錢 坤

一、問題的提出

根據(jù)2021年5月公布的全國第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)代中國的常住人口城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到63.89%。經(jīng)過改革開放以來狂飆突進(jìn)式的城市化進(jìn)程，當(dāng)代中國已經(jīng)進(jìn)入深度城市化階段。城市以及城市群的快速發(fā)展，成為推動(dòng)當(dāng)代中國邁向社會(huì)主義現(xiàn)代化新征程的重要引擎。城市是各種要素集聚的復(fù)雜巨系統(tǒng)，是生產(chǎn)、生活、生態(tài)交融的復(fù)合化空間。歷史地看，城市自誕生之日起就伴隨著對(duì)城市秩序的追求。正如科特金所指言：“城市代表著人類不再依賴自然界的恩賜，而是另起爐灶試圖構(gòu)建一個(gè)新的、可操控的秩序”。(1)[美]科特金：《全球城市史》，王旭等譯，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2006年，第5頁。在不同的發(fā)展階段，城市發(fā)展模式會(huì)隨著內(nèi)外部形勢(shì)的變化而不斷轉(zhuǎn)型，由此引發(fā)城市秩序的不斷重塑。近年來，當(dāng)代中國城市發(fā)展的重點(diǎn)，已經(jīng)開始從以“賣土地”“造新城”“蓋樓房”為重點(diǎn)的“攤大餅”式城市建設(shè)，轉(zhuǎn)向?qū)崿F(xiàn)城市居民對(duì)美好生活向往的城市內(nèi)部治理，建構(gòu)城市治理秩序成為城市發(fā)展的核心內(nèi)容。(2)唐亞林：《“所有的道路都通向城市”的中國之道》，《探索與爭鳴》2016年第12期。國家治理的關(guān)鍵在城市，城市治理的重心在基層。基層治理是國家治理的基石，基層治理現(xiàn)代化是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程。

十九大以來，基層治理愈發(fā)成為國家治理的重要內(nèi)容。國家將其治理“重心”不斷下移，以應(yīng)對(duì)基層社會(huì)層出不窮的、復(fù)雜且復(fù)合的治理挑戰(zhàn)?；鶎又卫硎且粋€(gè)總體性概念，既包括城市基層治理，也包括農(nóng)村基層治理。隨著城市愈發(fā)成為我國經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化等方面活動(dòng)的中心，城市基層治理的重要性愈發(fā)凸顯。實(shí)際上，城市基層處在國家—社會(huì)交匯、官民交匯的結(jié)構(gòu)性位置，城市基層治理有序是建構(gòu)國家基層治理秩序的重要和關(guān)鍵組成部分。(3)孫柏瑛、武俊偉：《“雙向建構(gòu)”中的城市政府基層社會(huì)治理轉(zhuǎn)型——路徑、困境與未來展望》，《公共管理與政策評(píng)論》2018年第1期。中共十九屆三中全會(huì)明確提出“推動(dòng)治理重心下移，盡可能把資源、服務(wù)、管理放到基層”，可以看出國家對(duì)基層治理的重視程度。但是，治理重心的下移并不必然帶來治理績效的提升(4)劉鳳、傅利平、孫兆輝：《重心下移如何提升治理效能？——基于城市基層治理結(jié)構(gòu)調(diào)適的多案例研究》，《公共管理學(xué)報(bào)》2019年第4期。，基層治理效能的提升必須超越“放權(quán)、放人、放資源”的簡單邏輯，而是要著重解決基層治理框架失衡、條塊管理縫隙增大和基層共同體缺失等三大課題(5)容志：《推動(dòng)城市治理重心下移:歷史邏輯、辯證關(guān)系與實(shí)施路徑》，《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第4期。。2021年7月11日中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》正式發(fā)布，是對(duì)近年來我國基層治理領(lǐng)域的決策部署與政策文件的延續(xù)與強(qiáng)化，是我國關(guān)于基層治理的首份綱領(lǐng)性文件。《意見》明確提出要用15年左右的時(shí)間，從體系、機(jī)制、平臺(tái)等方面發(fā)力，基本實(shí)現(xiàn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化，充分展現(xiàn)中國特色基層治理制度優(yōu)勢(shì)。

城市基層治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，根本目標(biāo)是建構(gòu)良性的城市基層治理秩序。然而，長期以來，城市基層治理秩序的基本內(nèi)涵、內(nèi)容構(gòu)成以及建構(gòu)路徑，并未得到徹底厘清。本文嘗試從城市基層治理復(fù)雜且復(fù)合的治理場(chǎng)景切入，基于城市基層治理的生動(dòng)實(shí)踐，厘清城市基層治理秩序的具體內(nèi)涵與內(nèi)容構(gòu)成，并進(jìn)一步指明城市基層治理秩序的建構(gòu)之道。

二、城市基層治理場(chǎng)景的復(fù)雜化及其影響

伴隨著改革開放以來的城市化進(jìn)程，當(dāng)代中國的城市社會(huì)發(fā)生了劇烈而深刻的轉(zhuǎn)型和變遷。截至2020年底，我國流動(dòng)人口占總?cè)丝诘谋壤s為35%。人口流動(dòng)大、城市規(guī)?？焖贁U(kuò)張疊加信息通訊技術(shù)的迅猛發(fā)展，使得城市這個(gè)復(fù)雜的巨系統(tǒng)面臨著一系列建構(gòu)良性運(yùn)行秩序的困境。實(shí)際上，自20世紀(jì)70年代開始，全球城市發(fā)展就面臨著一系列的挑戰(zhàn)，城市形態(tài)以及其內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制都在發(fā)生深刻轉(zhuǎn)型，正如有學(xué)者指出的，幾乎生活的所有方面，舊的秩序正在瓦解或披上新的外衣。(6)Hall T., etal., “The Entrepreneurial City: New Urban Politics, New Urban Geographies?”,Progress in Human Geography, 1996, 20(2),pp.153-174.環(huán)境污染、交通擁堵、資源短缺、城市安全、空間失序和垃圾圍城等“城市病”(7)向春玲：《中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的“城市病”及其治理》，《新疆師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2014年第2期。是城市失序的典型表現(xiàn)。故而，當(dāng)代中國城市化進(jìn)程的有序推進(jìn)，亟需在解決上述“城市失序”問題的基礎(chǔ)上建構(gòu)新的城市秩序。在實(shí)踐中，治理對(duì)象復(fù)雜化、治理工具復(fù)合化、治理主體多元化的發(fā)展趨勢(shì)在城市基層不斷交織、互動(dòng)、重構(gòu)，并最終形塑了高度復(fù)雜且復(fù)合的治理場(chǎng)景。城市基層治理需要回應(yīng)治理場(chǎng)景的復(fù)雜化帶來的挑戰(zhàn)，進(jìn)而建構(gòu)新的推動(dòng)城市治理多元主體圍繞城市公共服務(wù)優(yōu)化等內(nèi)容的有效集體行動(dòng)模式。(8)Astleithner F., etal., “Urban Sustainability as a New form of Governance: Obstacles and Potentials in the Case of Vienna 1”,Innovation: The European Journal of Social Science Research, 2003, 16(1) ,pp.51-75.

(一)治理對(duì)象復(fù)雜化

2001年我國的城市化率僅有37.7%，而根據(jù)第七次全國人口普查公報(bào)的最新數(shù)據(jù)顯示，2020年底我國有63.89%的人口居住在城鎮(zhèn)。當(dāng)代中國的城市化進(jìn)程以令人矚目的速度推進(jìn)。城鎮(zhèn)常住人口規(guī)模的快速擴(kuò)大主要有兩個(gè)方面的動(dòng)因：一方面，城市規(guī)模的快速擴(kuò)張使得大量的農(nóng)民“主動(dòng)”或“被動(dòng)”地城市化，通過“農(nóng)轉(zhuǎn)非”轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用瘢?020年我國的戶籍城市化率已經(jīng)達(dá)到45.4%；另一方面，大量農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工，他們雖未完全城市化、市民化，但由于工作關(guān)系長期居住在城市之中，這部分人口約占全國總?cè)丝诘?6.22%?？焖俪鞘谢尘跋拢丝诹鲃?dòng)已經(jīng)成為愈發(fā)普遍的現(xiàn)象，不僅有大量農(nóng)村人口涌入城市，城市之間的人口流動(dòng)現(xiàn)象也愈發(fā)凸顯。截至2020年，全國范圍內(nèi)總流動(dòng)人口約4.9億，其中跨市轄區(qū)的流動(dòng)人口就有3.76億?？梢哉f，大流動(dòng)已經(jīng)成為當(dāng)代中國社會(huì)的一個(gè)顯著特征，而城市則成為流動(dòng)人口的重要目的地。人口的集聚是城市化的基本特征，帶來了城市功能的專業(yè)化并且反過來對(duì)城市勞動(dòng)力、城市生活方式以及城市治理產(chǎn)生了差異化的深刻影響。(9)Seto K C, Sánchez-Rodríguez R, Fragkias M. “The New Geography of Contemporary Urbanization and the Environment”,Annual Review of Environment and Resources, 2010, 35 ,pp.167-194.在這樣的背景下，以人口流入為主要特征的城市基層治理，面臨著數(shù)量急劇增多且異質(zhì)性越來越強(qiáng)的治理對(duì)象所帶來的復(fù)雜治理問題。(10)葉敏、熊萬勝：《人口流入型地區(qū)城鄉(xiāng)基層治理的主要問題與地方創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)》，《地方治理研究》2018年第2期。

此外，數(shù)量急劇增多且高度異質(zhì)性的治理對(duì)象，意味著城市政府需要回應(yīng)和滿足的治理需求愈發(fā)多樣化、復(fù)雜化。十九大報(bào)告明確指出：“中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代,我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。人民群眾的美好生活需要的滿足成為執(zhí)政黨和政府的主要任務(wù)，這個(gè)源于主觀而內(nèi)蘊(yùn)客觀表達(dá)的命題(11)李建華：《如何理解美好生活需要》，《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2017年第6期。，意味著執(zhí)政黨在新時(shí)代要更加貼近人民的主觀性需要，不斷強(qiáng)化自身的能力建設(shè)。(12)葉敏：《人民需要的主觀性變遷與執(zhí)政黨的能力建設(shè)指向——對(duì)改革開放以來人民需要變遷與執(zhí)政邏輯的一個(gè)注解》，《社會(huì)主義研究》2018年第6期。故而，城市基層的治理客體隨著治理對(duì)象的復(fù)雜化愈發(fā)多樣化、復(fù)雜化，且隨著人民群眾主觀需要的變動(dòng)不居而不斷涌現(xiàn)新的治理內(nèi)容。城市基層治理對(duì)象以及治理事務(wù)在“量”和“質(zhì)”兩個(gè)層面都已經(jīng)發(fā)生了深刻的轉(zhuǎn)型，再加上諸如網(wǎng)格化管理、“12345”熱線、城市大腦等技術(shù)手段帶來的對(duì)各種治理問題和居民需求感知能力的極大提升，城市基層治理面臨著由高度異質(zhì)性的治理對(duì)象以及高度多樣化的治理事務(wù)所形塑的復(fù)雜的治理挑戰(zhàn)。

(二)治理主體多元化

單位制時(shí)代，城市社會(huì)處在總體支配(13)渠敬東、周飛舟、應(yīng)星：《從總體支配到技術(shù)治理——基于中國30年改革經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)學(xué)分析》，《中國社會(huì)科學(xué)》2009年第6期。的格局中，城市基層治理是一種黨政一體化模式下的單一化治理。改革開放后，隨著“全能主義”政府的瓦解，社會(huì)從國家的全面控制中獲得了自主發(fā)展的空間，城市基層治理體制也逐漸從單位制轉(zhuǎn)向社區(qū)制。隨著20世紀(jì)90年代末治理概念的引進(jìn)以及相關(guān)研究的興起，當(dāng)代中國的城市治理體制也逐漸轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)通過政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織、公民等多元主體共同參與的“治理”，而非政府單方面的“管理”。改革開放以來，城市基層治理不斷轉(zhuǎn)型的實(shí)質(zhì)就是市場(chǎng)、社會(huì)組織以及公民等治理主體通過各種方式參與其中并制度化這種參與模式的過程。在這個(gè)過程中，城市基層黨組織作為基層治理的領(lǐng)導(dǎo)核心，毫無疑問的要發(fā)揮總攬全局、全面協(xié)調(diào)的作用。(14)侯琳琳、林晶：《城市基層黨組織何以引領(lǐng)社會(huì)治理創(chuàng)新》，《人民論壇》2018年第8期。故而，當(dāng)代中國的城市基層治理，實(shí)質(zhì)上一種中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政府主導(dǎo)下的多元共治模式。(15)唐亞林：《新中國70年:政府治理的突出成就與成功之道》，《開放時(shí)代》2019年第5期。

城市基層治理主體的多元化背后，本質(zhì)上是政黨、國家、社會(huì)、市場(chǎng)以及個(gè)人之間關(guān)系的“再調(diào)整”以及邊界的“再確定”。黨領(lǐng)導(dǎo)政府主導(dǎo)下的多元主體共治模式的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，有賴于在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，治理主體能夠根據(jù)需要隨時(shí)實(shí)現(xiàn)合作共治，從而實(shí)現(xiàn)從行政主導(dǎo)到居民自治整個(gè)鏈條中各方主體之間的復(fù)合共治。(16)楊濤：《公共事務(wù)治理機(jī)制研究》，南京：南京大學(xué)出版社,2014年,第216頁。更重要的是，多元主體主導(dǎo)下的城市基層治理體制實(shí)現(xiàn)了基層權(quán)力結(jié)構(gòu)的重構(gòu)，形成了一種網(wǎng)絡(luò)化的城市權(quán)力結(jié)構(gòu)，以應(yīng)對(duì)城市基層治理場(chǎng)景的復(fù)雜化帶來的治理挑戰(zhàn)。

(三)治理工具復(fù)合化

在治理場(chǎng)景相對(duì)簡單、治理主體相對(duì)單一的情況下，城市基層治理也是比較粗放、模糊的。但是，發(fā)展和增長導(dǎo)向下的城市化模式使得城市不斷擴(kuò)張的規(guī)模與城市治理能力之間的張力愈發(fā)凸顯，分割而又不完善的城市治理體系碎片化的城市管理權(quán)限、單一的政府管理模式(17)唐亞林：《當(dāng)代中國大都市治理的范式建構(gòu)及其轉(zhuǎn)型方略》，《行政論壇》2016年第4期。，已經(jīng)極大阻礙了城市基層治理秩序的建構(gòu)以及城市居民對(duì)美好生活的向往。故而，隨著城市治理對(duì)象的復(fù)雜化、治理主體的多元化，城市基層治理逐漸走向了使用更加復(fù)合化的治理工具和治理手段的新階段。

城市基層治理工具的復(fù)合化主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：其一，城市基層治理主體的多元化，不同治理主體之間的協(xié)作關(guān)系成為解決各種公共問題的關(guān)鍵，政黨和政府必須摒棄“獨(dú)角戲”式的行政化治理方式，需要學(xué)會(huì)設(shè)計(jì)并管理已經(jīng)成為解決公共問題之核心的各種復(fù)雜的合作體系。(18)[美]萊斯特·M·薩拉蒙：《政府工具:新治理指南》，肖娜等譯，北京：北京大學(xué)出版社，2016年，第7-14頁。城市基層治理中的治理工具也從直接型工具，逐漸發(fā)展出諸如政府購買服務(wù)、基層民主協(xié)商等間接型工具。其二，城市治理精細(xì)化成為推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展、滿足人民群眾對(duì)美好城市生活向往的重要路徑。城市治理精細(xì)化意味著城市治理領(lǐng)域、職責(zé)的細(xì)分化以及治理的精準(zhǔn)化(19)陳水生：《我國城市精細(xì)化治理的運(yùn)行邏輯及其實(shí)現(xiàn)策略》，《電子政務(wù)》2019年第10期。，是在實(shí)踐中具體體現(xiàn)為權(quán)責(zé)配置、資源統(tǒng)籌、行動(dòng)策略、執(zhí)行過程以及社會(huì)支持的精細(xì)化(20)唐亞林、錢坤：《城市精細(xì)化治理的經(jīng)驗(yàn)及其優(yōu)化對(duì)策——以上?！拔暹`四必”生態(tài)環(huán)境綜合治理為例》，《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第2期。的治理模式，是包括制度法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)體系、行動(dòng)策略等在內(nèi)的精細(xì)化的體系。治理工具的復(fù)合化、多樣化成為城市治理精細(xì)化內(nèi)蘊(yùn)的重要維度。其三，城市基層治理面對(duì)日益復(fù)雜的治理場(chǎng)景，除了以政府為中心的一系列治理工具之外，還特別注重城市基層社區(qū)自治工具的使用。各種專業(yè)化的社會(huì)組織以及民間自發(fā)形成的社區(qū)社會(huì)組織，成為城市基層治理的重要力量。故而，法律法規(guī)等強(qiáng)制性治理工具，政府購買服務(wù)、公眾參與民主協(xié)商等間接治理工具以及社區(qū)自治工具，共同構(gòu)成了作為整體的城市基層治理的復(fù)合化工具箱。

總的來看，城市基層治理對(duì)象的復(fù)雜化、治理主體的多元化以及治理工具的復(fù)合化，共同建構(gòu)了基層復(fù)雜而復(fù)合的治理場(chǎng)景。此外，現(xiàn)代信息通訊技術(shù)的廣泛使用所帶來的技術(shù)治理變革，也改變了多元治理主體之間的互動(dòng)關(guān)系、治理問題與需求感知的及時(shí)性、政府回應(yīng)的有效性、社區(qū)民主協(xié)商的樣態(tài)，進(jìn)一步加劇了城市基層治理場(chǎng)景的復(fù)雜性和復(fù)合化程度，使得城市基層治理秩序的構(gòu)建面臨著極大挑戰(zhàn)，但同樣也迎來了前所未有的機(jī)遇。

三、復(fù)合化秩序：城市基層治理秩序的內(nèi)涵與構(gòu)成

《辭?！穼?duì)“秩序”的定義是：“人或事物所在的位置，含有整齊守規(guī)則之意思。”(21)夏征農(nóng)等：《辭海:語詞分冊(cè)(下)》，上海：上海人民出版社,1977年,第1872頁。西方學(xué)者對(duì)秩序的理解主要包括社會(huì)的可控性、社會(huì)生活的穩(wěn)定性、行為的互動(dòng)性以及社會(huì)活動(dòng)中的可預(yù)測(cè)因素。(22)轉(zhuǎn)引自邢建國等：《秩序論》，北京：人民出版社,1993年,第2頁。從這個(gè)意義上看，所謂秩序就是在人與人、人與社會(huì)的互動(dòng)中形成的相對(duì)穩(wěn)定、可控的行為模式，它能夠幫助行動(dòng)者預(yù)測(cè)社會(huì)活動(dòng)的發(fā)展變化，從而形成對(duì)未來較為明確的預(yù)期。

(一)城市治理與城市基層治理

20世紀(jì)70年代以來，以英國為代表的西方國家的新公共管理運(yùn)動(dòng)推動(dòng)了治理理論的形成。根據(jù)全球治理委員會(huì)的經(jīng)典界定，治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過程。正如羅西瑙所強(qiáng)調(diào)的，治理就是這樣一種規(guī)則體系：它依賴主體間重要性的程度不亞于對(duì)正式頒布的憲法和法律的依賴。(23)[美]詹姆斯·N·羅西瑙：《沒有政府的治理:世界政治中的秩序與變革》，張勝軍、劉小林等譯，南昌：江西人民出版社,2001年,第4-5頁。20世紀(jì)90年代以來，治理理論在社會(huì)科學(xué)的各個(gè)領(lǐng)域被廣泛使用，治理問題亦成為政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、公共管理等學(xué)科探討的熱點(diǎn)問題。城市治理即是治理理論在城市公共事務(wù)管理方面的具體應(yīng)用。理論上，城市治理是涉及城市地區(qū)不同行為主體——城市政府、私營部門、非營利組織關(guān)系的性質(zhì)、質(zhì)量和目標(biāo)的總和，不僅表現(xiàn)為各種正式或非正式的結(jié)構(gòu)和規(guī)則，還表現(xiàn)為一個(gè)權(quán)力斗爭和利益博弈的過程。(24)王佃利：《城市管理轉(zhuǎn)型與城市治理分析框架》，《中國行政管理》2006年第12期。城市治理就其空間尺度及邊界的不同，可以分為從全球?qū)哟蔚交鶎由鐓^(qū)的多層次復(fù)合體系。(25)鐘曉華：《全球化語境下城市治理的復(fù)合層次與實(shí)踐創(chuàng)新——以大都市城市更新為例》，《國外社會(huì)科學(xué)》2018年第2期。

城市基層是城市治理的重要領(lǐng)域，并且由于其處在上文所述的復(fù)雜且復(fù)合的治理場(chǎng)景中，因而愈發(fā)受到學(xué)者們關(guān)注。然而，既有研究較少專門探討“基層”這一概念的基本內(nèi)涵，學(xué)者們大多將其作為一種不言自明的“常識(shí)”而成為研究的基本背景。一般而言，基層往往被認(rèn)為是一個(gè)地理空間層面的概念，城市基層則更狹義的被理解為城市社區(qū)。近年來，學(xué)界開始反思這種地理空間意義上的基層概念及其帶來的實(shí)踐困境，開始以人的聚合為中心重新界定基層。由此，基層不再被認(rèn)為僅僅是一種地理空間的特定場(chǎng)域，而是一種兼具價(jià)值觀、情感、感受、態(tài)度等復(fù)合而成的“情感共同體”。(26)馬衛(wèi)紅、喻君瑤：《何謂基層?——對(duì)當(dāng)前城市基層治理基本概念的拓展》，《治理研究》2020年第6期。從這種新的界定中，基層的概念實(shí)現(xiàn)了從地理空間向社會(huì)空間的轉(zhuǎn)型，從而承載了更為豐富和復(fù)雜的內(nèi)涵。本文認(rèn)為，所謂城市基層，指的是以城市基層社會(huì)為“基底”，以個(gè)人、市場(chǎng)、社會(huì)、國家等多元主體的在城市治理過程中的結(jié)構(gòu)性互動(dòng)關(guān)系為“骨架”，以各種城市公共事務(wù)及其治理為“內(nèi)容”的復(fù)合化場(chǎng)域。城市基層治理即為在這個(gè)復(fù)合化場(chǎng)域中圍繞治理事務(wù)所施行的一系列治理行動(dòng)。

(二)城市基層治理秩序的內(nèi)涵

長期以來，關(guān)于治理秩序的研究散落在不同領(lǐng)域的相關(guān)研究之中，形成了諸如鄉(xiāng)村治理秩序、國家基層治理秩序、城市治理秩序等基本概念。徐勇(27)徐勇：《鄉(xiāng)村社會(huì)變遷與權(quán)威、秩序的建構(gòu)——對(duì)兩部鄉(xiāng)村政治研究著作的評(píng)價(jià)和思考》，《中國農(nóng)村觀察》2002年第4期。以鄉(xiāng)村秩序?yàn)檠芯繉?duì)象，將其分為由社會(huì)內(nèi)生性力量所形成的自然性秩序和由國家力量所形成的建構(gòu)性秩序。周慶智(28)周慶智：《官民共治:關(guān)于鄉(xiāng)村治理秩序的一個(gè)概括》，《甘肅社會(huì)科學(xué)》2018年第2期。則從治理主體及其形塑的結(jié)構(gòu)性互動(dòng)關(guān)系的角度，將“官民共治”作為對(duì)當(dāng)代鄉(xiāng)村治理秩序的概括。還有學(xué)者在研究國家基層治理秩序的時(shí)候，提煉了三個(gè)關(guān)鍵要素：治理目標(biāo)、國家能力以及行政方式。(29)王雨磊：《村干部與實(shí)踐權(quán)力——精準(zhǔn)扶貧中的國家基層治理秩序》，《公共行政評(píng)論》2017年第3期。綜合學(xué)界的既有研究，可以看到，對(duì)城市治理秩序的概念界定需要在厘清治理目標(biāo)、治理主體及其關(guān)系結(jié)構(gòu)以及治理方式等核心要素的基礎(chǔ)上才能夠完成。

故而，基于上述討論，本文將城市基層治理秩序界定為：在城市的社會(huì)空間單元內(nèi)，在政黨和政府的主導(dǎo)下，市場(chǎng)、社會(huì)以及居民個(gè)人等多元主體，為實(shí)現(xiàn)城市社會(huì)的有序運(yùn)轉(zhuǎn)以及滿足城市居民的美好生活需求，運(yùn)用復(fù)合化的治理工具和手段，共同參與城市公共事務(wù)的合作治理，進(jìn)而形成的一種相對(duì)穩(wěn)定的“整體有序”之狀態(tài)。

(三)城市基層治理秩序的構(gòu)成

本質(zhì)上，城市基層治理秩序是一種復(fù)合化秩序，其內(nèi)在地包含著相對(duì)較為豐富的內(nèi)容。已有學(xué)者從內(nèi)容構(gòu)成的角度，將城市基層治理秩序概括為環(huán)境秩序、交通秩序、安全秩序、服務(wù)秩序以及空間秩序等在內(nèi)的總體。(30)唐亞林：《基于管理、服務(wù)與秩序的超大城市精細(xì)化管理:一個(gè)分析框架》，《復(fù)旦城市治理評(píng)論》2018年第1期。上述界定更多的是從城市治理不同領(lǐng)域出發(fā)，根據(jù)城市治理內(nèi)容的不同所進(jìn)行的劃分，有其道理。但是，需要看到的是，上述城市治理領(lǐng)域(內(nèi)容)秩序建構(gòu)的根本目的，是為了“人”這一主體在城市中更好的生活。2015年中央城市工作會(huì)議時(shí)隔37年后再次召開，會(huì)議明確提出了“人民城市”的概念，強(qiáng)調(diào)要“堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，堅(jiān)持人民城市為人民”。(31)《中央城市工作會(huì)議在北京舉行》,人民日?qǐng)?bào),2015年12月23日，第1版?！叭嗣癯鞘小备拍畹奶岢?，深刻地指出了城市的本質(zhì)。城市作為各種資源、要素、交往高度集聚的存在，人民群眾是其創(chuàng)造者、建設(shè)者，城市發(fā)展亦應(yīng)以人的自由全面發(fā)展為根本依歸。城市基層治理秩序的內(nèi)容構(gòu)成需要以“人”為中心，從人民群眾的美好生活向往出發(fā)，探討城市權(quán)利與城市權(quán)力兩大核心秩序。由此，城市基層治理秩序的內(nèi)涵可以從城市生活秩序、城市權(quán)利秩序以及城市權(quán)力秩序三個(gè)方面進(jìn)一步厘清。

1.城市生活秩序

2010年的上海世博會(huì)以“城市，讓生活更美好”為主題，恰如其分地揭示了城市內(nèi)蘊(yùn)的生活本質(zhì)。實(shí)際上，當(dāng)代社會(huì)科學(xué)研究中也已經(jīng)開始出現(xiàn)“日常生活轉(zhuǎn)向”(32)鄭震：《列斐伏爾日常生活批判理論的社會(huì)學(xué)意義——邁向一種日常生活的社會(huì)學(xué)》，《社會(huì)學(xué)研究》2011年第3期。的趨勢(shì)，學(xué)者們?cè)絹碓街匾暺胀ㄈ四Ｊ交粘Ｉ畹囊饬x與價(jià)值。城市居民以及他們的美好生活乃是城市發(fā)展的終極目標(biāo)，追求城市美好生活是一種體現(xiàn)當(dāng)代時(shí)代精神和核心價(jià)值觀念的一種表現(xiàn)。(33)李蘭芬：《美好生活:城市意義的批判與建構(gòu)》，《學(xué)習(xí)與探索》2011年第2期。城市在滿足居民對(duì)城市美好生活的向往過程中所形塑的城市生活秩序，是城市基層治理秩序的重要組成部分。所謂城市生活秩序，指的是以城市居民的日常生活為核心，以美好生活為追求，通過動(dòng)員城市居民的廣泛參與、創(chuàng)新城市基層治理的體制機(jī)制，解決城市居民日常生活中面臨的各種治理問題，滿足他們的多樣化需求的秩序。

實(shí)際上，近年來包括北京、上海在內(nèi)的各大城市，紛紛推動(dòng)一系列包括區(qū)域生態(tài)環(huán)境綜合治理、老舊小區(qū)綜合改造、垃圾分類綜合治理、網(wǎng)格化管理、“一網(wǎng)通辦”政府服務(wù)一體化等旨在提高城市基層治理水平的行動(dòng)，從生態(tài)、生活、服務(wù)等不同側(cè)面推動(dòng)了更高水平的城市生活秩序建構(gòu)。但是，生活秩序的形成旨在營造穩(wěn)定的社會(huì)關(guān)系、行為場(chǎng)景和生活模式，它并不僅僅源于治理秩序的規(guī)訓(xùn)，更是人們?cè)谏鐓^(qū)公共生活中形成共享的、共識(shí)的、共同的文化價(jià)值模式。(34)陳靖、劉明：《上樓之后:“涉農(nóng)社區(qū)”的生活秩序及其治理探索》，《中國行政管理》2020年第11期。換句話說，城市生活秩序的建構(gòu)，不僅需要政府在這個(gè)過程中提供基礎(chǔ)的公共服務(wù)與公共管理，更需要城市居民作為主體積極參與滿足自身對(duì)美好生活向往的自治行動(dòng)。

2.城市權(quán)利秩序

城市是一種綜合性關(guān)系的存在，是人的社會(huì)性的一種空間化實(shí)現(xiàn)，權(quán)利關(guān)系是城市的基本關(guān)系。(35)陳忠：《城市權(quán)利:全球視野與中國問題——基于城市哲學(xué)與城市批評(píng)史的研究視角》，《中國社會(huì)科學(xué)》2014年第1期。正如米爾恩(36)A.J.M.米爾恩：《人的權(quán)利與人的多樣性:人權(quán)哲學(xué)》，張志銘譯，北京：中國大百科全書出版社,1995年,第154頁。所言：“沒有權(quán)利就不可能存在任何人類社會(huì)”。城市權(quán)利往往需要放到現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的多維條件下，才能夠得到更好的理解。本質(zhì)上，現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)利益結(jié)構(gòu)決定了人們的權(quán)利意識(shí)與權(quán)利關(guān)系。權(quán)利內(nèi)容的變化、權(quán)利的要素構(gòu)成及其組合以及權(quán)利秩序?qū)崿F(xiàn)的優(yōu)先序，取決于社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的發(fā)展以及相應(yīng)的政治制度的保障。馬克思在《哥達(dá)綱領(lǐng)批判》中亦明確指出“權(quán)利永遠(yuǎn)不能超出社會(huì)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及由經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)所制約的社會(huì)文化發(fā)展”。(37)馬克思：《哥達(dá)綱領(lǐng)批判》，中共中央編譯局譯,北京：人民出版社,1965年,第14頁一般而言，城市秩序指的是主體人都有在城市這個(gè)空間中獲得基本的居住、生活并進(jìn)行城市管理的秩序。(38)陳忠：《主體性的微觀走向與空間權(quán)利的城市實(shí)現(xiàn)——對(duì)城市權(quán)利的一種前提性反思》，《哲學(xué)動(dòng)態(tài)》2014年第8期。

本文強(qiáng)調(diào)從生活視角探討城市權(quán)利。本質(zhì)上，城市發(fā)展往往是由居住在城市中的眾多普通人的日常生產(chǎn)生活行動(dòng)所推動(dòng)，亦應(yīng)由這些最普通的主體享受城市發(fā)展的紅利和成果。故而，城市權(quán)利秩序的本質(zhì)與核心，是基于作為城市創(chuàng)造者和城市發(fā)展推動(dòng)者的普羅大眾的生活與發(fā)展，而生成的一種整體性、協(xié)調(diào)性與和持續(xù)性的有序權(quán)利秩序。城市權(quán)利秩序是與城市所處的發(fā)展階段相適應(yīng)，以滿足城市全體居民美好生活向往為依歸，是一種實(shí)踐性的秩序，是隨著城市的發(fā)展而不斷完善的一種秩序。

3.城市權(quán)力秩序

伴隨著快速城市化進(jìn)程，政府主導(dǎo)下的城市基層管理組織體制改革和政策創(chuàng)新，正在悄悄地推動(dòng)城市基層組織和權(quán)力的不斷分化和重組。(39)朱健剛：《城市街區(qū)的權(quán)力變遷：強(qiáng)國家與強(qiáng)社會(huì)模式——對(duì)一個(gè)街區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)的分析》，《戰(zhàn)略與管理》1997年第4期。這種隨著城市社會(huì)的轉(zhuǎn)型而不斷調(diào)整的城市基層權(quán)力秩序，是國家治理目標(biāo)在城市基層有效推進(jìn)的前提。(40)王慶明：《城市治理轉(zhuǎn)型與基層權(quán)力重組——以沈陽街道辦改革為例》，《人文雜志》2015年第8期。當(dāng)代城市基層治理主體多元化、治理工具復(fù)合化的背后，是城市基層權(quán)力結(jié)構(gòu)秩序的適應(yīng)性流變。有學(xué)者將城市基層權(quán)力界定為：城市基層社會(huì)中掌握相關(guān)優(yōu)勢(shì)資源的主體在推動(dòng)基層公共事務(wù)治理的行動(dòng)中支配他人的能力。(41)唐亞林、錢坤：《街區(qū)制與城市基層權(quán)力結(jié)構(gòu)的流變》，《復(fù)旦城市治理評(píng)論》2020年第1期。單位制改革以來，城市基層權(quán)力權(quán)利秩序從政黨主導(dǎo)下的一元化權(quán)力秩序，逐漸發(fā)展成為黨建引領(lǐng)、政府主導(dǎo)下的多元主體相互合作的網(wǎng)絡(luò)化城市權(quán)力秩序。這種城市基層權(quán)力秩序的流變，是隨著包括居民、社會(huì)組織等在內(nèi)的城市基層多元化治理主體通過各種形式的參與協(xié)商機(jī)制，有效地與基層黨組織、基層政府形成合作關(guān)系而推動(dòng)的。城市居民在這個(gè)過程中從被動(dòng)的治理客體，逐漸轉(zhuǎn)化為主動(dòng)的治理主體。與之相伴的是城市基層權(quán)力秩序在縱橫兩個(gè)維度上的不斷發(fā)展演化：一方面，是行政體系內(nèi)部自上而下的縱向分權(quán)；另一方面，是政府與社會(huì)組織、社區(qū)自治組織乃至于居民個(gè)人的橫向分權(quán)。這種以城市基層黨建引領(lǐng)為核心，充分發(fā)揮城市基層治理各主體力量，圍繞基層治理秩序與服務(wù)的目標(biāo)，所形塑的網(wǎng)絡(luò)化城市基層權(quán)力秩序，是實(shí)現(xiàn)城市基層治理現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)。

總的來看，城市基層治理秩序是一種復(fù)合化秩序，內(nèi)蘊(yùn)城市生活秩序、城市權(quán)利秩序以及城市權(quán)力秩序三大內(nèi)容要件。城市基層治理秩序的三大要件有其內(nèi)在結(jié)構(gòu)，以城市居民美好生活需求的有效滿足為追求的城市生活秩序，是城市基層治理秩序的重要基石，其中內(nèi)蘊(yùn)處在不斷流變之中的多元主體的實(shí)踐性城市權(quán)利秩序，背后則體現(xiàn)著城市權(quán)力秩序的不斷發(fā)展。

四、復(fù)合化建構(gòu)：城市基層治理秩序的建構(gòu)之道

城市基層治理秩序是在城市基層治理實(shí)踐中隨著多元治理主體圍繞著日益復(fù)雜化的基層治理事務(wù)，運(yùn)用更加復(fù)合化的治理工具，在不斷解決問題的過程中逐漸形塑的。中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》也將“構(gòu)建網(wǎng)格化管理、精細(xì)化服務(wù)、信息化支撐、開放共享的基層管理服務(wù)平臺(tái)”，作為實(shí)現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化的主要目標(biāo)之一。城市基層治理秩序的建構(gòu)，需要擺脫單一化思維，立足于多元化主體、復(fù)雜化治理事務(wù)、復(fù)合化治理工具，從整體性維度推動(dòng)城市基層治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。故而，建構(gòu)城市基層治理秩序，離不開具有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力的“功能平臺(tái)”，以整合包括政府在內(nèi)的各相關(guān)多元治理主體的力量，圍繞城市居民的美好生活需求以及城市高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)，推動(dòng)更深層次治理合力的生成。

當(dāng)前，各地的實(shí)踐中紛紛將建構(gòu)綜合性“功能平臺(tái)”作為推動(dòng)城市基層治理現(xiàn)代化，建構(gòu)城市基層治理秩序的重要舉措，多元治理主體通過網(wǎng)絡(luò)化技術(shù)平臺(tái)、末端化治理平臺(tái)以及黨建化聯(lián)動(dòng)平臺(tái)有力地推動(dòng)了城市基層治理良性秩序的建構(gòu)(見圖1)。

圖1 城市基層治理秩序的建構(gòu)邏輯

(一)網(wǎng)絡(luò)化技術(shù)平臺(tái)

城市基層治理的對(duì)象可以分為部件和事件兩種類型。部件指的是市政公用、道路交通、市容環(huán)衛(wèi)、園林綠化、房屋土地等相關(guān)設(shè)施；事件則是以人為中心的各種生產(chǎn)、生活交往行動(dòng)。正如上文所述，城市基層治理問題的復(fù)雜性以及城市居民需求的多樣性，使得既有的城市治理體制不可能再依靠政府內(nèi)某個(gè)部門或某幾個(gè)部分運(yùn)用單一化的行政力量應(yīng)對(duì)愈發(fā)復(fù)雜的治理場(chǎng)景中產(chǎn)生的各種需求和問題，而是需要推動(dòng)政府部門內(nèi)部的整合與協(xié)同、政府與多元治理主體的合作共治。因此，在實(shí)踐中，各大城市推動(dòng)了一系列以問題和需求為導(dǎo)向的綜合性功能平臺(tái)建設(shè)，諸如上海的“一網(wǎng)通辦”“城市大腦”，浙江的“最多跑一次”改革等實(shí)踐探索，都是以功能性平臺(tái)建設(shè)為契機(jī)，通過政府部門內(nèi)部、政府與其他治理主體之間的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)與整合，實(shí)現(xiàn)對(duì)城市基層各種治理問題的有效解決和治理需求的有效回應(yīng)。特別是隨著城市網(wǎng)格化管理平臺(tái)在全國范圍內(nèi)的廣泛應(yīng)用，城市基層政府實(shí)現(xiàn)了對(duì)城市部件的精細(xì)化管理以及城市居民日常生活中各種瑣碎小事的快速、精準(zhǔn)回應(yīng)，不僅極大提升了城市基層治理的效能，更是以此為契機(jī)倒逼推動(dòng)了政府內(nèi)部流程的再造。

(二)末端化治理平臺(tái)

城市基層治理著重要解決的是“最后一公里”的問題。城市基層治理既要接應(yīng)國家治理目標(biāo)在社區(qū)層面的達(dá)成，又要有效回應(yīng)社會(huì)內(nèi)生需求。(42)王德福：《社區(qū)治理現(xiàn)代化:功能定位、動(dòng)力機(jī)制與實(shí)現(xiàn)路徑》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2019年第7期。城市基層處在這種結(jié)構(gòu)性的位置，愈發(fā)被視為實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵領(lǐng)域。一方面，國家通過各種方式推動(dòng)治理重心下移，催生了諸如上海浦東新區(qū)的“家門口”服務(wù)體系等將自上而下的將各種管理與服務(wù)職能經(jīng)過系統(tǒng)化整合之后，真正進(jìn)入治理末端的城市基層末端化功能平臺(tái)；另一方面，基層政府也在激發(fā)、引導(dǎo)、動(dòng)員居民個(gè)人以及社會(huì)力量參與治理，形成了諸如“城市微更新”“社區(qū)營造”“鄰里匯”等以社區(qū)服務(wù)和社區(qū)自治為主要目標(biāo)的末端化功能平臺(tái)。

這一系列探索的關(guān)鍵，就是以城市基層治理的多樣化、復(fù)雜化需求為導(dǎo)向，通過將管理、資源和服務(wù)下沉到城市基層，以提高基層治理能力為導(dǎo)向，在黨建引領(lǐng)、政府主導(dǎo)之下，通過動(dòng)員基層治理主體的充分參與，構(gòu)建城市基層末端化治理平臺(tái)，以實(shí)現(xiàn)對(duì)城市基層治理需求和治理問題感知的及時(shí)性、精準(zhǔn)性，以及需求滿足和問題解決的回應(yīng)性、有效性。

(三)黨建化聯(lián)動(dòng)平臺(tái)

2015年全國兩會(huì)期間，習(xí)近平總書記在參加上海代表團(tuán)審議時(shí)強(qiáng)調(diào)，把加強(qiáng)基層黨的建設(shè)、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)作為貫穿社會(huì)治理和基層建設(shè)的一條紅線。實(shí)際上，黨建是共通語言、是柔性的力量，是有效勾連基層黨組織、政府、市場(chǎng)組織、社會(huì)組織乃至于居民個(gè)人的核心機(jī)制。城市基層政府通過運(yùn)用黨建這一共通、柔性的力量，發(fā)揮政黨的組織優(yōu)勢(shì)和富有彈性、粘合力的政黨運(yùn)行機(jī)制作用，以適應(yīng)多元、分化、開放的經(jīng)濟(jì)社會(huì)新形勢(shì)的需要，構(gòu)建國家治理體系的堅(jiān)實(shí)微觀基礎(chǔ)。(43)李友梅：《關(guān)于城市基層社會(huì)治理的新探索》，《清華社會(huì)學(xué)評(píng)論》2017年第1期。在實(shí)踐中，城市基層通過黨建引領(lǐng)，形成特定組織架構(gòu)和工作流程的溝通、協(xié)調(diào)機(jī)制，可以消解城市基層組織的“合作行動(dòng)困境”，彌合因“條塊分割”造成的“碎片化”。(44)狄英娜：《“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”——強(qiáng)化黨建引領(lǐng)基層治理,促進(jìn)城市精細(xì)化管理的北京實(shí)踐》，《紅旗文稿》2018年第23期。通過強(qiáng)化城市基層黨的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了城市基層黨組織的服務(wù)性、群眾性工作與政府的行政性、管理性工作，以及多元社會(huì)主體的自治性工作的整體性聯(lián)動(dòng)?？偟膩砜?，黨建引領(lǐng)不僅有助于破解政府內(nèi)部的碎片化問題，而且可以發(fā)揮城市基層黨組織整合中心、樞紐中心的優(yōu)勢(shì)，在變動(dòng)不居的大轉(zhuǎn)型時(shí)代，“托底”城市基層治理。

通過網(wǎng)絡(luò)化技術(shù)平臺(tái)、末端化治理平臺(tái)、黨建化聯(lián)動(dòng)平臺(tái)的整體性建構(gòu)，城市基層治理的各方主體能夠適應(yīng)愈發(fā)復(fù)雜和復(fù)合的治理場(chǎng)景，采取更加有針對(duì)性的治理合作與行動(dòng)，從而以一種更加復(fù)合化的路徑實(shí)現(xiàn)了城市基層治理秩序的有效建構(gòu)。

五、結(jié)語

實(shí)際上，長期以來發(fā)展和增長導(dǎo)向下的城市發(fā)展模式使得城市不斷擴(kuò)張的規(guī)模與城市治理能力之間的張力愈發(fā)凸顯?？焖俚慕?jīng)濟(jì)發(fā)展推動(dòng)了城市社會(huì)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，現(xiàn)代信息通訊(ICT)技術(shù)的廣泛應(yīng)用又極大地加速了這一進(jìn)程，導(dǎo)致的結(jié)果就是城市基層治理場(chǎng)景的高度復(fù)雜化。城市已經(jīng)成為當(dāng)代中國邁向現(xiàn)代化新征程的重要引擎，城市高質(zhì)量、可持續(xù)的發(fā)展，城市居民對(duì)美好生活的向往，都對(duì)城市基層治理提出了更高、更有挑戰(zhàn)性的要求。

當(dāng)前中國正在逐步將治理重心放到基層，各大城市亦先后掀起了一場(chǎng)以城市基層治理“補(bǔ)短板”行動(dòng)為載體的行動(dòng)，催生了包括城市基層綜合執(zhí)法體制改革、社區(qū)治理體制改革、基層民主協(xié)商體制改革等等一系列城市基層治理體制機(jī)制創(chuàng)新。本質(zhì)上，這些創(chuàng)新的共通之處就在于構(gòu)建復(fù)合化的城市基層治理的功能性平臺(tái)，通過復(fù)合化的平臺(tái)以應(yīng)對(duì)愈發(fā)復(fù)雜的城市基層治理場(chǎng)景。城市基層黨組織、基層政府、社會(huì)組織、市場(chǎng)組織、社區(qū)自治組織乃至于居民個(gè)人，都能夠在平臺(tái)中找到自己的位置，并因應(yīng)不同的城市基層治理事務(wù)的需要形成不同主體之間的合作關(guān)系。城市基層的生活秩序、權(quán)利秩序，乃至于不同治理主體之間的權(quán)力秩序共同構(gòu)成了城市基層的治理秩序。概言之，在城市基層治理場(chǎng)景愈發(fā)復(fù)雜化的背景下，為了滿足城市居民對(duì)美好生活的向往，在城市基層黨建引領(lǐng)、政府主導(dǎo)之下，以各種復(fù)合化的功能性平臺(tái)為載體，將多元化的城市基層治理主體進(jìn)行有機(jī)組合，共同推動(dòng)城市基層治理秩序的全面建構(gòu)。