持流域綜合治理理念，決不能只是孤立地對流域內(nèi)某一要素進行治理。在立法上，江西省對流域中涉及的土壤、采砂、水資源、濕地、農(nóng)田等諸多要素進行了較為全面的規(guī)定，制定《江西省農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護條例》《江西省河道采砂管理條例》和《江西省土壤污染防治條例》等地方性法規(guī)予以保障。在執(zhí)法上，江西省通過不斷健全流域?qū)ｉT管理部門，將流域管理職能集中由一個部門統(tǒng)管，對流域內(nèi)的環(huán)境損害問題進行統(tǒng)一綜合治理，有效地破解了涉及流域案件多部門職權(quán)交叉、職責不清的困境，為江西省流域生態(tài)環(huán)境綜合治理提供了執(zhí)法保障。在司法上，江西省流域生態(tài)環(huán)境司法保護一體化的形成有助于破解地方保護主義、流域案件管轄權(quán)不明等問題。同時江西省流域環(huán)境司法積極創(chuàng)新多種司法執(zhí)行方式，首創(chuàng)國內(nèi)以公益信托為流域司法執(zhí)行提供多樣綜合的司法執(zhí)行方式。

2.注重黨委責任，全面推行“河長湖長制”

江西省的行政區(qū)域和流域區(qū)域劃分高度重合，這便為行政負責與流域管理職權(quán)集中提供了極大的可能性。2017年習近平總書記提出“每條河流要有‘河長’”的號令[12]，江西省充分踐行習近平總書記的生態(tài)文明思想，早在2015年江西省便實行河長制試點。作為江西省最早試點“河長制”的靖安縣，經(jīng)過兩年的治理，通過創(chuàng)新管護機制，把河道當街道管理，全縣水生態(tài)和水環(huán)境實現(xiàn)質(zhì)的提升[13]。此后，江西省在全國率先建立了一整套河長制工作制度，由各級地方黨委負責人對轄區(qū)內(nèi)的流域區(qū)域進行負責，明確流域治理責任劃分落實。2018年江西省正式頒布《江西省實施河長制湖長制條例》，標志著江西省全面推行河長制、深入實施湖長制正式步入法治化軌道。江西省通過黨政規(guī)范與法治保障相結(jié)合實施的“河長湖長制”，將流域綜合治理責任劃分到各級黨委及政府負責人，推行監(jiān)管與考核并行，為推進江西省流域生態(tài)環(huán)境綜合治理起到了重要的作用。

3.嚴格貫徹流域生態(tài)保護法律制度

自1982年《江西省征收排污費暫行實施辦法》頒布以來，排污收費、排污申報制度在江西省開始扎根，江西省通過設(shè)立多級流域水質(zhì)監(jiān)測機構(gòu)，同時設(shè)置專項資金賬戶，對流域內(nèi)排污行為進行嚴格監(jiān)管，做到排污即收費，排污即申報。同時，江西省嚴格貫徹省生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃，從“十一五”到“十三五”期間，江西省圓滿地完成了各個時期流域生態(tài)環(huán)境保護目標，為“十四五”期間江西省流域生態(tài)環(huán)境保護目標的實現(xiàn)夯實了基礎(chǔ)。此外，江西省自2015年頒布《江西省流域生態(tài)補償辦法（試行）》以來，在全省范圍內(nèi)著手實行全流域生態(tài)補償制度，堅持“誰受益、誰補償”的生態(tài)補償原則，嚴格執(zhí)行流域生態(tài)保護法律制度。江西省不斷積極推進流域生態(tài)補償，對江西省內(nèi)流域上下游區(qū)域、流域兩岸區(qū)域利益進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，促使省內(nèi)流域生態(tài)保護從被動治理格局轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃又卫砀窬?，鼓勵各地方建立“成本共擔、效益共享、合作共治”的流域生態(tài)補償機制。截至2020年底，江西省超過80%的市（區(qū)）、縣已建立起了流域內(nèi)橫向生態(tài)保護補償機制[14]。江西省流域生態(tài)補償機制的建立和完善，對流域生態(tài)環(huán)境的改善起到了重要的推動作用，也為新時期長江大保護格局的形成奠定了一定的基礎(chǔ)。

4.積極探索流域環(huán)境司法審理創(chuàng)新模式

流域環(huán)境司法作為流域生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)過程中的重要內(nèi)容，是流域生態(tài)環(huán)境保護的最后保障，江西省流域生態(tài)環(huán)境保護的司法體系構(gòu)建在整體上呈現(xiàn)由點到面、自下而上、由簡易到專門的趨勢。不同于民事案件和刑事案件，涉及流域生態(tài)環(huán)境的案件，由于流域生態(tài)環(huán)境的損害往往難以評估及具有潛伏性，因此要求法官在處理這類案件時需要具有一定的技術(shù)和專業(yè)知識。江西省立足于流域?qū)嵺`，在各流域區(qū)域逐步設(shè)立專門流域環(huán)境資源審判庭，對區(qū)域的流域生態(tài)環(huán)境案件進行統(tǒng)一管轄，對其中涉及的民事、刑事和行政案件進行統(tǒng)一歸口審理，將復雜的流域生態(tài)環(huán)境案件交由專門審判庭進行管轄，由具備流域環(huán)境保護專業(yè)知識的法官統(tǒng)一審理，有利于促進流域生態(tài)環(huán)境案件的高效、準確審判，節(jié)約司法資源。從單一的環(huán)境民事侵權(quán)或環(huán)境刑事訴訟到探索“多審合一”的審理模式，江西省流域司法審理正向著高效化、專業(yè)化道路轉(zhuǎn)型，全省流域生態(tài)環(huán)境保護司法取得了長足的進步。

（二）江西省流域生態(tài)環(huán)境保護法治面臨的挑戰(zhàn)

我國首部流域法《長江保護法》出臺以來，以綜合法為統(tǒng)領(lǐng)、以單行法為支撐、以流域法為重點的環(huán)境保護法律體系逐步形成[15]。江西省作為長江流域中重要的一環(huán)，在流域生態(tài)環(huán)境保護法治工作中，需要緊跟國家法律法規(guī)及政策調(diào)整，主動把江西省流域生態(tài)環(huán)境保護對接入長江流域共抓大保護、綠色發(fā)展格局中，新時期生態(tài)文明的建設(shè)，對江西省流域立法、執(zhí)法、司法等方面提出了更高的挑戰(zhàn)。

1.地方性立法未能完全契合《長江保護法》精神

《長江保護法》作為我國第一部流域法，其法律屬性與傳統(tǒng)意義上的部門法并不相同。它是超越部門和地方的特別法，是全面體現(xiàn)長江流域的特殊性的制度安排[16]。針對長江流域這種大單元的系統(tǒng)問題，傳統(tǒng)法律部門的劃分難以適用，《長江保護法》成為一部協(xié)調(diào)長江流域生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展的特別法?！堕L江保護法》的出臺，為長江流域生態(tài)環(huán)境保護打造了一個特殊的頂層架構(gòu)，其中囊括了流域規(guī)劃、流域資源利用保護、采砂許可、飲用水污染防治、生態(tài)修復、生物多樣性保護、綠色發(fā)展等內(nèi)容。對應到地方流域，各地應當及時出臺與之對應的具有綜合保護內(nèi)容的地方性法規(guī)，對《長江保護法》提出的頂層設(shè)計進行具體的解釋和適用。

目前江西省流域內(nèi)與《長江保護法》相對應的具有流域綜合保護內(nèi)容的文件是由江西省人民政府出臺的《江西省流域綜合管理暫行辦法》，其中內(nèi)容主要包括流域規(guī)劃、流域保護、采砂許可、生態(tài)執(zhí)法、流域聯(lián)合執(zhí)法等方面。可以看出，就內(nèi)容涵蓋層面，相較于《長江保護法》，其中對綠色發(fā)展、生物多樣性保護等內(nèi)容還未得到充分體現(xiàn)。就保護生物多樣性而言，《長江保護法》的第三十九條到第四十二條分別就長江流域自然保護區(qū)建設(shè)、建立長江流域生物完整性評價體系、保護瀕危物種等方面進行了統(tǒng)一的規(guī)劃。流域生物保護的理念在江西省流域綜合管理立法中并未得到體現(xiàn)，目前在江西省流域內(nèi)涉及珍稀動植物保護的文件主要是《江西省實施＜中華人民共和國野生動物保護法＞辦法》，但是其對象是江西省整個生態(tài)系統(tǒng)中的生物，比《長江保護法》中規(guī)定的流域生物保護范圍更加寬泛，但不夠具體。就效力位階上而言，《江西省流域綜合管理暫行辦法》是由江西省人民政府出臺頒發(fā)的政府規(guī)章。雖然在2021年江西省開展了《江西省贛江流域水生態(tài)環(huán)境保護條例》的調(diào)研起草工作，但是江西省流域統(tǒng)一綜合性保護的地方性法規(guī)還未推出。在新時期流域生態(tài)環(huán)境治理中，江西省作為長江流域生態(tài)環(huán)境保護中的重要一部分，《長江保護法》的實施無疑會對江西省地方性立法工作提出更高的挑戰(zhàn)，要求地方立法理念契合《長江保護法》的頂層設(shè)計，形成以《長江保護法》為核心、地方性法規(guī)為補充的新時期長江大保護綜合立法體系。

2.地方政府部門內(nèi)在驅(qū)動不足導致協(xié)同執(zhí)法難

目前，江西省各地方政府部門與流域治理部門的協(xié)調(diào)聯(lián)動機制還有待進一步健全，不同部門之間存在內(nèi)在驅(qū)動不足的現(xiàn)象。流域生態(tài)環(huán)境是一種特殊的環(huán)境糾紛，新發(fā)展背景下流域生態(tài)環(huán)境保護案件日益復雜，一個案件往往涉及多個行政區(qū)域[17]?！堕L江保護法》中第五條指出，應當由國務院有關(guān)部門和流域各省級政府落實國家長江流域協(xié)調(diào)機制決策，按職責分工負責長江保護相關(guān)工作。目前長江流域的管理機構(gòu)雖然設(shè)有水利部長江水利委員會，但其并不是對長江流域全要素綜合治理的機構(gòu)，因此不能從整體維度對各地方流域提供多要素協(xié)同治理的方式[18]。同時，江西省建立的“河長湖長制”雖然為流域生態(tài)環(huán)境治理明確了具體治理責任的分配，但是，“河長湖長制”的協(xié)同仍主要來自外部，容易受到其他職責的影響，在外力作用的驅(qū)使之下，往往流于形式。

2020年水利部發(fā)展研究中心的《參閱報告》指出，在流域生態(tài)治理過程中，水政執(zhí)法監(jiān)管還未形成一種有效的制度和機制，流域生態(tài)環(huán)境保護聯(lián)合執(zhí)法行動無法真正集中力量，形成統(tǒng)一領(lǐng)導。江西省雖然設(shè)立了生態(tài)環(huán)境廳，對其與省發(fā)改委、省自然資源廳、省交通運輸廳、省水利廳和省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳等9個部門的職責和分工進行了規(guī)定，但是在實踐中，往往會出現(xiàn)受制于部門內(nèi)部各自利益驅(qū)動而導致難以協(xié)調(diào)配合的情形。比如在省生態(tài)環(huán)境廳和省水利廳的職責分工中，對于水功能區(qū)域劃分，前者負責水功能區(qū)域劃分，后者參與水功能區(qū)域劃分，這種通過外部規(guī)定驅(qū)使部門協(xié)調(diào)的方式并不能長期有效，一旦涉及自身的利益，各部門往往優(yōu)先考慮自身，而對與流域管理部門或者其他部門進行聯(lián)動協(xié)作治理流域生態(tài)環(huán)境則以消極或者被動的方式配合，給流域生態(tài)環(huán)境保護協(xié)同執(zhí)法帶來較大難度。

3.地方流域環(huán)境司法預防功能不足

2017年以來，江西省全省共審結(jié)涉長江流域的非法采砂、非法捕撈等污染環(huán)境、破壞生態(tài)案件2 868件，其中大部分案件都是以事后救濟為主。以2021年江西省高級人民法院頒布的年度10起涉及生態(tài)環(huán)境保護典型案例為例，其中有8起案例均為被告人造成事實損害后果后，司法機關(guān)才對其進行追責和對環(huán)境損害進行救濟①具體可見《江西省高院通報環(huán)境資源審判工作情況 公布十大典型案例》，載江西省高級人民法院通報環(huán)境資源審判工作情況公布十大典型案例，https://www.sohu.com/a/318793514_114731，2021年10月22日訪問。。這表明在涉及地方流域環(huán)境司法中，環(huán)境訴訟主體主動提起預防性環(huán)境公益訴訟比例很低，未能完全體現(xiàn)環(huán)境法中預防為主的原則。

具體而言，一方面，流域生態(tài)環(huán)境問題往往具有原因復雜性、時間長期性、危害的潛伏性等特征，因此司法機關(guān)在界定流域生態(tài)環(huán)境案件時，很難提前發(fā)現(xiàn)流域中損害環(huán)境的行為，往往等到嚴重損害結(jié)果發(fā)生之后才能對加害者進行追責。然而流域中的生態(tài)環(huán)境效益和經(jīng)濟效益并不能等價交換，即使事后基于損害程度進行相應補償，但是流域生態(tài)環(huán)境的恢復需要時間成本，流域生態(tài)環(huán)境損害對流域周邊居民的正常生活的損失短時間也難以彌補。另一方面則是因為公民參與流域生態(tài)環(huán)境司法程度較低。公民是流域生態(tài)環(huán)境的直接承受人，也是流域生態(tài)環(huán)境損害的第一感知者，公民若主動作為，第一時間向有關(guān)部門檢舉破壞流域生態(tài)的行為，便能將流域生態(tài)環(huán)境損害扼殺在搖籃之中。但是在實踐中，與流域有關(guān)的生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的磋商程序中，缺乏對公眾參與和社會監(jiān)督的明確的強制性規(guī)定，公眾參與流域環(huán)境司法的渠道受限[19]。同時公眾參與的環(huán)境風險規(guī)制存在“非理性”“非組織性”及“不信任”等局限[20]，這同樣也是制約流域環(huán)境司法預防的重要原因之一。

三、江西省流域生態(tài)環(huán)境保護法治的完善路徑

流域生態(tài)環(huán)境保護作為新時期生態(tài)文明建設(shè)中重要的一項工程，涉及國家至各級地方及社會的方方面面。法治是創(chuàng)建和維持秩序的保障，以其獨有的性質(zhì)給予生態(tài)文明建設(shè)以制度保障，在流域生態(tài)環(huán)境保護中具有不可取代的作用。隨著《長江保護法》的頒布實施，江西省流域生態(tài)環(huán)境保護法治應當在以往的基礎(chǔ)上，更進一步推進流域生態(tài)環(huán)境治理在法治的軌道上合理平穩(wěn)地運行，不斷完善流域生態(tài)環(huán)境保護法治體系，提升流域綜合治理能力。

（一）堅持綜合全面流域生態(tài)環(huán)境法治理念

《長江保護法》中首次以立法形式確立了在長江流域要“共抓大保護、不搞大開發(fā)”，在長江流域治理過程中要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，系統(tǒng)治理。具體到江西省流域生態(tài)環(huán)境法治，應當堅持綜合全面流域生態(tài)環(huán)境法治理念，對流域中的多個要素進行整體考量，同時進一步推進流域生態(tài)補償、“河長湖長制”的落實，積極探索創(chuàng)新流域治理方式，從多個維度對流域生態(tài)環(huán)境保護提供法治保障。從以經(jīng)濟建設(shè)為中心，大力發(fā)展生產(chǎn)力，到“綠水青山就是金山銀山”的綠色發(fā)展理念，江西省由追求高總量的經(jīng)濟發(fā)展模式向追求發(fā)展與環(huán)境相協(xié)調(diào)的經(jīng)濟發(fā)展模式逐步轉(zhuǎn)型?！堕L江保護法》的第六章為綠色發(fā)展，意味著新時期流域生態(tài)治理既不能只看發(fā)展，也不能只要保護。這要求江西省堅持綜合全面的流域生態(tài)環(huán)境法治理念，將保護與發(fā)展綜合對待，二者有機結(jié)合，同時積極貫徹習近平新時代法治思想，加快推進江西省國家生態(tài)文明試驗區(qū)建設(shè)，踐行新時期“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念。

（二）完善江西省流域生態(tài)環(huán)境保護地方性立法

法治的前提是有法可依，《長江保護法》的頒布并不意味著長江流域保護立法工作已經(jīng)完成，這只是一個新的開端，還需各級地方完善與《長江保護法》相配套的地方性法規(guī)或政策，形成“線性立法”與“非線性立法”相互補充的立體式立法格局[21]。通過構(gòu)建完善的長江流域生態(tài)保護法律體系，從立法層面給予江西省流域生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法、司法以明確依據(jù)。因此江西省應當及時推出地方性流域綜合立法，例如適時推進《江西省流域綜合管理條例》等地方性法規(guī)的出臺，對涉及流域的生態(tài)保護、經(jīng)濟發(fā)展、社會治理進行統(tǒng)籌規(guī)劃，協(xié)調(diào)流域中各要素之間的關(guān)系，對江西省流域生態(tài)環(huán)境保護打造一個完善可行的頂層設(shè)計，并以其為江西省流域生態(tài)環(huán)境保護的基礎(chǔ)，做到千湖一法，使其成為江西省流域生態(tài)環(huán)境法治具有總領(lǐng)性的地方性法規(guī)。此外，對于《長江保護法》中規(guī)定的生物多樣性、綠色發(fā)展等問題，江西省應當立足本省實踐，構(gòu)建具有特色的生物多樣性保護工作，例如建立江西省流域水生生物完整性指數(shù)評價體系等；不斷探索綠色發(fā)展模式，建立相應流域綠色債權(quán)、流域綠色金融等綠色發(fā)展制度等。

（三）堅持黨政同責，推進流域綜合管理的機構(gòu)構(gòu)建

基于黨內(nèi)法規(guī)與國家法律“并行不悖、相輔相成”的中國特色社會主義二元法治格局，以及生態(tài)環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)屬于“黨的領(lǐng)導法規(guī)”的屬性定位，江西省流域生態(tài)環(huán)境治理應當重視黨委責任，堅持黨政共治，進一步推進“河長湖長制”工作，堅持推進黨內(nèi)法規(guī)與地方性法規(guī)共同對流域生態(tài)環(huán)境進行綜合治理，建立流域?qū)俚匦姓组L負責制，充分發(fā)揮“河長湖長制”的優(yōu)勢。同時建立切實可靠的流域綜合管理評估考核機制及監(jiān)督體系，定期對流域責任單位和流域地區(qū)負責行政首長進行生態(tài)環(huán)境評估考核，并將考核結(jié)果及時公布，以此調(diào)動各級部門和負責首長內(nèi)部主觀能動性，更好地為流域生態(tài)協(xié)同治理服務。此外，在《長江保護法》第六條中提及長江流域相關(guān)地方根據(jù)需要可以建立協(xié)作機制協(xié)同推進長江流域生態(tài)環(huán)境保護和修復。由于江西省流域區(qū)域與行政區(qū)域高度重合的特殊地理位置，因此在江西省設(shè)立流域探索統(tǒng)一協(xié)同管理機構(gòu)是可行的，能夠有效避免行政區(qū)域與流域管理區(qū)域相沖突，導致在一片區(qū)域出現(xiàn)多個行政主體管轄的“九龍治水”問題。當然，政府相關(guān)部門也應當從宏觀角度出發(fā)，建設(shè)開放磋商型流域治理局面，從而改變以往多頭管理、條塊分割的現(xiàn)狀，提升黨政共治生態(tài)流域成效[22]。在涉及流域和區(qū)域劃分不明、難以平衡各地利益的案件時，設(shè)立流域綜合管理機構(gòu)也有助于化解因流域案件難度大導致各部門內(nèi)在驅(qū)動不足，從而產(chǎn)生協(xié)同執(zhí)法難的局面，有助于打破地方保護主義，進一步實現(xiàn)各地利益權(quán)衡分配。目前江西省已經(jīng)探索在贛江流域設(shè)立贛江流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機構(gòu)，應當在此基礎(chǔ)上，借鑒已有的流域綜合管理機構(gòu)的設(shè)立經(jīng)驗，例如德國在萊茵河上設(shè)立的國際保護萊茵河委員會，結(jié)合江西省本省實際進一步探索設(shè)立江西省流域綜合管理機構(gòu)。

（四）創(chuàng)新具有預防、修復功能的司法機制

環(huán)境法相較于傳統(tǒng)法律領(lǐng)域，其特殊價值和意義應當在于傳統(tǒng)法律框架對生態(tài)利益訴求不能回應或者不能完全回應的部分。傳統(tǒng)法律框架從環(huán)境狀況的角度來說是對人最起碼生存條件的保障，而環(huán)境法的使命在于使人活得更好、生活品質(zhì)更高。換言之，在流域生態(tài)環(huán)境治理中不能僅僅以事后治理，損害修復為主，而應當積極創(chuàng)新具有預防、修復功能的司法機制，進一步明確以流域生態(tài)利益事前保障為核心的環(huán)境問題案件類型，并以此作為流域環(huán)境司法專門化發(fā)展的立足點。一方面，不斷完善流域環(huán)境損害案前磋商程序，進一步推進探索訴前聽證、專家調(diào)查等多渠道，為流域環(huán)境司法中疑難案件提供最優(yōu)的環(huán)境修復方案。同時，建立流域生態(tài)類案排查機制，例如通過加強行政檢察，促使行政機關(guān)主動參與到流域司法治理過程中，從而使司法機關(guān)能夠盡早地發(fā)現(xiàn)類似的環(huán)境損害行為，防患于未然。另一方面，適當推進公民參與流域環(huán)境司法，充分保障公民提起預防性公益訴訟的權(quán)利?！堕L江保護法》對提升公民參與流域環(huán)境生態(tài)保護程度作出了規(guī)定，要求國務院有關(guān)部門和各級政府有關(guān)部門應當依法公開流域保護相關(guān)信息，同時為公民、法人和非法人組織參與和監(jiān)督長江流域生態(tài)環(huán)境保護提供便利。因此，在推動公民參與流域生態(tài)環(huán)境治理的過程中，應當不斷向公眾宣傳和普及流域環(huán)境相關(guān)知識，以及時公布和完善流域保護相關(guān)信息，解決公民及社會組織在面對參與環(huán)境公益訴訟取證難、調(diào)查難等問題。同時有關(guān)機關(guān)應當依當事人的合法申請，積極配合，并采取提升公民環(huán)境法治意識，增加公民參與流域環(huán)境治理路徑。