話題嘉賓

姜國兵：華南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院教授、碩士生導(dǎo)師。廣東省公共事務(wù)與社會治理研究會會長。主要研究領(lǐng)域?yàn)檎冃Ч芾怼⒄呖茖W(xué)。

趙早早：中國社會科學(xué)院副研究員、新時(shí)代財(cái)政與財(cái)務(wù)管理研究中心研究員，管理學(xué)博士，中國成本研究會副秘書長，主要研究領(lǐng)域?yàn)楣差A(yù)算與財(cái)政管理、績效管理。

楊輝：山東省威海市文登區(qū)財(cái)政局黨組書記、局長、一級主任科員。主持財(cái)政局全面工作，著力推動預(yù)算績效管理工作，取得了積極成效。

黃婕：江蘇省南通市海門區(qū)財(cái)政局財(cái)政監(jiān)督科、預(yù)算績效管理科科長，多個(gè)行業(yè)協(xié)會預(yù)算績效管理評審專家，主要研究領(lǐng)域?yàn)轭A(yù)算績效管理、公共財(cái)政政策、財(cái)政監(jiān)督。羅旭東：天津市財(cái)政局預(yù)算績效管理處三級主任科員，長期從事預(yù)算績效管理改革一線工作，參與推動市級部門整體預(yù)算績效管理，實(shí)施區(qū)級預(yù)算績效管理工作考核。

主持人

阮 靜：《財(cái)政監(jiān)督》雜志編輯

背景材料：

部門和單位整體支出績效管理是全面實(shí)施預(yù)算績效管理的重要組成部分，也是下一步深化預(yù)算績效管理改革的方向。按照《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》，到2022年底基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系；要實(shí)施部門和單位預(yù)算績效管理，推動提高部門和單位整體績效水平?！秶鴦?wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號）明確提出“將績效評價(jià)重點(diǎn)由項(xiàng)目支出拓展到部門整體支出和政策、制度、管理等方面”。2019年8月第十三屆全國人大常委會第十二次會議審議意見中提出，“要在已有的部門單項(xiàng)績效管理和評價(jià)基礎(chǔ)上，推動部門整體預(yù)算績效管理”。此外，《中央部門預(yù)算績效目標(biāo)管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2015〕88號），規(guī)范了績效目標(biāo)的設(shè)定、審核和批復(fù)，其中明確部門（單位）整體支出績效目標(biāo)是“中央部門及其所屬單位按照確定的職責(zé)，利用全部部門預(yù)算資金在一定期限內(nèi)預(yù)期達(dá)到的總體產(chǎn)出和效果”，并提出按照“誰批復(fù)預(yù)算，誰批復(fù)目標(biāo)”的原則，財(cái)政部和中央部門在批復(fù)年初部門預(yù)算或調(diào)整預(yù)算時(shí)，一并批復(fù)績效目標(biāo)。以上表明，我國部門整體支出績效管理工作已經(jīng)步入制度化、規(guī)范化發(fā)展軌道。

與此同時(shí)，近年來中央部門和各地方預(yù)算績效管理改革步伐明顯加快，項(xiàng)目支出績效管理已呈常態(tài)化，為部門整體支出績效管理奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。財(cái)政部和中央部門、地方財(cái)政積極開展部門整體支出績效管理探索，在制度建設(shè)、指標(biāo)體系構(gòu)建、績效評價(jià)工作等方面大膽創(chuàng)新，積累了一些較為成熟的經(jīng)驗(yàn)。如2018-2019年財(cái)政部預(yù)算評審中心組織第三方機(jī)構(gòu)對中國氣象局、原國家測繪地理信息局、水利部等6個(gè)部門開展整體支出績效評價(jià)，探索建立了部門整體支出績效評價(jià)指標(biāo)體系，評價(jià)結(jié)果反饋部門后，認(rèn)真整改，改進(jìn)部門預(yù)算績效管理水平，取得良好成效；海關(guān)總署、工業(yè)和信息化部等中央部門也積極開展所屬二級單位整體支出績效管理試點(diǎn)。部分地方財(cái)政也在積極推動部門整體績效管理創(chuàng)新，如上海、重慶等地先后出臺了部門和單位整體支出績效管理辦法，浙江、山東等省積極構(gòu)建部門整體績效指標(biāo)體系，北京、云南等地不斷擴(kuò)大部門和單位整體支出績效評價(jià)范圍。

預(yù)算績效反映的是各級政府、各部門的工作績效。部門預(yù)算績效管理，就是以部門預(yù)算全部資金為主線，根據(jù)部門主要職責(zé)和重點(diǎn)工作任務(wù)，設(shè)置核心績效目標(biāo)和指標(biāo)，將花錢和辦事相結(jié)合，重點(diǎn)關(guān)注部門預(yù)算安排的合理性、經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性以及部門相關(guān)職責(zé)履行情況。當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展步入新常態(tài)，受減稅降費(fèi)和新冠肺炎疫情等影響，財(cái)政收支矛盾突出，迫切需要創(chuàng)新預(yù)算績效管理方式，擴(kuò)大績效管理范圍，提升績效管理層次，使有限的財(cái)政資金發(fā)揮更大效益，部門整體支出績效評價(jià)的必要性和重要性更加突出。當(dāng)前實(shí)施部門整體支出績效評價(jià)有哪些值得總結(jié)的經(jīng)驗(yàn)做法？仍存哪些困難和挑戰(zhàn)？下一步為做好部門整體支出績效評價(jià)還應(yīng)從哪些方面著力？本期監(jiān)督沙龍關(guān)注部門整體支出績效評價(jià)，就相關(guān)問題展開探討。

部門整體支出績效評價(jià)取得積極進(jìn)展

主持人：結(jié)合背景材料及各地探索，根據(jù)您的研究和實(shí)踐，近年來部門整體支出績效評價(jià)有哪些進(jìn)展？請談?wù)劗?dāng)前部門整體支出績效評價(jià)工作現(xiàn)狀。

姜國兵：部門整體支出績效評價(jià)總體上是按照《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》到2022年底基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系的要求去推進(jìn)。原先主要是在中央和省兩級開展，目前基本上已經(jīng)在市、縣兩級開展。當(dāng)然，部門整體支出績效評價(jià)在當(dāng)前至少還存在以下一些問題需要解決：一是市、縣兩級的部門整體支出績效評價(jià)工作主要還是選擇部分的部門開展，離“全覆蓋”還有一定距離。這需要進(jìn)一步加大預(yù)算績效管理的工作力度，實(shí)現(xiàn)部門整體支出績效評價(jià)的“全覆蓋”。二是部門整體支出績效的“全過程”管理還難以實(shí)現(xiàn)。部門整體支出績效評價(jià)僅是部門績效評價(jià)的一個(gè)領(lǐng)域，如果說《意見》提出的“三全”之一的“全方位”是對部門績效評價(jià)的方向要求，那么在部門整體支出績效評價(jià)工作中進(jìn)行“全過程”管理則是績效評價(jià)工作的精準(zhǔn)化體現(xiàn)。事實(shí)上，現(xiàn)在的部門整體支出績效評價(jià)基本屬于事后評價(jià)，離“全過程”還有一定距離。三是市、縣兩級的部門整體支出績效評價(jià)主動性需加強(qiáng)。資料顯示2013年海南省就已選取省海洋與漁業(yè)廳和住房與城鄉(xiāng)建設(shè)廳開展了部門整體支出績效評價(jià)試點(diǎn)，2015年云南省選取云南省旅游發(fā)展委員會等單位開展部門整體支出績效評價(jià)試點(diǎn)。然而，部門整體支出績效評價(jià)主要還是自上而下的工作部署體現(xiàn)，財(cái)政部門熱業(yè)務(wù)部門冷的現(xiàn)象還比較普遍。尤其在市、縣兩級，一些地方的部門整體支出績效評價(jià)仍是一種被動性的制度安排，而非部門主動性的工作訴求，如何調(diào)動部門的積極性推動部門整體支出績效評價(jià)工作還任重道遠(yuǎn)。

趙早早：部門整體支出績效評價(jià)，按照評價(jià)主體的不同，可以被分為兩類，即部門內(nèi)部自評價(jià)和部門外部評價(jià)。其中，內(nèi)部自評價(jià)主要由部門自己組織實(shí)施；外部評價(jià)主要由獨(dú)立于部門的外部監(jiān)督主體組織實(shí)施，比如同級財(cái)政部門和上級管理部門及其委托的第三方機(jī)構(gòu)。

無論哪一類部門整體支出績效評價(jià)工作，除了特別關(guān)注如何評價(jià)的問題，更應(yīng)該關(guān)注評價(jià)的初衷，即促進(jìn)部門從整體視角，而非單個(gè)項(xiàng)目視角，關(guān)注部門履職效能、提供公共服務(wù)的質(zhì)量、提升有限財(cái)政資源使用效益等關(guān)鍵問題，并通過評價(jià)促進(jìn)部門持續(xù)提升整體預(yù)算績效管理能力、促進(jìn)內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、相關(guān)信息的有效整合等。

楊輝：近年來部門整體支出績效評價(jià)在政策引導(dǎo)、制度完善、實(shí)踐探索三個(gè)方面均取得顯著的成績，為強(qiáng)化預(yù)算管理、優(yōu)化資源整合等提供重要參考，讓全社會認(rèn)識到了部門整體支出績效評價(jià)的積極作用。其中，很多地方采取“先試點(diǎn)再擴(kuò)面”的思路，就總結(jié)出了不少成功經(jīng)驗(yàn)和典型做法，對于今后“提質(zhì)增效”大有益處。

盡管部門整體支出績效評價(jià)取得了一定進(jìn)展，但是也出現(xiàn)一些“擴(kuò)面有余，提質(zhì)不足”問題。各地部門整體支出績效評價(jià)覆蓋范圍日趨擴(kuò)大，只是在實(shí)施中仍存在不少問題，諸如社會各界對部門整體績效管理的認(rèn)識仍有待提高，相關(guān)協(xié)同推進(jìn)機(jī)制尚未落地生效，相關(guān)探索實(shí)踐還需持續(xù)深化，相關(guān)政策制度滯后于實(shí)踐，甚至存在一些流于形式、疲于應(yīng)付等問題。針對上述情況，相關(guān)反思不夠深刻、總結(jié)不夠到位、研究不夠透徹，缺乏更具針對性的應(yīng)對措施，顯然制約著這項(xiàng)工作的提質(zhì)增效。

羅旭東：部門整體預(yù)算績效管理是構(gòu)建全方位預(yù)算績效管理格局的重要內(nèi)容。天津市部門整體支出績效評價(jià)工作起步較早，自2015年起，按照“試點(diǎn)先行、逐步推開”的原則，組織市級預(yù)算部門編制部門整體支出績效目標(biāo)，開展部門整體支出績效自評，實(shí)施部門整體支出財(cái)政重點(diǎn)評價(jià)。2018年，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》出臺后，天津市部門整體預(yù)算績效管理改革進(jìn)一步提速換擋，市、區(qū)兩級統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、協(xié)同推進(jìn)，建立了較為規(guī)范的部門整體預(yù)算績效管理體系。

一是優(yōu)化目標(biāo)設(shè)計(jì)，“財(cái)”“政”貫通互融，提升改革系統(tǒng)性。縱向促進(jìn)職責(zé)任務(wù)貫通，構(gòu)建“部門職責(zé)—工作任務(wù)—績效目標(biāo)—績效指標(biāo)”四級預(yù)算績效目標(biāo)結(jié)構(gòu)，指導(dǎo)各部門緊扣部門職責(zé)設(shè)定工作任務(wù)，并對應(yīng)分解為可量化、易理解的績效目標(biāo)，確保層層遞進(jìn)、有效傳導(dǎo)。橫向促進(jìn)財(cái)務(wù)業(yè)務(wù)互融，將部門預(yù)算基本支出和項(xiàng)目支出與年度主要工作任務(wù)逐項(xiàng)匹配，把“花多少錢、辦多少事”說清楚、講明白。市級近300億元基本支出資金、800億元項(xiàng)目支出資金的“目標(biāo)化”管理走深走實(shí)。

二是拓展評價(jià)層次，全覆蓋和抓重點(diǎn)并重，提升改革整體性。完善績效評價(jià)模式，建立“部門全面自評+財(cái)政重點(diǎn)評價(jià)”的部門整體支出績效評價(jià)機(jī)制，做到全覆蓋和抓重點(diǎn)并重。近140個(gè)市級部門全面開展績效自評，對標(biāo)設(shè)定的整體支出績效目標(biāo)全面檢視落實(shí)情況，開展自查自糾。財(cái)政重點(diǎn)評價(jià)突出重點(diǎn)，采用“以評代訓(xùn)”方式，逐年擴(kuò)大評價(jià)范圍，從“部門決策、管理效率、履職質(zhì)效”等全過程維度綜合衡量部門整體及核心業(yè)務(wù)實(shí)施效果。

三是市區(qū)兩級聯(lián)動，既統(tǒng)一標(biāo)尺也鼓勵(lì)創(chuàng)新，提升改革協(xié)同性。按照我市預(yù)算績效管理改革統(tǒng)一部署，全市16個(gè)區(qū)對標(biāo)市級做法全面啟動了部門整體預(yù)算績效管理改革。同時(shí)，通過考核激勵(lì)手段，鼓勵(lì)各區(qū)結(jié)合自身實(shí)際和改革進(jìn)展情況先行先試，形成了對標(biāo)市級、大膽探索的工作格局。如南開區(qū)對全部區(qū)級部門開展整體支出績效評價(jià)，將各部門評價(jià)失分率作為扣減比例，壓減59個(gè)部門的公用經(jīng)費(fèi)1824萬元。

黃婕：當(dāng)前我國部門整體支出績效評價(jià)工作主要呈現(xiàn)以下幾點(diǎn)：

一是部門整體績效目標(biāo)的管理機(jī)制暫未有效構(gòu)建。目前部門整體支出績效評價(jià)與管理中存在“前輕”“中空”的問題?！扒拜p”就是指部門在整體績效目標(biāo)的設(shè)定上還不夠科學(xué)精準(zhǔn)，“中空”意指目前尚未形成有效的整體績效目標(biāo)運(yùn)行監(jiān)控與動態(tài)調(diào)整機(jī)制。沒有科學(xué)合理地設(shè)定部門整體績效目標(biāo)，導(dǎo)致部門后期整體支出績效自評或重點(diǎn)評價(jià)中績效目標(biāo)成為“無源之水”和“無本之木”。

二是缺乏評價(jià)制度層面的有效規(guī)程和具體評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前我國的部門整體支出績效評價(jià)與管理各個(gè)環(huán)節(jié)發(fā)展還處于相對不平衡狀態(tài)，尚未真正形成全過程的部門績效管理制度體系，尚未出臺一份全國層面的部門整體預(yù)算收入和支出績效評價(jià)與管理辦法，部分地區(qū)探索出臺的整體績效評價(jià)辦法總體上還屬于原則性的指導(dǎo)性要求，實(shí)質(zhì)性的評價(jià)要點(diǎn)和具體操作規(guī)程缺乏，部分地區(qū)整體績效評價(jià)仍處于試點(diǎn)階段，對開展整體績效評價(jià)的重點(diǎn)方向，相對比較迷茫。

三是部門整體自評和財(cái)政重點(diǎn)評價(jià)的關(guān)系尚未理順。部門在對開展部門整體績效評價(jià)工作的必要性上認(rèn)識相對薄弱，部門整體績效自評的組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制不夠順暢，評價(jià)流程不夠健全，支持和保障自評價(jià)結(jié)果運(yùn)用的措施還不夠到位，因此，實(shí)踐中，大量部門的整體績效自評工作，僅由財(cái)務(wù)部門兼帶完成，評價(jià)過程中，很難擺脫形式性的財(cái)務(wù)檢查匯報(bào)，因此，自評的“形式”多于評價(jià)的實(shí)際“價(jià)值”。而通過第三方開展的部門整體重點(diǎn)績效評價(jià)上，由于部門參與完善評價(jià)指標(biāo)體系的積極性相對欠缺，導(dǎo)致整體績效評價(jià)指標(biāo)體系完整性和穩(wěn)定性均有所欠缺，很難通過橫向或縱向比較，科學(xué)評判部門整體績效的變動情況，無法為評價(jià)結(jié)論的科學(xué)性和有效性提供堅(jiān)實(shí)保障。

四是部門整體績效評價(jià)結(jié)論的應(yīng)用機(jī)制不夠健全。各預(yù)算部門未將整體績效評價(jià)作為自身提高資金配置效率使用績效和內(nèi)部管理改善的重要手段，部門整體績效自評結(jié)論并未與內(nèi)部預(yù)算資源分配進(jìn)行實(shí)質(zhì)性掛鉤運(yùn)用，實(shí)質(zhì)性掛鉤應(yīng)用難題尤其在民生支出領(lǐng)域上尤為突出，如強(qiáng)制與項(xiàng)目績效評價(jià)結(jié)論掛鉤應(yīng)用，削減預(yù)算會導(dǎo)致民生保障水平下降；如與部門的公用經(jīng)費(fèi)掛鉤，剔除“三?！币蟊Ｕ系闹С鐾猓瑢?shí)質(zhì)性可以應(yīng)用壓減的預(yù)算額度極其有限，應(yīng)用成效微乎其微。

五是部門整體支出績效評價(jià)的資金范圍不夠明確。一是部門整體績效評價(jià)當(dāng)前普遍未將部門的預(yù)算收入情況納入部門整體績效評價(jià)的指標(biāo)體系；二是部門整體支出資金的涵蓋范圍存在一定的認(rèn)識爭議，目前尚未有一個(gè)清晰的文件界定具體范圍，比如部門整體支出績效評價(jià)是否需要包含部門主管的專項(xiàng)資金，是否要包括部門分配管理和使用的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金等問題暫未明確；三是評價(jià)的資金是否需要涵蓋多本預(yù)算，是否要從部門核心履職結(jié)構(gòu)與預(yù)算資金體量方面進(jìn)行綜合分析，需進(jìn)一步明確。

主持人：近年來，部門整體支出績效評價(jià)實(shí)踐取得了一定成效，但也仍存一些問題。比如對部門整體支出績效評價(jià)的性質(zhì)定位不清、將部門整體支出績效評價(jià)等同于基本支出的合規(guī)性審查和重點(diǎn)項(xiàng)目績效評價(jià)的簡單加總，或者有些地方將部門整體支出績效評價(jià)變成部門財(cái)務(wù)檢查、重點(diǎn)項(xiàng)目績效評價(jià)和年度工作總結(jié)的“大雜燴”等等。應(yīng)如何認(rèn)識部門整體支出績效評價(jià)？其與政府績效考核、項(xiàng)目績效評價(jià)等的關(guān)系是什么？

姜國兵：根據(jù)我們的研究，在2017年已發(fā)表論文提出了部門整體支出績效評價(jià)具有綜合性、宏觀性和政策性三個(gè)特征。綜合性是指部門整體支出不僅體現(xiàn)為自身運(yùn)作的支出，更體現(xiàn)為部門履職的支出。部門整體支出從支出的構(gòu)成上包括一般性的基本支出和項(xiàng)目支出，必須綜合考量部門運(yùn)行和履職情況。宏觀性是指部門整體支出績效評價(jià)不能落入從項(xiàng)目到項(xiàng)目、從財(cái)政到財(cái)政這樣類似于會計(jì)式評價(jià)的窠臼，而是要在部門履職的基礎(chǔ)上，宏觀上強(qiáng)調(diào)以結(jié)果為導(dǎo)向、以公眾滿意為目的等理念，圍繞績效的內(nèi)涵，滿足經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性和公平性等“4E”準(zhǔn)則。政策性是指部門整體支出績效評價(jià)是具有政策性指導(dǎo)意義的，無論是問題的呈現(xiàn)，還是建議的提出，都需要從政策的調(diào)整或優(yōu)化上予以考慮。綜合性是基礎(chǔ)，宏觀性是本質(zhì)，政策性是深度，只有打好基礎(chǔ)，抓住本質(zhì)，加大深度，才能夠把握部門整體支出績效評價(jià)的核心。

正是由于部門整體支出績效評價(jià)具有綜合性、宏觀性和政策性三個(gè)特征，因此評價(jià)工作需要在綜合性方面聚焦于部門的整體目標(biāo)，需完整體現(xiàn)部門履職績效，而非將基本支出的合規(guī)性審查和重點(diǎn)項(xiàng)目績效評價(jià)的簡單加總；在宏觀性方面聚焦于部門的戰(zhàn)略，需重點(diǎn)體現(xiàn)部門的關(guān)鍵職能績效，而不能演變?yōu)椴块T財(cái)務(wù)檢查、年度工作總結(jié)的“大雜燴”，等等；在政策性方面聚焦于上級要求和本部門實(shí)際，需把握政策精髓體現(xiàn)出公共性和為民績效，而非僅僅替換為重點(diǎn)項(xiàng)目績效評價(jià)。

因?yàn)檎冃в筛鱾€(gè)部門的績效構(gòu)成，各個(gè)部門績效很大程度由部門整體支出績效反映，因此，部門整體支出績效屬于政府績效考核的一部分，是部分與整體的關(guān)系。同樣，部門整體支出績效與項(xiàng)目績效也是如此。從支出的構(gòu)成上看，部門整體支出包括項(xiàng)目支出，部門整體支出績效不少是由項(xiàng)目績效體現(xiàn)的。

趙早早：部門整體支出績效評價(jià)的效果，實(shí)際上依賴于被評價(jià)部門的整體支出績效目標(biāo)填報(bào)情況，該目標(biāo)的填報(bào)效果又依賴于部門對于部門整體績效評價(jià)“邏輯模型”的理解深度和掌握程度，即是否完全按照“戰(zhàn)略目標(biāo)-任務(wù)設(shè)定-項(xiàng)目確立-績效目標(biāo)-評價(jià)指標(biāo)”邏輯來推進(jìn)全過程預(yù)算績效管理，是否將績效理念與組織管理、人事管理、文化建設(shè)等影響預(yù)算績效管理實(shí)效的制度因素有效地結(jié)合使用。在這樣的基本邏輯模型下，部門需要將“三定”方案、重要職能、戰(zhàn)略目標(biāo)（年度或跨年度）等宏觀要求，具象化為可執(zhí)行的任務(wù)或者項(xiàng)目，同時(shí)建立相互依賴、彼此支撐的多層次績效目標(biāo)體系，最起碼要包含兩個(gè)層次：一是部門整體支出績效目標(biāo)及其績效指標(biāo)；二是項(xiàng)目支出績效目標(biāo)及其績效指標(biāo)。

最理想的部門整體支出績效體系，一般涵蓋部門整體核心績效目標(biāo)的績效指標(biāo)，并通過重要任務(wù)和具體項(xiàng)目的設(shè)計(jì)，一方面“向上”與部門整體支出績效相銜接，另一方面“向下”與各類分支任務(wù)或項(xiàng)目的績效相銜接，根據(jù)績效目標(biāo)并結(jié)合合法合規(guī)的財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)或者借助成本效益等分析方法，測算具體任務(wù)或項(xiàng)目的成本支出規(guī)模，據(jù)此形成單個(gè)任務(wù)或項(xiàng)目的預(yù)算，“向上”匯總形成部門整體支出預(yù)算總規(guī)模，并據(jù)此作為事后評價(jià)部門整體支出績效的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)?？傮w來看，理想的部門整體支出績效評價(jià)也應(yīng)該通過評價(jià)方式，促進(jìn)部門形成以上符合邏輯模型的部門整體支出管理框架、組織框架和組織文化等。

楊輝：部門整體支出績效評價(jià)是指將部門（單位）預(yù)算支出情況全面納入績效評價(jià)范疇，對照部門（單位）職責(zé)、行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，以預(yù)算資金為主線，統(tǒng)籌考慮資產(chǎn)和業(yè)務(wù)活動，從運(yùn)行成本、管理效率、履職效能、社會效益、可持續(xù)發(fā)展能力和服務(wù)對象滿意度等諸多方面，全面衡量部門（單位）整體及核心業(yè)務(wù)實(shí)施效果。

從發(fā)展層級看，部門整體支出績效是介于政府績效和項(xiàng)目績效之間，作為政府的組成部門，同時(shí)也是項(xiàng)目的主管部門，部門整體支出績效既可以作為政府績效的子項(xiàng)，還可以涵蓋項(xiàng)目績效，對于完善政府績效、強(qiáng)化項(xiàng)目績效起到了承上啟下的作用。同時(shí)，可以這樣理解，做好項(xiàng)目績效評價(jià)就是為做好部門整體支出績效評價(jià)夯實(shí)基礎(chǔ)，做好部門整體支出績效評價(jià)也是為做好政府績效考核夯實(shí)基礎(chǔ)，三者呈現(xiàn)一種遞進(jìn)關(guān)系。

黃婕：當(dāng)前，不論是學(xué)術(shù)界還是實(shí)務(wù)界，普遍對某個(gè)部門整體支出績效評價(jià)的范圍，僅認(rèn)定為是政府部門在一定時(shí)間內(nèi)的所有公共預(yù)算支出，基本由該部門的基本支出和項(xiàng)目支出共同構(gòu)成，而對該部門在組織收入方面的履職成效分析、在政策制定和執(zhí)行效力等履職效能方面的評價(jià)關(guān)注較少。一般而言，財(cái)政支出本質(zhì)上是一種資源配置過程，其具體活動則反映為政府的一系列決策行為，因此，為正確認(rèn)識部門整體支出績效評價(jià)，就必須從部門整體績效評價(jià)的最終目標(biāo)和成效來切入。

首先，開展部門整體支出績效評價(jià)，有助于政府部門在公共財(cái)政的框架下確定資金支出方向，進(jìn)一步厘清自身公共職能發(fā)揮的邊界，使財(cái)政資金更加聚焦于公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的基礎(chǔ)性供給，有助于部門通過對自身核心履職與現(xiàn)有預(yù)算項(xiàng)目的相關(guān)性、有效性進(jìn)行判斷分析，找準(zhǔn)部門當(dāng)前的履職短板和今后履職效能提升的核心發(fā)力點(diǎn)。

其次，開展部門整體支出績效評價(jià)，有利于進(jìn)一步深化行政體制改革，創(chuàng)新公共服務(wù)供給機(jī)制，推動公共服務(wù)供給主體多元化、提供模式高效化、提供服務(wù)均等化。部門既要對人民群眾提升公共服務(wù)的新需求及時(shí)予以回應(yīng)，也要充分考慮所在地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會的承受能力，提升政府預(yù)算的可持續(xù)性。

再次，開展部門整體支出績效評價(jià)，有利于打破現(xiàn)有政府主導(dǎo)的“自上而下”的部門績效內(nèi)部考評體系，為外部主體參與和監(jiān)督政府績效管理創(chuàng)造了條件。較之原有僅僅關(guān)注治理屬性的政府績效管理模式，更加突出了對政府運(yùn)轉(zhuǎn)成本、履職成效監(jiān)管以及實(shí)際產(chǎn)出效益等維度的綜合評判，有利于突出部門在公共資源使用中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)，從而不斷督促政府部門反思自身履職短板，改進(jìn)公共服務(wù)水平和質(zhì)量，“花盡量少的錢，辦盡量多的實(shí)事”，向社會公眾提供更多更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。

在現(xiàn)代公共預(yù)算管理中，部門預(yù)算既是政府預(yù)算的基礎(chǔ)，又是政府預(yù)算的反映形式，因此，政府績效考核的重點(diǎn)目標(biāo)要通過各部門的整體預(yù)算執(zhí)行得以實(shí)現(xiàn)，而政府的部門預(yù)算支出中，項(xiàng)目支出預(yù)算又是其重要的組成部分，由此不難推出，政府績效管理、部門整體績效管理、項(xiàng)目績效管理是層層包含的關(guān)系，部門整體績效評價(jià)是銜接政府績效考核和項(xiàng)目績效評價(jià)的橋梁，項(xiàng)目績效評價(jià)和部門整體績效評價(jià)的重點(diǎn)目標(biāo)值來源于政府績效考核指標(biāo)，部門的整體績效評價(jià)綜合匯總了相關(guān)部門重點(diǎn)項(xiàng)目（政策）的實(shí)際績效產(chǎn)出與成效，更有利于顯示政府績效考核中相關(guān)任務(wù)目標(biāo)的完成情況。同時(shí)，政府決策行為的科學(xué)性和有效性、績效考核目標(biāo)制定的合理性等問題，又可在部門整體績效評價(jià)中，通過公眾對部門履職滿意度等指標(biāo)的跟蹤反饋進(jìn)行中期修訂和完善，因此，在進(jìn)行部門整體績效評價(jià)時(shí)，要以部門履職戰(zhàn)略目標(biāo)為原點(diǎn)，形成政府層面、部門層面和項(xiàng)目層面目標(biāo)和指標(biāo)的有機(jī)銜接，注重系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性，進(jìn)而確保部門整體預(yù)算支出時(shí)的重點(diǎn)聚焦和高效透明。

羅旭東：部門整體支出既包括基本支出，也包括項(xiàng)目支出。部門整體支出績效評價(jià)是對預(yù)算部門的業(yè)務(wù)實(shí)施效果和資金使用效益開展的全面“體檢”和雙重問效，評價(jià)對象覆蓋部門本級及所屬單位，評價(jià)內(nèi)容覆蓋全口徑的部門預(yù)算資金，以及部門職責(zé)和工作任務(wù)。這項(xiàng)工作不是將基本支出和若干項(xiàng)目支出績效評價(jià)的物理堆積，而是聚焦部門資金和業(yè)務(wù)的化學(xué)反應(yīng)，綜合衡量部門整體及核心業(yè)務(wù)的實(shí)施效果，具有“業(yè)財(cái)融合”特點(diǎn)。

預(yù)算績效本質(zhì)上反映的是各級政府和預(yù)算部門的工作績效，預(yù)算績效管理是政府績效管理的核心組成部分?！吨泄仓醒?國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》中明確，各級政府要將預(yù)算績效管理結(jié)果納入政府績效和干部政績考核體系。從天津?qū)嵺`做法來看，“預(yù)算績效管理”作為一項(xiàng)重要考核內(nèi)容，已經(jīng)整體納入到了市級部門和各區(qū)政府績效考核之中。從評價(jià)具體內(nèi)容看，部門整體支出績效評價(jià)與政府績效考核都包含了對部門整體履職情況的評價(jià)內(nèi)容，不可避免存在一定的交叉，特別是核心業(yè)務(wù)績效指標(biāo)會存在高度重合。部門整體支出績效評價(jià)又從財(cái)政資金支出性價(jià)比的角度，對政府績效考核進(jìn)行了補(bǔ)充。從實(shí)施主體來看，政府績效考核由專門績效考核機(jī)構(gòu)代表政府對各部門履職進(jìn)行考核評價(jià)，偏向外部監(jiān)督考核；部門整體支出績效評價(jià)更多的是強(qiáng)調(diào)各部門要承擔(dān)起本部門預(yù)算績效管理工作主責(zé)，以部門整體支出績效評價(jià)等預(yù)算績效管理手段為工具，加強(qiáng)內(nèi)部管理和自我管理，提升管理效率和履職效能。

主持人：貴單位（您了解的部門單位）在部門整體支出績效評價(jià)中有哪些做法和創(chuàng)新？

姜國兵：如果把財(cái)政支出績效評價(jià)作為一條主線，從時(shí)間序列上看，部門整體支出績效評價(jià)相對較晚，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于財(cái)政部門對公共項(xiàng)目的績效評價(jià)。目前部門整體支出績效評價(jià)的思路主要還是按照財(cái)政支出績效評價(jià)的路徑和做法開展的。

部門整體支出績效評價(jià)概念在2011年財(cái)政部出臺的《財(cái)政支出績效評價(jià)管理暫行辦法》出現(xiàn)后，財(cái)政部門圍繞部門整體支出績效評價(jià)進(jìn)行了一系列的制度安排。例如，財(cái)政部2013年出臺了《預(yù)算績效評價(jià)共性指標(biāo)體系框架》，制定了部門整體支出績效評價(jià)共性指標(biāo)框架。一些省市也制定了相應(yīng)的管理制度，例如，北京較早就制定了《北京市市級預(yù)算部門整體支出績效評價(jià)操作細(xì)則(試行)》，2017年廣東省制定了《廣東省省級部門整體支出績效評價(jià)管理辦法》，2019年上海制定了《上海市市級預(yù)算部門（單位）整體支出績效管理辦法（試行）》。目前，一些地市和區(qū)縣也制定了部門整體支出績效評價(jià)管理辦法，為進(jìn)一步開展實(shí)踐創(chuàng)新奠定基礎(chǔ)。

趙早早：為深入貫徹黨的十九大關(guān)于“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理”的部署要求和《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》有關(guān)規(guī)定精神，我院高度重視并持續(xù)推進(jìn)預(yù)算績效管理的相關(guān)工作。

2022年，我院專門設(shè)立“中國社會科學(xué)院部門整體支出績效目標(biāo)研究重點(diǎn)課題”，由財(cái)務(wù)基建管理局和科研局共同協(xié)作推進(jìn)。課題組立足中國社科院的職能定位，結(jié)合哲學(xué)社會科學(xué)特點(diǎn)和工作實(shí)際，基于提升科研創(chuàng)新活力和創(chuàng)新能力、推動科研事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，最終完成《中國社會科學(xué)院部門整體支出績效評價(jià)指標(biāo)體系》，包括5個(gè)一級指標(biāo)、16個(gè)二級指標(biāo)和40個(gè)三級指標(biāo)，涵蓋學(xué)科體系、學(xué)術(shù)體系和話語體系等重要領(lǐng)域。

與此同時(shí)，以我院部門整體支出績效指標(biāo)體系為基礎(chǔ)，同時(shí)結(jié)合2019年以來一級項(xiàng)目和二級項(xiàng)目指標(biāo)庫的運(yùn)行情況，通過“參與式”方式，組織全院圍繞既有項(xiàng)目指標(biāo)庫展開討論，充分結(jié)合科研類項(xiàng)目、科研輔助類項(xiàng)目、科研服務(wù)類項(xiàng)目等不同類型項(xiàng)目的實(shí)際特點(diǎn)，整合、優(yōu)化、完善我院二級項(xiàng)目績效指標(biāo)庫。該指標(biāo)庫，“向上”銜接了我院部門整體支出績效管理需要，配合整體支出績效指標(biāo)體系；“向下”銜接了院屬各單位項(xiàng)目細(xì)化績效指標(biāo)的實(shí)際需要，并為院屬各單位設(shè)立單位整體支出績效目標(biāo)提供重要參考?？傮w來看，我院以部門整體支出績效指標(biāo)體系為指引，基本形成一級項(xiàng)目、二級項(xiàng)目及以下項(xiàng)目或任務(wù)績效指標(biāo)體系的貫通，該體系為統(tǒng)籌和指引全院預(yù)算績效管理工作奠定了基礎(chǔ)，并可以為各類績效評價(jià)提供相對可用、有用、有效的績效信息和數(shù)據(jù)。

楊輝：近年來，我們堅(jiān)持制度與實(shí)踐同行，理論認(rèn)識與實(shí)踐探索互為修正，先后出臺了《關(guān)于全面推進(jìn)預(yù)算績效管理的實(shí)施意見》《威海市文登區(qū)區(qū)級預(yù)算部門和單位整體績效管理辦法》等制度文件，形成研究性學(xué)術(shù)論文5篇，2022年將部門整體支出績效評價(jià)范圍擴(kuò)展到所有的64個(gè)區(qū)直部門，并選取了8個(gè)部門開展整體支出績效重點(diǎn)評價(jià)，實(shí)現(xiàn)了點(diǎn)面結(jié)合、同步推進(jìn)、提質(zhì)增效?？梢哉f，不論是從政策制度到實(shí)踐拓展，還是從理論認(rèn)識到實(shí)踐深入，一步一個(gè)腳印，一邊總結(jié)一邊實(shí)踐，蹚出了一條獨(dú)具地方特色的部門整體績效評價(jià)模式。這之中，一方面，我們注重從運(yùn)行成本、管理效率、履職效能、社會效應(yīng)和服務(wù)對象滿意度等方面入手，開展部門整體支出績效評價(jià)，綜合衡量部門和單位整體及核心業(yè)務(wù)實(shí)施效果；另一方面，我們注重與審計(jì)、紀(jì)檢、巡察等多部門聯(lián)動，采取行業(yè)反饋、民意調(diào)查、現(xiàn)場駐點(diǎn)等多角度評價(jià)，利用部門預(yù)算約束，強(qiáng)化評價(jià)結(jié)果應(yīng)用，有效提升了部門整體績效管理水平。

黃婕：本人所在的南通市海門區(qū)財(cái)政局曾于2020年就水利、市監(jiān)等部分重點(diǎn)部門試點(diǎn)開展的部門整體支出績效管理工作，在2021年實(shí)現(xiàn)了部門整體績效目標(biāo)申報(bào)的全覆蓋，近兩年在部門整體績效管理工作成效上取得了一定的成績，這一前期探索成效主要是因?yàn)楹ｉT的整體績效評價(jià)分析模式，擺脫了常規(guī)的項(xiàng)目績效分析思路，自行設(shè)計(jì)了更為符合本地部門整體績效管理工作的指標(biāo)分析體系。

首先，海門區(qū)的部門整體績效評價(jià)在具有專項(xiàng)資金專管權(quán)限的重點(diǎn)部門中進(jìn)行試點(diǎn)推行，并將部門主管的政府專項(xiàng)資金、上級轉(zhuǎn)移支付統(tǒng)一列入了部門整體績效評價(jià)的范圍，實(shí)現(xiàn)了最大范圍內(nèi)的整體性評價(jià)。

其次，在指標(biāo)設(shè)計(jì)上，將整體績效指標(biāo)歸類整合為內(nèi)部管理和部門履職兩大分析版塊，所有和單位管理有關(guān)的指標(biāo)全部歸納至內(nèi)部管理的共性指標(biāo)中，并且對各共性指標(biāo)的分值權(quán)重和測評要素進(jìn)行了強(qiáng)制固定，從而有效防止部門在申報(bào)整體績效目標(biāo)時(shí)，大量用各類似是而非的管理指標(biāo)占據(jù)更多分值權(quán)重，倒逼部門在整體績效分析時(shí)，更加關(guān)注既有預(yù)算項(xiàng)目對實(shí)現(xiàn)部門核心履職的保障度上，確保各核心履職指標(biāo)與年度重點(diǎn)工作任務(wù)、年度部門預(yù)算等高度相關(guān)，從而進(jìn)一步強(qiáng)化部門在各類核心履職項(xiàng)目儲備上的謹(jǐn)慎性意識。此外，該分析模式也有利于部門在預(yù)算編制過程的自檢，從而進(jìn)一步查漏補(bǔ)缺，也有利于鼓勵(lì)部門主動優(yōu)化自身主管的預(yù)算資源配置結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步提高了預(yù)算資源的流程性和使用績效。

再者，對于第三方機(jī)構(gòu)在應(yīng)用這一分析思路時(shí)，也能引導(dǎo)第三方機(jī)構(gòu)更多關(guān)注部門動用現(xiàn)有預(yù)算資源后仍然存在的履職短板，從而與財(cái)政部門、預(yù)算部門共同從如何提高履職效能和公共產(chǎn)出的角度進(jìn)行評價(jià)分析，有效提高了整體績效評價(jià)分析中改進(jìn)建議的實(shí)操性和前瞻性，整體績效評價(jià)質(zhì)量得到了有效提升。

羅旭東：天津市財(cái)政局堅(jiān)持“以財(cái)評效”和“以財(cái)輔政”的工作原則，牢牢把握“以預(yù)算資金管理為主線”的實(shí)施路徑，將部門整體支出績效目標(biāo)編制、績效監(jiān)控、績效自評、財(cái)政評價(jià)、信息公開等重點(diǎn)環(huán)節(jié)深度嵌入預(yù)算管理流程，建立起部門整體支出全過程績效管理閉環(huán)。

預(yù)算安排前，組織行業(yè)專家和第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)開展部門整體支出績效目標(biāo)集中會審，指導(dǎo)各部門梳理部門職責(zé)、明確年度工作任務(wù)、測算匹配資金規(guī)模、細(xì)化績效目標(biāo)和指標(biāo)，審核不通過的不得進(jìn)入后續(xù)預(yù)算編制流程，把好資金“入口關(guān)”。預(yù)算執(zhí)行中，對部門核心業(yè)務(wù)對應(yīng)目標(biāo)的完成情況和匹配資金的支出進(jìn)度開展重點(diǎn)監(jiān)控，運(yùn)用預(yù)算管理一體化系統(tǒng)建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和問題糾偏動態(tài)管理機(jī)制。預(yù)算結(jié)束后，組織預(yù)算部門全面開展自評，并在此基礎(chǔ)上開展財(cái)政重點(diǎn)評價(jià)，評價(jià)報(bào)告全部反饋被評價(jià)部門整改落實(shí)，并作為以后年度預(yù)算安排的重要依據(jù)。2022年，首次將部分部門整體支出績效目標(biāo)和自評結(jié)果隨部門預(yù)決算報(bào)送市人大審閱，并同步向社會公開，實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制言之有物、資金績效有據(jù)可查。

同時(shí)，我們積極探索創(chuàng)新評價(jià)模式，選取兩所市屬高校為試點(diǎn)，開展預(yù)算單位整體收支運(yùn)行分析和績效評價(jià)，首次將績效管理視角由評價(jià)“支出績效”拓展到綜合分析“收”“支”兩方面的質(zhì)量和效果。將成本效益分析方法應(yīng)用于收支分析和績效評價(jià)，重點(diǎn)關(guān)注高校經(jīng)費(fèi)收入規(guī)模與支出規(guī)模是否匹配，經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)和用途是否合理，經(jīng)費(fèi)管理是否到位等內(nèi)容。

部門整體支出績效評價(jià)：挑戰(zhàn)與進(jìn)路

主持人：績效評價(jià)目標(biāo)的設(shè)置和管理以及指標(biāo)體系的建立是做好部門整體支出績效評價(jià)的重點(diǎn)難點(diǎn)，尤其是部門整體支出資金量大、情況復(fù)雜，績效目標(biāo)如何清晰描述預(yù)算與部門戰(zhàn)略、規(guī)劃、計(jì)劃、履職、項(xiàng)目之間的銜接關(guān)系，績效指標(biāo)體系如何科學(xué)反映部門管理的行業(yè)特征和業(yè)務(wù)規(guī)律等都對部門整體績效評價(jià)提出挑戰(zhàn)。當(dāng)然，近年來也有不少地方積極探索，如廣東探索打造部門整體核心績效指標(biāo)體系，借鑒企業(yè)管理領(lǐng)域的目標(biāo)與關(guān)鍵成果法（OKR）與戰(zhàn)略績效管理等方法，創(chuàng)新提出構(gòu)建以“一個(gè)部門一套指標(biāo)體系”“兩層級”結(jié)構(gòu)為特征的部門整體核心指標(biāo)體系，發(fā)揮績效目標(biāo)在預(yù)算安排中的導(dǎo)向作用。根據(jù)您的研究和實(shí)踐，部門整體支出績效評價(jià)在目標(biāo)和指標(biāo)體系設(shè)計(jì)上應(yīng)把握哪些關(guān)鍵點(diǎn)？在部門整體支出績效評價(jià)中，還面臨哪些困難和挑戰(zhàn)？

姜國兵：部門整體支出績效評價(jià)在目標(biāo)和指標(biāo)體系設(shè)計(jì)上需要把握部門整體性的特點(diǎn)，這需要深刻把握以下幾種關(guān)系。一是部門當(dāng)年度重點(diǎn)工作與中長期發(fā)展規(guī)劃的關(guān)系。部門整體支出績效評價(jià)目前是以年度為單位開展工作的，即評價(jià)的是上一年度的部門整體支出績效。事實(shí)上，這一定程度割裂了部門履職的連續(xù)性。因?yàn)閷⒉块T履職從單年度進(jìn)行績效評價(jià)，容易忽視部門長期性、持續(xù)性的工作，導(dǎo)致常在目標(biāo)和指標(biāo)設(shè)計(jì)上以當(dāng)年度重點(diǎn)工作代替部門整體工作。二是預(yù)算安排與績效目標(biāo)之間匹配度的關(guān)系。根據(jù)財(cái)政部2015年印發(fā)的《中央部門預(yù)算績效目標(biāo)管理辦法》，部門（單位）整體支出績效目標(biāo)是指中央部門及其所屬單位按照確定的職責(zé)，利用全部部門預(yù)算資金在一定期限內(nèi)預(yù)期達(dá)到的總體產(chǎn)出和效果。這意味著部門整體支出績效評價(jià)的邏輯是將部門的職責(zé)劃分為幾個(gè)領(lǐng)域，進(jìn)而在劃分的領(lǐng)域上設(shè)置績效目標(biāo)和指標(biāo)，即達(dá)到的總體產(chǎn)出和效果。一般而言，績效目標(biāo)與預(yù)算安排應(yīng)該是相匹配的，這樣才能實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)與預(yù)算的協(xié)同。然而從目前大部分的評價(jià)報(bào)告看，很少關(guān)注績效目標(biāo)與預(yù)算安排的匹配問題。三是部門整體支出績效與日常工作的關(guān)系。在一次南方某省會城市第三方機(jī)構(gòu)的績效評價(jià)報(bào)告審核會上，一份國資委部門整體支出績效報(bào)告提出的問題竟然只是“績效目標(biāo)設(shè)置不夠明確和合理”“預(yù)算編制不夠精細(xì)”“資產(chǎn)臺賬有待完善”“尚未編制部門中長期發(fā)展規(guī)劃”等，我當(dāng)場提出“國資委部門最核心的職能是資產(chǎn)安全和保值增值，為什么報(bào)告不圍繞資產(chǎn)安全和保值增值展開”這一問題。

在部門整體支出績效評價(jià)中，面臨的困難和挑戰(zhàn)至少包括：一是部門自身未能把握部門整體支出績效內(nèi)涵，尤其在目標(biāo)指標(biāo)設(shè)置上往往是把年度工作計(jì)劃或總結(jié)中的重點(diǎn)內(nèi)容直接用來作為績效目標(biāo)，從而呈現(xiàn)重產(chǎn)出輕效果、預(yù)算安排與績效目標(biāo)之間匹配度不夠、指標(biāo)體系之間的系統(tǒng)性與邏輯性不夠充分等問題。同時(shí)也給第三方評價(jià)帶來難度。二是第三方機(jī)構(gòu)主評人不具備駕馭部門整體支出績效評價(jià)的能力，抓不住部門整體支出績效的關(guān)鍵，其績效報(bào)告不能發(fā)揮評價(jià)功能。部門整體支出績效評價(jià)的難度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于項(xiàng)目支出績效評價(jià)。如果不具備相應(yīng)的理論功底和專業(yè)視野，很難從整體上給部門提出綜合性、宏觀性和政策性的建議。三是財(cái)政部門把關(guān)的作用也待加強(qiáng)。無論部門自身能否把握部門整體支出績效內(nèi)涵，還是第三方機(jī)構(gòu)主評人是否具備駕馭部門整體支出績效評價(jià)的能力，其把關(guān)者是財(cái)政部門。應(yīng)更好地區(qū)分“掌舵”和“劃槳”的角色，為部門整體支出績效評價(jià)工作發(fā)揮基礎(chǔ)支撐性作用。

趙早早：必須充分認(rèn)識到，對于部門整體支出績效評價(jià)的目的、作用和實(shí)際效應(yīng)，也要客觀和公正地評判，不能過度夸大評價(jià)本身的作用，或者過度依賴外部主體的評價(jià)，更不能將其視為提升政府預(yù)算績效管理能力的唯一有效手段。換句話說，無論哪種評價(jià)，都無法完全替代部門自身希望提升整體支出績效的內(nèi)在需求來得更有效，通過評價(jià)方式，引導(dǎo)和促進(jìn)部門形成不斷提升績效的“內(nèi)驅(qū)力”才是最重要和最根本的。

廣東省通過財(cái)政部門與各職能部門之間深度對話的方式，引導(dǎo)部門思考、尋找并形成符合部門實(shí)際的關(guān)鍵成果指標(biāo)，同時(shí)配合形成核心績效指標(biāo)，就是看到了促進(jìn)部門形成預(yù)算績效管理“內(nèi)驅(qū)力”的重要性。中國社會科學(xué)院通過“參與式”方式，引導(dǎo)院屬各單位開展對核心績效指標(biāo)的討論，其目的也是通過廣泛參與而引發(fā)思考，進(jìn)而不斷優(yōu)化預(yù)算績效管理制度及其評價(jià)指標(biāo)體系。

楊輝：在部門整體目標(biāo)和指標(biāo)體系設(shè)計(jì)中，我們應(yīng)抓住部門整體支出績效評價(jià)的“牛鼻子”，即在構(gòu)建部門整體績效目標(biāo)和指標(biāo)體系框架時(shí)，應(yīng)突出建立以預(yù)算資金管理為脈絡(luò)的“共性指標(biāo)體系”和以部門履職效能為脈絡(luò)的“個(gè)性指標(biāo)體系”，方便全面衡量部門整體支出績效水平。

在這一過程中，普遍面臨著部門整體支出績效目標(biāo)弱化、虛化、淡化、簡化等問題，不便于具體把握、精確衡量，無法做出科學(xué)的評價(jià)。對于績效目標(biāo)和指標(biāo)體系，往往需要重新梳理，甚至是推倒重來，由此導(dǎo)致壓力重重，延誤評價(jià)時(shí)效，非常不利于開展評價(jià)。當(dāng)然，這些問題的根子在于思想認(rèn)識不足，源于政策制度短板，受制于結(jié)果應(yīng)用導(dǎo)向不強(qiáng)。

黃婕：受財(cái)政部2013年發(fā)布的部門整體績效評價(jià)共性指標(biāo)體系框架的引導(dǎo)，實(shí)務(wù)界在部門整體績效評價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)上，相對成熟的主要有北京的“部門決策—部門管理—部門績效”和廣東的“預(yù)算編制—預(yù)算執(zhí)行—資金使用績效”兩種績效評價(jià)分析思路。上述兩種模式雖然在指標(biāo)體系架構(gòu)上有所差異，但是本質(zhì)上也是將項(xiàng)目績效評價(jià)思路沿用在部門整體績效分析上，盡管從投入到產(chǎn)出和結(jié)果的整體考察線條比較清晰，但基于上述分析思路，很多第三方機(jī)構(gòu)或部門在設(shè)置完部門整體績效評價(jià)指標(biāo)體系，并用這一體系具體分析部門績效管理存在的問題或給出合理化建議時(shí)，往往會難以鎖定部門整體績效管理問題的本質(zhì)，績效分析也僅能停留在對部門內(nèi)部管理的各類細(xì)枝末節(jié)問題上的淺析，或者僅能發(fā)現(xiàn)一些預(yù)算績效目標(biāo)不夠清晰、預(yù)算執(zhí)行相對緩慢等部門普遍存在的問題。由此可見，部門整體績效目標(biāo)和指標(biāo)體系設(shè)計(jì)一旦不合理，就無法通過指標(biāo)分析鎖定部門履職短板，繼而也無法發(fā)揮出部門整體績效分析的真正價(jià)值。因此，部門的整體支出績效評價(jià)目標(biāo)和指標(biāo)體系上，應(yīng)該根據(jù)不同的部門類型進(jìn)行差異化設(shè)定，對于黨群機(jī)構(gòu)、政府辦事機(jī)構(gòu)應(yīng)以節(jié)約開支模式為主，設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)更加關(guān)注行政履職成本控制；對于政府組成部門，則以管理與改進(jìn)模式為主，注重突出引導(dǎo)內(nèi)部行政管理體制改革，更好地推行政策實(shí)施；對于政府直屬機(jī)構(gòu)，則應(yīng)以責(zé)任與控制模式為主，強(qiáng)化履職的規(guī)范性管理目標(biāo)；對于政府直屬事業(yè)單位，需要結(jié)合事業(yè)單位分類管理和履職成效改進(jìn)為主，重點(diǎn)圍繞預(yù)算資金對公共事業(yè)和公共服務(wù)水平保障的有效性管理。

當(dāng)前部門整體績效評價(jià)中，我認(rèn)為面臨的首要難題就是如何科學(xué)合理地選定評價(jià)主體范圍。對于黨委政府內(nèi)部業(yè)務(wù)支撐及高度保密單位，如黨委政府、機(jī)關(guān)事務(wù)管理、國家安全管理、外交等部門可以考慮采取封閉評價(jià)模式，評價(jià)主體僅涉及內(nèi)部主體；對于從事社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展宏觀管理和間接提供公共服務(wù)的部門單位，如發(fā)改、財(cái)政、工信、科技等部門，可以考慮采用內(nèi)部主體加外部研究咨詢機(jī)構(gòu)共同參與的半公開模式；對于從事社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展行業(yè)管理和直接提供公共服務(wù)的部門單位，如教育、衛(wèi)生、民政、人社、公檢法等部門，應(yīng)該采用全透明模式，推行內(nèi)部主體加外部組織、社會公眾共同參與評價(jià)。

此外，另一個(gè)難點(diǎn)則是如何在整體績效目標(biāo)與部門預(yù)算之間構(gòu)建出清晰的鏈?zhǔn)疥P(guān)系。部門整體支出績效評價(jià)不同于政府部門績效考核的其他維度，是以預(yù)算為基礎(chǔ)，以目標(biāo)設(shè)定及實(shí)現(xiàn)情況為核心開展的單線評價(jià)工作，重點(diǎn)是說清楚預(yù)算資金對于部門實(shí)現(xiàn)核心履職績效目標(biāo)的保障程度，從而評價(jià)部門在公共財(cái)政資源上的使用效率和效果。在部門整體支出績效評價(jià)試點(diǎn)過程中，這一點(diǎn)也是最難以評價(jià)的。實(shí)踐中，一般情況是部門編制了完整的部門預(yù)算，包括基本支出和項(xiàng)目支出，也確定績效目標(biāo)和年度工作重點(diǎn)。但是，并沒有明確細(xì)致的工作方案、科學(xué)完整的預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)能夠把績效目標(biāo)和預(yù)算額度分配之間的關(guān)系有效地聯(lián)系起來，特別是基本支出和其對應(yīng)的日常工作與應(yīng)該實(shí)現(xiàn)的績效目標(biāo)之間的關(guān)系。因?yàn)樵诋?dāng)前財(cái)政收支壓力日益增加的情況下，項(xiàng)目支出存在的意義必須與剛性公共需求保障高度相關(guān)，其預(yù)算額度也應(yīng)與直接項(xiàng)目實(shí)際產(chǎn)出高度相關(guān)，畢竟市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制下，天然需要100萬才能完成的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)供給，壓減為80萬完成，要么最終產(chǎn)出數(shù)量存在差異，要么質(zhì)量存在短板，并不存在既定績效目標(biāo)完成的情況下，項(xiàng)目支出可以隨意壓減10%或20%的空間。因此，進(jìn)行部門整體支出績效評價(jià)時(shí)，可以考慮單獨(dú)評價(jià)部門績效目標(biāo)完成情況和部門預(yù)算管理控制情況，從績效實(shí)現(xiàn)和預(yù)算控制兩個(gè)維度，綜合評價(jià)部門整體支出績效實(shí)現(xiàn)情況。

羅旭東：績效目標(biāo)和指標(biāo)體系是部門整體支出績效評價(jià)的“根”和“魂”。一個(gè)部門的運(yùn)行成本、管理效率、履職效能、社會效應(yīng)、可持續(xù)發(fā)展能力和服務(wù)對象滿意度等方面，都需要具象化為績效目標(biāo)和指標(biāo)來體現(xiàn)和考量。在績效目標(biāo)和指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)上，需要處理好三方面關(guān)系：一是處理好全面和核心的關(guān)系，要堅(jiān)持突出核心。部門整體支出績效評價(jià)要避免陷入面面俱到的怪圈，可以運(yùn)用目標(biāo)分級的方法建立部門整體核心績效目標(biāo)和指標(biāo)體系，圍繞部門核心職責(zé)和戰(zhàn)略規(guī)劃，從宏觀層面設(shè)定相對穩(wěn)定的職責(zé)任務(wù)框架，并在此基礎(chǔ)上動態(tài)調(diào)整年度工作任務(wù)和預(yù)期目標(biāo)指標(biāo)。二是處理好定性和定量的關(guān)系，要堅(jiān)持量化為主。一方面績效指標(biāo)要具備可衡量性，能夠通過數(shù)據(jù)分析測算進(jìn)行精確的評判，避免主觀判斷和自由裁量；另一方面，績效指標(biāo)要有明確、客觀的標(biāo)準(zhǔn)值作為評價(jià)標(biāo)尺。三是處理好財(cái)務(wù)和業(yè)務(wù)的關(guān)系，要體現(xiàn)“業(yè)財(cái)融合”。部門整體支出績效評價(jià)區(qū)別于其他監(jiān)督、檢查、考核的最鮮明特點(diǎn)就是對“花錢”和“辦事”進(jìn)行綜合評價(jià)。因此，“投入產(chǎn)出的性價(jià)比”也是設(shè)計(jì)部門整體支出績效指標(biāo)的重要維度，要通過績效指標(biāo)厘清預(yù)算資金和政策效果之間的關(guān)系，不僅要評價(jià)“事辦得好不好”，也要評價(jià)“錢花得值不值”。

從實(shí)踐工作來看，當(dāng)前部門整體支出績效評價(jià)還面臨一些困難和挑戰(zhàn)：一是在編制部門整體支出績效目標(biāo)過程中，一些部門習(xí)慣于將項(xiàng)目支出績效目標(biāo)簡單加總代替整體支出績效目標(biāo)，造成績效目標(biāo)“碎片化”。二是部門整體支出績效評價(jià)指標(biāo)的部門性、整體性、宏觀性不足，反映管理過程的共性指標(biāo)偏多，反映部門履職結(jié)果的個(gè)性指標(biāo)不足，導(dǎo)致評價(jià)指標(biāo)體系“模板化”。三是部門整體支出績效評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用“形式化”，應(yīng)用范圍不廣、應(yīng)用程度不深、約束手段偏軟。上述問題需要財(cái)政、部門、專家以及第三方機(jī)構(gòu)等各方力量共同加以研究和解決。

主持人：部門整體支出績效相當(dāng)于對部門履職情況的業(yè)績體檢，其結(jié)果會影響到部門整體形象、預(yù)算安排等，下一步為更好統(tǒng)籌基本支出、項(xiàng)目支出，推動部門整體支出績效評價(jià)，更好運(yùn)用部門整體績效評價(jià)結(jié)果，您還有何想法建議？

姜國兵：推動部門整體支出績效評價(jià)，更好運(yùn)用部門整體績效評價(jià)結(jié)果，我認(rèn)為，一是部門本身要練好績效內(nèi)功，能夠理解績效內(nèi)涵和真實(shí)呈現(xiàn)部門績效。如果部門本身能夠很好地呈現(xiàn)部門整體支出的目標(biāo)和指標(biāo)，展現(xiàn)績效目標(biāo)與預(yù)算安排的匹配性，不僅能夠?yàn)橄乱徊降牡谌綑C(jī)構(gòu)評價(jià)奠定基礎(chǔ)，也能夠與第三方機(jī)構(gòu)互動中相互學(xué)習(xí)、平等對話，從而不斷推動部門績效水平。二是第三方機(jī)構(gòu)要選擇具有理論水平和豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的主評人。如果主評人不能駕馭部門整體支出的綜合性、宏觀性和政策性特征，就無法提出部門本質(zhì)性、有深度的問題和政策建議，那么績效評價(jià)報(bào)告最終也就變成部門財(cái)務(wù)檢查報(bào)告，或一般性年度工作報(bào)告，徒具績效之名。三是財(cái)政部門要扮演好“掌舵”角色，盡量避免去“劃槳”。部門整體支出績效評價(jià)是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)、理論水平要求高的工作，財(cái)政部門績效處（科）的人員往往應(yīng)站位更高，從整體上把握對部門績效評價(jià)，更好與第三方機(jī)構(gòu)合作共贏。

楊輝：一是加大理論研究，強(qiáng)化輿論共識。作為一項(xiàng)新理念新制度，獲取社會各界的普遍認(rèn)可，是推進(jìn)部門整體績效管理的潤滑劑，尤其需要積極借鑒國內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和典型案例，由學(xué)術(shù)界深入持久地開展理論研究，為各級各地扎實(shí)高效開展部門整體績效管理提供理論指導(dǎo)。同時(shí)，也離不開各級各部門的宣傳引導(dǎo)，促成在更大范圍內(nèi)的共識。

二是加大政策指引，實(shí)現(xiàn)標(biāo)靶劃線。一項(xiàng)新興政策制度要取得各級各界的重視，離不開目標(biāo)任務(wù)和權(quán)力責(zé)任的清晰劃分，更離不開操作層面的指引。因此，要加大相關(guān)政策的出臺、管理制度的完善、目標(biāo)體系的健全，適時(shí)借助預(yù)算管理一體化平臺的推廣，就顯得勢在必行。

三是強(qiáng)化行政認(rèn)定，實(shí)現(xiàn)考核驅(qū)動。在現(xiàn)行行政體系下，獲得更高層級的重視，對于高質(zhì)量開展部門整體支出績效評價(jià)大有裨益，無論是在省市以上，還是在縣區(qū)級以下，都體現(xiàn)得較為明顯。因此，將部門整體支出績效評價(jià)開展情況納入地方一把手政績考核范疇，作為地方高質(zhì)量發(fā)展考核要求，顯得尤為迫切。

四是探索協(xié)同機(jī)制，增強(qiáng)結(jié)果應(yīng)用。就目前而言，積極探索構(gòu)建多部門參與的協(xié)同共進(jìn)機(jī)制，搭建權(quán)威的溝通協(xié)調(diào)平臺，實(shí)現(xiàn)政府有限資源的整合和信息共享，是提升部門整體績效管理社會認(rèn)可度和存在價(jià)值的重要舉措。

黃婕：在部門整體績效評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用上，我認(rèn)為主要應(yīng)該關(guān)注以下幾點(diǎn)：一是對于部門預(yù)算項(xiàng)目與核心履職存在錯(cuò)配問題的部門，應(yīng)當(dāng)督促部門更加關(guān)注預(yù)算結(jié)構(gòu)的合理性，關(guān)注核心履職項(xiàng)目的前期儲備流程，高度重視相關(guān)項(xiàng)目事前績效評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，提高相關(guān)履職項(xiàng)目儲備的科學(xué)性和準(zhǔn)確性，提高部門對各類新出臺的重大政策（項(xiàng)目）的完整儲備機(jī)制。

二是在部門存在的履職短板上，督促部門更加關(guān)注相關(guān)項(xiàng)目普遍存在的內(nèi)控管理機(jī)制的薄弱環(huán)節(jié)和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，加強(qiáng)對重點(diǎn)項(xiàng)目和重大存疑項(xiàng)目的績效復(fù)審，并以此為依托，逐步將相關(guān)預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果借鑒應(yīng)用于其他項(xiàng)目和政策性項(xiàng)目，提高部門整體績效評價(jià)應(yīng)用的整體性和一致性。

三是搭建部門整體績效一體化管理信息平臺，通過大數(shù)據(jù)分析，打破部門各項(xiàng)管理環(huán)節(jié)和預(yù)算執(zhí)行中的“信息孤島”和“數(shù)據(jù)煙囪”，搭建績效評價(jià)工作信息交流機(jī)制，拓寬本部門整體績效管理相關(guān)問題整改和職能完善的信息交流與協(xié)作溝通，從而盡快推動構(gòu)建出符合本行業(yè)本系統(tǒng)發(fā)展的整體績效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，確保本部門整體績效管理工作進(jìn)一步規(guī)范和完善，全面提高公共履職效能。

羅旭東：評價(jià)十回，不如應(yīng)用一次。部門整體支出績效評價(jià)的最終目的和價(jià)值所在就是將評價(jià)結(jié)果充分運(yùn)用到改進(jìn)管理、完善政策、預(yù)算安排等方面，幫助被評價(jià)部門提升預(yù)算管理水平和履職效能。為進(jìn)一步豐富結(jié)果應(yīng)用方式，強(qiáng)化結(jié)果掛鉤的硬約束作用，提出以下建議：一是強(qiáng)化協(xié)同。將部門整體支出績效評價(jià)與人大預(yù)決算監(jiān)督審查、部門績效審計(jì)等工作結(jié)合起來，形成與人大、審計(jì)等部門的協(xié)同監(jiān)督機(jī)制。研究優(yōu)化部門整體支出績效評價(jià)與政府績效考核的相互作用機(jī)制，促進(jìn)考核評價(jià)更加全面有效。二是強(qiáng)化掛鉤。將部門整體支出績效評價(jià)結(jié)果與部門公用經(jīng)費(fèi)或整體預(yù)算實(shí)質(zhì)性掛鉤，評價(jià)結(jié)果為“優(yōu)”和“良”的，優(yōu)先保障預(yù)算；評價(jià)結(jié)果為“中”和“差”的，按照一定比例壓減資金規(guī)模，將“獎優(yōu)罰劣”落到實(shí)處。三是強(qiáng)化公開。目前，多數(shù)省市將項(xiàng)目績效信息向社會公開，取得了良好效果，但部門整體支出績效信息公開的范圍較小。下一步，要逐步擴(kuò)大部門整體支出績效目標(biāo)、自評結(jié)果、評價(jià)報(bào)告的公開力度，將部門整體績效信息“曬出來”，以公開倒逼各部門提高主觀能動性。