何緋紅

(甘肅省特種設(shè)備檢驗(yàn)檢測(cè)研究院 資產(chǎn)保障部，蘭州 730050)

提要： 隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，我國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模逐年擴(kuò)大，與此同時(shí)，政府采購(gòu)暴露出的風(fēng)險(xiǎn)隱患急遽增多，尤其在近年來(lái)新冠肺炎疫情蔓延和國(guó)際局勢(shì)疊加的復(fù)雜形勢(shì)下，問題更加突出，如何防范和化解政府采購(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)隱患，成為當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)亟須解決的問題。著眼于此，分析識(shí)別政府采購(gòu)委托代理機(jī)構(gòu)、釆購(gòu)需求采購(gòu)文件編制、組織評(píng)審活動(dòng)、采購(gòu)合同和采購(gòu)檔案管理等主要環(huán)節(jié)潛在的風(fēng)險(xiǎn)隱患，以政府采購(gòu)全流程工作視域，對(duì)政府采購(gòu)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防范與管理研究，提出相應(yīng)地風(fēng)險(xiǎn)防控措施，以期對(duì)規(guī)范政府采購(gòu)行為，實(shí)現(xiàn)物有所值的采購(gòu)目標(biāo)有一定的助力作用。

一、問題的提出

我國(guó)政府采購(gòu)于1996年率先在上海試點(diǎn)，至今已有20多年的時(shí)間，全國(guó)各地各級(jí)財(cái)政大都建立了政府采購(gòu)的專門機(jī)構(gòu)，推行現(xiàn)代政府采購(gòu)制度。以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指引，近年來(lái)我國(guó)政府采購(gòu)制度改革不斷深化，政府采購(gòu)政策功能持續(xù)強(qiáng)化。國(guó)務(wù)院相關(guān)部門通過制定采購(gòu)需求標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)留采購(gòu)份額、優(yōu)惠評(píng)審價(jià)格、優(yōu)先強(qiáng)制采購(gòu)等各類政府采購(gòu)政策，加大宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控力度，有效促進(jìn)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，保障了節(jié)約能源、保護(hù)生態(tài)、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展以及脫貧攻堅(jiān)等國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)的推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)。然而，作為政府履行其職能的重要手段，政府采購(gòu)卻是腐敗等各類風(fēng)險(xiǎn)和問題的高發(fā)區(qū)。從財(cái)政視角看，政府采購(gòu)制度的核心在于節(jié)約財(cái)政支出與預(yù)防腐敗，同時(shí)調(diào)控市場(chǎng)方向，實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品與服務(wù)供給質(zhì)量和效率。防范和化解政府采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)，形成政府部門、供應(yīng)商、社會(huì)公眾等全方位參與監(jiān)督的機(jī)制有助于從源頭有效地抑制政府采購(gòu)中的各種腐敗現(xiàn)象，同時(shí)促進(jìn)企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)，鼓勵(lì)企業(yè)綠色生產(chǎn)，規(guī)范市場(chǎng)行為，扶持中小微企業(yè)發(fā)展，調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，保護(hù)民族產(chǎn)業(yè)。同時(shí)，由于政府采購(gòu)活動(dòng)是一項(xiàng)規(guī)模大、周期長(zhǎng)、環(huán)節(jié)多、領(lǐng)域?qū)捄蜖可婷鎻V的復(fù)雜、系統(tǒng)工程，其在實(shí)施過程中時(shí)刻都會(huì)面臨預(yù)期采購(gòu)目標(biāo)不能充分實(shí)現(xiàn)進(jìn)而影響政府職能實(shí)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。尤其是近年來(lái)新冠肺炎疫情和國(guó)際局勢(shì)變化等超預(yù)期因素疊加，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境的復(fù)雜性、嚴(yán)峻性、不確定性上升，政府采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)大幅增加，其中出現(xiàn)的政府采購(gòu)質(zhì)疑大幅增加，腐敗現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，財(cái)政資金浪費(fèi)嚴(yán)重，人們的滿意度低等現(xiàn)象較為突出。鑒于此，以政府采購(gòu)全流程工作視域，對(duì)政府采購(gòu)的委托代理機(jī)構(gòu)、釆購(gòu)需求和采購(gòu)文件編制、組織評(píng)審活動(dòng)、采購(gòu)合同和采購(gòu)檔案管理等主要環(huán)節(jié)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防范與管理，研究提出有效的防控策略，對(duì)提高政府采購(gòu)工作質(zhì)效、實(shí)現(xiàn)物有所值的采購(gòu)目標(biāo)具有重要意義。

二、研究動(dòng)態(tài)

政府采購(gòu)是國(guó)家財(cái)政制度的重要組成部分和宏觀調(diào)控的重要手段，是政府部門支出管理的重要內(nèi)容。西方主要發(fā)達(dá)國(guó)家政府采購(gòu)理論研究較為成熟，在理論踐行中的制度體系也相對(duì)成熟，政府采購(gòu)與預(yù)算管理、支付管理、資產(chǎn)管理、績(jī)效評(píng)價(jià)及總賬管理等相關(guān)業(yè)務(wù)系統(tǒng)相互銜接，形成了完整的財(cái)政支出、控制與報(bào)告體系。我國(guó)政府采購(gòu)理論研究相對(duì)滯后，研究工作也滯后于實(shí)踐，工作中許多已經(jīng)成熟的、適合我國(guó)國(guó)情的做法和經(jīng)驗(yàn)沒有得到及時(shí)總結(jié)和提煉[1]。

(一)關(guān)于政府采購(gòu)監(jiān)管的研究

我國(guó)對(duì)政府采購(gòu)的研究起步較晚，學(xué)界針對(duì)政府采購(gòu)暴露的問題，結(jié)合國(guó)內(nèi)政府采購(gòu)實(shí)踐進(jìn)行了一定的研究，主要集中在以下幾方面：在政府采購(gòu)監(jiān)管方面，提出可利用大數(shù)據(jù)分析輔助政府采購(gòu)[2]；在新公共管理視角下應(yīng)采取建立健全各類政府采購(gòu)機(jī)制，防范采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)[3]；通過推進(jìn)政府采購(gòu)電子化建設(shè)，踐行“陽(yáng)光采購(gòu)”；加快實(shí)施“互聯(lián)網(wǎng)+政府采購(gòu)”行動(dòng)，強(qiáng)化采購(gòu)參與方監(jiān)管，進(jìn)一步規(guī)范政府采購(gòu)流程，提升政府采購(gòu)?fù)该鞫龋瑑?yōu)化政府采購(gòu)營(yíng)商環(huán)境，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)秩序等途徑防范采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)，提高采購(gòu)效率，完善采購(gòu)制度[4]。

西方主要發(fā)達(dá)國(guó)家政府采購(gòu)的實(shí)踐和理論研究有200多年的歷史，實(shí)踐和理論發(fā)展都很成熟，很早就通過立法形式對(duì)公共采購(gòu)①規(guī)范管理。歐盟是西歐各國(guó)立足相互開放、相互依存、相互保護(hù)和相互扶持建立起來(lái)的一個(gè)國(guó)際區(qū)域市場(chǎng)，目標(biāo)是通過關(guān)稅同盟、政治同盟，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)一體化和政治一體化，目標(biāo)也包含政府采購(gòu)市場(chǎng)的相互開放。歐盟成員國(guó)原則上執(zhí)行世貿(mào)組織的《政府采購(gòu)協(xié)議》(GPA)②。GPA作為政府采購(gòu)領(lǐng)域首次達(dá)成的有關(guān)各締約國(guó)權(quán)利義務(wù)的法律框架，為促進(jìn)開放政府采購(gòu)市場(chǎng)，擴(kuò)大國(guó)際貿(mào)易，在法律、規(guī)則、程序和措施方面設(shè)立了統(tǒng)一的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)。20世紀(jì)60年代，法國(guó)頒布《公共采購(gòu)法》，對(duì)公共采購(gòu)的方式、程序、受權(quán)人的權(quán)限及監(jiān)督機(jī)制等做了詳盡的規(guī)定，并在之后幾十年的實(shí)踐中，對(duì)該法進(jìn)行了修改或補(bǔ)充。阿根廷為了增加政府采購(gòu)的透明度，使政府能夠獲得更大的經(jīng)濟(jì)效益，防止政府采購(gòu)過程中出現(xiàn)貪污腐敗現(xiàn)象，頒布了《政府采購(gòu)制度》，規(guī)定采購(gòu)方事先須向主管上級(jí)提出申請(qǐng)，明確需要采購(gòu)的目的、內(nèi)容、期限，在獲得批準(zhǔn)以后，交有關(guān)部門統(tǒng)一分類招標(biāo)?？傊瑲W美國(guó)家在政府采購(gòu)領(lǐng)域已經(jīng)建立了較為完善的法律法規(guī)體系和健全的監(jiān)督機(jī)制，在強(qiáng)調(diào)節(jié)約財(cái)政資金的同時(shí)，也保護(hù)政府采購(gòu)當(dāng)事人的利益，尤其是重視保護(hù)供應(yīng)商的利益，值得我國(guó)借鑒。

(二)關(guān)于政府采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的研究

多層面制度不完善、控制點(diǎn)不明確讓內(nèi)部控制管理難度增大，采購(gòu)、專家評(píng)審、驗(yàn)收等過程中存在的問題難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)，導(dǎo)致采購(gòu)過程面臨巨大風(fēng)險(xiǎn)[5]。在政府采購(gòu)過程中，因?yàn)椴少?gòu)方、供應(yīng)商、社會(huì)民眾信息不對(duì)稱及利益沖突等原因，各自都會(huì)出現(xiàn)不同的采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)，采購(gòu)方會(huì)存在“道德風(fēng)險(xiǎn)”，供應(yīng)商會(huì)存在“生存風(fēng)險(xiǎn)”，社會(huì)民眾會(huì)存在“被動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)”[6]。有學(xué)者認(rèn)為一些政府存在規(guī)避采購(gòu)、信息公開不及時(shí)、不透明、采購(gòu)需求制定不合理、評(píng)審專家選取不規(guī)范、干涉采購(gòu)活動(dòng)等現(xiàn)象[7]。

西方主要發(fā)達(dá)國(guó)家在政府采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別研究方面相對(duì)成熟，在實(shí)踐中也采用了完整的公共采購(gòu)方式，包括集中采購(gòu)、分散采購(gòu)和招標(biāo)采購(gòu)等，其中招標(biāo)是各國(guó)較為普遍使用的方法。通過發(fā)布《電子公共采購(gòu)行動(dòng)計(jì)劃》，歐洲電子公共采購(gòu)得到系統(tǒng)化、規(guī)范化的發(fā)展，歐盟電子政府采購(gòu)的制度體系初步建立。根據(jù)法國(guó)的政府采購(gòu)制度規(guī)定，金額超過70萬(wàn)法郎的項(xiàng)目必須在全國(guó)招標(biāo)，超過130萬(wàn)法朗的項(xiàng)目必須在歐盟范圍內(nèi)招標(biāo)；意大利的政府采購(gòu)形式有公開招標(biāo)、兩階段招標(biāo)、小范圍招標(biāo)、談判采購(gòu)、快速采購(gòu)等形式，其中最主要的就是公開招標(biāo)。2001年意大利正式采用電子手段進(jìn)行采購(gòu)，Consip公司③通過電子方式對(duì)政府采購(gòu)的供應(yīng)商、貨物規(guī)格及價(jià)格進(jìn)行評(píng)選[11]，政府部門在Consip公司評(píng)選出的供應(yīng)商及貨物、貨物規(guī)格及價(jià)格幾個(gè)范圍內(nèi)，直接自行采購(gòu)。中國(guó)關(guān)于政府采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的研究明顯滯后，應(yīng)借著中國(guó)積極加入GAP時(shí)機(jī)，加速對(duì)國(guó)外理論成果的研究學(xué)習(xí)，研判政府采購(gòu)市場(chǎng)開放對(duì)我國(guó)的影響，以有力有效的研究工作助推我國(guó)順利加入GAP。

(三)關(guān)于政府采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)防范措施的研究

金彤認(rèn)為采購(gòu)人的風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在采購(gòu)標(biāo)的無(wú)法按期交付、采購(gòu)標(biāo)的不合格或不優(yōu)質(zhì)等方面，應(yīng)通過樹立全過程采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)防范的理念，強(qiáng)化事先預(yù)警、事中事后監(jiān)管等途徑化解[8]。徐國(guó)斌等認(rèn)為政府采購(gòu)主要存在采購(gòu)人“本位主義”思想嚴(yán)重，供應(yīng)商“誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)”意識(shí)淡薄，專家評(píng)審“履職盡責(zé)”落實(shí)不力，政府采購(gòu)中心“依法采購(gòu)”執(zhí)行不嚴(yán)等風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)采取加強(qiáng)政府采購(gòu)軟硬件設(shè)施平臺(tái)建設(shè)，延長(zhǎng)政府采購(gòu)監(jiān)管鏈條，加大政府采購(gòu)政策宣傳力度，有序健全政府采購(gòu)管理制度等措施防范采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)[9]。楊青海等認(rèn)為政府采購(gòu)執(zhí)行階段主要存在法律風(fēng)險(xiǎn)、監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)從加強(qiáng)對(duì)采購(gòu)人在采購(gòu)活動(dòng)中行為的約束，推進(jìn)電子化政府采購(gòu)，加強(qiáng)供應(yīng)商誠(chéng)信管理，加強(qiáng)專家?guī)旖ㄔO(shè)，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)對(duì)從業(yè)人員的管理等方面化解風(fēng)險(xiǎn)[10]。王周歡認(rèn)為對(duì)政府采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)必須進(jìn)行全程跟蹤、動(dòng)態(tài)管理，加強(qiáng)政府采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警工作，逐步建立政府采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)防范體系，構(gòu)建政府采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，完善應(yīng)對(duì)預(yù)案，提高風(fēng)險(xiǎn)決策處置能力，把加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和監(jiān)測(cè)預(yù)警作為前提，把提高防范能力作為基礎(chǔ)[11]。

三、我國(guó)政府采購(gòu)現(xiàn)狀

(一)我國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模龐大

我國(guó)政府采購(gòu)經(jīng)過20多年的發(fā)展，制度不斷完善，管理體系逐漸成熟，采購(gòu)規(guī)模隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也越來(lái)越龐大。特別是2015—2017年，政府采購(gòu)規(guī)模增長(zhǎng)迅猛，連續(xù)三年增長(zhǎng)速度在20%以上，2015年全國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模首次突破2萬(wàn)億元；2018年開始，增長(zhǎng)速度變緩。從表1可知，我國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模近年來(lái)從增加迅猛到增速趨緩，而占GDP的比重和財(cái)政支出的情況基本保持平穩(wěn)，其原因可能是國(guó)家政策調(diào)整對(duì)政府采購(gòu)的影響。一是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)已從高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)為高質(zhì)量發(fā)展，政府降低運(yùn)轉(zhuǎn)開支，由追求支出的數(shù)量龐大轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾曋С龅目?jī)效提升。二是與國(guó)家深化政府采購(gòu)改革分不開。近年來(lái)，我國(guó)通過“放管服”改革，在政府采購(gòu)領(lǐng)域推動(dòng)采購(gòu)人主體責(zé)任落實(shí)，保障采購(gòu)人的采購(gòu)自主權(quán)，逐步提高了財(cái)政資金的使用效益，這是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的一個(gè)重要表現(xiàn)，也體現(xiàn)出國(guó)家運(yùn)用政府采購(gòu)宏觀調(diào)控手段取得了良好效果。

表1 2013—2020年全國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模情況

(二)政府采購(gòu)法規(guī)制度框架基本形成

2002年6月29日，《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》經(jīng)第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十八次會(huì)議審議通過，我國(guó)首部政府采購(gòu)專門法律從此誕生。經(jīng)過20多年的努力，逐步形成了包含法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件三個(gè)效力層次的政府采購(gòu)法律體系：第一層次是法律類，包括《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》《中華人民共和國(guó)合同法》和《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》中有關(guān)政府采購(gòu)合同、政府采購(gòu)活動(dòng)質(zhì)疑與訴訟等相關(guān)法律法規(guī)；第二層次是法規(guī)類，包括《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》等行政法規(guī)，以及《云南省政府采購(gòu)條例》《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)政府采購(gòu)條例實(shí)施細(xì)則》等地方性法規(guī)；第三層次是部門規(guī)章和規(guī)范性文件類，包括國(guó)務(wù)院各部委和地方政府頒布的規(guī)章。我國(guó)政府采購(gòu)方面的部門規(guī)章和規(guī)范性文件大多出自財(cái)政部，例如《政府采購(gòu)需求管理辦法》《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》《關(guān)于政府采購(gòu)管理暫行辦法》《政府采購(gòu)合同監(jiān)督暫行辦法》等。政府采購(gòu)法律體系的不斷完善對(duì)規(guī)范我國(guó)政府采購(gòu)行為、充分發(fā)揮政府采購(gòu)功能起到了巨大的促進(jìn)作用。

(三)政府采購(gòu)方式多元化

我國(guó)政府采購(gòu)法規(guī)定，政府采購(gòu)方式有公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)、詢價(jià)和國(guó)務(wù)院政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門認(rèn)定的其他采購(gòu)方式。2021年，財(cái)政部發(fā)布《政府采購(gòu)框架協(xié)議采購(gòu)方式管理暫行辦法》，將框架協(xié)議采購(gòu)作為現(xiàn)有政府采購(gòu)方式的補(bǔ)充，解決協(xié)議供貨、定點(diǎn)采購(gòu)中競(jìng)爭(zhēng)性不足，以資格入圍方式選定供應(yīng)商，采購(gòu)價(jià)格虛高等阻礙公平性競(jìng)爭(zhēng)的相關(guān)問題。

從表2可知，我國(guó)公開招標(biāo)采購(gòu)規(guī)模逐年上升，一直占據(jù)絕對(duì)主導(dǎo)地位，是我國(guó)政府采購(gòu)的主要方式，2020年公開招標(biāo)采購(gòu)規(guī)模較2018年上升了8.8個(gè)百分點(diǎn)，詢價(jià)采購(gòu)和單一來(lái)源采購(gòu)規(guī)模則呈下降趨勢(shì)，分別下降1.2和7.5個(gè)百分點(diǎn)，其他采購(gòu)方式占比基本持平。主要原因是隨著反腐倡廉的推進(jìn)，采購(gòu)人片面追求程序合規(guī)，認(rèn)為采用公開招標(biāo)采購(gòu)方式風(fēng)險(xiǎn)小而導(dǎo)致公開招標(biāo)方式占比上升，單一來(lái)源采購(gòu)方式風(fēng)險(xiǎn)大而避免采用，單一來(lái)源采購(gòu)占比下降。

表2 2018—2020年各類政府采購(gòu)形式占比 %

從表3可知，貨物類采購(gòu)規(guī)模的絕對(duì)指標(biāo)逐年上升，相對(duì)指標(biāo)總體呈下降趨勢(shì)，由2013年的30%下降到2020年的24.8%，下降了5.2個(gè)百分點(diǎn)，主要原因是各地各部門貫徹落實(shí)厲行節(jié)約要求和嚴(yán)控“三公經(jīng)費(fèi)”。服務(wù)類采購(gòu)規(guī)模呈上升趨勢(shì)，占比由2013年的9%上升到2020年的27.9%，增加了18.9個(gè)百分點(diǎn)，2017年以前，服務(wù)類占比一直低于貨物類占比，但隨著政府購(gòu)買服務(wù)改革的深入推進(jìn)，服務(wù)類采購(gòu)需求不斷增加，服務(wù)采購(gòu)范圍也不斷向社會(huì)公眾提供的服務(wù)快速拓展，服務(wù)類采購(gòu)規(guī)模占比自2017年開始超過了貨物類。工程類采購(gòu)規(guī)模從絕對(duì)指標(biāo)看呈上升趨勢(shì)，從相對(duì)指標(biāo)看呈下降趨勢(shì)，由2013年的61%下降到2020年的47.3%，下降了13.7個(gè)百分點(diǎn)，究其原因主要是受嚴(yán)格控制政府性樓堂管所建設(shè)、部分地區(qū)前期投資項(xiàng)目逐步完工等因素的影響。

表3 2013—2020年政府采購(gòu)結(jié)構(gòu)情況

從表4可知，2016—2020年政府集中采購(gòu)和部門集中采購(gòu)從相對(duì)指標(biāo)看都呈現(xiàn)出逐年下降的趨勢(shì)，政府集中采購(gòu)規(guī)模占比由52.9%下降到33.5%，下降了19.4個(gè)百分點(diǎn)；部門集中采購(gòu)規(guī)模占比由19.7%下降到11.1%，下降了8.6個(gè)百分點(diǎn)；分散采購(gòu)規(guī)模占比逐年上升，由27.4%上升到55.4%，究其原因主要是中央和各級(jí)政府落實(shí)“放管服”要求，采購(gòu)人分散采購(gòu)范圍和采購(gòu)自主權(quán)擴(kuò)大，政府采購(gòu)深化改革取得顯著成效。

表4 2016—2020年政府采購(gòu)組織形式分析表

(四)政府采購(gòu)政策功能不斷增強(qiáng)

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和我國(guó)政府采購(gòu)制度改革的深化，政府采購(gòu)逐步成為與財(cái)稅手段、金融手段并列的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)目標(biāo)的公共政策功能日益增強(qiáng)。

在支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、鞏固脫貧攻堅(jiān)方面成效顯著。為推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興政策取得實(shí)效，財(cái)政部以政府采購(gòu)脫貧地區(qū)農(nóng)副產(chǎn)品作為支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的重要抓手，對(duì)各級(jí)預(yù)算單位提出預(yù)留不低于10%的食堂食材采購(gòu)份額，通過“832平臺(tái)”采購(gòu)脫貧地區(qū)農(nóng)副產(chǎn)品等，2021年累計(jì)采購(gòu)超過100億元，取得良好社會(huì)效益。

在支持中小微企業(yè)發(fā)展方面效果顯著。根據(jù)財(cái)政部公開信息整理統(tǒng)計(jì)分析：2016年全國(guó)政府采購(gòu)中小微企業(yè)的總采購(gòu)規(guī)模為24036.2億元，在全國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模中的占比為77.3%。2020年全國(guó)政府采購(gòu)中小微企業(yè)的總采購(gòu)規(guī)模為27918.0億元，占全國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模的75.5%；小微企業(yè)采購(gòu)規(guī)模14046.4億元，占中小微企業(yè)采購(gòu)規(guī)模的50.3%。2016年以來(lái)，政府采購(gòu)額每年有七成以上來(lái)自中小微企業(yè)，政府采購(gòu)在促進(jìn)中小微企業(yè)成長(zhǎng)、助力高質(zhì)量發(fā)展方面功不可沒。

政府采購(gòu)在促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面發(fā)揮了積極作用。通過完善政府綠色采購(gòu)需求標(biāo)準(zhǔn)、全面落實(shí)綠色低碳產(chǎn)品強(qiáng)制采購(gòu)、優(yōu)先采購(gòu)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品等政策，不斷加大在生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的投入力度和綠色建筑的推廣力度，政府采購(gòu)政策功能在促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面發(fā)揮了積極作用。從表5可以看出，政府優(yōu)先強(qiáng)制采購(gòu)的節(jié)能、節(jié)水產(chǎn)品以及環(huán)保產(chǎn)品在同類產(chǎn)品采購(gòu)中所占比重遙遙領(lǐng)先，占據(jù)絕對(duì)主導(dǎo)地位，充分反映了政府支持環(huán)保的力度和決心。

四、政府采購(gòu)主要工作環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)分析

政府采購(gòu)的核心是保證質(zhì)量，依法合規(guī)地滿足采購(gòu)人的合理需求，實(shí)現(xiàn)物有所值的政府采購(gòu)目標(biāo)。但在涉及面廣、政策性強(qiáng)、技術(shù)復(fù)雜、廉政和業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)大、社會(huì)關(guān)注度高的情況下，要依法合規(guī)實(shí)現(xiàn)采購(gòu)目標(biāo)，必須要特別關(guān)注和識(shí)別政府采購(gòu)主要工作環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)。

表5 2016—2020年優(yōu)先強(qiáng)制采購(gòu)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品情況

(一)委托采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別與分析

我國(guó)政府采購(gòu)法及其實(shí)施條例規(guī)定，納入集中采購(gòu)目錄的貨物、工程和服務(wù)實(shí)施集中采購(gòu)，集中采購(gòu)目錄之外，采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)之上的實(shí)施分散采購(gòu)。集中采購(gòu)由當(dāng)?shù)丶胁少?gòu)機(jī)構(gòu)采購(gòu)；分散采購(gòu)由采購(gòu)人自行采購(gòu)或委托社會(huì)采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)采購(gòu)。此環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)主要有：一是采購(gòu)人對(duì)代理機(jī)構(gòu)的代理水平不了解，自行選擇的代理機(jī)構(gòu)可能與代理的采購(gòu)項(xiàng)目不相適應(yīng)，“他人介紹”或“自我推薦”容易演變成領(lǐng)導(dǎo)打招呼、熟人拉關(guān)系和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。二是代理服務(wù)費(fèi)既無(wú)國(guó)家指導(dǎo)價(jià)也無(wú)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，因此存在虛高代理服務(wù)費(fèi)可能產(chǎn)生新的腐敗風(fēng)險(xiǎn)，也存在過低代理服務(wù)費(fèi)可能引發(fā)采購(gòu)代理服務(wù)質(zhì)量不高的風(fēng)險(xiǎn)。三是在放管服改革背景下，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)由代理資質(zhì)改為名錄登記管理方式，代理機(jī)構(gòu)數(shù)量激增，代理市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，財(cái)政監(jiān)督管理力量未得到及時(shí)有效補(bǔ)充，導(dǎo)致代理行業(yè)魚龍混雜、亂象叢生，相當(dāng)比例的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)成立時(shí)間晚、規(guī)模比較小，從業(yè)人員經(jīng)驗(yàn)少等，委托代理風(fēng)險(xiǎn)凸顯。根據(jù)中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)公開信息：2021年度全國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)有代理機(jī)構(gòu)24514家，較2020年同比增加了5158家，增幅26.65%；其中社會(huì)代理機(jī)構(gòu)22874家，占93.31%；代理項(xiàng)目數(shù)70.6萬(wàn)個(gè)，占項(xiàng)目總數(shù)的81.99%，代理項(xiàng)目金額17644.37億元，占項(xiàng)目總規(guī)模的83.64%；集中采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)1640家，占6.69%，代理項(xiàng)目數(shù)15.5萬(wàn)個(gè)，占項(xiàng)目總數(shù)的18.01%，代理項(xiàng)目金額3451.2億元，占項(xiàng)目總規(guī)模的16.36%。

(二)采購(gòu)需求和采購(gòu)文件編制的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與分析

采購(gòu)需求的完整、準(zhǔn)確編制對(duì)實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)意義重大。采購(gòu)人編制采購(gòu)需求，應(yīng)落實(shí)政府采購(gòu)法、政府采購(gòu)法實(shí)施條例和政府采購(gòu)需求管理辦法中關(guān)于采購(gòu)需求的要求。對(duì)采購(gòu)的標(biāo)的及其需要滿足的技術(shù)、商務(wù)要求清晰、完整、明確。采購(gòu)人可能因?yàn)槟芰蛘邥r(shí)間等因素，導(dǎo)致市場(chǎng)調(diào)查欠缺，采購(gòu)需求不科學(xué)，不符合預(yù)算、資產(chǎn)、財(cái)務(wù)等管理制度規(guī)定；不能提出采購(gòu)實(shí)施計(jì)劃、風(fēng)險(xiǎn)防控計(jì)劃和明確的采購(gòu)需求，文件編制也不規(guī)范，導(dǎo)致政府采購(gòu)項(xiàng)目被質(zhì)疑的現(xiàn)象較多。比如設(shè)定的資格條件、采購(gòu)需求、評(píng)分細(xì)則等具有傾向性和排他性，設(shè)置的評(píng)審因素與采購(gòu)項(xiàng)目毫無(wú)關(guān)系，將特定的業(yè)績(jī)、獎(jiǎng)項(xiàng)設(shè)為加分條件或者中標(biāo)、成交條件等，也有因采購(gòu)文件描述不夠明晰、準(zhǔn)確、存在歧義，專家在評(píng)標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)發(fā)現(xiàn)而終止評(píng)審的情況。以甘肅省政府采購(gòu)網(wǎng)公布的政府采購(gòu)?fù)对V舉報(bào)信息統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為例：2018—2021年投訴舉報(bào)分別為176次、208次、233次和241次，公開信息表明投訴舉報(bào)呈逐年攀升趨勢(shì)，采購(gòu)文件導(dǎo)致的采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)日益增大。

(三)現(xiàn)場(chǎng)評(píng)審風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別與分析

我國(guó)現(xiàn)行政府采購(gòu)實(shí)行評(píng)審專家制度，即借助第三方專業(yè)技術(shù)力量幫助采購(gòu)人選擇最大限度滿足采購(gòu)需求的供應(yīng)商(或產(chǎn)品)。政府采購(gòu)評(píng)審活動(dòng)直接關(guān)系采購(gòu)人、供應(yīng)商切身利益，關(guān)系采購(gòu)活動(dòng)能否順利開展，更關(guān)系采購(gòu)結(jié)果的合法有效性。現(xiàn)場(chǎng)評(píng)審風(fēng)險(xiǎn)主要有評(píng)審專家不專、評(píng)審質(zhì)量不高、綜合效率低下、采購(gòu)人不滿意、供應(yīng)商不滿意等風(fēng)險(xiǎn)。一是政府采購(gòu)活動(dòng)中臨時(shí)抽取專家組建的評(píng)標(biāo)委員會(huì)屬于臨時(shí)性權(quán)威組織，負(fù)責(zé)按照采購(gòu)文件評(píng)標(biāo)并提出評(píng)審意見難度較大。通常評(píng)標(biāo)委員會(huì)很難在較短時(shí)間內(nèi)完全讀懂采購(gòu)文件，理解透采購(gòu)需求和采購(gòu)項(xiàng)目的技術(shù)內(nèi)容，一般在對(duì)采購(gòu)文件、采購(gòu)需求“似懂非懂”狀態(tài)時(shí)就開始了評(píng)標(biāo)工作。在這種狀態(tài)下評(píng)標(biāo)委員會(huì)難以把采購(gòu)文件中制定的采購(gòu)需求與供應(yīng)商響應(yīng)文件內(nèi)容充分結(jié)合起來(lái)全面、客觀、正確地進(jìn)行評(píng)價(jià)，更多的是憑個(gè)人感知表象片面做出評(píng)審結(jié)論。例如：投標(biāo)人技術(shù)應(yīng)答的語(yǔ)言表述與招標(biāo)文件對(duì)采購(gòu)項(xiàng)目的語(yǔ)言表述字句有些不同或者順序不一樣，但是從其字里行間中能夠綜合分析出與采購(gòu)文件的意思表示是相同的，可評(píng)標(biāo)委員會(huì)卻以投標(biāo)應(yīng)答內(nèi)容沒有與招標(biāo)采購(gòu)文件內(nèi)容要求完全一致，屬于未實(shí)質(zhì)性響應(yīng)采購(gòu)文件要求而判定供應(yīng)商投標(biāo)文件無(wú)效，從而導(dǎo)致供應(yīng)商的質(zhì)疑、投訴。二是評(píng)審專家的專業(yè)能力、認(rèn)知水平、綜合素養(yǎng)等差異較大，責(zé)任心不強(qiáng)等現(xiàn)象客觀存在。了解政府采購(gòu)規(guī)則、專業(yè)精通和具備良好道德素養(yǎng)三者兼?zhèn)涞脑u(píng)審專家較為稀缺，或者在一個(gè)采購(gòu)項(xiàng)目中難以匹配到較高水平的評(píng)標(biāo)委員會(huì)。并且在評(píng)審活動(dòng)中，采購(gòu)文件對(duì)采購(gòu)項(xiàng)目(產(chǎn)品)參數(shù)、采購(gòu)需求的描述是“死”的，但是投標(biāo)人對(duì)采購(gòu)文件的理解和投標(biāo)響應(yīng)是“活”的，評(píng)標(biāo)委員會(huì)對(duì)采購(gòu)文件和投標(biāo)文件的認(rèn)識(shí)理解也是“活”的。如果要求其他投標(biāo)產(chǎn)品必須做到與招標(biāo)參數(shù)完全一致(或與招標(biāo)技術(shù)描述內(nèi)容完全相同)，才能得分、或者才能通過符合性審查，這本身有違客觀實(shí)際，有違政府采購(gòu)公平競(jìng)爭(zhēng)原則。不同廠家的產(chǎn)品客觀上存在綜合功能相同但產(chǎn)品技術(shù)參數(shù)功能定義方式、表述方式不相同的情況，實(shí)質(zhì)性響應(yīng)采購(gòu)文件評(píng)判難度很大。特別需要評(píng)審專家綜合分析考量采購(gòu)需求中的產(chǎn)品綜合功能效用與投標(biāo)響應(yīng)文件中展示的投標(biāo)產(chǎn)品的綜合功能效用，運(yùn)用自身專業(yè)技術(shù)特長(zhǎng)進(jìn)行評(píng)價(jià)對(duì)比分析，客觀、審慎做出評(píng)審決定。三是評(píng)審質(zhì)量有待提高。采購(gòu)人及其委托的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)，在組織實(shí)施公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢價(jià)、競(jìng)爭(zhēng)性磋商、單一來(lái)源等采購(gòu)方式的政府采購(gòu)活動(dòng)中，要依法、依規(guī)組建評(píng)標(biāo)委員會(huì)，要充分保障評(píng)標(biāo)委員會(huì)的獨(dú)立評(píng)審權(quán)。實(shí)踐中，評(píng)標(biāo)委員會(huì)的評(píng)審意見偏向采購(gòu)人意向，這和政府設(shè)置專業(yè)采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的初衷以及采購(gòu)人委托進(jìn)行專業(yè)采購(gòu)的目標(biāo)都不一致，評(píng)審質(zhì)量有待提高，專業(yè)度需要加強(qiáng)。

(四)合同簽訂及履約驗(yàn)收的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與分析

1.政府采購(gòu)合同簽訂風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與分析

根據(jù)政府采購(gòu)法及其實(shí)施條例規(guī)定，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在規(guī)定時(shí)限將評(píng)審報(bào)告提交采購(gòu)人。采購(gòu)人在規(guī)定的時(shí)限內(nèi)，根據(jù)評(píng)審報(bào)告確定中標(biāo)或者成交供應(yīng)商。分析識(shí)別此環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)主要有：中標(biāo)或者成交的供貨商信用不好或者無(wú)履約能力，不能在規(guī)定的時(shí)限內(nèi)簽訂政府采購(gòu)合同；雙方簽訂的政府采購(gòu)合同和招標(biāo)采購(gòu)文件不一致；或雙方無(wú)正當(dāng)理由拒簽合同。中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)公布的政府采購(gòu)嚴(yán)重違法失信行為記錄名單顯示，2017—2021年嚴(yán)重違法失信記錄分別為7個(gè)、2個(gè)、21個(gè)、66個(gè)和384個(gè)，政府采購(gòu)信用風(fēng)險(xiǎn)隨著政府采購(gòu)規(guī)模和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)增大呈急遽增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。

2.合同履行及履約驗(yàn)收風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與分析

政府采購(gòu)合同一旦簽訂，就必須按約履行。履約驗(yàn)收一般是指采購(gòu)人按照合同約定，對(duì)合同標(biāo)的物履行情況按事先預(yù)定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行檢驗(yàn)是否符合要求；或者對(duì)合同執(zhí)行過程中的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)進(jìn)行階段性檢驗(yàn)、評(píng)估；或者對(duì)合同執(zhí)行的最終結(jié)果進(jìn)行檢驗(yàn)和評(píng)估的活動(dòng)。政府采購(gòu)合同履約驗(yàn)收是采購(gòu)活動(dòng)的最后一個(gè)環(huán)節(jié)，也是保證政府采購(gòu)質(zhì)量的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對(duì)政府采購(gòu)項(xiàng)目有極強(qiáng)的約束作用。某種程度上甚至對(duì)規(guī)范政府采購(gòu)行為、提高財(cái)政資金使用效益具有決定性作用。采購(gòu)項(xiàng)目驗(yàn)收如果不嚴(yán)格執(zhí)行，政府采購(gòu)質(zhì)量將會(huì)大打折扣。履約驗(yàn)收風(fēng)險(xiǎn)主要有：采購(gòu)人認(rèn)知不到位，不重視驗(yàn)收，未制定科學(xué)合理、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的驗(yàn)收方案；驗(yàn)收活動(dòng)中缺乏責(zé)任心，措施不細(xì)化，履約驗(yàn)收相關(guān)工作不能順利開展；缺乏專業(yè)驗(yàn)收人員或者驗(yàn)收人員敷衍塞責(zé)、馬虎了事，嚴(yán)重影響政府采購(gòu)工作質(zhì)量。驗(yàn)收走過場(chǎng)落實(shí)不到位的現(xiàn)象仍然較為普遍，驗(yàn)收工作環(huán)節(jié)存在巨大風(fēng)險(xiǎn)。

(五)政府采購(gòu)檔案管理風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別與分析

政府采購(gòu)檔案指政府采購(gòu)項(xiàng)目在全流程活動(dòng)中形成的具有查考、利用和保存價(jià)值的文字、圖紙、圖表、聲像、磁盤、光盤等等載體材料。政府采購(gòu)檔案管理工作指對(duì)政府采購(gòu)項(xiàng)目資料進(jìn)行收集、整理、分類、裝訂、保存的過程等，是政府采購(gòu)工作的重要組成部分。政府采購(gòu)專門檔案是對(duì)政府相關(guān)部門采購(gòu)活動(dòng)及各項(xiàng)決策進(jìn)行記錄，作為一種特殊的檔案，有確保政府采購(gòu)公正、公開、公平的重要意義。政府采購(gòu)檔案管理環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)主要有：缺乏對(duì)政府采購(gòu)檔案重要性的認(rèn)識(shí)，未將政府采購(gòu)檔案作為一種特殊的或者專門的檔案，實(shí)行統(tǒng)一的管理；無(wú)收集、歸檔的意識(shí)，加之政府采購(gòu)項(xiàng)目流程多、時(shí)間長(zhǎng)、活動(dòng)復(fù)雜資料多，經(jīng)手人多流動(dòng)性大，導(dǎo)致后期收集困難，資料遺失無(wú)法彌補(bǔ)；不重視管理，不能按合理期限保存，尤其是保存年限與采購(gòu)標(biāo)的使用壽命同期的檔案資料；政府采購(gòu)檔案還是問效問責(zé)的有力證據(jù)，檔案資料丟失導(dǎo)致出現(xiàn)違法采購(gòu)結(jié)果無(wú)人負(fù)責(zé)，責(zé)任無(wú)法追究風(fēng)險(xiǎn)；特殊的政府采購(gòu)檔案是國(guó)家檔案管理的重要組成部分，還存在泄密的風(fēng)險(xiǎn)。

五、政府采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)防控措施

筆者通過梳理政府采購(gòu)流程主要工作環(huán)節(jié)，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和分析研究，提出以下風(fēng)險(xiǎn)防控策略。

(一)明確采購(gòu)代理需求，科學(xué)遴選，集體決策

采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)作為直接服務(wù)于政府采購(gòu)的中介機(jī)構(gòu)，服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)水平的高低關(guān)系到政府采購(gòu)的執(zhí)行效率。一是采購(gòu)人應(yīng)建立集體研究決策機(jī)制，選擇整體代理質(zhì)量和水平高的代理機(jī)構(gòu)。采購(gòu)人要從代理機(jī)構(gòu)人員配備、業(yè)務(wù)水平、評(píng)審場(chǎng)地、行業(yè)信譽(yù)等方面制定選擇代理機(jī)構(gòu)的內(nèi)部決策程序、評(píng)選方法和標(biāo)準(zhǔn)。要根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)和自身實(shí)際需要，提出明確、完整的代理服務(wù)需求，根據(jù)需求明確采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的代理事項(xiàng)，簽訂委托代理合同。二是要科學(xué)合理核算、確定采購(gòu)代理服務(wù)費(fèi)金額或標(biāo)準(zhǔn)?！墩少?gòu)代理機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》第十五條規(guī)定，“代理費(fèi)用可以由中標(biāo)、成交供應(yīng)商支付，也可由采購(gòu)人支付。由中標(biāo)、成交供應(yīng)商支付的，供應(yīng)商報(bào)價(jià)應(yīng)當(dāng)包含代理費(fèi)用。代理費(fèi)用超過分散采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)的，原則上由中標(biāo)、成交供應(yīng)商支付”。而收取過高采購(gòu)代理服務(wù)費(fèi)，會(huì)導(dǎo)致供應(yīng)商把合同履約成本內(nèi)轉(zhuǎn)，不利于保證采購(gòu)項(xiàng)目的質(zhì)量;收取過低采購(gòu)代理服務(wù)費(fèi)(甚至低于成本報(bào)價(jià)、零報(bào)價(jià)收費(fèi)等)不利于代理機(jī)構(gòu)正常開展采購(gòu)工作，容易使代理公司發(fā)生“堤內(nèi)損失堤外補(bǔ)”的違規(guī)情形。三是可以參照政府采購(gòu)磋商采購(gòu)方式，采用綜合評(píng)分法擇優(yōu)評(píng)審確定采購(gòu)專業(yè)水平高，綜合服務(wù)能力強(qiáng)，信譽(yù)度好，能夠高質(zhì)量、高水平地服務(wù)于政府采購(gòu)的代理機(jī)構(gòu)，與之簽訂采購(gòu)委托協(xié)議。這種做法既有代理服務(wù)費(fèi)價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)，又能好中選優(yōu)、“物超所值”。這是一種比較科學(xué)合理的代理機(jī)構(gòu)選擇確定方式。四是可以采取固定服務(wù)費(fèi)抽簽法確定代理機(jī)構(gòu)。采購(gòu)人合理確定好采購(gòu)代理費(fèi)收取金額或標(biāo)準(zhǔn)和具體服務(wù)內(nèi)容要求后，可以擇優(yōu)邀請(qǐng)3家以上采購(gòu)專業(yè)水平高、綜合服務(wù)能力強(qiáng)、信譽(yù)度好的代理機(jī)構(gòu)參加抽簽比選，并在其中隨機(jī)抽取一家委托代理業(yè)務(wù)。

(二)咨詢論證采購(gòu)需求，規(guī)范編制采購(gòu)文件

一是按照內(nèi)部控制要求，設(shè)計(jì)建立采購(gòu)需求管理機(jī)制。明確采購(gòu)需求定位，扎實(shí)搞好市場(chǎng)調(diào)查，準(zhǔn)確、科學(xué)、合理制訂采購(gòu)需求；根據(jù)績(jī)效管理要求，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分類和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判，預(yù)先準(zhǔn)備應(yīng)對(duì)措施和應(yīng)對(duì)方案，減少和規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。采用前期咨詢、論證及問卷調(diào)查等多種方式對(duì)采購(gòu)需求進(jìn)行需求調(diào)查和市場(chǎng)調(diào)研，并且選擇的調(diào)查或調(diào)研對(duì)象一般不少于3個(gè)且具有代表性。二是加強(qiáng)采購(gòu)需求論證和社會(huì)參與。采購(gòu)需求可以直接引用國(guó)家和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)等標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范，必要時(shí)可邀請(qǐng)相關(guān)專業(yè)人員參與咨詢論證，也可以委托第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行專業(yè)咨詢服務(wù)。采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)根據(jù)采購(gòu)預(yù)算、采購(gòu)政策以及市場(chǎng)調(diào)查情況等，科學(xué)合理地確定采購(gòu)需求；采購(gòu)需求應(yīng)當(dāng)合規(guī)、完整、明確、規(guī)范。采購(gòu)人在進(jìn)行需求調(diào)查時(shí)，應(yīng)盡可能包含產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市場(chǎng)供給、后續(xù)運(yùn)行維護(hù)、升級(jí)更新、備品備件等相關(guān)情況。切實(shí)做好采購(gòu)需求論證，要充分發(fā)揮專家作用，促使需求的制訂更精準(zhǔn)，更合規(guī)。三是采購(gòu)資金要有保障，資金來(lái)源要合規(guī)，業(yè)務(wù)部門協(xié)助財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)編制采購(gòu)預(yù)算和落實(shí)采購(gòu)計(jì)劃，審核部門要對(duì)采購(gòu)預(yù)算指標(biāo)是否到位、采購(gòu)計(jì)劃是否按時(shí)編制等進(jìn)行全面審核，確保采購(gòu)需求符合預(yù)算、資產(chǎn)、財(cái)務(wù)等管理規(guī)定。四是要精心編寫采購(gòu)文件，依法規(guī)范表達(dá)采購(gòu)需求，要做到采購(gòu)文件依法合規(guī)、嚴(yán)謹(jǐn)易懂，符合語(yǔ)法規(guī)范無(wú)歧義，否則可能產(chǎn)生質(zhì)疑投訴事項(xiàng)，影響項(xiàng)目實(shí)施和采購(gòu)效率。加強(qiáng)對(duì)采購(gòu)文件的審查，如采購(gòu)文件中所列的資格條件是否是實(shí)施采購(gòu)項(xiàng)目的必要條件，資格條件和實(shí)質(zhì)性要求與供應(yīng)商履行項(xiàng)目合同有無(wú)必然聯(lián)系，采購(gòu)文件要求的采購(gòu)需求和評(píng)審因素是否具備最低限度的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，是否存在足夠多的投標(biāo)人、投標(biāo)產(chǎn)品能夠正常參與投標(biāo)。五是要加強(qiáng)政府采購(gòu)相關(guān)專業(yè)及法律法規(guī)的學(xué)習(xí)和研究，提高采購(gòu)文件的編制能力和專業(yè)水準(zhǔn)，避免因采購(gòu)文件存在瑕疵使專家停止評(píng)審的情形發(fā)生，從而不斷提高采購(gòu)效率。

(三)加強(qiáng)現(xiàn)場(chǎng)評(píng)審監(jiān)督，提高質(zhì)量，防范廢標(biāo)

采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)是政府采購(gòu)評(píng)審活動(dòng)的直接組織者、現(xiàn)場(chǎng)管理者和監(jiān)督者，評(píng)審活動(dòng)組織得力、方法得當(dāng)，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)依法糾正，就能有效控制評(píng)審風(fēng)險(xiǎn)，提高評(píng)審質(zhì)量，保證采購(gòu)結(jié)果的合法有效性，有效防止采購(gòu)糾紛的發(fā)生。評(píng)審環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)防控能夠充分展示采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)規(guī)范化、專業(yè)化的政府采購(gòu)執(zhí)業(yè)水平。一是開標(biāo)前做足功課。采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)要讀懂采購(gòu)文件、理解透采購(gòu)需求；要充分聽取采購(gòu)人采購(gòu)需求的意思表示，進(jìn)一步了解采購(gòu)項(xiàng)目背景、用途等；要認(rèn)真分析采購(gòu)項(xiàng)目所屬行業(yè)技術(shù)規(guī)范、相關(guān)法規(guī)制度、市場(chǎng)生產(chǎn)或銷售行情等綜合因素，積累采購(gòu)專業(yè)素養(yǎng)。對(duì)一些關(guān)鍵性參數(shù)，可能出現(xiàn)供應(yīng)商投標(biāo)響應(yīng)與采購(gòu)文件表述、評(píng)標(biāo)委員會(huì)理解不一致，從而引發(fā)評(píng)審爭(zhēng)議，做好解釋應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備。二是依法依規(guī)抽選專家成立評(píng)標(biāo)委員會(huì)。采購(gòu)人和代理機(jī)構(gòu)要根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)選擇抽取與項(xiàng)目相匹配專業(yè)的專家，方可保證評(píng)審質(zhì)量。采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)受采購(gòu)人委托，在開評(píng)標(biāo)前應(yīng)按法律規(guī)定針對(duì)采購(gòu)文件、采購(gòu)需求、采購(gòu)項(xiàng)目特點(diǎn)和注意事項(xiàng)，以及如何正確理解評(píng)審因素、準(zhǔn)確把握評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)等事項(xiàng)向評(píng)委進(jìn)行解讀、說(shuō)明，這非常有助于評(píng)委盡快熟悉采購(gòu)文件、正確理解采購(gòu)項(xiàng)目?jī)?nèi)容。代理機(jī)構(gòu)的解釋說(shuō)明應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確把握尺度，不能有明顯的傾向性、誤導(dǎo)性。在出現(xiàn)供應(yīng)商投標(biāo)響應(yīng)與采購(gòu)文件表述、評(píng)審委員會(huì)理解不一致引發(fā)評(píng)審爭(zhēng)議時(shí)，按法律法規(guī)的規(guī)定做出明確解釋。三是切實(shí)加強(qiáng)對(duì)評(píng)審現(xiàn)場(chǎng)的監(jiān)督管理。對(duì)不按照采購(gòu)文件規(guī)定的評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)審方法、評(píng)審程序要堅(jiān)決制止，依法糾正。加強(qiáng)現(xiàn)場(chǎng)評(píng)審風(fēng)險(xiǎn)控制，對(duì)保證采購(gòu)質(zhì)量具有十分重要的意義。采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)認(rèn)真履行監(jiān)督職責(zé)，對(duì)評(píng)審活動(dòng)中采購(gòu)人代表、評(píng)審專家的傾向性言論或者違法違規(guī)行為要敢于“亮劍”，依法依規(guī)及時(shí)制止或提出糾正意見，同時(shí)做好書面記錄，必要時(shí)向財(cái)政部門報(bào)告，由財(cái)政部門以政府采購(gòu)監(jiān)督檢查程序予以糾正。評(píng)標(biāo)結(jié)束后，采購(gòu)人和代理機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)專家履職情況做出客觀評(píng)價(jià)，并及時(shí)向財(cái)政部門反映評(píng)審中的問題。采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)評(píng)審結(jié)果進(jìn)行校對(duì)，對(duì)重大差異情況應(yīng)當(dāng)要求評(píng)審委復(fù)核或書面說(shuō)明理由。四是要精選委派采購(gòu)人代表?！墩少?gòu)法》等法律法規(guī)明確規(guī)定評(píng)審成員中應(yīng)當(dāng)有采購(gòu)代表，這充分體現(xiàn)了采購(gòu)人主體地位、發(fā)揮采購(gòu)人主體作用，依法保證采購(gòu)質(zhì)量、實(shí)現(xiàn)采購(gòu)目標(biāo)的立法精神。采購(gòu)代表要具備業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、政治可靠的素質(zhì)，對(duì)采購(gòu)項(xiàng)目熟悉的代表可進(jìn)入評(píng)標(biāo)委員會(huì)評(píng)標(biāo)。

(四)依法依規(guī)簽訂合同，強(qiáng)化合同履約驗(yàn)收

1.簽訂合同環(huán)節(jié)

一是采購(gòu)人在簽訂合同時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格按照內(nèi)部控制管理規(guī)定，履行合同簽訂審批程序。二是代理機(jī)構(gòu)要發(fā)揮行業(yè)專業(yè)優(yōu)勢(shì)，監(jiān)督指導(dǎo)采購(gòu)人與中標(biāo)成交商按照采購(gòu)文件和投標(biāo)響應(yīng)文件的約定事項(xiàng)簽訂合同。三是財(cái)政部門對(duì)不按采購(gòu)文件簽訂合同的采購(gòu)人和無(wú)正當(dāng)理由拒簽合同的供應(yīng)商依法懲處。

2.合同履行及履約驗(yàn)收環(huán)節(jié)

一是落實(shí)內(nèi)控建設(shè)的要求，從機(jī)制上抓好履約驗(yàn)收。嚴(yán)格按照不相容崗位分離的原則，將項(xiàng)目需求提出與建設(shè)、項(xiàng)目采購(gòu)及履約驗(yàn)收區(qū)分開來(lái)，在制度設(shè)計(jì)時(shí)將這三部分安排不同的部門(單位)和人分別實(shí)施與執(zhí)行。驗(yàn)收各具體環(huán)節(jié)的責(zé)任部門及人員應(yīng)明確，驗(yàn)收過程的記錄應(yīng)完整可追溯。二是根據(jù)采購(gòu)項(xiàng)目特點(diǎn)前置履約驗(yàn)收方案，必要時(shí)在采購(gòu)文件中予以明確。采購(gòu)人應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)成立專門的驗(yàn)收小組，制定翔實(shí)的驗(yàn)收方案，方案應(yīng)包含驗(yàn)收小組的人員安排、驗(yàn)收程序、驗(yàn)收依據(jù)及內(nèi)容、驗(yàn)收方法與手段、驗(yàn)收發(fā)現(xiàn)問題的處置及驗(yàn)收結(jié)論與應(yīng)用，驗(yàn)收小組應(yīng)以技術(shù)專家為主，必要時(shí)聘請(qǐng)法律或經(jīng)濟(jì)方面的專家。采購(gòu)人可以根據(jù)需要設(shè)置出廠檢驗(yàn)、到貨檢驗(yàn)、安裝調(diào)試檢驗(yàn)、配套服務(wù)檢驗(yàn)等多重驗(yàn)收環(huán)節(jié);服務(wù)類項(xiàng)目可根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)對(duì)服務(wù)期內(nèi)的實(shí)施情況進(jìn)行分期考核，結(jié)合考核情況和服務(wù)效果進(jìn)行驗(yàn)收;工程類項(xiàng)目應(yīng)按照行業(yè)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)、方法和內(nèi)容進(jìn)行驗(yàn)收。對(duì)采購(gòu)人和使用人分離的采購(gòu)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)實(shí)際使用人參與驗(yàn)收。采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)可以邀請(qǐng)參加本項(xiàng)目的其他供應(yīng)商或第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)及專家參與驗(yàn)收，相關(guān)驗(yàn)收意見作為驗(yàn)收?qǐng)?bào)告的參考資料。三是采購(gòu)人堅(jiān)持原則，嚴(yán)格履約驗(yàn)收。采購(gòu)人對(duì)專業(yè)性強(qiáng)的項(xiàng)目要聘請(qǐng)行業(yè)專家或第三方檢測(cè)機(jī)構(gòu)參與驗(yàn)收；對(duì)需要送檢的一定要按要求送檢。采購(gòu)人要始終把維護(hù)國(guó)家、集體和單位利益放在第一位，對(duì)于履約驗(yàn)收中發(fā)現(xiàn)的問題要堅(jiān)持原則、不講人情、敢于說(shuō)不(即不予接收使用、不予付款、不予通過驗(yàn)收)。供應(yīng)商在履約過程中有政府采購(gòu)法律法規(guī)規(guī)定的違法違規(guī)情形的，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)及時(shí)報(bào)告本級(jí)財(cái)政部門。四是根據(jù)法律要求對(duì)驗(yàn)收結(jié)果進(jìn)行公告?，F(xiàn)行政府采購(gòu)法律中，規(guī)定了向社會(huì)公眾提供的公共服務(wù)項(xiàng)目，驗(yàn)收時(shí)應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)服務(wù)對(duì)象參與并出具意見，驗(yàn)收結(jié)果應(yīng)當(dāng)于驗(yàn)收結(jié)束之日起2個(gè)工作日內(nèi)向社會(huì)公告。其他項(xiàng)目可以根據(jù)采購(gòu)人的需求進(jìn)行公告。

(五)重視資料收集歸檔，實(shí)現(xiàn)采購(gòu)檔案溯源

一是貫徹《中華人民共和國(guó)檔案法》關(guān)于集中統(tǒng)一管理檔案的基本原則，根據(jù)政府采購(gòu)法及政府采購(gòu)法實(shí)施條例要求，由國(guó)家檔案局、財(cái)政部出臺(tái)《政府采購(gòu)檔案管理?xiàng)l例》或在政府采購(gòu)法律制度體系中補(bǔ)充完善政府采購(gòu)檔案管理內(nèi)容，將全國(guó)的政府采購(gòu)專門檔案管理工作進(jìn)行統(tǒng)一，對(duì)檔案資料的范圍、責(zé)任主體、移交責(zé)任與時(shí)間要求、保存與銷毀、查看等級(jí)、法律責(zé)任等方面提出規(guī)范要求。二是妥善保管政府采購(gòu)預(yù)算與計(jì)劃、各類批復(fù)文件、招標(biāo)文件、投標(biāo)文件、評(píng)標(biāo)文件、合同文本、驗(yàn)收證明等政府采購(gòu)業(yè)務(wù)相關(guān)資料。三是提升檔案管理的信息化水平，提高檔案數(shù)據(jù)的分析、應(yīng)用效率，為政府采購(gòu)做好數(shù)據(jù)決策支持。在大數(shù)據(jù)浪潮洶涌而至的時(shí)代，政府采購(gòu)檔案管理也應(yīng)順勢(shì)而為，推進(jìn)大數(shù)據(jù)時(shí)代檔案管理事業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，提升檔案管理的現(xiàn)代化水平。

(六)強(qiáng)效電子信息監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)專業(yè)合規(guī)高效

習(xí)近平總書記在2016年的網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作座談會(huì)上指出：“要以信息化推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”政府采購(gòu)體制改革也應(yīng)與“數(shù)字政府”建設(shè)相協(xié)調(diào)。國(guó)際國(guó)內(nèi)的實(shí)踐都已表明，電子政府采購(gòu)的效果非常顯著。一是有利于降低政府采購(gòu)交易成本。實(shí)行電子化采購(gòu)，供應(yīng)商不僅可以節(jié)省采購(gòu)文件和投標(biāo)文件的費(fèi)用，也節(jié)省了現(xiàn)場(chǎng)報(bào)名和投標(biāo)等所需的交通、住宿、餐飲等費(fèi)用，大幅降低中小企業(yè)參與政府采購(gòu)的資金壓力，有利于調(diào)動(dòng)中小企業(yè)參與的積極性，進(jìn)而增加其中標(biāo)、成交概率。二是有助于規(guī)范政府采購(gòu)行為，使政府采購(gòu)工作更加專業(yè)合規(guī)高效。三是有利于提高監(jiān)督管理的透明度，最大限度地避免人為因素的干擾，有助于抑制腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。四是電子化使地域限制被打破，不僅中小企業(yè)平等競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)增加，也增強(qiáng)了政府采購(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)力。在當(dāng)前新冠肺炎疫情持續(xù)的情況下，是否實(shí)行電子化采購(gòu)，可能直接決定了一個(gè)企業(yè)能否參與項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)，能否拿到訂單。而在經(jīng)濟(jì)形勢(shì)復(fù)雜嚴(yán)峻的時(shí)候，一筆政府采購(gòu)訂單可能直接決定一個(gè)企業(yè)的生死存亡，并間接影響到幾十甚至上百個(gè)家庭。

注 釋：

①歐洲、美國(guó)及WTO的用詞不同，習(xí)慣用“公共采購(gòu)”而非“政府采購(gòu)”。

②Consip公司是意大利中央政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)，集中采購(gòu)的范圍主要是貨物和服務(wù)。