●王盼盼

在新時代新的發(fā)展背景之下，我國的財政收支規(guī)模進一步擴大。2022年上半年，全國一般公共預(yù)算收入105221億元，扣除留抵退稅因素后增長3.3%。全國一般公共預(yù)算支出128887億元，比上年同期增長5.9%①。為了更好地適應(yīng)新時代背景下的財政形勢、更好地與推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相銜接，如何將體量龐大的預(yù)算資金進行合理使用、有效監(jiān)督，從而實現(xiàn)預(yù)算資金支出效率最優(yōu)化就成為一個不可避免、亟需解決的問題。但是就目前的發(fā)展來看，原有的預(yù)算管理模式及水平已經(jīng)不再適應(yīng)新的經(jīng)濟形勢，并且在實踐操作中逐漸暴露出一些問題，深化預(yù)算績效管理改革如同弦上之箭蓄勢待發(fā)。

2003年，“建立預(yù)算績效評價體系”在黨的十六屆三中全會上拉開序幕。為了落實相關(guān)績效評價的工作，《關(guān)于推進預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》《預(yù)算績效管理工作規(guī)劃（2012—2015年）》等指導(dǎo)文件相繼出臺，預(yù)算績效管理專門機構(gòu)隨之設(shè)立，這些都為我國后來的全面實施預(yù)算績效管理作出了貢獻。2013年，財政部頒布了《預(yù)算績效評價共性指標體系框架》，該文件包含項目支出、部門整體支出以及財政預(yù)算績效評價三個共性指標體系。2014年，“績效”問題在新《預(yù)算法》的5個條款中被提及，打破了預(yù)算績效管理領(lǐng)域在法律上的空白。2015年，根據(jù)新《預(yù)算法》，出臺了《中央部門預(yù)算績效目標管理辦法》，其中規(guī)定了預(yù)算績效目標的設(shè)定、審核、批復(fù)以及調(diào)整與應(yīng)用。第一次實現(xiàn)了全包含，完成了中央部門項目支出績效目標的全覆蓋，而且還抽取15個部門，進行績效目標執(zhí)行的監(jiān)控試點②。2018年9月，中共中央、國務(wù)院出臺了《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》，其中表明“力爭用3—5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系”，并對預(yù)算績效管理作出了詳細且全面的改革部署，這一表述，從政策規(guī)范的角度指明了預(yù)算績效管理改革的方向，象征著我國步入了全面實施預(yù)算績效管理的全新時代。

隨著時代的進步，我國各級政府的預(yù)算也逐步開始進行績效管理，但總體來看，我國政府的預(yù)算績效管理依然處于較低水平，全面實施預(yù)算績效管理的時間不長，在法律保障、程序規(guī)范等方面依然需要進一步提高。因此深入研究預(yù)算績效管理，尤其是摸清現(xiàn)行階段在推進全面實施預(yù)算績效管理中出現(xiàn)了哪些問題對于進一步的改革研究至關(guān)重要。

理論上，預(yù)算績效管理改革研究是我國公共財政體制的又一大發(fā)展與完善，意義深遠。實踐上，完善預(yù)算績效管理模式、體制機制、監(jiān)管手段有利于進一步解決實踐過程中遇到的如財政資金使用效益不高等問題，為下一步預(yù)算管理改革賦予鮮明的時代特點，明確改革路線圖。

一、績效管理概述

（一）相關(guān)概念

1、預(yù)算績效?！翱冃А蓖ㄟ^漢語的拆分與組合來看，便是“成績和效果”，其涵義多被引申為某項行為或活動完成結(jié)果、執(zhí)行效果的反映?！邦A(yù)算績效”就是實施預(yù)算這一活動而取得的效益、效率和效果，用以衡量預(yù)算安排的產(chǎn)出和結(jié)果③。在預(yù)算績效的衡量上，一般采用“4E”原則：“經(jīng)濟性”（Economy）、“效率性”（Efficiency）、“效 益 性”（Effectiveness）、“公平性”（Equity），四者關(guān)系如圖1所示。

圖1 預(yù)算績效“4E”原則示意圖

2、績效評價?！翱冃гu價”是根據(jù)提前設(shè)立好的標準和評價系統(tǒng)，對需要評價的對象的績效情況所進行的考核以及評價。世界銀行指出：“績效評價是對有關(guān)計劃或政策執(zhí)行情況的一項研究，側(cè)重投入、活動和產(chǎn)出，通常用來評估執(zhí)行者的績效”。

3、績效預(yù)算?？冃ьA(yù)算的發(fā)源是在美國1949年胡佛委員會發(fā)起的績效預(yù)算改革，世界銀行表明：績效預(yù)算是一種把結(jié)果當(dāng)作導(dǎo)向、用項目的成本來衡量、用業(yè)績評估作為核心的預(yù)算制度，詳細來說，就是讓增加的資源分配和績效的提高緊緊連合在一起的預(yù)算體系④。

4、預(yù)算績效管理?！邦A(yù)算績效管理”就是把“預(yù)算”當(dāng)作對象來展開的績效管理。把績效的觀念和管理的方法融入預(yù)算的全過程當(dāng)中就被當(dāng)作是預(yù)算績效管理，讓預(yù)算績效管理與預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督一起作為預(yù)算管理的重要組成，是一種把績效目標當(dāng)作導(dǎo)向，用績效監(jiān)控來保障，把績效評價當(dāng)作手段，關(guān)鍵是要把評價結(jié)果更好地應(yīng)用的全過程預(yù)算管理模式⑤。

財政部的定義為：預(yù)算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，它是在現(xiàn)有的預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督中融入績效理念，實現(xiàn)績效管理和預(yù)算管理的有機結(jié)合⑥。

預(yù)算績效的管理和績效的評價之間有聯(lián)系也有區(qū)別，具體來說：績效評價是進行預(yù)算績效管理的工具和方法、起點和基礎(chǔ)、重要內(nèi)容和中心環(huán)節(jié)，但預(yù)算績效管理所涉及的范圍更廣，包括事前、事中和事后的管理過程，同時更強調(diào)系統(tǒng)以及機制的作用。

（二）地方政府的三種績效評估模式

預(yù)算績效管理是政府績效評估模式的一種發(fā)展方向與類型，在不同的經(jīng)濟社會體制改革理念下，我國地方政府的績效評估模式也在不斷地發(fā)展演變，從某方面來講，預(yù)算績效評估管理是政府績效評估的一種縮影，兩者之間存在著一些必然穩(wěn)定的聯(lián)系，摸清這些改革思路與變化邏輯能夠幫助我們更好地理解預(yù)算績效的管理范式。

改革開放以來，我國的經(jīng)濟管理體制改革理念不斷發(fā)展：從政府有計劃地開展商品經(jīng)濟，到引入市場機制、讓市場這只“看不見的手”在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性的作用，再到協(xié)調(diào)用好政府與市場“兩只手”、讓市場在資源配置中起決定性作用。在這三種不同的經(jīng)濟理念之下，政府的主要角色也經(jīng)歷著由“控制”到“參與”，再由“參與”到“治理”的演變。相應(yīng)地，政府績效評估類型也由“目標責(zé)任制”“參與式考評”轉(zhuǎn)變?yōu)椤邦A(yù)算績效管理”，主要對應(yīng)關(guān)系在表1中列出。

表1 地方政府績效評估“控制—參與—治理”的理論演進邏輯

資料來源：陳小華，盧志朋，《地方政府績效評估模式比較研究:一個分析框架》，第2頁。

這三種地方政府績效評估模式既有共性，又有差異，并有著各自的適應(yīng)范圍。充分學(xué)習(xí)各種模式的優(yōu)點與不足，對于完善今后預(yù)算績效管理的發(fā)展具有參考性的價值，其主要特點的比較如表2所示。

表2 三種地方政府績效評估模式的特點比較

二、我國預(yù)算績效管理中存在的問題

（一）績效管理觀念有待加強

我國的財政制度雖然在近三十來年的改革探索中取得了不少進展，但財政預(yù)算績效管理這一分支起步較晚、發(fā)展較慢，依然存在著許多問題。長期以來，我國都以傳統(tǒng)的投入型預(yù)算思想為主導(dǎo)，雖然從西方國家引入了績效理念，但是始終沒有形成相對完整的體系鏈條，各級預(yù)算單位對財政預(yù)算績效管理理念認識不足、缺乏重視，許多部門和單位對財政預(yù)算管理依然停留在“跑項目、走資金”的階段，只關(guān)注財政資金來源的合法合規(guī)性，忽視績效評價與影響，在缺乏制度硬性約束的背景下，工作人員在工作積極性上疲軟無力、主觀能動性明顯不足。

我國財政預(yù)算重視投入而輕視產(chǎn)出、重視預(yù)算而忽視決算的觀念長期存在，特別是對于預(yù)算資金的支出效率缺乏關(guān)注與分析，一些部門和單位甚至完全忽視長期利益，只追求短期內(nèi)立竿見影的效果，使預(yù)算管理的結(jié)果與初衷背道相馳。此外，部分部門和單位存在著對預(yù)算進行“編制多本、挑選運用”的處理方式，造成預(yù)算資金使用低效甚至無效，出現(xiàn)少支、超支、?？钏?、私設(shè)金庫等不良現(xiàn)象。

總體來看，由于基層各個地方的具體情況不盡相同、認識水平存在差異、重視程度高低不齊，預(yù)算績效管理這一模式的深入推廣與發(fā)展存在較大難度。橫向來看，各個省份的預(yù)算績效管理開始的時間參差不齊，如湖北、湖南、河北、福建等省份在21世紀初便已經(jīng)開始了預(yù)算績效管理的探索，目前已幾乎實現(xiàn)了對試點地區(qū)全部部門預(yù)算資金的全覆蓋，而另有一些地區(qū)起步較晚、工作進程緩慢，尚未實現(xiàn)預(yù)算績效管理的基本目標?？v向來看，中央層級改革時間早、力度大、范圍廣，省級情況尚為可觀，市縣層級則相對落后、改革并未取得實質(zhì)性的進展，由于認識的不足與能力的欠缺，在當(dāng)下的預(yù)算績效管理中還難以實現(xiàn)由“要我管理”到“我要管理”的轉(zhuǎn)變。

（二）法律文件有待完善

“有法可依，有法必依”作為現(xiàn)代法治國家治理的重要內(nèi)容，法律體系的建設(shè)具有重要地位，預(yù)算績效管理的法律體系建設(shè)也不例外。一方面，預(yù)算績效管理法律法規(guī)的建設(shè)與完善可以為各部門和單位提供明確的法律依據(jù)、具體的操作方法和操作程序，讓預(yù)算績效管理真正做到“有法可依”；另一方面，相關(guān)規(guī)定與獎懲條例也能反過來助推各職能部門依法辦事、提高工作效率。

我國目前的預(yù)算績效管理工作依然缺乏相對完整的法律法規(guī)體系，雖然財政部已經(jīng)出臺了一定數(shù)量的規(guī)章，各地地方政府也發(fā)布了許多規(guī)范性文件，但部門層面的規(guī)章由于法律層次較低、體系不夠完善，大多是功能性的“打補丁”“補漏洞”，缺乏連續(xù)性與系統(tǒng)規(guī)劃，難以與預(yù)算績效管理工作的深入推行相匹配。并且，上位法的缺乏使得預(yù)算績效管理工作的法律性始終不足。我國新《預(yù)算法》也僅從宏觀上概述“統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績效和收支平衡”的相關(guān)規(guī)定，預(yù)算績效管理中缺乏相對權(quán)威、全面清晰、具有可操作性的法律文件規(guī)定，勢必會在一定程度上影響預(yù)算績效管理的體系構(gòu)建與深入開展。

（三）預(yù)算績效目標不夠明確

預(yù)算績效管理本質(zhì)上來講是一套系統(tǒng)完整的制度體系，不僅包括預(yù)算績效目標的設(shè)立、為完成績效目標而進行的一系列活動、工作成果的績效評價，而且還包括評價結(jié)果的后續(xù)應(yīng)用，這幾個部分相互依存、互為前提。其中，設(shè)置預(yù)算績效目標是整個預(yù)算績效管理工作的出發(fā)點和關(guān)鍵點，也是后期實際操作中績效評價工作的重點與難點。

目前，我國財政預(yù)算績效管理還處于起步階段，預(yù)算績效目標管理體系也還沒有完全建立起來。一些地方財政部門只拿著中央在預(yù)算編制和發(fā)展規(guī)劃中給出的總體績效目標進行預(yù)算工作，并沒有結(jié)合本地區(qū)、本部門的實際情況與發(fā)展規(guī)劃進行科學(xué)的細化，很容易造成預(yù)算績效目標過于模糊、隨意性大，難免會被一些有心之人所利用以達到自己的目的，不符合預(yù)算績效目標編制的細化清晰、客觀公正的原則。由于缺乏科學(xué)明確的績效目標，一旦預(yù)算執(zhí)行過程中出現(xiàn)失誤或偏差，有限的預(yù)算資金勢必會“東缺西短”，甚至出現(xiàn)挪用、占用專項資金的情況，進而影響整個預(yù)算績效管理的執(zhí)行質(zhì)量。

（四）預(yù)算編制體系不夠科學(xué)

我國的預(yù)算編制目前依然以部門為基礎(chǔ)，各政府部門只要有充分合理的預(yù)算資金數(shù)量與用途說明，向上級部門提出申請、進行“兩上兩下”的協(xié)商，就可以獲取預(yù)算資源并進行預(yù)算編制，而且隨著我國經(jīng)濟的不斷發(fā)展，預(yù)算資金幾乎都能夠以一定的基數(shù)剛性增長。由于預(yù)算資源的易獲取性、預(yù)算編制的不透明性，再加上增量預(yù)算法的編制方法，沒有科學(xué)理論去指導(dǎo)預(yù)算的編制很容易造成資源的浪費與不合理配置。

在以部門為本位的預(yù)算單元中，一些部門只想盡量地獲取更多預(yù)算資源來實現(xiàn)自身利益的最大化，只關(guān)注“多少”，而忽視“多好”，不注重節(jié)約資金、提高效率，更多的是寧愿浪費性支出、年底突擊花錢來表明本部門資金不夠用，以爭取下一年度更多的預(yù)算資金，這種畸形的“爭多不管好”的預(yù)算編制，成為預(yù)算績效管理中的一大障礙。

（五）預(yù)算評價機制有待完善

指標體系對于績效評價而言至關(guān)重要，評價指標是否可靠關(guān)系到整個預(yù)算績效管理工作能否有效運行。我國政府尚未形成統(tǒng)一的績效評價指標體系，在指標體系的構(gòu)建方面，存在著各地區(qū)、各部門自行探索的情況。

預(yù)算績效評價指標體系中有共性指標和個性指標兩種。在共性指標方面，我國在2013年由財政部頒布了《預(yù)算績效評價共性指標體系框架》，包括了對政府預(yù)算、部門整體支出、項目支出三個層級的考核指標，但該框架中的指標設(shè)置較為宏觀，權(quán)重不明、過于粗放，科學(xué)性不足。目前，我國的績效評價工作依然以此框架為主要依據(jù)，該體系重點關(guān)注資金投入的規(guī)范性，而在預(yù)算規(guī)模的合理性、成本控制的科學(xué)性等較為重要的評價內(nèi)容上卻沒有體現(xiàn)，難以落實黨的十九大提出的“標準科學(xué)、約束有力”的要求。在個性指標方面，由于個性化指標對于績效評價來說不可或缺，各地都投入了大量的精力探索構(gòu)建個性化指標。但基于各地情況不一、水平不齊，至今未能形成系統(tǒng)的、充分體現(xiàn)項目效果的個性指標，缺乏權(quán)威性、公信力與實用性，難以滿足不同行業(yè)、不同領(lǐng)域的績效評價需求。

此外，預(yù)算績效評價范圍也有待擴大，在“全方位、全過程、全覆蓋”的預(yù)算績效管理要求之下，將績效評價覆蓋到全口徑預(yù)算中的各類政府資金成為深化改革的重要一步。但從實踐看來，目前四本預(yù)算中只有一般公共預(yù)算納入了考核范圍，而且一般公共預(yù)算在地方上的市縣鄉(xiāng)三級仍未真正做到“全覆蓋”。

最后，我國對預(yù)算績效的事前效果評價不夠重視，大多局限于事后分析。事后分析雖然可以反映預(yù)算工作的執(zhí)行狀況，但難以避免因政策失誤所帶來的不必要損失，建立事前、事中和事后的績效評價系統(tǒng)迫在眉睫。

（六）績效評價結(jié)果應(yīng)用不足

財政預(yù)算管理與績效管理對于提高財政資金的使用效率、提升行政事業(yè)單位的管理水平而言至關(guān)重要，預(yù)算績效的評價結(jié)果與實際管理工作的運行應(yīng)該相互銜接，以促進各部門各單位管理水平的提升。雖然我國各地區(qū)在預(yù)算績效管理上都下了很大的功夫，但目前預(yù)算績效評價結(jié)果的應(yīng)用依然不夠充分，下一年度的預(yù)算編制并沒有與上一年度的績效評價相掛鉤，而是大多采用“基數(shù)增長”的撥款方式，容易使得績效評價的結(jié)果成為“形象工程”，難以落到實處。

預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用不足既有主觀原因，也有客觀原因。主觀上，各地被評價單位的績效意識還比較淡薄，“重投入輕管理，重支出輕績效”的觀念始終存在，還沒有從思想上轉(zhuǎn)變觀念，往往是流于形式的“為評而評”、走個過場，使績效評價脫離責(zé)任主體而成為無本之木。客觀上，由于缺乏相對統(tǒng)一、科學(xué)有效的評價體系，各地各部門各行業(yè)的評價標準與指標缺乏可比性，且績效管理尚未實現(xiàn)與預(yù)算編制的有機結(jié)合，使得評價結(jié)果缺少公信力與約束力。

在評價方式上，內(nèi)部自評往往因缺少專業(yè)人才且與領(lǐng)導(dǎo)干部政績相關(guān)而評分較高，選擇性忽視政策的消極影響，缺乏主體獨立性，不利于及時糾錯改進；外部評價受托于第三方機構(gòu)，雖然在一定程度上排除了人為因素的影響，但受第三方機構(gòu)執(zhí)業(yè)水平能力的影響較大，有時也難以成為評價的可靠依據(jù)。

此外，現(xiàn)階段預(yù)算績效考評問責(zé)乏力，激勵機制仍不健全。一方面，由于目前片面的政績考核方式，一些不考慮實際支出績效的“面子工程”層出不窮；另一方面，人大以及審計部門尚未與財政部門形成合力，對預(yù)算的實質(zhì)性審查與監(jiān)督依然缺乏，沒有清晰明確的獎懲機制來約束相關(guān)責(zé)任主體的業(yè)務(wù)活動。

（七）績效管理信息系統(tǒng)亟待建立

我國目前的績效管理工作中，工作程序過于繁瑣，需要經(jīng)過多次會議逐步審查復(fù)核，工作量大且跨時久，一定程度上加大了管理工作的難度。與此同時，績效評價指標庫等信息平臺搭建緩慢，地方基層由于資金來源有限，對信息化建設(shè)也不太重視，導(dǎo)致了數(shù)據(jù)庫信息聯(lián)通共享的缺乏，影響績效評價的結(jié)果。預(yù)算績效管理的整個過程涉及各方的多元合作，但由于績效管理的信息化水平較低，預(yù)算信息公開的全面性、及時性、可信賴性與互動性還遠遠不夠，亟待改進。

三、深化我國預(yù)算績效管理改革的對策建議

（一）變革預(yù)算績效管理觀念

隨著我國經(jīng)濟的不斷發(fā)展，社會的主要矛盾已轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。在新時代的主要矛盾下，發(fā)展理念也有了根本性的轉(zhuǎn)變。全面實施預(yù)算績效管理，轉(zhuǎn)變發(fā)展思路與觀念符合我國國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的總體要求，對于促進經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展、提升人民幸福水平具有重要意義。

從中央到地方都要提高績效意識，牢固樹立“花錢必問效”的績效思想，細化預(yù)算績效目標，嚴格按照目標辦事，降低預(yù)算資金使用的隨意性，切實做到“為人民辦實事，為人民辦好事”，密切關(guān)注公眾回應(yīng)，為社會謀福利，為人民謀幸福。

深化預(yù)算績效管理改革要從轉(zhuǎn)變觀念開始，更加注重結(jié)果導(dǎo)向、強調(diào)成本效益、硬化責(zé)任約束，做到“三個全面”。要更加重視事前評價，盡可能地減少決策失誤所帶來的資源浪費與預(yù)算資金使用低效的情況；應(yīng)強化各級工作人員的主體責(zé)任意識，對相關(guān)工作人員開展定期的思想與技術(shù)培訓(xùn)，提升人員素質(zhì)與其績效管理的業(yè)務(wù)水平，轉(zhuǎn)變消極的“為評而評”的工作作風(fēng)，用更專業(yè)的管理技術(shù)和手段從根本上避免因主觀因素所造成的績效評價偏差，鞏固績效作為評價準繩的重要作用。

（二）加強預(yù)算績效法律制度建設(shè)

預(yù)算績效管理的深入推進與發(fā)展有賴于相關(guān)法律法規(guī)的建設(shè)完善，對于全面深化預(yù)算績效管理這一“涉及層面廣、復(fù)雜程度高”的系統(tǒng)工程而言，強制有力、科學(xué)規(guī)范、公平公正、系統(tǒng)權(quán)威的法律準繩必不可少，如果沒有法律約束單憑從業(yè)自覺，全面深化預(yù)算績效管理將成為無稽之談。

我國的預(yù)算績效管理在過去幾十年雖然在法律基礎(chǔ)上有一定的發(fā)展，但現(xiàn)行的法律規(guī)章大多是某一地區(qū)某一部門的規(guī)范性文件，上位法的缺乏，使得上下級政府間、不同地區(qū)與部門間的協(xié)調(diào)工作難度加大，成為深化改革路上的一塊“絆腳石”，因此，必須要加強預(yù)算績效法律體系的建設(shè)，將權(quán)力關(guān)進制度的“籠子”，建設(shè)服務(wù)性的政府。

規(guī)范預(yù)算績效管理，必須做到從中央到地方的上下聯(lián)動，構(gòu)建起切實可行的制度框架，并積極引導(dǎo)全社會樹立預(yù)算績效的法律意識。首先，在現(xiàn)有的《預(yù)算法》中，應(yīng)當(dāng)加入全面預(yù)算績效管理的總體要求與具體規(guī)定，對一些重要的理念、制度進行增添修補，推動預(yù)算和績效管理深度融合，為其他法律法規(guī)的制定提供依據(jù)。其次，各地區(qū)要根據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法實施條例》《中華人民共和國審計條例施行細則》，及時修訂完善當(dāng)?shù)氐念A(yù)算監(jiān)督條例、政府審計條例實施細則等配套政策規(guī)定，強化政府、人大、審計部門、社會公眾等在預(yù)算過程中的關(guān)系協(xié)調(diào)，健全預(yù)算監(jiān)督體制，做到“既不越位、也不缺位”。最后，要進一步健全預(yù)算公開制度，實現(xiàn)預(yù)算信息的互聯(lián)互通，克服“數(shù)據(jù)煙囪”“信息孤島”和“碎片化”所帶來的監(jiān)督缺位、監(jiān)管重復(fù)等問題。將預(yù)算信息置于“陽光”下暴曬，調(diào)動大眾的預(yù)算監(jiān)督積極性，讓預(yù)算績效評價更加體察民情、貼近民心、反映民意。

（三）準確設(shè)立績效目標

財政預(yù)算績效目標的設(shè)立，必須在國務(wù)院每年的預(yù)算編制規(guī)劃的基礎(chǔ)之上，經(jīng)過預(yù)算單位內(nèi)部調(diào)查研究、合理論證、科學(xué)測算后，向上一級財政部門申報并相互協(xié)調(diào)不斷修改，且經(jīng)過上級部門的嚴格審核批準之后，才能列入部門預(yù)算編制規(guī)劃。樹立科學(xué)的績效目標需要上級部門積極引導(dǎo)、加強培訓(xùn)，以提高資金使用部門績效目標的管理水平與目標設(shè)置的精細化水平。同時，要注重目標數(shù)據(jù)庫的建設(shè)，整合歷年績效目標的信息，統(tǒng)籌建立起一個較為全面的分行業(yè)分類別的數(shù)據(jù)參考庫，提高績效目標的信息化水平。

設(shè)立績效目標實際上就是在為改善績效進行規(guī)劃，績效目標的設(shè)立既要切合實際，具有可操作性，又要具備一定的前瞻性，既要關(guān)注即時問題，有針對性地解決短期之急，又必須兼顧可能帶來的長期負面影響，綜合考量、合理設(shè)置，客觀公正、不偏不倚，以期預(yù)算評價結(jié)果具有橫向與縱向的可比性。此外，績效目標還應(yīng)努力做到具體到位、細化清晰，設(shè)置的績效目標應(yīng)該分解到業(yè)務(wù)處室，落實到具體經(jīng)辦人；并將目標任務(wù)“制定到年、分解到季、落實到月、明確到旬”，盡量細化、定量表述與分級測算評估。

（四）引入中期規(guī)劃預(yù)算

傳統(tǒng)的預(yù)算編制以部門為基礎(chǔ)，部門本位制容易帶來“短視”行為，也即以本部門、本單位為主體，為了眼前能夠獲取更多的預(yù)算資源，即使部門利益與社會整體利益相互沖突也不惜造成資源錯配與浪費。

規(guī)劃是政府部門為實現(xiàn)某一目標而開展的一系列活動，更加注重財政支出的目的以及預(yù)算部門如何利用預(yù)算資金完成規(guī)劃任務(wù)，有利于將績效觀念貫穿于預(yù)算編制、執(zhí)行、決算以及監(jiān)督的全過程。構(gòu)建中期規(guī)劃的框架，不僅有利于加強績效管理的組織協(xié)調(diào)，還能使預(yù)算目標更好地與國家戰(zhàn)略、民眾期望相銜接，將有限的預(yù)算資源轉(zhuǎn)移到更加有效益的地方去，對增強預(yù)算的結(jié)果導(dǎo)向具有重要意義，能夠盡可能地降低部門本位中的“短視”行為。

（五）創(chuàng)新績效評價指標

評價指標作為評價結(jié)果的重要參考與依據(jù)，關(guān)系到整個預(yù)算績效管理工作的運行，由于目前我國尚未建立起集“共性”與“個性”為一體的權(quán)威指標庫，在今后的深化改革中，這項工作將成為重中之重。

在共性指標方面，應(yīng)該加強細化、補全不足，對以往忽視的預(yù)算規(guī)模合理性、成本控制的科學(xué)性等評價內(nèi)容上予以更多關(guān)注，以期落實黨的十九大提出的“標準科學(xué)、約束有力”的績效評價指標要求。此外，各地也應(yīng)在共性指標體系頂層設(shè)計的指導(dǎo)之下，充分結(jié)合自身實際情況，強化個性指標體系，為整體的指標庫建設(shè)貢獻自己的力量。但由于績效評價指標的設(shè)計專業(yè)性強、難度較大，需要由上級部門牽頭，集合各個基層地方的數(shù)據(jù)，統(tǒng)籌規(guī)劃、科學(xué)設(shè)立，建立起一個分部門、分領(lǐng)域、分行業(yè)、分項目的預(yù)算績效評價指標體系數(shù)據(jù)庫，中央部門可以在做好充分評估與專家檢測后提出一些“核心關(guān)鍵性指標”作為必要參考，給予地方基層預(yù)算部門設(shè)置指標上更大的靈活性。最后，要注重績效評估軟件的開發(fā)和使用，可以在核心指標庫的基礎(chǔ)之上建立一個“績效指標共享的信息平臺”，供各方獲取數(shù)據(jù)資源、更新信息、評估交流等，以降低預(yù)算績效評估的成本、提高預(yù)算績效管理的效率。

（六）擴大預(yù)算績效的評價范圍

目前，我國預(yù)算績效的評價范圍仍有待擴大，距離財政部2018年發(fā)布的《關(guān)于貫徹落實〈中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見〉的通知》（財預(yù)〔2018〕167號）中的規(guī)定⑦還有相當(dāng)大的差距。

截至2021年底，中央以及大部分省本級一般公共預(yù)算中的項目支出已經(jīng)進行了績效評估，但地方上市縣鄉(xiāng)三級一般公共預(yù)算的績效評估實踐則遠遠不夠。除了一般公共預(yù)算之外，另外“三本預(yù)算”也應(yīng)該逐步納入績效評估的范圍，并加強“四本預(yù)算”之間的相互銜接。堅持績效評價“全面推進、重點突出”，逐級逐層逐項地進行改革評估，最終實現(xiàn)對所有預(yù)算資金的全覆蓋。

（七）豐富預(yù)算績效的評價內(nèi)容

由于預(yù)算既是一個經(jīng)濟問題又是一個政治問題，在財政預(yù)算績效評價的實踐中只有合規(guī)性評價是遠遠不夠的，還應(yīng)將政策性評價納入考核的范圍，不僅要關(guān)注預(yù)算資源的成本收益分析，還應(yīng)重點把握政策目標的實現(xiàn)與否，將合規(guī)性評價與政策性評價統(tǒng)一起來，共同作為績效評價的考核標準。其次，在政策性的績效評價中，要將政策可能產(chǎn)生的經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益等全面納入評估范圍，提高評估的可參考性。在評估方法上，不要僅僅局限于因素分析法、目標比較法，還應(yīng)采用更為現(xiàn)代科學(xué)的經(jīng)濟評估方法，比如工具變量法（IV）、斷點回歸法（RD）、雙重差分法（DID）或三重差分法（DDD）、傾向得分匹配法（PSM）等，運用科學(xué)的方法，對短期、長期進行分別分析、綜合評價能有效提高評價結(jié)果的客觀性與真實性。此外，要加強事前評價的科學(xué)性，預(yù)先評估能夠盡可能地減少決策失誤所帶來的損失，構(gòu)建起一個“事前、事中和事后”的績效管理閉環(huán)系統(tǒng)對于績效評價這一環(huán)節(jié)也相當(dāng)重要。最后，要加強內(nèi)部評價與外部評價的雙重管理，在內(nèi)部評價方面，提升人員素質(zhì)與能力，將部門自評常態(tài)化、規(guī)范化、制度化；在外部評價方面，要提高評價機構(gòu)的準入門檻，嚴格把控從業(yè)水平，盡可能地提高評價結(jié)果的全面性與科學(xué)性。

（八）重視績效結(jié)果的應(yīng)用

在預(yù)算績效評價的過程中，評價結(jié)果只是一種形式，將評價結(jié)果進行應(yīng)用與反饋才是績效管理最后的目的與歸宿。在預(yù)算績效結(jié)果的應(yīng)用上，目前大多只停留在“要我測評，我便測評；你要結(jié)果，給你結(jié)果”的階段，并沒有真正做到預(yù)算績效評價的“結(jié)果導(dǎo)向”。事實上，預(yù)算績效的評價結(jié)果作為一個相對科學(xué)的衡量指標，應(yīng)該是下一年度預(yù)算編制的“風(fēng)向標”“指南針”，而不應(yīng)該在耗費了大量人力物力后得出了結(jié)果便束之高閣。

優(yōu)化績效評價結(jié)果的反饋是預(yù)算績效管理這一系統(tǒng)工程的“最后一公里”，只有做好了結(jié)果反饋、強化了結(jié)果應(yīng)用，預(yù)算績效評價的整個過程才能落到實處而不至于流于形式。首先，要將績效評價結(jié)果與下一年度的預(yù)算編制相掛鉤。要重視績效數(shù)據(jù)的管理，將評價結(jié)果的數(shù)據(jù)信息進行互通共享，對評價結(jié)果進行分級歸類，對于一級（優(yōu)秀）的項目予以支持，二級（一般）項目督促整改，三級（低效或無效）項目予以削減預(yù)算資金甚至取消，由財政部門統(tǒng)一回收到預(yù)算資金庫供下次使用。其次，要將績效評價的結(jié)果與獎懲問責(zé)機制相掛鉤。建立一個結(jié)果通報制度，獎優(yōu)懲劣，對于優(yōu)秀的部門和單位予以表彰，對績效低下的部門和單位嚴格追究責(zé)任，秉持“處罰不是目的而是手段”的態(tài)度，通過獎懲反饋與激勵約束，進一步強化預(yù)算績效評價的結(jié)果應(yīng)用。最后，要進一步完善評價結(jié)果方面的信息公開，及時準確地公布預(yù)算評價信息，自覺接受公眾的監(jiān)督，提高預(yù)算績效管理的效率與質(zhì)量。

（九）做好基礎(chǔ)配套工作

反觀近幾年的預(yù)算績效管理工作，不難發(fā)現(xiàn)我國目前的預(yù)算管理機構(gòu)設(shè)置還不夠完善，缺乏統(tǒng)一高效的運行團隊，在深化預(yù)算績效管理的改革之中，必須強化組織領(lǐng)導(dǎo)、精簡機構(gòu)設(shè)置、培養(yǎng)專業(yè)人才，為改革的深化推進提供強有力的保障與支撐。此外，要加強預(yù)算績效管理的信息系統(tǒng)建設(shè)，在大數(shù)據(jù)時代必須將績效管理置于信息網(wǎng)絡(luò)，才能確保績效管理的科學(xué)與高效。最后，要積極探索創(chuàng)新激勵機制，通過正確引導(dǎo)與適當(dāng)激勵，形成社會多方合力，進一步引導(dǎo)改革工作的穩(wěn)步推進。

注釋：

①數(shù)據(jù)來源：中華人民共和國財政部.2022年上半年財政收支情況[EB/OL].(2022-07-14).http://gks.mof.gov.cn/tongjishuju/202207/t20220714_3827010.htm.

②數(shù)據(jù)來源：中華人民共和國財政部預(yù)算司.中央預(yù)算績效管理取得突破性進展[EB/OL].（2016-12-05）.http://yss.mof.gov.cn/zhuantilanmu/ysjxgl/201612/t20161205_2472977.htm.

③王海濤.我國預(yù)算績效管理改革研究.財政部財政科學(xué)研究所博士學(xué)位論文.2014：21-23。

④資料來源：財政部預(yù)算司.績效預(yù)算和支出績效考評研究[M].北京：中國財政經(jīng)濟版社，2007.

⑤財政部基層財政干部培訓(xùn)教材編審委員會組織.全過程預(yù)算績效管理基本知識問答[M].北京：經(jīng)濟科學(xué)出版社，2013.

⑥資料來源：財政部《關(guān)于推進預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》（財預(yù)〔2011〕416號）。http://yss.mof.gov.cn/zhengceguizhang/201107/t20110718_577332.htm.

⑦《通知》指出：“到2020年底中央部門和省級層面要基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，既要提高本級財政資源配置效率和使用效益，又要加強對下轉(zhuǎn)移支付的績效管理，防止財政資金損失浪費；到2022年底市縣層面要基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，做到‘花錢必問效、無效必問責(zé)’，大幅提升預(yù)算管理水平和政策實施效果?！?/p>