吉富星

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院大學(xué) 應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京 102488)

提要： 流域治理作為跨區(qū)域生態(tài)環(huán)保事業(yè)，離不開(kāi)政府支持，但市場(chǎng)機(jī)制的普遍缺位影響了激勵(lì)與問(wèn)責(zé)的有效性，也阻礙了生態(tài)價(jià)值的充分實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前，亟須探索政企深度合作的“準(zhǔn)市場(chǎng)化”機(jī)制，來(lái)破解治理碎片化、運(yùn)營(yíng)效率低、收益平衡難等痛點(diǎn)，切實(shí)提升治理的系統(tǒng)效率與綜合效益，將生態(tài)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為“金山銀山”。核心是要探索政府與市場(chǎng)協(xié)同發(fā)力這一“準(zhǔn)市場(chǎng)化”下的治理機(jī)制和運(yùn)作模式，提升流域運(yùn)營(yíng)效率和“造血”能力，形成綜合治理、生態(tài)修復(fù)與生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的投入與產(chǎn)出的良性閉環(huán)。其中，應(yīng)重視多主體協(xié)調(diào)為引領(lǐng)、資本聯(lián)合為紐帶的組織方式創(chuàng)新，形成“投、建、管、運(yùn)”一體化運(yùn)作，發(fā)揮“專業(yè)的人干專業(yè)的事”和激勵(lì)相容機(jī)制作用，形成跨時(shí)空資金平衡和高效溢價(jià)回收。積極探索生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向開(kāi)發(fā)(EOD)、全要素統(tǒng)籌一體化開(kāi)發(fā)等“準(zhǔn)市場(chǎng)化”機(jī)制，將生態(tài)環(huán)境治理與資源開(kāi)發(fā)、資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展有機(jī)結(jié)合，進(jìn)行系統(tǒng)謀劃和綜合平衡。目前流域治理仍存在一定體制機(jī)制障礙，未來(lái)應(yīng)繼續(xù)創(chuàng)新政策，完善市場(chǎng)機(jī)制，加強(qiáng)治理模式、資源產(chǎn)權(quán)、生態(tài)補(bǔ)償、綠色金融、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)等協(xié)同改革。

一、問(wèn)題的提出

黨的十八大以來(lái)，中央將生態(tài)文明建設(shè)放到治國(guó)理政的重要位置。目前，我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)取得重大進(jìn)展，但治理模式及其生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)仍存在較大“短板”，市場(chǎng)化機(jī)制作用或社會(huì)資本參與方面仍面臨一些“堵點(diǎn)”。為此，2021年4月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的意見(jiàn)》提出，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值有效轉(zhuǎn)化。2021年11月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的意見(jiàn)》指出，統(tǒng)籌必要投入與合理回報(bào)，暢通社會(huì)資本參與和獲益渠道，創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制、支持政策和投融資模式，激發(fā)社會(huì)資本投資潛力和創(chuàng)新動(dòng)力。這些文件為今后生態(tài)環(huán)境治理提供了根本遵循，但政策落地見(jiàn)效還需要進(jìn)一步探索。

其中，流域治理作為公益性環(huán)保事業(yè)，涉及區(qū)域廣、主體多，且存在運(yùn)作復(fù)雜、效率不高、投資回報(bào)機(jī)制不健全、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉(zhuǎn)化難等問(wèn)題。在經(jīng)濟(jì)下行壓力和地方隱性債務(wù)整肅形勢(shì)下，單一依靠地方政府投入和運(yùn)營(yíng)管理已顯得力不從心，“九龍治水”式效率有待提升。與此同時(shí)，依托流域治理開(kāi)展資源經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)尚未有效構(gòu)建起來(lái)，仍須破解流域生態(tài)產(chǎn)品“難度量、難抵押、難交易、難變現(xiàn)”等痛點(diǎn)。尤其是市場(chǎng)機(jī)制普遍缺位影響了激勵(lì)與問(wèn)責(zé)的有效性，阻礙了資源價(jià)值的充分實(shí)現(xiàn)。毋庸置疑，流域特殊性離不開(kāi)政府支持，但政府不能因此而“大包大攬”，如何將“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作”落到實(shí)處，將潛在生態(tài)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)優(yōu)勢(shì)是不可回避的難點(diǎn)。

當(dāng)前流域治理亟須破解現(xiàn)行制度體系下深層次瓶頸制約，倡導(dǎo)在政府主導(dǎo)下“準(zhǔn)市場(chǎng)化”這一內(nèi)涵式“造血”模式。結(jié)合永定河、新安江、成都錦江等多個(gè)流域調(diào)研發(fā)現(xiàn)，應(yīng)借鑒其協(xié)調(diào)組織形式、經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)與資源價(jià)值實(shí)現(xiàn)等市場(chǎng)機(jī)制經(jīng)驗(yàn)。通過(guò)政府與市場(chǎng)協(xié)同發(fā)力，健全政府主導(dǎo)、企業(yè)和社會(huì)各界參與、市場(chǎng)化運(yùn)作、可持續(xù)的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑，推動(dòng)綠水青山向“金山銀山”更加充分轉(zhuǎn)化，更好實(shí)現(xiàn)“少花錢、多辦事、辦好事”的目標(biāo)。

二、研究進(jìn)展

我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償與在國(guó)外生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)(PES)類似，相關(guān)研究較多，但補(bǔ)償方式和標(biāo)準(zhǔn)存在較大分歧。生態(tài)補(bǔ)償本質(zhì)是實(shí)現(xiàn)外部性的內(nèi)部化[1]，可分為科斯概念下和庇古概念下的兩種解決思路[2]。整體來(lái)看，主要依據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值、利益相關(guān)者的支付補(bǔ)償意愿[3]、生態(tài)建設(shè)成本[4]、生態(tài)足跡等[5]對(duì)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行測(cè)算。同時(shí)，我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償主要還是政府財(cái)政主導(dǎo)模式，資金來(lái)源渠道和補(bǔ)償方式單一[6]，產(chǎn)業(yè)扶持、技術(shù)援助、人才支持、就業(yè)培訓(xùn)等補(bǔ)償方式未得到應(yīng)有重視[7]。并且，各方對(duì)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算方法和指標(biāo)的選取仍存有較大爭(zhēng)議[8]。

生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖袌?chǎng)化機(jī)制越來(lái)越受到重視，但國(guó)內(nèi)外理論和實(shí)踐存在較大差異。市場(chǎng)化工具被視為解決棘手環(huán)境問(wèn)題的一種經(jīng)濟(jì)高效的手段，被各國(guó)廣泛應(yīng)用于生物多樣性、空氣污染、非點(diǎn)源污染、土地保護(hù)等領(lǐng)域[9]。國(guó)外的市場(chǎng)化手段包括收取水費(fèi)(稅)、用水者付費(fèi)和污染者付費(fèi)、征收環(huán)境稅等方式，所謂的市場(chǎng)治理模式是依托市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)開(kāi)展水權(quán)交易、排污權(quán)的轉(zhuǎn)讓等靈活有效的經(jīng)濟(jì)手段[10]。發(fā)達(dá)國(guó)家環(huán)境服務(wù)付費(fèi)為主的公私合作體系和市場(chǎng)化交易體系也在處于不斷完善階段，無(wú)法單獨(dú)解決我國(guó)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)問(wèn)題[11]。由于我國(guó)生態(tài)產(chǎn)權(quán)界定困難、廣泛的外部性、過(guò)高的交易成本等問(wèn)題，在現(xiàn)實(shí)中基本不存在生態(tài)產(chǎn)品市場(chǎng)，生態(tài)補(bǔ)償在現(xiàn)實(shí)中無(wú)法自發(fā)實(shí)現(xiàn)[2]。當(dāng)前，還需要夯實(shí)創(chuàng)造優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的根基，拓展生態(tài)環(huán)境承載空間[12]。

毋庸置疑，要健全流域生態(tài)補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制，必須重視市場(chǎng)化和社會(huì)化補(bǔ)償?shù)确绞?，但在操作中面臨諸多難點(diǎn)[6]。只依靠政府力量進(jìn)行生態(tài)治理收效甚微且難以持續(xù)，市場(chǎng)化手段是重要改革方向，如可采取“土地置換”“生態(tài)交易”等補(bǔ)償方式[2]。但是，國(guó)際上普遍采用基于稅收和“聯(lián)合開(kāi)發(fā)”的溢價(jià)回收模式，在國(guó)內(nèi)遇到制度性制約較大[13]。癥結(jié)主要表現(xiàn)為制度建設(shè)滯后于市場(chǎng)演進(jìn)、公私合作契約精神匱乏、生態(tài)產(chǎn)品交易市場(chǎng)淺層化發(fā)育等方面[11]。

已有文獻(xiàn)就多元化生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行了有益的探索，但對(duì)補(bǔ)償?shù)闹黧w、標(biāo)準(zhǔn)、方式存在分歧。西方國(guó)家科斯或庇古概念下的市場(chǎng)化邏輯，與我國(guó)生態(tài)產(chǎn)品市場(chǎng)現(xiàn)實(shí)情況存在較大差異，并面臨較大應(yīng)用挑戰(zhàn)。顯然，市場(chǎng)化工具并不能替代政府規(guī)制，綠水青山不會(huì)在市場(chǎng)中自動(dòng)實(shí)現(xiàn)向“金山銀山”的轉(zhuǎn)變。在我國(guó)流域治理過(guò)程中單一政府主導(dǎo)或完全市場(chǎng)主導(dǎo)都存在不足，都難以形成激勵(lì)相容機(jī)制。永定河流域治理資金缺口約60%，但治理成效較為顯著，具有一定的借鑒意義。永定河流域探索利用類似市場(chǎng)(market-like)力量去承擔(dān)公共服務(wù)的生產(chǎn)[14]，推動(dòng)“造血”類的市場(chǎng)化機(jī)制，形成流域治理帶動(dòng)生態(tài)資源開(kāi)發(fā)的良性互促局面。本文基于流域治理相關(guān)理論和典型案例，嘗試研究多主體、政企合作模式下“準(zhǔn)市場(chǎng)化”治理和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，以期為提升流域治理的系統(tǒng)效率與綜合效益提供借鑒和參考。

三、流域“準(zhǔn)市場(chǎng)化”治理機(jī)制和運(yùn)作模式的創(chuàng)新

美國(guó)田納西河流域管理局(TVA)屬于政府資助企業(yè)(GSE)，是介于政府部門和私人企業(yè)之間的特殊目的載體(SPV)，專司田納西河流域的綜合治理工作，有力促進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，兼顧了市場(chǎng)機(jī)制和公共目標(biāo)，是較為成功的流域治理典范。對(duì)我國(guó)流域治理而言，如何將“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作”落到實(shí)處是一個(gè)難點(diǎn)，重點(diǎn)是破解治理主體虛化、主責(zé)不清、投入不持續(xù)等問(wèn)題。從流域治理相關(guān)理論和案例看，流域治理應(yīng)有效利用市場(chǎng)機(jī)制來(lái)提升公共產(chǎn)品的供給效率和資源開(kāi)發(fā)效率，形成“造血式”的良性發(fā)展?？蓮亩嘣仓巍⑾到y(tǒng)集成、溢價(jià)回收幾個(gè)維度進(jìn)行“準(zhǔn)市場(chǎng)機(jī)制”探索，注重公司化治理、市場(chǎng)化運(yùn)作和一體化開(kāi)發(fā)。

(一)基于多元共治和政企合作，創(chuàng)新協(xié)調(diào)組織方式

流域是自然地理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的復(fù)合區(qū)域，其治理必然涉及跨區(qū)域聯(lián)動(dòng)、多主體利益協(xié)調(diào)等復(fù)雜問(wèn)題。這就容易出現(xiàn)行政區(qū)劃分割引發(fā)的治理體系碎片化、運(yùn)營(yíng)效益低下、運(yùn)營(yíng)持續(xù)性差等問(wèn)題。顯然，政府作為單一主體，無(wú)論資金供給還是專業(yè)管理能力都是有限的，要逐步改革“大包大攬”“輸血式”發(fā)展弊端。故而，一方面，要避免“公地悲劇”和“九龍治水”等亂象；另一方面，要充分調(diào)動(dòng)各方積極性，形成激勵(lì)相容的合作機(jī)制。

流域治理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，要基于多元共治做好頂層設(shè)計(jì)，凝聚形成流域上下游地區(qū)、各類主體的合力，建立多元主體風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享機(jī)制[15]。流域治理涉及規(guī)劃、設(shè)計(jì)、融資、施工、產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)、運(yùn)營(yíng)管理等多個(gè)環(huán)節(jié)，要充分協(xié)調(diào)好政府間關(guān)系，在規(guī)劃、政策、監(jiān)管等方面發(fā)揮政府主導(dǎo)作用。同時(shí)，解決實(shí)施過(guò)程中的資金、土地、資源開(kāi)發(fā)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等難點(diǎn)，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用。通過(guò)契約式合作，政府可以作為更獨(dú)立的規(guī)制者，將流域治理的生產(chǎn)責(zé)任通過(guò)合約授予專業(yè)第三方，更有效地實(shí)施“硬”預(yù)算約束和質(zhì)量、成本、服務(wù)等方面績(jī)效監(jiān)管，從而提高公共服務(wù)供給效率。

為進(jìn)一步加強(qiáng)內(nèi)生性合作動(dòng)能，可以考慮構(gòu)建以政府協(xié)調(diào)為引領(lǐng)、資本聯(lián)合為紐帶的統(tǒng)一合作體系，形成多級(jí)政府與市場(chǎng)協(xié)同發(fā)力模式。其中，永定河流域采取“部省多級(jí)政府統(tǒng)籌+多元主體股份合作”的政企合作模式具有一定創(chuàng)新性，運(yùn)營(yíng)路徑見(jiàn)圖1。永定河2018年組建了部省協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，由國(guó)家發(fā)展改革委牽頭、水利部及各省參與，沿線北京、天津、河北、山西四地和中交集團(tuán)(央企)按照35∶5∶15∶15∶30的出資比例設(shè)立合資公司，負(fù)責(zé)投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理。各方股權(quán)比例與本地建設(shè)規(guī)模、治理責(zé)任基本匹配，該項(xiàng)目北京段實(shí)現(xiàn)25年來(lái)首次全線通水[16]。該模式采取高位推動(dòng)方式，構(gòu)建上下聯(lián)動(dòng)、協(xié)調(diào)順暢的合作機(jī)制，具有較強(qiáng)的參考意義。

圖1 永定河流域協(xié)調(diào)與運(yùn)營(yíng)路徑

通過(guò)創(chuàng)新協(xié)調(diào)組織方式、構(gòu)建利益兼容的合作平臺(tái)，可以更好地強(qiáng)化政企深度合作，更有力遵循市場(chǎng)規(guī)律，實(shí)現(xiàn)全流域治理和開(kāi)發(fā)“一盤棋”，有助于破解跨區(qū)域協(xié)調(diào)之痛，開(kāi)辟全新治理路徑。由沿線政府、專業(yè)開(kāi)發(fā)商來(lái)共同組建流域投資公司，形成以資本聯(lián)合為紐帶的政企合作體系，可以更有效地加強(qiáng)政府間協(xié)調(diào)，并激勵(lì)技術(shù)、管理等創(chuàng)新活動(dòng)。流域公司不是傳統(tǒng)政府融資平臺(tái)公司，作為“準(zhǔn)市場(chǎng)化”主體兼具公益和市場(chǎng)雙重屬性，依據(jù)契約和市場(chǎng)原則履行相關(guān)公共職責(zé)，并采取商業(yè)化方式負(fù)責(zé)流域整體的投資、融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理。各級(jí)政府結(jié)合規(guī)劃和各地投入規(guī)模，合理設(shè)置合資公司股權(quán)結(jié)構(gòu)，但出資上適當(dāng)減輕上游政府投入壓力。屬地政府給流域公司相應(yīng)的政策支持和必要的財(cái)政補(bǔ)貼，并配置相應(yīng)的資源，確保流域公司更好開(kāi)展市場(chǎng)化融資和運(yùn)營(yíng)工作。

(二)基于系統(tǒng)集成和協(xié)同效應(yīng)，創(chuàng)新一體化運(yùn)作方式

流域各自然地理要素是一個(gè)不可分割的整體，兼有資源、生態(tài)和經(jīng)濟(jì)功能。流域治理涉及行業(yè)領(lǐng)域多、子項(xiàng)目繁雜，具有投入大、實(shí)施難度大、回報(bào)周期長(zhǎng)等特點(diǎn)。如果采用具體工程項(xiàng)目為對(duì)象的投融資平衡方式，很難實(shí)現(xiàn)持續(xù)融資和長(zhǎng)期治理目標(biāo)。從國(guó)內(nèi)多個(gè)河流、湖泊的生態(tài)修復(fù)與治理情況看，大都停留在政府工程建設(shè)、EPC(工程總包)方式上，或者少量采取分段式、單體式的特許經(jīng)營(yíng)或PPP等投入方式。這些模式容易割裂系統(tǒng)內(nèi)部要素的自然聯(lián)系和范圍經(jīng)濟(jì)，造成治理主體分散化、治理效果碎片化、資金投入難以持續(xù)等難題。

流域治理是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的公益性事業(yè)，各國(guó)已從關(guān)注公共項(xiàng)目本身的投資效應(yīng)，擴(kuò)大到了城市規(guī)劃、公共政策的市場(chǎng)影響和增值效應(yīng)方面[18]。流域治理普遍缺乏經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流，需要挖掘項(xiàng)目相關(guān)的商業(yè)性要素，算好大賬、綜合賬。這就需要摒棄傳統(tǒng)以具體子項(xiàng)目為對(duì)象進(jìn)行投融資平衡的思路，立足從更大空間、更廣范圍、更長(zhǎng)周期上實(shí)現(xiàn)投融資平衡。市場(chǎng)化機(jī)制要秉承EOD(生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開(kāi)發(fā))、全要素統(tǒng)籌開(kāi)發(fā)理念，統(tǒng)籌生態(tài)環(huán)境治理與資源綜合開(kāi)發(fā)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展，將經(jīng)營(yíng)收益反哺到生態(tài)修復(fù)。

為避免生態(tài)治理投入與其帶來(lái)的價(jià)值提升脫節(jié)，或避免割裂實(shí)施，應(yīng)堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，將生態(tài)治理項(xiàng)目和資源、產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目作為一個(gè)整體，盡可能由一個(gè)主體牽頭開(kāi)展項(xiàng)目謀劃、一體化實(shí)施和“一攬子”推進(jìn)，但在后續(xù)子項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中仍可引入不同的專業(yè)機(jī)構(gòu)參與運(yùn)營(yíng)。流域治理有必要強(qiáng)化全流域、全過(guò)程各要素的系統(tǒng)謀劃和集成實(shí)施，堅(jiān)持山水林田湖草是一個(gè)生命共同體方式去治理，從生態(tài)環(huán)境、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施、城市布局等方面綜合考慮，并貫穿于規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)全過(guò)程。其中，永定河流域注重全流域整體規(guī)劃、上下聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)、全過(guò)程管控，構(gòu)建了以政府為引導(dǎo)、企業(yè)為主體的“投、建、管、運(yùn)”一體化新模式，具體運(yùn)作體系見(jiàn)圖2，該模式具有一定創(chuàng)新性。通過(guò)一體化實(shí)施，可以更好地實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、商業(yè)收入反哺生態(tài)環(huán)保，資金籌措和融資平衡等都在一個(gè)市場(chǎng)主體內(nèi)部完成，邊界更為清晰、統(tǒng)籌運(yùn)作更為便利，大大調(diào)動(dòng)了各主體的主觀能動(dòng)性，也為市場(chǎng)化融資創(chuàng)造了條件。

圖2 流域公司一體化運(yùn)作體系

為更有效地發(fā)揮一體化效應(yīng)，要注重各種資金、資源、資產(chǎn)等統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，通過(guò)“肥瘦搭配”、組合開(kāi)發(fā)，以商業(yè)盈利反哺生態(tài)環(huán)境治理，努力實(shí)現(xiàn)收益與融資自求平衡，形成高效運(yùn)營(yíng)的長(zhǎng)效機(jī)制。一是統(tǒng)籌各種資金投入，按照市場(chǎng)化方式籌措資金，探索形成區(qū)域內(nèi)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、資源和產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)等多種收益平衡的融資模式。流域公司作為治理主體匯聚各類資金，統(tǒng)籌使用中央專項(xiàng)資金及沿線政府用于流域治理的財(cái)政資金，并通過(guò)市場(chǎng)化手段引入各種投資者及融資工具。這就需要充分考慮項(xiàng)目未來(lái)的經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流以確保償債來(lái)源，繼而要求流域公司與各地政府合作挖掘流域周邊的土地、生態(tài)等資源收益，增強(qiáng)自我“造血”功能。二是統(tǒng)籌建設(shè)階段全流域生態(tài)治理標(biāo)準(zhǔn)和工程建設(shè)體系，優(yōu)化上下游、左右岸的規(guī)劃及設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，提高全流域各子項(xiàng)目的聯(lián)動(dòng)建設(shè)效率。在實(shí)施過(guò)程中，統(tǒng)籌考慮山水林田湖草等各自然生態(tài)要素的修復(fù)與提升，突出建設(shè)重點(diǎn)、優(yōu)化建設(shè)時(shí)序和聯(lián)動(dòng)建設(shè)，積極推動(dòng)治理范圍延伸和拓展[12]。流域公司作為綜合治理與生態(tài)修復(fù)的實(shí)施主體，重點(diǎn)將河道治理與區(qū)域、街鎮(zhèn)規(guī)劃緊密結(jié)合，將河道清淤、堤岸綠化、郊野公園、濕地建設(shè)、污水、供水等緊密結(jié)合，實(shí)現(xiàn)生態(tài)綜合治理與資源開(kāi)發(fā)一體化運(yùn)作。三是統(tǒng)籌流域運(yùn)行階段的管理維護(hù)，推動(dòng)生態(tài)水量統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、調(diào)度以及工程項(xiàng)目的統(tǒng)一維護(hù)維修，提高生態(tài)治理協(xié)同效率。采用先進(jìn)的維修養(yǎng)護(hù)技術(shù)，提高工程管理養(yǎng)護(hù)規(guī)范化、專業(yè)化水平，更好地保障水量、水質(zhì)和工程質(zhì)量[17]，同時(shí)，也為流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)挠?jì)算、支付和考核奠定基礎(chǔ)。四是統(tǒng)籌流域范圍內(nèi)的資產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)等相關(guān)衍生產(chǎn)業(yè)的運(yùn)營(yíng)管理，利用資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來(lái)的收益反哺河流生態(tài)治理，增強(qiáng)整體融資可獲得性和發(fā)展可持續(xù)性。沿線地方政府在自有財(cái)力和管理能力有限的情況下，配置相應(yīng)的資產(chǎn)或授予相應(yīng)的開(kāi)發(fā)權(quán)給流域公司，由其負(fù)責(zé)投資運(yùn)營(yíng)。綜上，流域公司集工程實(shí)施者、資源開(kāi)發(fā)者、資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理者高度統(tǒng)一，形成高度協(xié)同和集成效應(yīng)，有助于流域治理整體提質(zhì)增效[16]。

(三)基于溢價(jià)回收和市場(chǎng)導(dǎo)向，創(chuàng)新多種投融資方式

流域治理無(wú)疑會(huì)帶來(lái)區(qū)域生態(tài)環(huán)境改善和周邊物業(yè)、商業(yè)等升值，通過(guò)開(kāi)展與流域治理相關(guān)聯(lián)的優(yōu)質(zhì)資源項(xiàng)目開(kāi)發(fā)，基于市場(chǎng)化運(yùn)作獲得投資收益，則可以“反哺”流域治理項(xiàng)目投入，這稱之為“溢價(jià)回收”(value capture)。這個(gè)過(guò)程實(shí)際上是“外部性內(nèi)部化”或外生資源“資產(chǎn)化”的過(guò)程，能有效地將綠水青山蘊(yùn)含的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉(zhuǎn)化為“金山銀山”。

流域開(kāi)發(fā)從設(shè)計(jì)之初就應(yīng)注重“準(zhǔn)市場(chǎng)化”機(jī)制下的資源配置和溢價(jià)回收，形成互相支撐的良性“造血”循環(huán)。用優(yōu)良的生態(tài)基底吸引關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)和人口，實(shí)現(xiàn)區(qū)域整體溢價(jià)、增值，并以此對(duì)生態(tài)治理進(jìn)行反哺。沿線各地除了必要的財(cái)力支持外，還可為流域公司匹配優(yōu)質(zhì)資源，形成“肥瘦搭配”，并采取多種資金平衡、多種投入模式。尤其是要重點(diǎn)統(tǒng)籌各類資產(chǎn)、資源，形成相對(duì)充裕的經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流，構(gòu)建市場(chǎng)化還款來(lái)源。在運(yùn)作方式上，可整體或單體采取PPP、特許經(jīng)營(yíng)、政府購(gòu)買服務(wù)、EOD等方式引入市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)投資。

按“經(jīng)濟(jì)可持續(xù)、財(cái)務(wù)自平衡”原則，探索多種資金注入、多主體投入并舉的政企合作模式，建立適宜的投融資機(jī)制。流域公司根據(jù)自身?xiàng)l件和項(xiàng)目需求選擇相適宜的投融資方式或組合，如政府債券、投資基金、貸款(政策性、商業(yè))、PPP模式、資產(chǎn)證券化等。其一，采取市場(chǎng)主導(dǎo)方式來(lái)融資，即由流域公司采取項(xiàng)目綜合現(xiàn)金流還款方式來(lái)融資。該模式意味著地方政府需要向流域公司注入優(yōu)質(zhì)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，如經(jīng)營(yíng)性土地資源、水庫(kù)、水廠等，或支持流域公司獲得水費(fèi)、生態(tài)補(bǔ)償?shù)仁找妗Ｆ涠?，采取PPP、特許經(jīng)營(yíng)等政企合作方式，政府需要根據(jù)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流或公益屬性，提供必要的可行性缺口補(bǔ)助。對(duì)具有一定經(jīng)營(yíng)收益或較少經(jīng)營(yíng)收益的公益性項(xiàng)目，探索采用BOT(建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交)、ABO(授權(quán)-建設(shè)-運(yùn)營(yíng))等模式授予流域公司投資建設(shè)，或引進(jìn)專業(yè)的社會(huì)資本來(lái)投資運(yùn)營(yíng)，地方政府按績(jī)效進(jìn)行付費(fèi)或補(bǔ)貼，具體交易結(jié)構(gòu)見(jiàn)圖3。其三，與政府投入模式形成協(xié)同，政府采取資本金注入、特殊財(cái)政補(bǔ)貼、投資補(bǔ)助、專項(xiàng)債委托代建等方式在監(jiān)管基礎(chǔ)上將資金劃轉(zhuǎn)給流域公司統(tǒng)籌投入。

圍繞合格的市場(chǎng)化主體，加強(qiáng)周邊資源配置和產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)，形成多種綜合收益和現(xiàn)金流，構(gòu)建市場(chǎng)化信用結(jié)構(gòu)。流域公司通過(guò)合理商業(yè)模式，獲取相應(yīng)合理收益，形成“投入-產(chǎn)出”跨時(shí)空“閉環(huán)”機(jī)制，以此實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目良性運(yùn)行。此外，創(chuàng)新生態(tài)補(bǔ)償受益權(quán)質(zhì)押、生態(tài)資源權(quán)益動(dòng)態(tài)擔(dān)保等風(fēng)險(xiǎn)緩釋措施，嘗試水權(quán)、林權(quán)等使用權(quán)抵質(zhì)押等信貸業(yè)務(wù)，或以合同項(xiàng)下形成的應(yīng)收賬款或收益作為質(zhì)押擔(dān)保，探索“生態(tài)資產(chǎn)權(quán)益抵押+項(xiàng)目貸”等模式。例如，成都錦江引入社會(huì)投資，通過(guò)合資公司采取“政府專項(xiàng)債+市場(chǎng)化融資”進(jìn)行投入。政府將沿線或綠道2000米范圍內(nèi)的出讓土地部分溢價(jià)列入專項(xiàng)收入，基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)列入專項(xiàng)建設(shè)基金，還授權(quán)公司開(kāi)展旅游觀光、水上娛樂(lè)、廣告、停車場(chǎng)等經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)，較好解決了融資難題。

圖3 流域公司采用PPP模式的交易結(jié)構(gòu)

四、“準(zhǔn)市場(chǎng)化”機(jī)制的一體化經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)和生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑探索

如何發(fā)揮政府在流域綜合規(guī)劃、資源和產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)方面的調(diào)控和引導(dǎo)作用，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制挖掘資源運(yùn)營(yíng)收益是一大難點(diǎn)。流域“準(zhǔn)市場(chǎng)化”機(jī)制要著眼于區(qū)域開(kāi)發(fā)的跨期平衡、多方式綜合平衡。在政府監(jiān)管基礎(chǔ)上，合理給予相應(yīng)優(yōu)惠政策、配置相應(yīng)基礎(chǔ)資源，支持流域公司形成經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)的良性閉環(huán)，提高生態(tài)產(chǎn)品溢價(jià)。尤其是政府、流域公司積極與各領(lǐng)域?qū)I(yè)主體合作，遵循“專業(yè)的人干專業(yè)的事”原則，探索生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向開(kāi)發(fā)(EOD)、全要素資源統(tǒng)籌一體化開(kāi)發(fā)等模式和激勵(lì)相容機(jī)制，將生態(tài)環(huán)境治理與生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值、資源(土地等)開(kāi)發(fā)、資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展有效結(jié)合，實(shí)現(xiàn)全流域“一盤棋”的高效資源開(kāi)發(fā)。

(一)加強(qiáng)確權(quán)，釋放產(chǎn)權(quán)關(guān)聯(lián)權(quán)益，加快推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品市場(chǎng)交易

進(jìn)一步明晰資源產(chǎn)權(quán)，激活資產(chǎn)、資源各類權(quán)能。繼續(xù)推動(dòng)自然資源產(chǎn)權(quán)制度改革，加強(qiáng)流域沿線的山水林湖草等各類資源的確權(quán)登記，明晰所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)等權(quán)利及其主體。適度擴(kuò)大出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、擔(dān)保、入股等權(quán)能，使持有主體可以獲得直接收入，或信用貸款，或通過(guò)入股變成資產(chǎn)或分紅[19]。鼓勵(lì)生態(tài)保護(hù)修復(fù)與生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)權(quán)益掛鉤，允許利用一定比例的土地發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游等獲取收益。此外，建立起環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度，開(kāi)展排污許可、碳匯等權(quán)利，賦予權(quán)利人相應(yīng)權(quán)利[20]。

結(jié)合流域治理特點(diǎn)，進(jìn)一步優(yōu)化環(huán)境，創(chuàng)建市場(chǎng)，根據(jù)不同類型生態(tài)資源特色，形成不同的市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)路徑，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化、多元化的生態(tài)補(bǔ)償格局和可行的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)方式。一方面，在森林、濕地、生物多樣性和自然保護(hù)區(qū)等領(lǐng)域構(gòu)建有償使用、購(gòu)買服務(wù)、生態(tài)補(bǔ)償?shù)壬鷳B(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制。同時(shí)，嘗試推進(jìn)綠化、清水增量責(zé)任指標(biāo)等，積極開(kāi)展水權(quán)、碳排放權(quán)、排污權(quán)、用能權(quán)等生態(tài)資源權(quán)益市場(chǎng)交易，探索“濕地銀行”“水銀行”“森林銀行”等自然資源市場(chǎng)化交易路徑。此外，對(duì)物質(zhì)供給、調(diào)節(jié)服務(wù)、文化服務(wù)等生態(tài)產(chǎn)品，將其“分類打包”“有機(jī)組合”來(lái)對(duì)接市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)流域生態(tài)保護(hù)和生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉(zhuǎn)化的統(tǒng)一。如將農(nóng)田、水域岸線、集體用地和房屋等資源導(dǎo)入生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)工業(yè)、生態(tài)旅游等進(jìn)行產(chǎn)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)。在此過(guò)程中，地方政府可通過(guò)政府采購(gòu)、購(gòu)買服務(wù)等方式支持流域公司生態(tài)修復(fù)和生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)。

(二)充分利用政策和物業(yè)溢價(jià)，開(kāi)展土地資源整治與綜合開(kāi)發(fā)

隨著生態(tài)修復(fù)、濱水環(huán)境提升、流域沿線空間優(yōu)化，周邊物業(yè)價(jià)值將迅速攀升，要充分重視“流域治理+片區(qū)開(kāi)發(fā)”等聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)模式。應(yīng)注重空間、城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)、土地規(guī)劃，將生態(tài)修復(fù)子項(xiàng)目與當(dāng)?shù)匾?guī)劃緊密銜接，實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)和互促。在生態(tài)修復(fù)和治理過(guò)程中，可充分利用土地指標(biāo)政策、土地升值來(lái)獲得相應(yīng)經(jīng)營(yíng)收益，形成溢價(jià)回收和公益性項(xiàng)目的成本補(bǔ)償。例如，成都錦江積極加強(qiáng)“土地+水資源”開(kāi)發(fā)，建設(shè)了成華公園、上新橋公園等特色主題公園，成功孵化“錦江夜游”IP，同時(shí)，加大了沿線資產(chǎn)收儲(chǔ)、產(chǎn)業(yè)投資力度，獲得一批特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、商業(yè)用房等經(jīng)營(yíng)性資源，形成了良性開(kāi)發(fā)機(jī)制。

在土地資源開(kāi)發(fā)標(biāo)的上，可充分利用蓄滯洪區(qū)土地釋放或廊道區(qū)域內(nèi)(如沿線1千米范圍內(nèi))土地，獲得高質(zhì)量的土地開(kāi)發(fā)權(quán)。目前土地開(kāi)發(fā)來(lái)源主要有以下幾個(gè)渠道：一是未利用的河灘地。在保障防洪及生態(tài)功能的前提下，合理利用河灘地、泛洪區(qū)用地實(shí)施低影響開(kāi)發(fā)，如發(fā)展體育休閑等產(chǎn)業(yè)。二是功能替代釋放的蓄滯洪區(qū)用地。通過(guò)優(yōu)化工程規(guī)劃和洪水調(diào)度方案，在滿足防洪能力不降低的條件下，經(jīng)政府同意，釋放部分蓄滯洪區(qū)用地，授權(quán)流域公司開(kāi)發(fā)。三是政府指定的建設(shè)用地。地方政府結(jié)合城鎮(zhèn)化規(guī)劃，將河道沿線、濕地周邊、水庫(kù)周邊建設(shè)用地劃入流域公司開(kāi)發(fā)[16]。在政策依據(jù)上，參照近年來(lái)“鐵路土地綜合開(kāi)發(fā)政策”“建設(shè)用地增減掛鉤”等政策綜合開(kāi)發(fā)。如騰退的建設(shè)用地指標(biāo)可優(yōu)先用于相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，或可利用約3%的修復(fù)面積從事生態(tài)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)。

在具體開(kāi)發(fā)模式上，可采用土地整治開(kāi)發(fā)或一級(jí)土地開(kāi)發(fā)模式。當(dāng)?shù)卣蓪⒑影渡鷳B(tài)修復(fù)范圍內(nèi)及毗鄰地區(qū)的用地委托流域公司進(jìn)行開(kāi)發(fā)，獲得的土地出讓金或土地指標(biāo)交易收入返還給流域公司，用于彌補(bǔ)綜合治理與生態(tài)修復(fù)建設(shè)成本，具體交易結(jié)構(gòu)見(jiàn)圖4。一方面，可選取沿線一定范圍，如1千米范圍內(nèi)具有較高利用價(jià)值的土地開(kāi)展“三通一平”等工作，以達(dá)到“熟地”可收儲(chǔ)程度。政府通過(guò)“招拍掛”方式對(duì)土地進(jìn)行公開(kāi)出讓，部分土地出讓收益返還給流域公司作為其開(kāi)發(fā)成本。另一方面，針對(duì)流域范疇內(nèi)相關(guān)低效建設(shè)用地、礦山及鹽堿地等進(jìn)行綜合整理、整治、復(fù)墾及提標(biāo)，推進(jìn)新增耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)跨地域流轉(zhuǎn)，探索建立生態(tài)用地和建設(shè)用地功能置換補(bǔ)償機(jī)制。當(dāng)然，還可以將生態(tài)產(chǎn)業(yè)帶內(nèi)的農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地指標(biāo)參照集體土地入市模式，授予流域公司與地方政府成立聯(lián)合機(jī)構(gòu)進(jìn)行開(kāi)發(fā)。

圖4 土地整治及土地綜合開(kāi)發(fā)的交易結(jié)構(gòu)

(三)做好資源配置和經(jīng)營(yíng)權(quán)授予，積極盤活與開(kāi)發(fā)沿線水利類資產(chǎn)

流域治理要立足自身資源，做好“水”的文章，依托區(qū)域生態(tài)修復(fù)、環(huán)境改善以及水資源，充分發(fā)掘流域內(nèi)水庫(kù)、電站、濕地和土地等經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)價(jià)值，拓展相關(guān)新建資產(chǎn)或存量資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)。一方面，項(xiàng)目所在地政府在全流域范圍內(nèi)為流域公司配置濕地公園、新增建設(shè)用地等資源，以及授予水權(quán)、林權(quán)、排污權(quán)等收費(fèi)權(quán)，鼓勵(lì)流域公司通過(guò)適度開(kāi)發(fā)，綜合經(jīng)營(yíng)。在水權(quán)交易上，提供農(nóng)業(yè)、工業(yè)、城市等供水服務(wù)，也可采用合同節(jié)水等手段推進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水改造業(yè)務(wù)。在林權(quán)交易和碳匯上，賦予流域公司對(duì)沿線林地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)能。另一方面，項(xiàng)目所在地政府將存量的水利、林業(yè)等資產(chǎn)采用改制、委托管理等多種方式，劃給流域公司統(tǒng)籌運(yùn)營(yíng)。通過(guò)這些舉措，獲得水費(fèi)收入、發(fā)電收入、生態(tài)旅游收入、水資源和水利建設(shè)基金等。

在運(yùn)作方式上，采取“新建項(xiàng)目BOT(建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交)+存量項(xiàng)目TOT(移交-運(yùn)營(yíng)-移交)或O&M(委托運(yùn)營(yíng))或無(wú)償劃轉(zhuǎn)”等多種組合方式，具體交易結(jié)構(gòu)如圖5所示。項(xiàng)目所在地政府可優(yōu)先將濕地類項(xiàng)目、水庫(kù)、污水處理廠、供水廠等項(xiàng)目列入PPP項(xiàng)目建設(shè)庫(kù)，采取PPP模式或特許經(jīng)營(yíng)等模式授予流域公司。在PPP運(yùn)作框架下，政府引入流域公司及其他專業(yè)社會(huì)組織合資組建項(xiàng)目公司(SPV)來(lái)共同投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)水資源等項(xiàng)目。同時(shí)，政府可將沿線一定范圍內(nèi)出讓土地的部分溢價(jià)列入項(xiàng)目專項(xiàng)收入，還可授權(quán)項(xiàng)目公司開(kāi)展經(jīng)營(yíng)性開(kāi)發(fā)活動(dòng)。如經(jīng)營(yíng)收益仍無(wú)法平衡，政府可從公共預(yù)算中分年度列支可行性缺口補(bǔ)助，政府按績(jī)效付費(fèi)給項(xiàng)目公司。此外，對(duì)于流域沿線的存量水庫(kù)、輸水管網(wǎng)、電站等水利設(shè)施，有針對(duì)性地采取不同運(yùn)作方式，妥善處理項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)、人員安置等問(wèn)題。一種是“重資產(chǎn)”模式，即采取TOT(移交-運(yùn)營(yíng)-移交)、資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)等方式，將整體資產(chǎn)融入流域公司；另一種是“輕資產(chǎn)”模式，考慮到部分存量資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)不完整及其他特殊性，可采取O&M(委托運(yùn)營(yíng))方式，即政府依然保留資產(chǎn)所有權(quán)，只將經(jīng)營(yíng)權(quán)或收費(fèi)權(quán)授予流域公司。總體上，將增量、存量項(xiàng)目整合起來(lái)授予流域公司，將資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為資本和現(xiàn)金流，減輕財(cái)政支出壓力，提高融資可得性、運(yùn)營(yíng)效率。

圖5 盤活及開(kāi)發(fā)水利類資產(chǎn)的交易結(jié)構(gòu)

(四)圍繞沿線資源特色和優(yōu)勢(shì)，探索相關(guān)多元產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)

流域治理應(yīng)以生態(tài)保護(hù)為基礎(chǔ)，以區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)為載體，以特色產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)為支撐，采取產(chǎn)業(yè)鏈延伸、聯(lián)合經(jīng)營(yíng)、組合開(kāi)發(fā)等方式，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入或發(fā)展適宜產(chǎn)業(yè)。通過(guò)盤活當(dāng)?shù)剞r(nóng)林業(yè)、土地、文化旅游等資源，導(dǎo)入新的資源、產(chǎn)業(yè)等，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)有效融合，打通“資源變資產(chǎn)、資產(chǎn)變資本”的轉(zhuǎn)化通道。進(jìn)一步依托各地生態(tài)稟賦，積極探索“生態(tài)+”產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，把生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)工業(yè)、生態(tài)旅游等優(yōu)勢(shì)。大力發(fā)展精品生態(tài)農(nóng)林牧漁業(yè)，打造綠色品牌，實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值提升。同時(shí)，推進(jìn)生態(tài)與健康、旅游、文化、休閑融合發(fā)展，還可以涉及生態(tài)宜居和生態(tài)工業(yè)等領(lǐng)域，如發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)、潔凈醫(yī)藥、電子元器件等環(huán)境敏感型產(chǎn)業(yè)。如日照市實(shí)施了日照水庫(kù)增容項(xiàng)目，從水庫(kù)流域全局入手，以水資源功能區(qū)為核心，構(gòu)建了生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)漁業(yè)、生態(tài)旅游、科技示范在內(nèi)的特色產(chǎn)業(yè)圈，建立起產(chǎn)業(yè)收益補(bǔ)貼生態(tài)環(huán)境投入的良性機(jī)制。

在運(yùn)行方式上，發(fā)揮各類主體資金、技術(shù)、運(yùn)營(yíng)等優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建恰當(dāng)?shù)纳虡I(yè)模式。尤其是將生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值釋放到片區(qū)開(kāi)發(fā)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、文旅康養(yǎng)等關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)增值溢價(jià)。流域公司與各地政府緊密對(duì)接，將流域治理和生態(tài)建設(shè)任務(wù)與地方國(guó)土空間優(yōu)化、城鎮(zhèn)建設(shè)、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、存量資產(chǎn)盤活等相互融合，進(jìn)行開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)。比如，在文旅類項(xiàng)目開(kāi)發(fā)上，充分挖掘流域自然景觀和人文資源，建設(shè)和提檔升級(jí)森林公園、濕地公園，配套建設(shè)大型游樂(lè)場(chǎng)、休閑商業(yè)綜合體、康養(yǎng)療養(yǎng)等設(shè)施，實(shí)現(xiàn)生態(tài)空間與產(chǎn)業(yè)空間融合發(fā)展。此外，建立統(tǒng)一的綠色產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)證、標(biāo)識(shí)及有機(jī)品牌等體系，使保護(hù)者通過(guò)生態(tài)產(chǎn)品市場(chǎng)獲得更多補(bǔ)償。例如，項(xiàng)目所在地政府、流域公司可引入專業(yè)運(yùn)營(yíng)商，投資建設(shè)新文旅項(xiàng)目和改造提升老景區(qū)項(xiàng)目，具體交易結(jié)構(gòu)見(jiàn)圖6。一方面，充分發(fā)揮社會(huì)資本專業(yè)運(yùn)營(yíng)能力，挖掘市場(chǎng)需求，開(kāi)展多種經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)；另一方面，充分利用造林、環(huán)境治理等相關(guān)政策，獲得一定比例的建設(shè)用地，發(fā)展森林康養(yǎng)基地、經(jīng)營(yíng)性物業(yè)等業(yè)務(wù)，探索復(fù)合型、多樣化盈利方式。如巴彥淖爾市按照系統(tǒng)原則、整體布局思路，編制烏梁素海全流域綜合治理規(guī)劃，堅(jiān)持“湖內(nèi)的問(wèn)題，功夫下在湖外”，把沙漠治理與鄉(xiāng)村振興、精準(zhǔn)脫貧、旅游開(kāi)發(fā)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、清潔能源、特色小鎮(zhèn)等結(jié)合起來(lái)一體化推進(jìn)。總體看，未來(lái)要進(jìn)一步協(xié)同推進(jìn)流域沿線生態(tài)綜合治理、產(chǎn)業(yè)協(xié)同開(kāi)發(fā)和沿線生態(tài)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理。

圖6 文旅類項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的交易結(jié)構(gòu)

五、啟示與思考

流域治理作為重要生態(tài)環(huán)保事業(yè)，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，僅依賴屬地政府單一治理效率不高，依靠財(cái)政資金投入也難以為繼。毋庸置疑，流域治理是公益性事業(yè)，離不開(kāi)政府支持，一方面流域治理帶來(lái)正外部性，另一方面面臨生態(tài)資源和產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)等難點(diǎn)，這就需要建立新型治理關(guān)系，形成“準(zhǔn)市場(chǎng)化”機(jī)制破解治理碎片化、運(yùn)營(yíng)效率低、收益平衡難等痛點(diǎn)，將生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為“金山銀山”和發(fā)展優(yōu)勢(shì)。在現(xiàn)有案例探索基礎(chǔ)上，可在合作模式、投融資方式、資源開(kāi)發(fā)和生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)等方面進(jìn)一步探索，切實(shí)提升治理的系統(tǒng)效率和綜合效益。

第一，加強(qiáng)跨區(qū)域政府協(xié)調(diào)與企業(yè)化運(yùn)作力度，推廣“多級(jí)政府協(xié)調(diào)機(jī)制”，鼓勵(lì)“沿線各地政府+行業(yè)領(lǐng)軍企業(yè)”組建合資公司進(jìn)行市場(chǎng)化、專業(yè)化和一體化運(yùn)作?？煽紤]高位推動(dòng)，由相關(guān)部委或高層級(jí)政府參與流域治理協(xié)調(diào)小組，負(fù)責(zé)重大事項(xiàng)決策和必要的政策、資金支持。通過(guò)加強(qiáng)各級(jí)政府協(xié)調(diào)、資本聯(lián)結(jié)組建合資公司或?qū)嶓w，牽頭負(fù)責(zé)流域綜合治理和資源一體化開(kāi)發(fā)，在這種模式下各主體定位更明確，運(yùn)作邊界更清晰，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)性強(qiáng)。各級(jí)政府及專業(yè)第三方可參照各地項(xiàng)目投入比例，合資組建跨地域企業(yè)法人，承擔(dān)流域治理的具體職責(zé)，形成“投、建、管、運(yùn)”一體化市場(chǎng)運(yùn)作新機(jī)制。項(xiàng)目所在地的縣市政府負(fù)責(zé)子項(xiàng)目具體監(jiān)管，并給予相應(yīng)的政策、資金、資源支持，履行規(guī)則制定、績(jī)效考核、必要補(bǔ)貼等職能。流域公司統(tǒng)籌政府、市場(chǎng)和社會(huì)資源，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃、投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)等全生命周期一體化運(yùn)作，在此過(guò)程中，要積極引入綜合實(shí)力強(qiáng)、專業(yè)化水平高的市場(chǎng)主體參與。

第二，結(jié)合項(xiàng)目特性整合多種資金，鼓勵(lì)多元資金以適宜商業(yè)模式協(xié)同投入，形成資金合力和多方式資金平衡方案。在投融資方式上，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)導(dǎo)向、溢價(jià)回收，在全流域范圍內(nèi)形成“資源(土地)開(kāi)發(fā)+資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)+產(chǎn)業(yè)發(fā)展”的復(fù)合型、跨周期的資金平衡方式，盡可能提升資源溢價(jià)，降低財(cái)政投入，建立市場(chǎng)化信用結(jié)構(gòu)。鼓勵(lì)流域治理主體牽頭做好項(xiàng)目的系統(tǒng)謀劃、收益挖掘工作，各級(jí)政府通過(guò)注入資金、資源、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)或賦予該主體特許經(jīng)營(yíng)性權(quán)益等方式，充實(shí)經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。在資金投入上，據(jù)自身?xiàng)l件和項(xiàng)目需求采取政府債券、投資基金、政府購(gòu)買服務(wù)、PPP、特許經(jīng)營(yíng)、資產(chǎn)證券化、投資補(bǔ)助、資本金注入等方式單一或組合式實(shí)施。在不增加財(cái)政負(fù)擔(dān)情況下，鼓勵(lì)“政府資金+市場(chǎng)化融資”，還可以引導(dǎo)其他主體聯(lián)合流域公司、地方政府等，采取政府購(gòu)買服務(wù)、PPP、產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)等模式實(shí)施相關(guān)子項(xiàng)目或衍生項(xiàng)目。

第三，積極探索生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向開(kāi)發(fā)(EOD)、全要素資源統(tǒng)籌一體化開(kāi)發(fā)等模式，各級(jí)政府在資產(chǎn)、資源配置或權(quán)利授予上創(chuàng)新支持方式，實(shí)現(xiàn)“肥瘦搭配”、溢價(jià)反哺和跨時(shí)空資金平衡機(jī)制。流域公司充分發(fā)揮平臺(tái)優(yōu)勢(shì)，統(tǒng)籌和挖掘各類資產(chǎn)、資源收益，提高融資可獲得性，降低財(cái)政負(fù)擔(dān)。其一，加強(qiáng)資源確權(quán)，加快推進(jìn)排污權(quán)、水權(quán)、林權(quán)、碳匯等生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)和市場(chǎng)交易。其二，開(kāi)展“流域治理+片區(qū)開(kāi)發(fā)”等商業(yè)化模式，圍繞土地增值開(kāi)展經(jīng)營(yíng)性土地收益分享、土地占補(bǔ)平衡指標(biāo)跨省交易等政策創(chuàng)新工作。其三，做好資源配置和經(jīng)營(yíng)權(quán)授予，積極盤活與開(kāi)發(fā)沿線水利類資產(chǎn)，采取改制、劃撥、委托管理、特許經(jīng)營(yíng)等方式，將沿線水利、林業(yè)等資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)給流域公司，或授予其經(jīng)營(yíng)權(quán)，增強(qiáng)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)或現(xiàn)金流。其四，創(chuàng)新生態(tài)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入和發(fā)展方式，依托沿線資源、特色和優(yōu)勢(shì)，利用資源資產(chǎn)使用權(quán)或特許經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)展適宜產(chǎn)業(yè)，統(tǒng)籌好流域沿線協(xié)調(diào)發(fā)展。

流域治理涉及跨區(qū)域、多主體利益協(xié)調(diào)，也涉及各地資源稟賦差異、公益性項(xiàng)目投入與產(chǎn)出不匹配等問(wèn)題，面臨理論、政策和實(shí)踐諸多挑戰(zhàn)。流域“準(zhǔn)市場(chǎng)化”機(jī)制尚處在起步階段，很多做法還需要認(rèn)真總結(jié)和推廣，同時(shí)也存在一定體制機(jī)制障礙。尤其是地區(qū)間橫向生態(tài)補(bǔ)償、優(yōu)質(zhì)資源開(kāi)發(fā)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移或共建園區(qū)等方式落實(shí)起來(lái)的阻力和難度依然存在，探索路徑清晰、回報(bào)穩(wěn)定的資源導(dǎo)向型可持續(xù)發(fā)展模式仍面臨諸多挑戰(zhàn)。特別對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)而言，流域協(xié)調(diào)管理、資金投入可持續(xù)性機(jī)制尚未完全建立，可市場(chǎng)化開(kāi)發(fā)的資源相對(duì)缺乏、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)還不牢固，導(dǎo)致模式創(chuàng)新和適用性面臨一定障礙，需要進(jìn)一步加強(qiáng)探索。未來(lái)需要進(jìn)一步加強(qiáng)系統(tǒng)化治理、市場(chǎng)化開(kāi)發(fā)力度，平衡好“政府支持與市場(chǎng)機(jī)制、生態(tài)保護(hù)與綜合開(kāi)發(fā)、自然生態(tài)要素和產(chǎn)業(yè)要素”，強(qiáng)化政策支持、自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、綠色金融與生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制協(xié)同改革。一是進(jìn)一步明晰中央與地方、上下游政府間、政府與市場(chǎng)的責(zé)權(quán)利，健全流域治理模式、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，激發(fā)各主體動(dòng)能。其中，要加大生態(tài)環(huán)保考核權(quán)重，讓各地重視生態(tài)治理的投入和成效。中央和省級(jí)財(cái)政參照生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值、生態(tài)保護(hù)紅線面積等因素，完善轉(zhuǎn)移支付資金分配、縱向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。同時(shí)，進(jìn)一步完善跨省橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，在兼顧水質(zhì)、水量基礎(chǔ)上，采取績(jī)效付費(fèi)模式完善上下級(jí)政府間、政府與流域公司間等多層面的績(jī)效考核和激勵(lì)相容合作機(jī)制。二是進(jìn)一步探索生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值評(píng)價(jià)機(jī)制和生態(tài)資源權(quán)益交易，考慮不同生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑。尤其是加快推進(jìn)水權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)、碳匯、用能權(quán)等生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值評(píng)估和交易市場(chǎng)。三是流域治理提升生態(tài)環(huán)境后帶來(lái)的土地增減指標(biāo)交易、資源增值收益的市場(chǎng)開(kāi)發(fā)與收益分配仍存在政策性、操作性障礙，須聚焦生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化體制機(jī)制創(chuàng)新。四是綠色金融對(duì)流域治理的大力支持仍須破題，創(chuàng)新推動(dòng)綠色信貸、綠色債券、綠色保險(xiǎn)、綠色基金、碳金融等在流域治理中的應(yīng)用。五是進(jìn)一步促進(jìn)流域要素資源的高效流轉(zhuǎn)、利用，扶助上游地區(qū)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)完成產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型并增強(qiáng)“造血”功能。尤其應(yīng)積極探索產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、共建園區(qū)、飛地經(jīng)濟(jì)等多元化生態(tài)補(bǔ)償方式，合理彌補(bǔ)生態(tài)保護(hù)較好區(qū)域和企業(yè)為保護(hù)流域而損失的機(jī)會(huì)成本。