●姚榮偉

一、產(chǎn)業(yè)扶持政策績效評估概述

（一）政策績效評估的主要方法

1、綜合評估方法。2013年9月，國務院首次引入第三方評估，委托全國工商聯(lián)對鼓勵民間投資“新36條”的落實情況進行評估。2014年以來，國務院在每年開展的重大政策措施落實情況督查過程中，均引入了相關機構對從決策到落實的整個過程進行評估，但具體評估方案由第三方機構根據(jù)評估對象自行設計。近年來，部分城市為加強重大政策執(zhí)行情況的跟蹤調(diào)查與督促檢查，也嘗試出臺了相關評估辦法。如2012年，上海市閔行區(qū)政府出臺《關于推行公共政策評估的實施辦法（試行）》，文件提及，對于事關區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展全局、與人民群眾利益較為密切、具有全區(qū)指導意義和普遍約束力的分配性規(guī)定和管制性規(guī)定，要建立包括前評估、中期評估和后評估在內(nèi)的全過程政策評價體系。2016年3月，江蘇省南京市政府辦公廳印發(fā)了《南京市重大政策措施第三方評估實施辦法（試行）》，明確提出對全市公共服務、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護等方面的重大政策措施開展第三方評估。2016年6月，遼寧省沈陽市政府辦公廳印發(fā)了《沈陽市規(guī)范性和政策性文件實施效果評估辦法（試行）》，明確提出對以市政府或市政府辦公廳名義制發(fā)的、事關政府重大決策和全市國民經(jīng)濟與社會發(fā)展等重點工作的規(guī)范性和政策性文件要開展實施效果評估。2017年8月，江蘇省常熟市政府辦公室發(fā)布了《關于開展規(guī)范性文件實施后評估工作的通知》，要求對市政府規(guī)范性文件，以及各鎮(zhèn)、各部門等制定主體公布實施一周年以上的重要規(guī)范性文件進行評估，具體后評估工作由市政府法制辦牽頭負責。

2、調(diào)查評估方法。為了摸清政策實施的實際效果，不少政府部門通過對某一領域（方面）政策開展企業(yè)或公眾問卷調(diào)查來進行評估。比如，2017年，為深入了解推進供給側(cè)結(jié)構性改革相關政策措施的落實情況和實施效果，國家統(tǒng)計局對全國9萬多家規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)開展了問卷調(diào)查，并且從企業(yè)優(yōu)惠政策、創(chuàng)新支持政策、減稅降費政策、簡政放權政策四個方面對企業(yè)的獲得感進行了評估分析。上海市有關部門也曾對本市出臺的人才政策、居住證政策、企業(yè)科技創(chuàng)新政策、就業(yè)援助政策等的知曉度、覆蓋面和滿意度進行了問卷調(diào)查。

綜上所述，目前政策效果評估大多是針對某一領域進行的，而對一段時期內(nèi)政府部門出臺的諸多政策進行系統(tǒng)性、綜合性評估，目前尚沒有統(tǒng)一的評估方法和模型可供參考，但南京、沈陽等城市在政策評估辦法中所提出的評估維度和評價方法仍值得借鑒。

（二）政策績效評估對象和體系

以筆者參與的A區(qū)產(chǎn)業(yè)扶持政策績效評估為例，績效評估主要對象包括加快高端服務業(yè)扶持、支持創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新等一系列政策措施。為評估精準方便，評估組根據(jù)各項政策屬性，總體劃分為65項政策。為綜合評估上述扶持政策的執(zhí)行過程和實施績效、存在問題及其影響因素，評估組在參考其他城市政策評估辦法的基礎上，結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H，從政策針對性、政策操作性、政策協(xié)同性、政策實效性等四個維度，研究提出了企業(yè)扶持政策成效評估框架，試圖對企業(yè)扶持政策的執(zhí)行過程和實施效果進行全面的梳理和診斷（見圖1）。

圖1 區(qū)域企業(yè)扶持政策成效評估框架

1、政策針對性。政策文件的目標設定和相關舉措符合區(qū)域經(jīng)濟和社會發(fā)展的實際，符合高端服務業(yè)發(fā)展趨勢，符合企業(yè)和公眾訴求，具有較強的針對性。

2、政策操作性。政策文件對企業(yè)資質(zhì)條件、申報審批流程、實施責任部門等有清晰的表述，讓企業(yè)在申請政策扶持的過程中有章可循，讓執(zhí)行部門在政策實施中有據(jù)可依。

3、政策協(xié)同性。政策文件與國家的上位政策保持良好銜接，與本區(qū)其他企業(yè)扶持政策支撐互補，共同構建資金扶持、人才支撐、綜合配套相結(jié)合的全方位、立體化政策環(huán)境。

4、政策實效性。相關部門按照政策對企業(yè)進行了實質(zhì)性獎勵、補貼和支持，政策實施后取得良好的經(jīng)濟效益和社會效益，對高端服務業(yè)發(fā)展產(chǎn)生了積極作用，基本達到政策設計預期目標。

（三）政策評估的亮燈標準

為了對區(qū)域產(chǎn)業(yè)扶持政策實施效果進行客觀評估，評估組圍繞政策針對性、政策操作性、政策協(xié)同性、政策實效性設置了詳細的評估標準（見表1）。如政策基本滿足各項標準，則評價結(jié)果為綠燈；如政策在實際操作中有1項及以上不滿足評估標準，則評價結(jié)果為黃燈。

表1 區(qū)域企業(yè)扶持政策成效評估標準

二、當前產(chǎn)業(yè)扶持政策績效主要存在的問題

基于上述A區(qū)產(chǎn)業(yè)扶持政策的實施情況，結(jié)合當前我國各地產(chǎn)業(yè)扶持政策實際，筆者認為我國產(chǎn)業(yè)扶持政策仍存在政策內(nèi)容設計、政策扶持方式、政策扶持力度和政策扶持機制等方面的問題，制約著產(chǎn)業(yè)扶持政策績效的發(fā)揮。

（一）政策設計內(nèi)容存在不系統(tǒng)不協(xié)調(diào)問題

1、政策制定存在“一刀切”的現(xiàn)象。對于一個區(qū)域來說，存在著種類不同、規(guī)模能級不同、生命周期不同的各類企業(yè)，這些企業(yè)有各自的發(fā)展特征和政策訴求，需要有相對細分、針對性較強的扶持政策設計，努力達到區(qū)別對待、量身定做。

從實際情況來看，一些地方主要存在兩個問題：一是細分行業(yè)領域缺乏專項扶持政策。如政府在金融服務、商貿(mào)流通、文化創(chuàng)意、專業(yè)服務等領域都出臺了專項政策，盡管出臺了促進服務業(yè)發(fā)展的政策意見和促進新領域年度工作方案，但一些未來產(chǎn)業(yè)領域并沒有制定專項的細分政策，相關政策大多散布在其他行業(yè)政策中，沒有形成聚焦和系統(tǒng)性的扶持。

二是不同發(fā)展階段企業(yè)缺乏專項扶持政策。如政府對接科技創(chuàng)新中心建設工作方案、推進企業(yè)自主創(chuàng)新專項資金管理細則等扶持政策，主要都是針對創(chuàng)新型企業(yè)發(fā)展訴求，對不同規(guī)模能級、不同生命周期的企業(yè)并沒有制定分門別類、環(huán)環(huán)相扣的扶持政策，創(chuàng)新鏈式的產(chǎn)業(yè)政策鏈設計尚未實現(xiàn)。為此，從整體來判斷，部分地區(qū)現(xiàn)有的非細分型扶持政策針對性、專項性還不夠強，多個部門制定的財稅政策內(nèi)容和申請門檻差別都不大，可能不能很好地滿足不同類別企業(yè)的政策需求，同時可能導致有的企業(yè)重復申請、重復享受相似的扶持政策。

2、政策制定存在“碎片化”的問題。政策設計既要體現(xiàn)針對性，注意分門別類，也要體現(xiàn)系統(tǒng)性，進行連鎖化布局。整體上應當盡量減少政策重復、疊加、矛盾和割裂的現(xiàn)象。從部分地區(qū)來看，已經(jīng)推出了整合企業(yè)發(fā)展的服務平臺、形成服務企業(yè)大機制的工作制度，力圖統(tǒng)合各類服務平臺、扶持政策，但實際效果尚不如預期。

一是統(tǒng)合平臺未能按預期構建運行。如有些地區(qū)提出要建設企業(yè)發(fā)展服務平臺，希望將各個部門的扶持政策納入政策服務平臺一同受理，經(jīng)過努力企業(yè)服務平臺已正式上線。但由于組織協(xié)調(diào)力量不足，加上部門委辦局配合度不夠，企業(yè)服務平臺集成功能并不多，許多部門政策受理和信息數(shù)據(jù)并未接入平臺。所謂“事前”審批準入、“事中”企業(yè)服務、“事后”監(jiān)管的企業(yè)全生命周期三大管理平臺缺乏有效聯(lián)動。區(qū)域各大產(chǎn)業(yè)之間沒有形成跨界合作的機制和平臺，信息共享和跨界合作都比較少。

二是部分政策措施存在重復和沖突。如一些地區(qū)的人才扶持政策，既有服務業(yè)人才發(fā)展辦法，也有金融人才獎勵扶持政策，還有服務業(yè)優(yōu)秀人才選拔培養(yǎng)實施細則。與其他領域相比，金融人才享有高管個稅貢獻獎勵政策，但這些政策并不能沿用到其他服務業(yè)高端人才扶持領域。再如總部政策方面，A區(qū)既有全區(qū)促進總部經(jīng)濟發(fā)展的實施細則，同時又有區(qū)級貿(mào)易型總部認定實施意見，并分別設置了總部經(jīng)濟專項資金和貿(mào)易型總部專項資金。而新出臺的鼓勵跨國公司設立地區(qū)總部意見，扶持政策僅局限于給予開辦資助、租房資助和高管團隊獎勵，全區(qū)促進總部經(jīng)濟發(fā)展政策中的諸多扶持政策都沒有涉及。此外，一些地方產(chǎn)業(yè)政策鼓勵新興業(yè)態(tài)的商業(yè)模式創(chuàng)新，而新興業(yè)態(tài)往往是定制、消費、體驗、餐飲等諸多領域復合在一起的形態(tài)。但目前由于消防環(huán)保制度比較嚴格，對商務樓宇中開展個性化定制項目難以審核通過，有些項目只能采取“一事一議”的方式進行解決。

3、政策制定存在“薄弱地帶”。一是中小微企業(yè)扶持政策較為薄弱。從企業(yè)扶持政策初衷看，重點在于“雪中送炭”而非“錦上添花”，符合產(chǎn)業(yè)導向的中小微企業(yè)應該是政策扶持的重點。從先進地區(qū)來看，均出臺專門針對中小微企業(yè)的扶持政策，對中小微企業(yè)從創(chuàng)業(yè)場地、就業(yè)補貼、融資擔保、購買服務、管理咨詢等多維角度給予了重點支持。從一些中心城區(qū)來看，也出臺了中小企業(yè)發(fā)展專項資金政策、鼓勵中小企業(yè)技術創(chuàng)新政策、扶持科技小巨人工程項目等政策，但總體上側(cè)重于項目扶持、上市扶持、擔保補貼、技術升級等細分領域，且多為市級項目做資金配套，并未針對區(qū)域特色系統(tǒng)出臺綜合性的中小微創(chuàng)新企業(yè)專項扶持政策。這也是扶持政策在區(qū)域小微企業(yè)中知曉度、受益度和滿意度普遍較低的原因。

二是人才政策缺乏重要模塊內(nèi)容。目前人才爭奪已經(jīng)成為各大城市的熱點，許多地區(qū)需要大規(guī)模引進國際化的現(xiàn)代服務業(yè)高端人才，需要考慮建立相應的海外人才工作局，統(tǒng)籌海外高端人才引進工作、出臺細分扶持政策。同時，部分地區(qū)也推出了高端服務業(yè)人才公寓政策，但人才公寓資源還是主要來自政府，主要采取實物租賃和房租補貼的方式，但在如何利用市場化中介統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)外房源、提供貨幣化房租補貼等方面并沒有推出相應政策，影響到了人才公寓政策效應的充分發(fā)揮。

（二）政策扶持方式存在單一和模糊的問題

1、部分政策扶持手段較為單一。一是依然偏重政府直接投入補貼。從發(fā)達國家經(jīng)驗來看，產(chǎn)業(yè)政策是以培育企業(yè)生存、競爭能力為首要任務，控制單純政策性財稅補貼的比重，更加注重建立社會化服務體系。從部分地區(qū)來看，已經(jīng)出臺實施了政府投資基金管理辦法，組建了政府投資母基金。但從各項具體扶持政策分析，扶持手段仍然主要依靠政府財政資金的直接投入和獎勵補貼。如設立區(qū)高端服務業(yè)發(fā)展專項資金、總部經(jīng)濟專項資金，以及既有的科技創(chuàng)新、人才扶持、文化創(chuàng)意、商業(yè)結(jié)構調(diào)整等專項資金，采取的方式主要是根據(jù)企業(yè)經(jīng)營、納稅、活動等情況給予不同的開辦補貼、租金補貼、安家補貼、活動補貼、人才獎勵等，資金投入不計回報，評審主要依靠專家打分。國內(nèi)外經(jīng)常采取的政府購買服務、引導基金跟投、融資擔保、專業(yè)化機構評估等市場化手段運用得較少，既難以充分發(fā)揮財政資金對社會資金的杠桿撬動作用，也難以滿足不同產(chǎn)業(yè)、不同企業(yè)的個性化政策訴求。

二是未能發(fā)揮好市場化、社會化機構作用。一些中心城區(qū)產(chǎn)業(yè)的最大特色就是管理咨詢、法律服務、金融服務、會計服務、技術服務、設計服務、人力資源服務等專業(yè)服務行業(yè)高度發(fā)達，如果能借助專業(yè)服務機構的力量，將會有力推進政府對企業(yè)綜合服務體系的完善。但從目前來看，產(chǎn)業(yè)扶持政策還主要依靠政府相關部門、園區(qū)公司、國有集團的力量，主要措施集中在財政資金補助、“放管服”改革、統(tǒng)籌政策服務平臺、建立領導重點服務機制等行政手段方面，政策措施服務與專業(yè)服務聯(lián)動契合并不密切。如未能系統(tǒng)出臺政府購買專業(yè)服務機構的優(yōu)質(zhì)服務的專項實施細則，也較少組織專業(yè)服務機構與服務企業(yè)對象的平臺對接、市場對接活動，未能將區(qū)域最大服務優(yōu)勢充分釋放出來。

2、部分政策操作標準比較模糊。一是政策資助數(shù)額比較模糊。這種現(xiàn)象大量存在于各項扶持政策中。如部分地區(qū)促進總部經(jīng)濟發(fā)展的相關辦法中提到，給予總部機構開辦資助、專項資金扶持、培訓補貼、人才補貼等支持政策，但表述都是給予“一定的補助”，至于補助金額的參照標準、補助額度等均未明確。又如部分區(qū)域推進金融創(chuàng)新試驗區(qū)建設、推進金融業(yè)發(fā)展的相關辦法對金融機構的開辦資助、金融企業(yè)幫助小微企業(yè)融資給予獎勵等明確了操作標準，但對企業(yè)的專項資金扶持包括區(qū)級稅收獎勵、培訓費用補貼、購買辦公用房補助等，依然采取“一定的支持”的說法。再如一些地區(qū)支持眾創(chuàng)空間發(fā)展的辦法中指出，對眾創(chuàng)空間購買專業(yè)服務、舉辦專業(yè)活動、幫助入駐企業(yè)注冊商標、組織企業(yè)參加展會培訓、孵化創(chuàng)新型企業(yè)，說法基本為給予“一定的補貼”。當然不少部門也反映，內(nèi)部都有可行的操作細則，但不予公開。

二是政策穩(wěn)定性、延續(xù)性標準比較模糊。從部分地區(qū)專項扶持政策有效期來看，有的扶持政策存續(xù)期比較短，基本上3年一輪。如A區(qū)企業(yè)住所登記管理細則、服務業(yè)人才公寓管理實施細則、服務業(yè)人才發(fā)展資金資助實施細則、服務業(yè)優(yōu)秀人才選拔培養(yǎng)實施細則、科技企業(yè)扶持獎勵政策等有效期都僅有3年，同時還有多項扶持政策到期。這些政策到期后是否延續(xù)、是否變化都是未知數(shù)，給企業(yè)預期帶來很大的不確定性。此外，企業(yè)申報市級政策扶持名目很多，部分名目區(qū)級有匹配支持，有些名目卻沒有；市級有要求區(qū)級匹配就給予匹配，市級未要求區(qū)級就不設匹配通道，工作的隨意性較大。

（三）政策扶持存在不足和低效的問題

1、扶持政策覆蓋不夠?qū)掗熆v深。一是政策過度聚焦在少數(shù)人群身上。在調(diào)研過程中，很多企業(yè)都對教育、醫(yī)療、體育、衛(wèi)生等公共資源有著迫切的需求。尤其是對于進一步放寬戶籍落地的條件，開通子女就學、家庭就醫(yī)的綠色通道，創(chuàng)造更好的條件，集聚更多的優(yōu)秀人才，有著較大的需求。但由于各方面條件和政策享受標準的限制，扶持政策主要聚焦在少數(shù)高端人才和重點企業(yè)上，不但許多適用型人才難以得到扶持，就連部分金融業(yè)高端人才也難以落戶。

二是部分政策措施效應未能充分釋放。從部分地區(qū)實際情況來看，目前已經(jīng)建立了產(chǎn)業(yè)引導母基金、多個千萬元級規(guī)模以上的專項扶持資金。但這些資金和年度總盤子相比，和企業(yè)期望值相比，執(zhí)行落地效率還是偏小，存在用足用好的巨大空間。比如設立了政府產(chǎn)業(yè)引導母基金和相關子基金，但組織以來成功實施的投資項目寥寥可數(shù)。人才專項資金每年有5000萬元的額度，但當年責任部門執(zhí)行率僅為20%。自主創(chuàng)新專項資金盤子不小，但項目審批非常嚴格，一般企業(yè)難以達到市區(qū)1比1匹配的審核標準，專項資金根本用不完。

2、政策措施存在低效或未能落地的現(xiàn)象。一是政策措施可能存在沒有落地的情況。從各個相關責任部門匯總的政策扶持直接效果數(shù)據(jù)分析，部分政策可能由于操作標準不明確，或者政策設計不科學、政策指對對象不清晰等原因，出現(xiàn)了多項政策措施沒有落地、無法統(tǒng)計數(shù)據(jù)的現(xiàn)象。如A區(qū)促進商業(yè)結(jié)構調(diào)整引導資金使用實施細則、促進時尚產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金使用實施細則等，對于時尚學院、行業(yè)協(xié)會和時尚媒體給予一次性扶持、鼓勵時尚設計研發(fā)（評獎、培訓）獎勵兌現(xiàn)等領域明確給予專項資金扶持，但近年來沒有一項實質(zhì)性扶持資金落實到位的記錄。又如文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導資金管理細則承諾的各項扶持措施，除了“對獲得市促進文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金支持的項目給予一定比例配套支持”具有實際成效的數(shù)據(jù)外，對提升園區(qū)能級的經(jīng)營者獎勵、文化創(chuàng)意設計平臺資助、文化創(chuàng)意人才團隊資助、文化創(chuàng)意活動資助等扶持細則，相關部門都暫無數(shù)據(jù)或記錄。再如A區(qū)服務業(yè)人才發(fā)展資金資助管理實施細則明確規(guī)定，要分別給予人才培訓、繼續(xù)教育、專業(yè)團隊建設、技術攻關項目給予5—20萬元的資金資助，而事實上相關責任部門并沒有提供統(tǒng)計數(shù)據(jù)，很可能是因為該類政策設計上難以操作等，并沒有落地見效。

二是政策實施可能存在低效的情況。在這方面集中表現(xiàn)為政策執(zhí)行的滯后性問題。如按照現(xiàn)行規(guī)定，財稅補貼的發(fā)放需要一個執(zhí)行期（即次年發(fā)放），但這對申請企業(yè)來說，往往錯過了最需要財稅補貼的時機。同時，區(qū)域給予眾創(chuàng)空間為入駐企業(yè)購買專業(yè)服務、舉辦相關活動，組織企業(yè)參與展會、論壇和培訓等補貼的金額非常少。此外，樓宇經(jīng)濟扶持政策相關資金主要補貼在物業(yè)公司，對物業(yè)公司是否將資金使用到總部機構引進上沒有關聯(lián)評估手段，政策可能缺乏針對性。

（四）政策扶持機制存在繁瑣和設限的問題

1、政策申請審批程序比較繁瑣。一是部分行政審批事項流程依然復雜。由于現(xiàn)有法律法規(guī)的規(guī)定，區(qū)級政府面臨的一些制度性障礙突破難度很大。如A區(qū)目前由于注銷環(huán)節(jié)復雜，區(qū)域企業(yè)注銷較為困難、簡易注銷效果有限。同時，區(qū)行政服務中心和社區(qū)事務受理服務中心之外，還有12個部門存在48個辦事點辦理行政審批服務事項。部分職能部門的工作人員仍存在重審批輕監(jiān)管的觀念，對行政審批權看得較重，未從服務的角度、企業(yè)群眾的角度看待職責和權力；部分職能部門行政審批權和監(jiān)管權未分離，相關工作人員只會通過審批進行事前監(jiān)管，事中、事后監(jiān)管的能力較差。信息共享還未有效落實，電子政務系統(tǒng)各自為政，市、區(qū)對口部門辦理行政審批業(yè)務時均使用內(nèi)部專網(wǎng)，尚不能互聯(lián)互通。

二是政策受益仍存在較多限制條件。從部分區(qū)域現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)扶持政策來看，部分政策中專項資金申請門檻雖然不高，但審核通過的技術限制和比率限制條件很高，得到專項資金支持的企業(yè)主要是區(qū)域龍頭型、領軍型企業(yè)，“錦上添花”的現(xiàn)象多、“雪中送炭”的現(xiàn)象少。同時，企業(yè)盈利狀況特別是稅收區(qū)級所得是很多財稅政策實施的前提，如區(qū)域企業(yè)特殊貢獻獎、高級人才獎勵等實施條件都是以該企業(yè)對區(qū)域作出較大稅收貢獻為要，而一些具備高成長潛力的創(chuàng)新型中小微企業(yè)在初創(chuàng)時期往往因為沒有盈利和稅收貢獻而難以獲得重大政策支持，終因無以為繼被購并，或是轉(zhuǎn)向其他地區(qū)發(fā)展。

2、政策實施還缺乏健全的宣傳和評估機制。一是政策宣傳還需要創(chuàng)新方式。在當前的經(jīng)濟形勢下，企業(yè)尤其是新興企業(yè)對動態(tài)服務的需求很高，但目前區(qū)級政府部分機構信息服務仍停留在靜態(tài)、被動、碎裂的層面，信息推送的及時性、便捷性不足，統(tǒng)一的政策信息發(fā)布和審批受理平臺未能建立，對企業(yè)服務的互動性、多樣性、主動性較弱，許多企業(yè)對專業(yè)政策發(fā)布仍處在不知情或延后知悉的狀態(tài)。

二是政策實施管理體制仍有待完善。目前部分地區(qū)還未建立扶持政策定期績效評估機制，對作為政策實施對象的企業(yè)基本還是采取傳統(tǒng)座談、調(diào)研以及財政績效評估的方式采集反饋意見，整體上扶持政策實施尚未形成評價—改善—再評價的良性循環(huán)。同時，政策實施效果缺乏定期的數(shù)據(jù)統(tǒng)計制度和信息統(tǒng)籌制度，許多專項資金的落地情況、資金帶動情況，都處在暫無數(shù)據(jù)、暫無信息的狀態(tài)。政策實施的真實情況以及信息數(shù)據(jù)各個相關責任部門基本處于割裂或保護狀態(tài)，沒有建立真正的數(shù)據(jù)信息及時交換與共享機制。因此，難以對區(qū)域各類扶持政策作出全面、深刻、及時、定期的分析評估與調(diào)整完善，從而影響到區(qū)域政策成效的發(fā)揮和投資營商環(huán)境的持續(xù)改善。

三、先進地區(qū)推進產(chǎn)業(yè)扶持政策的相關經(jīng)驗

為充分學習借鑒國內(nèi)外產(chǎn)業(yè)扶持政策制定實施的經(jīng)驗，評估組對國內(nèi)先進城市和國際部分地區(qū)企業(yè)扶持的做法進行了梳理和比較研究，為區(qū)域調(diào)整完善企業(yè)扶持政策提供參考。

（一）與京廣深杭等領軍城市的比較分析

1、最明顯的特點：先進城市更重視資金扶持。反映在產(chǎn)業(yè)政策的資金補貼上，就是各大城市都紛紛加碼，不惜重金吸引優(yōu)質(zhì)企業(yè)項目和高端人才落戶。

比如，2017年2月，廣東省廣州市黃埔區(qū)推出4個“黃金10條”政策，在先進制造業(yè)、現(xiàn)代服務業(yè)、總部經(jīng)濟和高新技術產(chǎn)業(yè)等4個領域支持企業(yè)落地。又如，廣東省深圳市對于重點產(chǎn)業(yè)領域的企業(yè)及行業(yè)協(xié)會和平臺類、服務類、科研類等機構予以明確的資金支持，尤其對于新落戶企業(yè)（機構）給予較大的扶持力度。再如，浙江省杭州市高新區(qū)（濱江）推出支持大眾創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)“黃金12條”，對眾創(chuàng)空間運營機構、初創(chuàng)科技企業(yè)、創(chuàng)投機構等給予三年全額房租補貼，這是全國對于眾創(chuàng)空間力度最大的房租補貼；杭州還對眾創(chuàng)空間的創(chuàng)業(yè)服務活動給予最高100萬元的補貼，對科技企業(yè)所得稅、個人所得稅等也有較大力度的補貼或減免。

2、最有效的方式：注重讓企業(yè)來扶持企業(yè)。在扶持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)方面，國內(nèi)一些發(fā)達城市已從“政府想要什么”向“企業(yè)需要什么”轉(zhuǎn)變，政策制定和兌現(xiàn)委托著名企業(yè)或第三方機構實施，而不是全部由政府直接對企業(yè)給予補貼和支持，這樣可以提高政策的科學性、針對性和有效性，最大程度遏制部分企業(yè)的騙補沖動和行為。

例如，杭州探索支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的方式，與阿里巴巴戰(zhàn)略合作，依托阿里的云服務能力和富士康工業(yè)4.0智造能力，整合形成設施平臺，在此基礎上，附以企業(yè)資本的資金扶持、網(wǎng)絡創(chuàng)意營銷以及工業(yè)設計能力等，從而為創(chuàng)業(yè)者提供全鏈條的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務。又如，在深圳灣創(chuàng)業(yè)大街、中關村創(chuàng)業(yè)大街，政府邀請并支持有實力的企業(yè)、第三方機構和行業(yè)協(xié)會來打造創(chuàng)業(yè)生態(tài)圈，甚至以購買服務（如創(chuàng)新券）的方式，直接將政府的扶持資金補給第三方機構，由第三方直接給有需要的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)組織和人才提供相應的創(chuàng)新服務。

3、最長遠的做法：加強政策措施的系統(tǒng)集成。部分發(fā)達城市采取系統(tǒng)性、整體性的策略扶持重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展，建構起“行業(yè)聯(lián)盟（協(xié)會）+公共服務平臺+產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)+龍頭企業(yè)+產(chǎn)業(yè)專項基金+人才政策+產(chǎn)業(yè)發(fā)展領導小組”的立體化模式，全方位、多角度地整合資源支持某一產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展。

例如，在提高區(qū)域科技創(chuàng)新的顯示度上，上海市松江、嘉定兩區(qū)都將分散在各項政策中的舉措集成起來，形成“嘉定科創(chuàng)30條”“松江G60走廊60條”等簡明扼要的扶持清單。在發(fā)展科技服務業(yè)方面，深圳市從政府出臺多項扶持政策、企業(yè)聯(lián)盟及行業(yè)協(xié)會推動，到建設重點產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、出臺專項資金和人才政策，形成強大有效的閉環(huán)系統(tǒng)，支撐整個行業(yè)公共服務平臺，再由重點企業(yè)發(fā)力、小微企業(yè)集群跟進，多管齊下推動產(chǎn)業(yè)做大做強。

（二）發(fā)達國家企業(yè)服務政策經(jīng)驗借鑒

1、產(chǎn)業(yè)政策高度聚焦，資金支持有力。發(fā)達國家的型塑性結(jié)構政策①占有十分重要的地位，對某一重要產(chǎn)業(yè)的政策支持，通常具有高度的聚焦性和長期性。

一是產(chǎn)業(yè)計劃高度聚焦。如東南亞金融風暴后新加坡將文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)升格為戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，并提出“文藝復興城市2.0”“設計新加坡”“媒體21”三大計劃，旨在打造“全球文化和設計中心”等具有影響力的形象。如今新加坡文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的集群已頗具規(guī)模。

二是政府投資明確到位。如，德國的光伏發(fā)電政策規(guī)定，上網(wǎng)電量沒有配額限制且維持20年不變；補貼電價20年內(nèi)逐年遞減，同時規(guī)定了上網(wǎng)電價補貼、稅收抵免和信貸優(yōu)惠政策的遞減范圍。這樣有助于德國光伏用電生產(chǎn)供應企業(yè)有充分的心理預期，安排20年的生產(chǎn)經(jīng)營活動。

2、產(chǎn)業(yè)政策注重延續(xù)性和功能性。發(fā)達國家注重政策的適用性、階段性和延續(xù)性，關注調(diào)整、強化、改善和規(guī)范市場機制，提倡以提供信息、健全市場秩序、維護經(jīng)濟安全為主要內(nèi)容的非傾斜式“功能性”政策。

以財稅扶持為例，不同階段的支持方式是不一樣的，但財政支持是具有延續(xù)性的：在創(chuàng)業(yè)階段，針對企業(yè)規(guī)模較小的特點，通常由政府牽頭聯(lián)手商業(yè)銀行進行風險投資，實施稅收減免和適當?shù)呢斦С郑辉诎l(fā)展階段，發(fā)達國家通過成立政策性企業(yè)銀行用于提供資金，政府在這一環(huán)節(jié)的作用在于為擔保機構的擔保提供再擔保，為了擴大企業(yè)融資范圍，政府同樣支持企業(yè)間的互助合作擔保貸款，這一階段轉(zhuǎn)向以間接融資為主；到了成熟階段，產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)向以鼓勵市場化融資為主，對發(fā)行股票、企業(yè)債券等金融手段進行適當引導。

3、產(chǎn)業(yè)政策注重社會化服務體系建設。由于市場經(jīng)濟更為發(fā)達，發(fā)達國家越來越以培育企業(yè)的生存和競爭能力為首要任務，控制單純政策性財稅補貼的比重，越來越注重社會化服務體系建設，為企業(yè)營造良好的發(fā)展環(huán)境。

以人才政策為例，多數(shù)發(fā)達國家聚焦的內(nèi)容不在于人才落戶的時間點，而是逐步將重點轉(zhuǎn)移到人才發(fā)展的長期規(guī)劃，在制度上保證對企業(yè)經(jīng)營管理者和員工進行教育培訓。例如，韓國為支持動漫游戲產(chǎn)業(yè)發(fā)展，將培養(yǎng)動畫、游戲人才上升為國家行為。以發(fā)揮行業(yè)組織作用為例，德國在數(shù)字內(nèi)容產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，鼓勵著作權集體組織協(xié)助政府對音樂、美術、電影及出版等領域進行管理，通過法律教育、行業(yè)自律、會員制等方式對會員企業(yè)進行監(jiān)管。

四、優(yōu)化完善產(chǎn)業(yè)扶持政策的思考建議

（一）明確操作范圍條件，鞏固提升現(xiàn)有政策效果

1、明確扶持對象，提高政策操作性。各項產(chǎn)業(yè)扶持政策文件中，對含有“重點企業(yè)”“有關項目”“相關活動”等政府扶持對象和準入門檻不明確的措施，要進一步細化受理條件、申請材料、辦理流程，以增強政策的操作性，確保政策不放空、不雪藏，及早落地見效。

2、明確扶持金額，增強政策吸引力。各類產(chǎn)業(yè)政策文件中，對“給予一定資助”“給予一定獎勵”“給予一定比例補貼”等標準不清晰的措施，要拿出明確實施細則，通過在公開文件中明確資助、獎勵和補貼標準或按照“最高不超過”“最低不少于”的邊界表述，增強政策措施的吸引力。

3、及時更新到期政策，提升政策穩(wěn)定性。為了增強企業(yè)對扶持政策的穩(wěn)定預期，建議對制定時間較早且沒有明確有效期的，以及即將到期的多個政策文件進行系統(tǒng)專項評估，提前開展企業(yè)調(diào)研和意見征詢，爭取新一輪政策制定更加科學有效、無縫銜接，讓企業(yè)有更加穩(wěn)定的受益預期。

4、適時拓展范圍，擴大政策覆蓋面。根據(jù)當前新技術、新業(yè)態(tài)、新模式不斷涌現(xiàn)的趨勢，對政策適用范圍進行動態(tài)調(diào)整、靈活操作，將政策制定時未考慮到的新興業(yè)態(tài)納入政策扶持范圍。

（二）制定出臺集成政策，持續(xù)完善政策扶持體系

1、研究出臺系統(tǒng)集成“政策包”。研究出臺“促進產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展1+X條”，通過政策“組合拳”和“工具箱”將目前分散在各個政策文件中的重點舉措進行分類匯總和優(yōu)化完善。通過匯編處理，一方面，可以使企業(yè)“只看一個文件”就能全面了解區(qū)域的扶持政策“干貨”；另一方面，也盡量減少相關政策的交叉重復和相互割裂，簡明扼要提供扶持政策目錄。

2、借鑒外部經(jīng)驗，提升政策競爭力。密切跟蹤先進地區(qū)在科技創(chuàng)新、人才集聚、配套服務等方面的成功經(jīng)驗做法，對“人有我無”“人強我弱”的政策舉措，結(jié)合區(qū)域發(fā)展實際開展可行性研究，盡量拉平政策差距，增強區(qū)域發(fā)展高端服務業(yè)環(huán)境競爭力。特別是在綜合扶持中小微企業(yè)、引進高端人才團隊、加強資金扶持和基金投資、開展市場化服務等領域，抓緊研究儲備一批具有影響力的專項政策措施。

（三）用足用好專項資金，努力提升資金使用效率

1、財政部門加強專項資金預算管理。建立由財政部門和產(chǎn)業(yè)主管部門協(xié)同管理專項資金的工作機制。在科學編制專項資金年度預算的基礎上，財政部門應做到及時下達專項資金，并在實施過程中督促預算執(zhí)行并開展績效評價，進一步加強監(jiān)督檢查并推動整改，解決專項資金預算編制不合理、支出執(zhí)行不積極等問題；對專項資金長期閑置、違規(guī)支出等問題采取一定的懲戒措施，必要時可以調(diào)整或撤銷該專項資金。

2、產(chǎn)業(yè)部門加強資金執(zhí)行管理。政策制定部門或?qū)嵤┎块T，應根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，研究提出專項資金年度支持重點、預算建議，認真組織年度專項資金項目申報、評審；對財政下達的專項扶持資金，應在3個月內(nèi)制定和明確資金使用計劃，建立重點企業(yè)、重點項目數(shù)據(jù)庫，加強項目合同簽訂、項目跟蹤監(jiān)管、項目績效評價、資金使用情況的全過程管理，提高資金執(zhí)行效率。同時，對資金執(zhí)行效果不明顯或放空的政策，也要檢校政策本身是否存在設計缺乏針對性的情況，及時進行調(diào)整或完善。

3、運用市場手段，發(fā)揮杠桿作用。改變當前以政府財政資金直接投入和獎勵補貼為主的扶持方式，依托區(qū)域金融企業(yè)眾多、社會資金充裕的優(yōu)勢，通過政府購買服務、引導基金跟投、融資擔保、專業(yè)化機構評估等市場化手段，充分發(fā)揮財政資金對社會資金的杠桿撬動作用，更好滿足不同產(chǎn)業(yè)、不同企業(yè)的個性化政策訴求。在天使投資、風險投資方面，可以考慮與民間資本合作，利用其專業(yè)背景與風控能力對有前景的項目進行投資，通過杠桿作用使有限的財政資源得到最大化利用。

（四）有效依托專業(yè)機構，充分放大政策倍增效應

1、政策推廣要注重借助社會力量。改變政府直接補助或獎勵企業(yè)的傳統(tǒng)做法，充分發(fā)揮區(qū)內(nèi)金融、商貿(mào)和人力資源、管理咨詢等專業(yè)服務較為發(fā)達的優(yōu)勢，聯(lián)合搭建統(tǒng)一的企業(yè)服務平臺，通過招投標將高端專業(yè)服務統(tǒng)合納入企業(yè)服務平臺，為企業(yè)提供專業(yè)服務導航和評價服務。研究出臺政府購買專業(yè)機構服務產(chǎn)品的意見和辦法，讓專業(yè)機構為企業(yè)提供專業(yè)服務，而非只采取對企業(yè)進行資金補貼的方式。

2、政策設計要注重企業(yè)參與。政策設計的出發(fā)點要從“政府想要什么”向“企業(yè)需要什么”轉(zhuǎn)變，不能局限于召開企業(yè)座談會和在部門內(nèi)部征求意見，而應嘗試引入企業(yè)家、行業(yè)協(xié)會以及第三方專業(yè)機構參與并公開征求意見，通過促進各方主體在觀念、利益等多個層面的交流互動，更好地凝聚社會共識，推動政策順利實施。

3、政策實施要注重加強部門配合。某一部門“單兵作戰(zhàn)”落實相關政策，難免會造成信息不對稱、措施不協(xié)同等問題，導致政策落地難、見效難。為此，制定和實施企業(yè)扶持政策必須打破部門界限，事前加強會商研討、事中加強信息共享、事后加強溝通協(xié)調(diào)，從程序上確保政策的合理性。

（五）打通政府部門通道，全力提升企業(yè)服務水平

1、豐富企業(yè)服務平臺功能。進一步整合對接網(wǎng)上政務大廳和企業(yè)服務平臺網(wǎng)上受理事項，企業(yè)服務平臺重點是按照產(chǎn)業(yè)政策申報排片表，盡快開通相應政策申報入口；網(wǎng)上政務大廳重點將產(chǎn)業(yè)扶持政策的申報審批納入服務事項，并根據(jù)最新政策及時更新申報條件和材料要求，為企業(yè)提供最新的政策服務。

2、整合簡化政策申請流程。進一步簡化審批流程、降低準入門檻、提高資金撥付效率，使更多企業(yè)能夠便捷申請并及時獲取扶持。對于符合條件的企業(yè)在申請企業(yè)資助、項目獎勵、人才補貼、人才公寓等方面的多元化需求，相關部門應指導窗口單位對申報材料、申報流程進行梳理和歸并，為企業(yè)提供一攬子咨詢服務和解決方案，避免企業(yè)重復填報表格、多次提交材料、往返多個部門。

3、提升窗口工作人員服務水平。針對窗口服務人員流動率較高、待遇水平較低等問題，建議完善窗口服務人員工資考核激勵機制，探索給予相應的事業(yè)單位編制崗位，切實增強專業(yè)服務人員的穩(wěn)定性。加強對窗口服務人員尤其是專業(yè)知識較為復雜的崗位人員的職業(yè)技能培訓，進一步提高服務人員的專業(yè)技能。

（六）拓寬宣傳貫徹渠道，切實增強企業(yè)的獲得感

1、優(yōu)化移動企業(yè)服務。加大手機端“企業(yè)開辦服務APP”的宣傳推廣力度，同步開通微信小程序，將系列政策收錄其中，真正打造面向企業(yè)法人的“全域全天候全事項”服務新模式。

2、延伸線下服務渠道。區(qū)域為滿足企業(yè)開辦服務需求，與銀行網(wǎng)點合作建立了一批企業(yè)開辦政銀合作服務點，建議在此基礎上加大企業(yè)扶持政策指南等宣傳資料的投放力度，適時拓展對企業(yè)扶持政策的咨詢和受理服務，當好服務企業(yè)的“店小二”。

（七）健全成效評估機制，確保各項政策落實到位

1、開展政策制定事前評估。部分政策存在門檻不清晰、條件不明確、資金不落實等問題，歸根結(jié)底是因為政策的制定實施缺少事前評估和效果預測。建議建立政策事前評估機制，對程序合法性、內(nèi)容明確性、范圍合理性以及預期實施效果等進行評估，從源頭上提高政策質(zhì)量。

2、加強政策實施過程監(jiān)測。按照“誰起草、誰負責，誰實施、誰負責”的原則，政策文件的起草部門負責具體政策措施的評估工作，在政策失效或廢止前每年評估一次，科學分析、準確判斷評估結(jié)果，加強對扶持對象、扶持資金的統(tǒng)計監(jiān)測和分析預測，并以此分析數(shù)據(jù)和及時調(diào)整政策實施方案。

3、重視第三方機構專項評估。為了增強政策評估的客觀性和科學性，對于重大政策性文件可委托第三方機構組織評估，通過問卷調(diào)查、實地訪談、專家咨詢、座談調(diào)研、案例分析等方式，聽取市民、企業(yè)和其他社會組織等各方的意見建議，提出繼續(xù)有效、予以廢止、宣布失效或修改完善等意見建議。

4、將政策評估納入部門考核。建議將政策實施效果評估工作納入政府系統(tǒng)運行目標管理系統(tǒng)，由政府督查室對各部門、各單位政策評估工作、政策修訂完善情況、政策實施效果等給予綜合評價，督促各部門提高政策執(zhí)行效率。

注釋：

①型塑性結(jié)構政策即框架性結(jié)構、成體系的政策，層次感分明，關鍵節(jié)點在框架中十分突出。