張慧娟 李金龍

一、問題的提出

在黨的十九大報(bào)告中，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想，必須堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展理念”。該價(jià)值理念主張以人民利益為中心、以人民作用為中心、以人民滿意為中心(1)張富文：《論“以人民為中心”思想的基本向度》，《科學(xué)社會(huì)主義》2017年第2期。，與構(gòu)建現(xiàn)代服務(wù)型政府、推進(jìn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的主張不謀而合。因此，作為人民意志的執(zhí)行者和人民利益的維護(hù)者，地方政府應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上，通過提供良好的政務(wù)服務(wù)來建立人民群眾對(duì)新制度、新理念和新思想的認(rèn)同和依賴(2)陳明明：《中國政府原理的集權(quán)之維：歷史與現(xiàn)代化》，《公共管理與政策評(píng)論》2021年第1期。，更好地滿足人民日益增長的美好生活需要。李克強(qiáng)總理也多次在全面深化放管服改革系列電視電話會(huì)議中指出，“要深入推進(jìn)政務(wù)服務(wù)優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)更多政務(wù)服務(wù)網(wǎng)上辦、掌上辦、一次辦……切實(shí)履行好政府服務(wù)職能，提升改革綜合效能”，凸顯了優(yōu)化政務(wù)服務(wù)供給、提升一體化政務(wù)服務(wù)能力在踐行“以人民為中心”價(jià)值理念中的重要意義，進(jìn)而用公共價(jià)值體系來引導(dǎo)技術(shù)向善(3)郁建興、樊靚：《數(shù)字技術(shù)賦能社會(huì)治理及其限度——以杭州城市大腦為分析對(duì)象》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2022年第1期。。政務(wù)服務(wù)中心作為直接面向企業(yè)和群眾提供行政審批、公共服務(wù)等事務(wù)的跨部門、跨功能的綜合性管理機(jī)構(gòu)，自然成為人民滿意的服務(wù)型政府建設(shè)的重要門面和展櫥，也是實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)善治的重要場(chǎng)域。因此，可以將其視為本文剖析地方政府一體化政務(wù)服務(wù)能力的理想對(duì)象，來揭示影響一體化政務(wù)服務(wù)能力的多重因素及其提升路徑。

為進(jìn)一步優(yōu)化政府與公眾之間的關(guān)系、實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)供給與公眾服務(wù)需求的基本平衡，多地政府采取了“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革、“最多跑一次”改革等創(chuàng)新舉措來提升一體化政務(wù)服務(wù)能力和公眾服務(wù)體驗(yàn)。《省級(jí)政府和重點(diǎn)城市一體化政務(wù)服務(wù)能力調(diào)查評(píng)估報(bào)告(2021)》顯示，我國地方政府一體化政務(wù)服務(wù)能力得到顯著提升，但是仍存在著較為明顯的地域性差異。這一問題引發(fā)了筆者的進(jìn)一步思考：為何不同地方政府一體化政務(wù)服務(wù)能力會(huì)存在差異？哪些條件變量組合能夠使地方政府表現(xiàn)出較高水平的一體化政務(wù)服務(wù)能力？如何提升其一體化政務(wù)服務(wù)能力？雖然近年來政務(wù)服務(wù)改革的實(shí)踐需求引發(fā)了相關(guān)學(xué)者對(duì)一體化政務(wù)服務(wù)能力的動(dòng)機(jī)、現(xiàn)狀、優(yōu)化路徑等一系列問題的深入探討，但是尚未明確多重因素是如何對(duì)一體化政務(wù)服務(wù)能力產(chǎn)生影響的，缺乏對(duì)這一問題的系統(tǒng)考察和分析。鑒于此，本文擬運(yùn)用fsQCA研究方法，對(duì)32個(gè)重點(diǎn)城市政府一體化政務(wù)服務(wù)能力的影響因素進(jìn)行探討，分析政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)內(nèi)外部不同條件組合對(duì)一體化政務(wù)服務(wù)能力的作用機(jī)理，以期為地方政府政務(wù)服務(wù)改革提供有益的理論參考。

二、文獻(xiàn)回顧

地方政府政務(wù)服務(wù)能力研究是現(xiàn)代政府治理領(lǐng)域的重要主題，也是新時(shí)代地方政府治理能力的重要內(nèi)容。提升地方政府政務(wù)服務(wù)能力的目的并不是簡(jiǎn)單地提高行政服務(wù)效率或者滿足公民的基本需求和欲望，而是要贏得民心、贏得信任、贏得遵從。(4)李春成：《政府服務(wù)體驗(yàn)：概念與框架》，《復(fù)旦城市治理評(píng)論》2017年第2期。近年來，國內(nèi)外學(xué)者主要從以下兩個(gè)方面對(duì)政務(wù)服務(wù)能力展開討論和研究。

第一，聚焦地方政府政務(wù)服務(wù)能力的構(gòu)成要素或者評(píng)價(jià)指標(biāo)。有學(xué)者基于服務(wù)提供方視角總結(jié)政務(wù)服務(wù)能力的構(gòu)成。如北京大學(xué)課題組和黃璜(5)北京大學(xué)課題組、黃璜：《平臺(tái)驅(qū)動(dòng)的數(shù)字政府：能力、轉(zhuǎn)型與現(xiàn)代化》，《電子政務(wù)》2020年第7期。在研究中指出，在“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革的大背景下，地方政府政務(wù)服務(wù)能力主要由數(shù)據(jù)能力、業(yè)務(wù)能力、協(xié)同能力和交互能力等要素構(gòu)成。鄧三鴻等(6)胡廣偉、鄧三鴻、盧明欣、石進(jìn)：《電子一體化政務(wù)服務(wù)能力測(cè)評(píng)模型的結(jié)構(gòu)與關(guān)系分析》，《管理學(xué)報(bào)》2012年第5期。學(xué)者則認(rèn)為，該能力主要由信息服務(wù)能力、事務(wù)服務(wù)能力、參與服務(wù)能力、服務(wù)方法特性、服務(wù)動(dòng)態(tài)能力等五個(gè)要素構(gòu)成。還有學(xué)者從政府與公眾關(guān)系出發(fā)，認(rèn)為它包含了公共服務(wù)提供能力、公眾參與能力、合作生產(chǎn)能力、資源建設(shè)能力和公共部門創(chuàng)新能力等要素。(7)Pang M.,etal.，“IT Resources, Organizational Capabilities, and Value Creation in Public-sector Organizations: a Public-value Management Perspective”，Journal of Information Technology，Vol.29，No.3，2014，pp.187-205.此外，彭剛和馬冉(8)彭向剛、馬冉：《政務(wù)營商環(huán)境優(yōu)化及其評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建》，《學(xué)術(shù)研究》2018年第11期。從管理要素視角出發(fā)認(rèn)為，政務(wù)服務(wù)能力涉及人力資源、信息資源、財(cái)政資源、資產(chǎn)資源、思想觀念等要素的相互作用，所以應(yīng)當(dāng)從資源投入和服務(wù)態(tài)度兩個(gè)維度來衡量地方政府政務(wù)服務(wù)能力。這些能力地提升不僅能夠充分發(fā)揮技術(shù)賦能作用，而且有利于打破各職能部門之間的專業(yè)壁壘，促進(jìn)跨部門協(xié)調(diào)與合作，從整體上提升地方政府政務(wù)服務(wù)能力。(9)冀翠萍、馬亮：《如何評(píng)價(jià)移動(dòng)政務(wù)服務(wù)質(zhì)量？——基于省級(jí)政務(wù)客戶端用戶評(píng)論的探索性研究》，《湖北社會(huì)科學(xué)》2021年第11期。

第二，致力于地方政府政務(wù)服務(wù)能力影響因素的探討。學(xué)者們主要從兩個(gè)方面展開論述：(1)從整體上對(duì)政務(wù)服務(wù)能力的影響因素進(jìn)行分析。顧麗梅和李歡歡(10)顧麗梅、李歡歡：《地方政府政務(wù)環(huán)境建設(shè)的邏輯探索——基于68個(gè)地級(jí)市的定性比較分析》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2021年第4期?；诩夹g(shù)—組織—需求三個(gè)維度指出，政務(wù)服務(wù)能力主要受到互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)能力、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、注意力分配、需求回應(yīng)等多個(gè)要素的組合作用，并將其概括為“技術(shù)優(yōu)化+組織管理”“組織管理+需求回應(yīng)”和“技術(shù)優(yōu)化+組織管理+需求回應(yīng)”三種生成路徑。(2)關(guān)注大數(shù)據(jù)時(shí)代地方政府“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”能力或電子政務(wù)服務(wù)能力影響因素研究，發(fā)現(xiàn)了政府財(cái)政水平、領(lǐng)導(dǎo)重視、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、公眾需求、信息技術(shù)基礎(chǔ)等要素會(huì)對(duì)地方政府“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”能力產(chǎn)生重要影響。如王法碩(11)王法碩：《省級(jí)政府“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”能力的影響因素——基于30個(gè)省級(jí)政府樣本的定性比較分析》，《東北大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2019年第2期。、韓娜娜(12)韓娜娜：《中國省級(jí)政府網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)能力的生成邏輯及模式——基于31省數(shù)據(jù)的模糊集定性比較分析》，《公共行政評(píng)論》2019年第4期。等學(xué)者通過對(duì)省級(jí)政府樣本的定性比較分析指出，電子政務(wù)基礎(chǔ)、組織開放性、財(cái)政資源能力、領(lǐng)導(dǎo)重視是產(chǎn)生高水平“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”能力的重要條件。杜中潤(13)杜中潤：《TOE理論下我國重點(diǎn)城市網(wǎng)上一體化政務(wù)服務(wù)能力影響因素研究》，《行政與法》2021年第12期。、趙巖等(14)趙巖、譚海波、何孟書：《地方政府互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)供給能力的影響因素及其組態(tài)——基于27省案例的定性比較分析》，《電子政務(wù)》2021年第4期。、湯志偉等(15)湯志偉、張龍鵬、李梅、張會(huì)平：《地方政府互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)能力及其影響因素研究——基于全國334個(gè)地級(jí)行政區(qū)的調(diào)查分析》，《電子政務(wù)》2019年第7期。認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、公眾服務(wù)需求、區(qū)域間擴(kuò)散效應(yīng)等多種要素影響著地方政府互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)能力。尤其在社會(huì)需求的倒逼作用下，地方政府會(huì)著手公共服務(wù)的改善和創(chuàng)新，進(jìn)而真正改進(jìn)服務(wù)供給的質(zhì)量和效率，提升人民群眾的滿意感和獲得感。(16)郭小聰、朱侃：《地方政府公共服務(wù)創(chuàng)新：驅(qū)動(dòng)機(jī)制與路徑選擇》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第1期。丁依霞等(17)丁依霞、徐倪妮、郭俊華：《基于TOE框架的政府電子服務(wù)能力影響因素實(shí)證研究》，《電子政務(wù)》2020年第1期。指出上級(jí)壓力對(duì)地方政府電子政務(wù)服務(wù)能力的正向影響較大。Bhatti等(18)Bahatti Y.,etal.，“Administrative Professionals and the Diffusion of Innovations: the Case of Citizen Service Centres”，Public Administration，Vol.89，No.2，2011，pp.577-594.則著力分析了人因要素對(duì)電子政務(wù)服務(wù)能力的作用機(jī)制，并指出團(tuán)隊(duì)認(rèn)同、下屬認(rèn)同、人員專業(yè)能力等要素能夠?qū)ζ洚a(chǎn)生較大影響。還有學(xué)者基于政府內(nèi)部環(huán)境視角認(rèn)為組織協(xié)作環(huán)境、文化環(huán)境、投入環(huán)境和服務(wù)運(yùn)營環(huán)境均對(duì)地方政府電子政務(wù)服務(wù)能力產(chǎn)生正向影響。(19)王婧、官佳琪、胡廣偉、陳建生：《政府內(nèi)部環(huán)境因素對(duì)電子政務(wù)服務(wù)能力的影響與啟示》，《電子政務(wù)》2010年第9期。

可見，當(dāng)前學(xué)術(shù)界對(duì)地方政府政務(wù)服務(wù)能力領(lǐng)域相關(guān)問題進(jìn)行了較為深入的剖析，并產(chǎn)出了較多研究成果，凸顯了政務(wù)服務(wù)能力建設(shè)在現(xiàn)代地方政府治理中的重要作用與意義。的確，在服務(wù)供給過程中，地方政府內(nèi)外部要素均能夠?qū)ζ湔?wù)服務(wù)能力產(chǎn)生影響和作用，但是這些要素并非單獨(dú)產(chǎn)生作用，而是通過內(nèi)部要素與外部要素的交互影響共同助力于地方政府政務(wù)服務(wù)能力的提升?，F(xiàn)有研究運(yùn)用案例分析、定量分析、定性比較分析等方法對(duì)省級(jí)政府電子政務(wù)服務(wù)能力的影響因素進(jìn)行了探討，但是較少有學(xué)者針對(duì)地級(jí)市政府一體化政務(wù)服務(wù)能力的影響因素和提升路徑展開分析。鑒于此，本研究擬以32個(gè)重點(diǎn)城市地方政府為樣本，以政務(wù)服務(wù)中心為主要調(diào)查對(duì)象，對(duì)地方政府一體化政務(wù)服務(wù)能力的影響因素進(jìn)行組態(tài)分析，揭示各要素組合對(duì)一體化政務(wù)服務(wù)能力的影響路徑，為地方政府領(lǐng)導(dǎo)者決策提供理論參考和借鑒，以期更好地推進(jìn)政務(wù)服務(wù)治理的現(xiàn)代性、穩(wěn)定性和可持續(xù)性。

三、研究方法與變量測(cè)量

(一)研究方法

本文采用定性比較分析(Qualitative Comparative Analysis，QCA)方法來研究地方政府一體化政務(wù)服務(wù)能力的影響因素。1987年，為了探索多重因素綜合作用于社會(huì)問題的因果機(jī)制，社會(huì)學(xué)家查爾斯·拉金將定性比較分析方法引入社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域，以組態(tài)比較分析為基礎(chǔ)，整合了定性分析方法與定量研究方法的相對(duì)優(yōu)勢(shì)，從整體論的視角來探討跨案例的比較分析，挖掘產(chǎn)生既定結(jié)果的“多重并發(fā)因果關(guān)系”。(20)伯努瓦·里豪克斯、查爾斯·拉金：《QCA設(shè)計(jì)原理與運(yùn)用：超越定性與定量研究的新方法》，杜運(yùn)周等譯，北京：機(jī)械工業(yè)出版社，2017年，第7頁。相對(duì)于其他研究方法而言，QCA方法具有其自身的優(yōu)勢(shì)：它不僅能夠彌補(bǔ)案例分析外部推廣性不足的問題，而且可以避免定量研究方法的單變量效應(yīng)疊加以及無法解釋因果關(guān)系的局限性。(21)張弛、鄭曉杰、王鳳彬：《定性比較分析法在管理學(xué)構(gòu)型研究中的應(yīng)用：述評(píng)與展望》，《外國經(jīng)濟(jì)與管理》2017年第4期?？梢哉f，在社會(huì)科學(xué)研究中，這一方法能夠較深入地檢驗(yàn)?zāi)骋还芾韱栴}的生成條件以及各要素之間的相互關(guān)系，發(fā)掘不同條件組態(tài)導(dǎo)致結(jié)果發(fā)生的差異化驅(qū)動(dòng)機(jī)制，回答“條件的哪些組態(tài)導(dǎo)致結(jié)果的產(chǎn)生？哪些組態(tài)導(dǎo)致結(jié)果的不出現(xiàn)”這一問題，有利于使復(fù)雜問題更加清晰、明了。(22)杜運(yùn)周、賈良定：《組態(tài)視角與定性比較分析(QCA)：管理學(xué)研究的一條新道路》，《管理世界》2017年第6期。目前，已經(jīng)有很多學(xué)者運(yùn)用定性比較研究方法對(duì)地方政府創(chuàng)新的驅(qū)動(dòng)因素(23)郎玫：《地方政府創(chuàng)新可持續(xù)的影響因素及其交疊效應(yīng)研究——基于西北案例的定性比較分析》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2018年第6期。、政策擴(kuò)散的生成路徑(24)張海柱、林華旌：《政策擴(kuò)散中“政策再創(chuàng)新”的生成路徑與內(nèi)在邏輯——基于16個(gè)案例的定性比較分析》，《公共管理學(xué)報(bào)》2022年第1期。、鄰避抗?fàn)幹卫淼恼吖ぞ哌x擇(25)王英偉：《權(quán)威應(yīng)援、資源整合與外壓中和：鄰避抗?fàn)幹卫碇姓吖ぞ叩倪x擇邏輯——基于(fsQCA)模糊定性比較分析》，《公共管理學(xué)報(bào)》2020年第2期。等公共管理與政策問題進(jìn)行了深入剖析。

本研究采用fsQCA方法主要是基于以下三個(gè)原因：(1)該研究方法與本文研究目標(biāo)相契合。一體化政務(wù)服務(wù)能力并不是自然產(chǎn)生的，而是人發(fā)揮主觀能動(dòng)性創(chuàng)造出來的，所以在涉及發(fā)揮人的作用的一體化政務(wù)服務(wù)能力問題上，一般都不會(huì)只是單一因素產(chǎn)生作用，而是受到內(nèi)外部多重條件組合的共同影響。因此，fsQCA方法能夠更為直接、清晰地展現(xiàn)多個(gè)條件組態(tài)對(duì)地方政府一體化政務(wù)服務(wù)能力的影響路徑和作用邏輯。(2)該研究方法要求選擇案例具有相似性和多樣性，且關(guān)注中等樣本的案例分析；本研究所選取32個(gè)重點(diǎn)城市均屬于同一行政層級(jí)，具有相似性，也有其地域特征，符合fsQCA方法的相關(guān)案例選擇條件。(3)相較于其他定性比較分析方法來說，fsQCA能夠呈現(xiàn)出不同變量的程度差異，而不是用簡(jiǎn)單的“0”或者“1”來界定或解釋變量。在一體化政務(wù)服務(wù)能力的影響因素中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、公眾需求強(qiáng)度等要素并不能僅僅用“0”或“1”來賦值，需要關(guān)注條件變量的程度變化或部分隸屬問題。這也是fsQCA在本研究中優(yōu)于其他定性研究方法之處。因此，綜合來看，運(yùn)用模糊集定性比較方法探索地方政府一體化政務(wù)服務(wù)能力的影響因素具有其合理性和恰當(dāng)性。

(二)變量測(cè)量

1. 結(jié)果變量

本文所關(guān)注的結(jié)果變量為地方政府一體化政務(wù)服務(wù)能力，采用了中央黨校(國家行政學(xué)院)電子政務(wù)研究中心2021年5月發(fā)布的《2021省級(jí)政府和重點(diǎn)城市一體化政務(wù)服務(wù)能力調(diào)查評(píng)估報(bào)告》中32個(gè)重點(diǎn)城市的服務(wù)成效度、辦理成熟度、服務(wù)方式完備度、服務(wù)事項(xiàng)覆蓋度以及服務(wù)指南準(zhǔn)確度五個(gè)要素作為結(jié)果變量的測(cè)量指標(biāo)，以衡量包含整體服務(wù)能力、服務(wù)供給能力、創(chuàng)新服務(wù)能力、精準(zhǔn)服務(wù)能力和協(xié)同服務(wù)能力等要素在內(nèi)的地方政府一體化政務(wù)服務(wù)能力。其中，服務(wù)成效度包括了“好差評(píng)”管理體系、用戶體驗(yàn)度、服務(wù)滿意度、特色創(chuàng)新等二級(jí)指標(biāo)；辦理成熟度包括事項(xiàng)辦理深度、協(xié)同辦理、統(tǒng)一事項(xiàng)管理、統(tǒng)一身份認(rèn)證等指標(biāo)；服務(wù)完備度包括了政務(wù)服務(wù)“一張網(wǎng)”建設(shè)、移動(dòng)服務(wù)、服務(wù)同源等指標(biāo)；事項(xiàng)覆蓋度包括了辦事指南發(fā)布情況、事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)化程度等指標(biāo)；指南準(zhǔn)確度則包括了基本信息、申請(qǐng)材料、辦理流程、表格及樣表下載等要素?？傮w來看，這一指標(biāo)體系既包含了對(duì)服務(wù)供給質(zhì)量和服務(wù)創(chuàng)新等內(nèi)容的測(cè)度，也包含了跨部門協(xié)同合作、用戶滿意度等要素的評(píng)估，能夠較為系統(tǒng)、清晰地反映當(dāng)前地方政府一體化政務(wù)服務(wù)能力的發(fā)展現(xiàn)狀。

2. 條件變量

從相關(guān)文獻(xiàn)資料中可以推斷，我國地方政府一體化政務(wù)服務(wù)能力的影響因素主要來自于內(nèi)部系統(tǒng)和外部系統(tǒng)兩個(gè)部分，且多是由內(nèi)外部要素交互作用、相互影響的結(jié)果。(26)Florini A.,etal.，“China Experiments: From Local Innovations to National Reform”，Washington D.C.: Brookings Institution Press，2012，p.131.為便于對(duì)相關(guān)變量進(jìn)行測(cè)量和分析，本文將條件變量主要分為兩種類型，即內(nèi)部系統(tǒng)視角的條件變量以及外部系統(tǒng)視角的條件變量。其中，內(nèi)部系統(tǒng)的條件變量主要包括政治激勵(lì)、高層領(lǐng)導(dǎo)支持、數(shù)字政府建設(shè)水平等要素；外部系統(tǒng)的條件變量主要包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、公眾需求程度、媒體關(guān)注等要素。需要指出的是，政務(wù)服務(wù)雖涉及多個(gè)職能部門之間的權(quán)力、資源、數(shù)據(jù)等要素的協(xié)調(diào)與整合，但它整體上是由專門的政務(wù)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)(即政務(wù)服務(wù)中心)來推進(jìn)實(shí)施的。因此，本研究主要以政務(wù)服務(wù)中心為載體來界定政治激勵(lì)、高層領(lǐng)導(dǎo)支持等內(nèi)部系統(tǒng)條件變量。

一是政治激勵(lì)。在我國的政治錦標(biāo)賽模式下，上級(jí)政府決定著下級(jí)部門行政一把手晉升的標(biāo)準(zhǔn)，既可能是GDP增長率，也可能是某一公共項(xiàng)目的完成情況等其他指標(biāo)。(27)周黎安：《中國地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究》，《經(jīng)濟(jì)研究》2007年第7期。對(duì)于那些有事業(yè)心和改革精神的領(lǐng)導(dǎo)者來說，獲得政治晉升的期待會(huì)驅(qū)使他們?yōu)榱颂嵘惑w化政務(wù)服務(wù)能力而采取諸如“一網(wǎng)通辦”、行政審批局模式等創(chuàng)新舉措進(jìn)一步深化改革，以樹立典型、獲得上級(jí)政府的認(rèn)可和支持。因此，本研究將利用政府官方網(wǎng)站、網(wǎng)絡(luò)新聞、報(bào)刊等渠道搜集相關(guān)政務(wù)服務(wù)中心前一任領(lǐng)導(dǎo)者的職位變動(dòng)信息，并將獲得政治晉升界定為“1”，未獲得政治晉升界定為“0”。

二是高層領(lǐng)導(dǎo)支持。地方政府政務(wù)服務(wù)治理涉及多部門、多層級(jí)的協(xié)調(diào)與合作，很多時(shí)候會(huì)觸及相關(guān)職能部門的核心利益。如若缺乏高層領(lǐng)導(dǎo)的高度關(guān)注和支持，那么很多創(chuàng)新舉措將難以執(zhí)行和持續(xù)下去。因此，本文擬通過領(lǐng)導(dǎo)批示這一指標(biāo)來測(cè)度高層領(lǐng)導(dǎo)支持是否對(duì)地方政府一體化政務(wù)服務(wù)能力產(chǎn)生影響，并借助相關(guān)網(wǎng)站信息將獲得高層領(lǐng)導(dǎo)批示界定為“1”，未獲得高層領(lǐng)導(dǎo)批示界定為“0”。

三是數(shù)字政府建設(shè)水平。隨著“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革的大力推進(jìn)，數(shù)字技術(shù)對(duì)提升地方政府一體化政務(wù)服務(wù)能力起到了非常重要的促進(jìn)作用。數(shù)字政府建設(shè)水平越高，越能夠驅(qū)動(dòng)地方政府運(yùn)用數(shù)字技術(shù)打破傳統(tǒng)服務(wù)供給模式的壁壘(28)Spreitzer G.,“Giving Peace a Chance: Organizational Leadership, Empowerment, and Peace”，Journal of Organizational Behavior，Vol.28，No.8，2007，pp.1077-1095.，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)信息的跨部門流通共享、推進(jìn)行政事項(xiàng)的線上辦理等，以進(jìn)一步提升一體化政務(wù)服務(wù)能力、為民眾提供更加優(yōu)質(zhì)、高效的政務(wù)服務(wù)?；诖耍狙芯繉ⅰ稊?shù)字政府發(fā)展研究報(bào)告(2021)》中的數(shù)字政府發(fā)展指數(shù)作為衡量數(shù)字政府建設(shè)水平的指標(biāo)，并以該變量在5%、50%和95%上的取值作為校準(zhǔn)參數(shù)。

四是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高的城市往往越關(guān)注公眾的政務(wù)服務(wù)需求，也更傾向于采納更多的創(chuàng)新舉措來優(yōu)化政務(wù)服務(wù)供給模式(29)Zhang J.,etal.，“Explaining Sustainability Innovation in City Governments: Innovation Mechanisms and Discretion Types in Multi-Level Governance”，American Review of Public Administration，Vol.52，No.5，2022，pp.366-381.，為公眾更好地創(chuàng)造公共價(jià)值。所以，本研究將采用各地市國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)中2020年的GDP總量來測(cè)量其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，并以該變量在5%、50%和95%上的取值作為校準(zhǔn)參數(shù)。

五是公眾需求程度。公共價(jià)值總是在政府服務(wù)供給與公眾服務(wù)需求緊密結(jié)合的地方創(chuàng)造出來的(30)Hartley J.,“Public Value through Innovation and Improvement” in Benington J.,Moore M.,Public Value: Theory and Practice, Basingstoke，England: Palgrave Macmillan，2011，pp.171-184.，所以地方政府須建構(gòu)起需求導(dǎo)向的政務(wù)服務(wù)供給模式，以提升自身的一體化政務(wù)服務(wù)能力、達(dá)成創(chuàng)造公共價(jià)值的最終目標(biāo)。由于政務(wù)服務(wù)主要供給對(duì)象為企業(yè)法人和普通民眾，其業(yè)務(wù)范圍涵蓋了婚姻登記、企業(yè)注冊(cè)、公積金提取等眾多行政審批和公共服務(wù)事項(xiàng)，因此可以將2020年各城市的常住人口作為公眾需求程度的測(cè)量指標(biāo)，并以該變量在5%、50%和95%上的取值作為校準(zhǔn)參數(shù)。

六是媒體關(guān)注。在現(xiàn)代社會(huì)中，作為第四種權(quán)力的新聞媒體不僅可以起到引導(dǎo)和激勵(lì)公眾參與政務(wù)服務(wù)供給全過程的積極作用，而且能夠形成較大的公共壓力，倒逼政府妥善解決民眾關(guān)注的難點(diǎn)、堵點(diǎn)問題，努力提供以人民需求為導(dǎo)向的行政服務(wù)和公共服務(wù)。本研究以中國政府網(wǎng)“2020年政府網(wǎng)站工作年度報(bào)表”中各城市政務(wù)服務(wù)中心的媒體評(píng)論文章數(shù)量為依托，并以該變量在5%、50%和95%上的取值作為校準(zhǔn)參數(shù)。

3. 校準(zhǔn)模糊集

在本研究所選取的變量中，除政治晉升和高層領(lǐng)導(dǎo)批示這兩個(gè)變量能用清晰集(即“1”或“0”)來表示外，其他變量均需要通過校準(zhǔn)的方式來界定其在集合中的隸屬程度。本研究采用fsQCA3.0軟件對(duì)條件變量和結(jié)果變量進(jìn)行直接校準(zhǔn)，并運(yùn)用三值模糊集，選定三個(gè)定性錨點(diǎn)作為校準(zhǔn)依據(jù)：選取每個(gè)校準(zhǔn)變量的95%作為完全隸屬的閾值，5%作為完全不隸屬的閾值，50%作為交叉點(diǎn)，并將所有變量的原始數(shù)值轉(zhuǎn)換為模糊值。具體校準(zhǔn)錨點(diǎn)如表1所示。

表1 各變量的校準(zhǔn)錨點(diǎn)

四、實(shí)證結(jié)果分析

(一)單變量的必要性分析

單變量的必要性分析是探討結(jié)果變量的前因條件組態(tài)的前提和基礎(chǔ)，也是衡量研究所選取的條件變量對(duì)結(jié)果變量解釋力的方法。通常，當(dāng)條件變量的一致性大于0.9時(shí)，該變量即為結(jié)果變量的必要條件；當(dāng)其一致性小于0.9時(shí)，則說明條件變量為結(jié)果變量的充分條件。據(jù)此，筆者對(duì)所有條件變量進(jìn)行了必要性分析。如表2所示，在高水平一體化政務(wù)服務(wù)能力的必要性分析中，高數(shù)字政府建設(shè)水平、高經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的一致性較大；在低水平一體化政務(wù)服務(wù)能力的必要性分析中，低數(shù)字政府建設(shè)水平、低經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和低公眾需求程度的一致性水平較大，說明這些變量對(duì)地方政府一體化政務(wù)服務(wù)能力的影響較大。同時(shí)，所有條件變量的一致性均低于0.9，說明這些變量均是影響地方政府一體化政務(wù)服務(wù)能力的充分且非必要條件?？梢哉f，地方政府一體化政務(wù)服務(wù)能力并不是依賴某單一變量的作用，而是受到內(nèi)外部各種因素綜合作用的結(jié)果，所以需要對(duì)所有條件要素進(jìn)行條件組態(tài)分析，以探求地方政府一體化政務(wù)服務(wù)能力的多重影響路徑。

表2 單變量的必要性分析

(二)條件組態(tài)分析

在對(duì)所有條件變量進(jìn)行必要性分析后，筆者利用fsQCA軟件對(duì)模糊集進(jìn)行運(yùn)算，構(gòu)建了相關(guān)變量的真值表，并在對(duì)其進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)分析后，形成了高水平政務(wù)服務(wù)能力的條件組態(tài)。根據(jù)Ragin的說法，由于中間解不允許消除必要條件，它會(huì)優(yōu)于復(fù)雜解和簡(jiǎn)約解，所以本研究將中間解所呈現(xiàn)的6個(gè)條件組合作為地方政府一體化政務(wù)服務(wù)能力的影響路徑進(jìn)行分析；而簡(jiǎn)約解與中間解的并集則被視為條件組態(tài)中的核心條件，能夠?qū)Y(jié)果變量產(chǎn)生較大的影響。如表3所示，單個(gè)條件組態(tài)的一致性均高于0.8，表明這6個(gè)條件組態(tài)均是影響地方政府一體化政務(wù)服務(wù)能力的充分條件。同時(shí)，6個(gè)解釋路徑的總體一致性為0.937，意味著滿足6個(gè)解釋路徑的案例中有93.7%的案例表現(xiàn)出高水平政務(wù)服務(wù)能力；其總體覆蓋率為0.575，說明前因條件組態(tài)能夠解釋57.5%的案例。解的一致性和覆蓋率均高于臨界值，表明這些條件組態(tài)對(duì)于探討提升地方政府一體化政務(wù)服務(wù)能力問題具有一定的解釋力。結(jié)合理論和實(shí)證分析，筆者將這6個(gè)條件組態(tài)歸納為地方政府一體化政務(wù)服務(wù)能力的提升路徑，即需求誘致型、政治支持型以及內(nèi)外聯(lián)動(dòng)型。

表3 地方政府一體化政務(wù)服務(wù)能力的前因條件組態(tài)分析

路徑一：需求誘致型。這一類型的提升路徑主要包括了C1和C3兩個(gè)條件組態(tài)所呈現(xiàn)出來的解釋路徑。其中，組態(tài)1的變量組合可以表示為～政治晉升*～高層領(lǐng)導(dǎo)支持*數(shù)字政府建設(shè)水平*經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平*公眾需求程度，能夠解釋約15.2%的案例。它意味著市級(jí)政務(wù)服務(wù)中心在政治激勵(lì)不足、無高層領(lǐng)導(dǎo)批示的情況下，較高的數(shù)字政府建設(shè)水平和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及較強(qiáng)的公眾服務(wù)需求同樣可以驅(qū)動(dòng)其一體化政務(wù)服務(wù)能力的提升。組態(tài)3的變量組合呈現(xiàn)為～政治晉升*～高層領(lǐng)導(dǎo)支持*～數(shù)字政府建設(shè)水平*～經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平*公眾需求程度*～媒體關(guān)注，對(duì)約9.2%的案例具有解釋力。從這一條件組合中可以看出，即使在其他內(nèi)外部條件不存在的情況下，較高的公眾需求也能夠促使地方政府努力提升其一體化政務(wù)服務(wù)能力，踐行“以人民為中心”的服務(wù)和發(fā)展理念。的確，政府服務(wù)供給與公眾服務(wù)需求之間的結(jié)構(gòu)性矛盾是政務(wù)服務(wù)治理面臨的根本問題。(31)Poister T.,etal.，“The Wisdom of Crows: Learning from Administrators’ Predictions of Citizen Perceptions”，Public Administration Review，Vol.62，No.7，2007，pp.279-289.要促使地方政府始終以人民為中心、并致力于公共價(jià)值創(chuàng)造，最核心的工作就是以公眾的真實(shí)服務(wù)需求為導(dǎo)向進(jìn)行服務(wù)供給。因此，從理論和實(shí)踐來看，公眾服務(wù)需求是影響地方政府一體化政務(wù)服務(wù)能力的核心條件。

需求誘致型政務(wù)服務(wù)能力提升所覆蓋的典型案例包括了成都、大連、哈爾濱等城市，凸顯了“以人民為中心”理念在現(xiàn)代地方政府政務(wù)服務(wù)治理中的實(shí)踐領(lǐng)航作用。具體來說，成都市人民政府政務(wù)服務(wù)中心為了最大程度地滿足企業(yè)和民眾對(duì)行政審批、公共服務(wù)等事項(xiàng)的需求，實(shí)行不定時(shí)工作機(jī)制，提供預(yù)約服務(wù)、延時(shí)服務(wù)、節(jié)假日定時(shí)服務(wù)等；同時(shí)，為了更好地傾聽民眾的意見、提升政府回應(yīng)性，還積極開展“局長進(jìn)大廳”活動(dòng)，由部門負(fù)責(zé)人定期到窗口值班，為群眾辦理相關(guān)服務(wù)事項(xiàng)，接受群眾咨詢和投訴等。哈爾濱市為了進(jìn)一步提高一體化政務(wù)服務(wù)能力和水平，積極推動(dòng)“辦好一件事”改革，圍繞“企業(yè)全生命周期一件事”和“個(gè)人全生命周期一件事”的高頻、熱點(diǎn)場(chǎng)景，全力打造冰城E(易)服圈，實(shí)現(xiàn)公眾側(cè)“一件事集成辦”、政府側(cè)“一件事協(xié)同辦”，進(jìn)而大力提升企業(yè)和群眾辦事的便利性、回應(yīng)性和滿意度。大連的“一網(wǎng)通辦”百日攻堅(jiān)戰(zhàn)、南昌的四級(jí)一體政務(wù)服務(wù)平臺(tái)等均是地方政府政務(wù)服務(wù)治理創(chuàng)新的典型案例，為提升其一體化政務(wù)服務(wù)能力和水平提供了新的解釋路徑。

路徑二：政治支持型。C4和C5兩個(gè)條件組態(tài)是這一提升路徑的主要體現(xiàn)。其中，C4的變量組合可表示為政治晉升*高層領(lǐng)導(dǎo)支持*數(shù)字政府建設(shè)水平*～經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平*～公眾需求程度*～媒體關(guān)注，能夠解釋約11%的案例；C5的條件變量組合可表示為～政治晉升*高層領(lǐng)導(dǎo)支持*數(shù)字政府建設(shè)水平*～經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平*～公眾需求程度*媒體關(guān)注，對(duì)約11.1%的案例具有解釋力，且其唯一覆蓋率達(dá)到11.2%，說明該提升路徑在所有解釋路徑中較為典型，有11.2%的案例僅能通過這一組態(tài)進(jìn)行解釋。從表3可以看出，在這兩個(gè)條件組態(tài)中，高層領(lǐng)導(dǎo)支持和數(shù)字政府建設(shè)水平這兩個(gè)內(nèi)部系統(tǒng)要素是影響地方政府一體化政務(wù)服務(wù)能力提升的核心條件。在中國的現(xiàn)行體制下，地方政府政務(wù)服務(wù)治理面臨的主要挑戰(zhàn)就是如何實(shí)現(xiàn)跨部門協(xié)調(diào)合作的問題。而解決這個(gè)問題的核心在于兩個(gè)方面：一是強(qiáng)化高層領(lǐng)導(dǎo)支持，通過其權(quán)威地位對(duì)相關(guān)職能部門形成威懾作用，促成各部門共同致力于一體化政務(wù)服務(wù)能力提升目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；二是解決技術(shù)難題，充分利用大數(shù)據(jù)時(shí)代的技術(shù)優(yōu)勢(shì)打通職能部門間的信息共享渠道，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資源在政務(wù)平臺(tái)的自由流通。(32)Damanpour F.,etal.，“Combinative Effects of Innovation Types and Organizational Performance: A Longitudinal Study of Service Organizations”，Journal of Management Studies，Vol.46，No.4，2009，pp.650-675.此外，雖然政治晉升和媒體關(guān)注并非影響一體化政務(wù)服務(wù)能力的核心條件，但是它們也可以通過激勵(lì)或者施加公共壓力等特定方式對(duì)其產(chǎn)生影響。

?？?、貴陽等城市是政治支持型提升路徑的典型代表案例。例如，?？谑惺形睍洝⑹虚L丁暉在市政府專題會(huì)議中強(qiáng)調(diào)，要積極貫徹落實(shí)省委書記關(guān)于學(xué)習(xí)政務(wù)服務(wù)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的批示精神，精準(zhǔn)梳理任務(wù)清單和落實(shí)時(shí)限，并構(gòu)建起多部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制。同時(shí)，在新一屆領(lǐng)導(dǎo)班子中，原市政府副秘書長擔(dān)任了政務(wù)管理局黨組書記和局長一職，一定程度上也凸顯了高層領(lǐng)導(dǎo)對(duì)政務(wù)服務(wù)治理相關(guān)工作的重視與支持。在具體實(shí)踐中，該市還積極利用“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的賦能作用，積極推進(jìn)政務(wù)“一網(wǎng)運(yùn)行”，探索推進(jìn)高頻事項(xiàng)場(chǎng)景式服務(wù)，以期為企業(yè)和民眾提供場(chǎng)景式、步入式的服務(wù)體驗(yàn)。對(duì)于貴陽市政務(wù)服務(wù)中心而言，政治支持也在很大程度上為其一體化政務(wù)服務(wù)能力提升掃除了部分障礙。貴陽市市長陳晏作出批示，要以實(shí)施效能提升年六項(xiàng)行動(dòng)(33)六項(xiàng)行動(dòng)主要包括實(shí)施一抓到底深入落實(shí)行動(dòng)、實(shí)施研究問題破解難題行動(dòng)、實(shí)施“雙重”服務(wù)優(yōu)化升級(jí)行動(dòng)、實(shí)施權(quán)力運(yùn)行規(guī)范管理行動(dòng)、實(shí)施機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)提質(zhì)增效行動(dòng)、實(shí)施基層減負(fù)持續(xù)深化行動(dòng)，要求政務(wù)服務(wù)中心在完善權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單的同時(shí)，進(jìn)一步提升政府服務(wù)能力，以促進(jìn)政府效能的全面提升。為抓手，全面提升工作效率、質(zhì)量和能力；要致力于打造數(shù)字政府、做優(yōu)公共服務(wù)、營造一流環(huán)境，并通過“六個(gè)一”(即“一張網(wǎng)、一朵云、一個(gè)號(hào)、一扇門、一支筆、一次成”)的政務(wù)服務(wù)模式等。貴州政務(wù)服務(wù)網(wǎng)app的投入使用也為人民群眾辦理相關(guān)事務(wù)帶來了較大的便利?？梢哉f，只有獲得足夠的政治支持才能使政務(wù)服務(wù)中心獲得所需的人力、物力、財(cái)力、信息等資源，并在這些要素的共同作用下提升一體化政務(wù)服務(wù)能力，達(dá)成公共價(jià)值創(chuàng)造的目標(biāo)。(34)馬克·摩爾：《創(chuàng)造公共價(jià)值：政府戰(zhàn)略管理》，伍滿桂譯，北京：商務(wù)印書館，2016年，第147頁。

路徑三：內(nèi)外聯(lián)動(dòng)型。C2和C6兩個(gè)條件組態(tài)代表著內(nèi)外聯(lián)動(dòng)型解釋路徑，意味著提升一體化政務(wù)服務(wù)能力是內(nèi)外部系統(tǒng)要素共同作用的結(jié)果。其中，C2條件組態(tài)可以表示為政治晉升*數(shù)字政府建設(shè)水平*經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平*公眾需求程度*媒體關(guān)注，其原始覆蓋率達(dá)到21.8%、唯一覆蓋率達(dá)到12.7%，意味著這一條件組態(tài)是所有條件組態(tài)中解釋力最強(qiáng)的組合。具體來看，6個(gè)條件變量中有5個(gè)要素共同影響著地方政府一體化政務(wù)服務(wù)能力的提升。C6的條件組合則可表示為政治晉升*高層領(lǐng)導(dǎo)支持*～數(shù)字政府建設(shè)水平*經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平*公眾需求程度*～媒體關(guān)注，對(duì)本研究中12.5%的案例具有解釋力。在這兩組條件組態(tài)中，政治晉升和公眾需求程度均是影響地方政府一體化政務(wù)服務(wù)能力的核心條件，高層領(lǐng)導(dǎo)支持、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等要素也會(huì)對(duì)其產(chǎn)生不同程度的影響和作用。的確，在具體治理實(shí)踐中，政務(wù)服務(wù)中心不僅需要根據(jù)公眾的服務(wù)需求來優(yōu)化服務(wù)供給模式，而且由于它是一個(gè)跨部門、跨功能的服務(wù)機(jī)構(gòu)，經(jīng)常會(huì)面臨一些棘手的制度瓶頸，就更需要組織內(nèi)部的政治支持來解決制度、技術(shù)等方面的棘手問題。

在本研究中，這一提升路徑的代表案例包括了廣州、深圳、合肥等城市。具體來看，在所有研究對(duì)象中，深圳市和廣州市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平位列第一、第二，意味著企業(yè)和公眾對(duì)地方政府所提供服務(wù)的需求和要求均會(huì)更高，所以相較于其他城市而言，這兩個(gè)沿海城市更需要優(yōu)化其營商環(huán)境、提升一體化政務(wù)服務(wù)能力，為人民群眾提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)體驗(yàn)。同時(shí)，由于沿海城市更具開放性且具有信息、技術(shù)等方面的資源稟賦，所以領(lǐng)導(dǎo)者也有更強(qiáng)的動(dòng)力去打造標(biāo)準(zhǔn)化、便利化、智能化的政務(wù)服務(wù)體系，以作出政績、獲得更多晉升機(jī)會(huì)和空間。深圳市甚至推出了“秒報(bào)秒批一體化”政務(wù)服務(wù)新模式，極大地提升了政務(wù)服務(wù)效率，滿足了公眾對(duì)快速、便捷政務(wù)服務(wù)的需求和期許。合肥作為內(nèi)陸地區(qū)，在提升一體化政務(wù)服務(wù)能力方面也進(jìn)行了一系列創(chuàng)新活動(dòng)。2020年，在全國開展的政府網(wǎng)站和政務(wù)新媒體檢查中，合肥市政府門戶網(wǎng)站得分居全國市級(jí)政府網(wǎng)站前三，受到國務(wù)院辦公廳的點(diǎn)名表揚(yáng)；同時(shí)，也獲得了時(shí)任合肥市長凌云、副市長朱策的肯定批示，得到了來自高層領(lǐng)導(dǎo)者的認(rèn)可和支持。具體負(fù)責(zé)政務(wù)服務(wù)中心事務(wù)的常務(wù)副主任、黨工委副書記陶興林也晉升為政務(wù)服務(wù)管理局黨組書記、局長。隨著合肥晉級(jí)為國家中心城市，滿足企業(yè)和人民群眾的多樣化、個(gè)性化需求、推動(dòng)地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展便成為當(dāng)前政務(wù)服務(wù)治理的重點(diǎn)工作。因此，政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)內(nèi)外部要素的互動(dòng)和整合促使其不斷優(yōu)化政務(wù)服務(wù)模式，凸顯了地方政府所遵循的“以人民為中心”價(jià)值理念的領(lǐng)航作用，有力地提升了地方政府一體化政務(wù)服務(wù)能力。

以上三組解釋路徑即為地方政府一體化政務(wù)服務(wù)能力的提升路徑。整體而言，政治晉升、高層領(lǐng)導(dǎo)支持、數(shù)字政府建設(shè)水平、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、公眾需求程度以及媒體關(guān)注這六個(gè)條件變量在地方政府政務(wù)服務(wù)治理過程中發(fā)揮著不同程度的作用。不同地方政府由于其各自不同的地域特征和發(fā)展需求，形成了需求誘致型、政治支持型和內(nèi)外聯(lián)動(dòng)型等三種類型一體化政務(wù)服務(wù)能力提升路徑，也體現(xiàn)了不同條件要素在一體化政務(wù)服務(wù)能力提升中的影響程度，能夠?yàn)楣补芾碚咛峁┯袃r(jià)值的理論參考和實(shí)踐指南，進(jìn)而不斷完善我國政務(wù)服務(wù)體系，構(gòu)建新型的政府與企業(yè)、人民群眾關(guān)系，促使地方政府更好地致力于共同治理、共創(chuàng)公共價(jià)值。

五、結(jié)論與討論

政務(wù)服務(wù)治理是我國公共管理領(lǐng)域一項(xiàng)非常重要的理論與實(shí)踐課題，是深化行政體制改革、推進(jìn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要抓手。從具體實(shí)踐來看，政務(wù)服務(wù)治理的根本在于價(jià)值觀念的變革；映射到具體實(shí)踐中，就是要進(jìn)一步提升地方政府一體化政務(wù)服務(wù)能力，實(shí)現(xiàn)價(jià)值理性與工具理性的有機(jī)融合，以期更好地滿足人民群眾日益多樣化、復(fù)雜化、個(gè)性化的服務(wù)需求。(35)劉銀喜、趙淼：《公共價(jià)值創(chuàng)造：數(shù)字政府治理研究新視角——理論框架與路徑選擇》，《電子政務(wù)》2022年第2期。因此，本研究試圖進(jìn)一步挖掘和探討地方政府一體化政務(wù)服務(wù)能力的影響因素和提升路徑問題，在豐富相關(guān)領(lǐng)域理論研究的同時(shí)，也可以對(duì)公共管理者的治理實(shí)踐提供新思路、新視角和新闡釋。本研究將地方政府一體化政務(wù)服務(wù)能力作為結(jié)果變量，從內(nèi)部系統(tǒng)和外部系統(tǒng)兩個(gè)視角出發(fā)，衍生出了政治晉升、高層領(lǐng)導(dǎo)支持、數(shù)字政府建設(shè)水平、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、公眾需求程度和媒體關(guān)注6個(gè)條件變量。運(yùn)用fsQCA方法，探討了影響地方政府一體化政務(wù)服務(wù)能力的不同條件組態(tài)，凝練出了三條主要的提升路徑，即需求誘致型、政治支持型和內(nèi)外聯(lián)動(dòng)型。具體而言，研究結(jié)果具有如下兩方面的實(shí)踐啟示。

第一，不同城市地方政府一體化政務(wù)服務(wù)能力提升需探索政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)內(nèi)外部多重因素的差異化作用和影響路徑。從研究中可看出，那些表現(xiàn)出高水平一體化政務(wù)服務(wù)能力的地方政府大多受到了政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)內(nèi)外部多重因素的影響，而不是某單一因素影響而產(chǎn)生這一結(jié)果。成都、大連、南昌等地方的高水平一體化政務(wù)服務(wù)能力屬于典型的需求誘致型，很大程度上受到較強(qiáng)的公眾服務(wù)需求驅(qū)動(dòng)，除此之外還受到較高的數(shù)字政府建設(shè)水平和較強(qiáng)的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等內(nèi)外部要素的綜合作用。海口、貴陽等地方的高水平一體化政務(wù)服務(wù)能力可歸類于政治支持型，主要受到政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部的高層領(lǐng)導(dǎo)支持和較高的數(shù)字政府建設(shè)水平的影響，政治晉升、媒體關(guān)注則通過激勵(lì)機(jī)制和壓力機(jī)制向地方政府施加影響。的確，地方政府政務(wù)服務(wù)治理面臨的主要問題是跨部門協(xié)調(diào)與合作，缺乏政治支持會(huì)使得政府遭遇很多無法克服的棘手問題和制度瓶頸，所以政治支持無疑是其提升一體化政務(wù)服務(wù)能力的重要?jiǎng)恿σ蛩?。廣州、深圳、合肥等城市政府的高水平一體化政務(wù)服務(wù)能力則屬于內(nèi)外聯(lián)動(dòng)型，主要受到政治晉升和公眾服務(wù)需求兩個(gè)核心條件的影響，高層領(lǐng)導(dǎo)支持、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等其他要素則是該結(jié)果變量的輔助條件。由此可見，不同城市地方政府一體化政務(wù)服務(wù)能力受到政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)內(nèi)外部要素不同程度的影響和驅(qū)動(dòng)。各地應(yīng)根據(jù)自身發(fā)展特征，發(fā)掘影響其一體化政務(wù)服務(wù)能力的核心要素，據(jù)此推進(jìn)政務(wù)服務(wù)治理實(shí)踐，提升其服務(wù)企業(yè)和人民的能力、實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值創(chuàng)造的目標(biāo)。(36)Osborne S.,etal.，“Co-production and the Co-creation of Value in Public Services”，Public Management Review，Vol.18，No.5，2016，pp.639-653.

第二，要提升地方政府一體化政務(wù)服務(wù)能力需從宏觀、中觀和微觀三個(gè)層面進(jìn)行全面、系統(tǒng)的規(guī)劃和管理。從宏觀層面來看，地方政府應(yīng)始終堅(jiān)持“以人民為中心”的發(fā)展和服務(wù)理念，提供以人民需求為導(dǎo)向的政務(wù)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)供給與人民服務(wù)需求的基本平衡。上述研究數(shù)據(jù)表明，公眾需求程度是影響地方政府一體化政務(wù)服務(wù)能力的核心條件。這就意味著公眾服務(wù)需求與政府服務(wù)供給間的結(jié)構(gòu)性矛盾是地方政府提升其一體化政務(wù)服務(wù)能力的根本動(dòng)力。因此，應(yīng)當(dāng)力促政務(wù)服務(wù)供給與公眾服務(wù)需求相匹配，盡可能地滿足公眾的服務(wù)需求和期待，構(gòu)建起新型的政府與企業(yè)、政府與人民關(guān)系。從中觀層面來看，地方政府應(yīng)當(dāng)充分利用技術(shù)賦能作用，強(qiáng)化對(duì)政務(wù)服務(wù)改革的關(guān)注和支持，以緩解各職能部門協(xié)調(diào)合作不力的問題，構(gòu)建新型跨部門合作伙伴關(guān)系。政務(wù)服務(wù)改革面臨的關(guān)鍵挑戰(zhàn)就是如何平衡各職能部門間的利益關(guān)系以及如何整合政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部的數(shù)據(jù)和資源，從而進(jìn)一步優(yōu)化政務(wù)服務(wù)環(huán)節(jié)和流程，實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值創(chuàng)造的目標(biāo)。因此，應(yīng)合理優(yōu)化政府注意力配置、深化推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革，實(shí)現(xiàn)多部門的數(shù)據(jù)信息在政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)內(nèi)的自由流動(dòng)和共享。從微觀層面來看，地方政府應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化相關(guān)激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)政務(wù)服務(wù)中心積極開展理念創(chuàng)新、結(jié)構(gòu)創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新等活動(dòng)，提升一體化政務(wù)服務(wù)能力。(37)De Vries H.,etal.，“Innovation in the Public Sector: A Systematic Review and Future Research Agenda”，Public Administration，Vol.94，No.1，2016，pp.146-166.在中國的現(xiàn)行體制下，政治激勵(lì)是導(dǎo)致官員行政行為的直接原因。若他們能夠在政務(wù)服務(wù)改革中推出具有示范效應(yīng)、有可能被上級(jí)政府采納和推廣的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，這些領(lǐng)導(dǎo)者也就有更大的機(jī)會(huì)獲得晉升等政治獎(jiǎng)勵(lì)。(38)冉冉：《“壓力型體制”下的政治激勵(lì)與地方環(huán)境治理》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2013年第3期。這就使得他們更有動(dòng)力踐行以人民需求為導(dǎo)向的服務(wù)供給模式，不斷提升一體化政務(wù)服務(wù)能力和水平，優(yōu)化政府與企業(yè)、民眾之間的關(guān)系，進(jìn)而真正構(gòu)建起人民滿意的服務(wù)型政府。

本研究運(yùn)用fsQCA方法對(duì)地方政府一體化政務(wù)服務(wù)能力的影響因素及其提升路徑進(jìn)行探析和研究，既運(yùn)用多案例研究方法形成了具有普遍性的三條解釋路徑，又探討了導(dǎo)致結(jié)果變量產(chǎn)生的多重條件組合，為地方政府政務(wù)服務(wù)治理實(shí)踐提供了重要參考。當(dāng)然，本研究也存在著一些不足之處。其一，筆者關(guān)注到政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)內(nèi)外部要素對(duì)地方政府一體化政務(wù)服務(wù)能力的影響，但是在選取條件變量時(shí)，筆者僅選擇了政治激勵(lì)、高層領(lǐng)導(dǎo)支持等六個(gè)變量作為其主要影響因素，一定程度上忽視了一線服務(wù)人員素養(yǎng)、制度體系建設(shè)等要素對(duì)結(jié)果變量的作用；其二，本研究僅考慮地方政府一體化政務(wù)服務(wù)能力，并未充分考慮各城市政務(wù)服務(wù)中心的結(jié)構(gòu)和運(yùn)行模式差異對(duì)結(jié)果變量的影響。事實(shí)上，在政務(wù)服務(wù)中心的組織結(jié)構(gòu)中，有些機(jī)構(gòu)的一線工作人員為政府雇員，有些則為各職能部門的在編在崗人員，從某種程度上來說都可能會(huì)影響一體化政務(wù)服務(wù)能力的水平。后續(xù)研究應(yīng)綜合運(yùn)用多種研究方法更加全面、系統(tǒng)地分析政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)內(nèi)外部要素對(duì)地方政府一體化政務(wù)服務(wù)能力的影響作用，以期尋求更具針對(duì)性的地方政府一體化政務(wù)服務(wù)能力提升路徑，實(shí)現(xiàn)“以人民為中心”的政府之治。