倪維秋， 劉 茗， 王 靜， 陳余含

(1.北京市社會科學院，北京 100101； 2.中國國土勘測規(guī)劃院，北京 100035； 3.北京林業(yè)大學林學院，北京 100083)

主體功能區(qū)是國家國土空間治理的重要手段，通過構筑人口、經濟、資源相協(xié)調的國土空間發(fā)展格局，形成區(qū)域發(fā)展優(yōu)勢互補、人與自然和諧的發(fā)展秩序。農產品主產區(qū)是以提供農產品為主體功能的地區(qū)，是國家主體功能區(qū)戰(zhàn)略的重要組成部分，是落實國家糧食安全戰(zhàn)略和穩(wěn)定重要農產品供給的關鍵區(qū)域，也是落實國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關鍵區(qū)域。在當前加強國土空間用途管制的背景下，通過對規(guī)劃指標進行差異化配置，進而對區(qū)域國土空間開發(fā)利用進行規(guī)模管控，“有限”地實現(xiàn)國土空間發(fā)展權。農產品主產區(qū)在國家頒布的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》中，已經明確為限制開發(fā)區(qū)，對區(qū)域內土地利用的性質、規(guī)模和強度都要進行嚴格的限定，這一要求將在新時期國土空間用途管制的過程中得以延續(xù)落實，意味著農產品主產區(qū)除了提供農產品以外的其他功能，比如工業(yè)化、城鎮(zhèn)化所需要的建設用地規(guī)模、土地開發(fā)利用強度等將在“五級三類”國土空間規(guī)劃體系中受到嚴格管控，束縛著農產品主產區(qū)的主體功能區(qū)的土地開發(fā)利用行為。

風險是指某一特定危險情況產生人們不希望看到的結果的可能性。從理論上來講，國土空間在開發(fā)利用過程中對資源環(huán)境的影響也可能存在正向、負向或者沒有影響3種情況。在實踐中，國內外專家學者根據國土空間開發(fā)利用現(xiàn)狀和國土空間管控要求，普遍認為由于國土空間開發(fā)利用方式的不合理，造成人與自然和諧發(fā)展的秩序失衡，從而使得生態(tài)安全、資源環(huán)境、經濟社會的結構和功能受到沖擊、破壞等。因此，從風險的性質和特征上來看，國土空間風險存在國土空間利用前的可識別性、利用過程中的可控性、利用結束后的可恢復性。

國土空間開發(fā)利用風險評估是通過構建指標體系，運用定量的方法，對可能對資源環(huán)境造成負面影響的生態(tài)安全風險、環(huán)境影響風險，以及以地震、臺風、火山、地質災害、洪澇災害為表征的自然災害風險進行科學的評估等。由于國土空間開發(fā)利用風險評估客體多、技術難度大、評估方法復雜，其研究存在諸多難點：一是在評估對象上，以單要素評估為主，當前的國土空間開發(fā)利用風險都是針對環(huán)境、生態(tài)、火山、地震等單一要素；以多要素為特征的綜合評估較少，還沒有形成普遍共識的理論和方法。二是在評估范圍上，當前的國土空間生態(tài)風險評估多以區(qū)縣等小尺度的行政單元為研究范圍；四是風險評估方法眾多，如前所述，以系統(tǒng)動力學模型為代表的評估方法在小尺度范圍內比較成熟，評估結果可信度高，但是否適用于大尺度，評估結果的可靠性需要進一步驗證。

本研究以國家農產品主產區(qū)陜西省寶雞市岐山縣為研究尺度，明確其國土空間開發(fā)風險的格局、特征和機制，精準刻畫岐山縣國土空間開發(fā)風險的類型、程度以及區(qū)域空間分異格局，為新時期岐山縣加強國土空間用途管制，促進經濟社會高質量發(fā)展，也為在全面實施《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》過程中，我國其他農產品主產區(qū)的國土空間用途管制工作提供借鑒和參考。

1 研究方法與數據來源

1.1 研究區(qū)概況

岐山縣位于陜西省寶雞市，是關中平原重要的節(jié)點城市，介于107°33′～107°55′E、34°07′～34°37′N之間，南北長53.5 km，東西平均寬30.5 km，總面積856.45 km。岐山縣自然資源豐富，礦產資源以非金屬礦產為主；境內河流均屬渭河水系，多年平均自產地表水資源與地下水資源，近年來地表水資源逐漸減少；居民生產以第一產業(yè)為主；旅游資源豐富，有周原遺址、五丈原諸葛亮廟等。

岐山縣國土空間開發(fā)存在諸多潛在的風險，比如在土地資源開發(fā)利用過程中可能面臨地質災害、土壤污染、土壤沙化、耕地質量降低等風險，水資源開發(fā)利用過程中可能面臨洪澇災害、水土流失等風險，礦產資源開發(fā)利用過程中面臨破壞地下水系統(tǒng)、綜合利用效率低等風險。不但上述自然資源開發(fā)利用的風險較多，第三產業(yè)的旅游資源在開發(fā)利用過程中風險依然存在，比如資源空間布局不合理、旅游業(yè)整體韌性不足，尤其是此次新冠疫情給旅游業(yè)的發(fā)展更是帶來嚴重的影響。因此，各級政府管理者必須要高度重視，采取科學的措施，最大可能地減少財產損失和人員傷亡。

1.2 數據來源

本研究采用的數據包括第3次全國國土資源調查數據，礦產分布數據，地質災害分布數據，ASTGTM2的30 m分辨率DEM數據，岐山縣政府提供的人口、面積等數據，中國氣象科學數據共享服務網上的寶雞市氣象站點2019年逐日氣象觀測資料，以及GlobeLand30的30 m地表覆蓋數據。

1.3 研究方法

本研究基于生命全周期理論，按照風險發(fā)生前監(jiān)測預警、風險發(fā)生中采取應急措施、風險發(fā)生后及時修復基本原則，確定岐山縣國土空間開發(fā)風險的類型，根據風險的危害程度、精準確定風險等級，根據自然地形特征、群眾活動空間規(guī)律等，科學劃定不同等級的風險控制區(qū)，進而提出差別化、有針對性、操作性強的風險防范措施。

1.3.1 資源環(huán)境承載力計算 資源環(huán)境承載力是指在人類活動的影響下，在一定時間范圍內，區(qū)域自然資源環(huán)境系統(tǒng)的和諧秩序沒有發(fā)生實質性的變化，為了維持環(huán)境內各種要素和能量動態(tài)平衡對人類活動的最大承受能力。本研究將資源環(huán)境承載力系統(tǒng)分為資源承載力系統(tǒng)與環(huán)境承載力系統(tǒng)，運用層次分析法，科學確定指標因子，構建資源環(huán)境承載力評價指標體系，在ArcGIS等軟件中進行指標層的計算(表1)。指標歸一化后，權重采用按照定性與定量相結合的原則，層級分析法與變異系數法計算得權重，將評價指標量化分級，獲得資源環(huán)境承載力數據。

表1 岐山縣資源環(huán)境承載力評價指標體系

1.3.2 國土空間開發(fā)潛力計算 在實踐中，通常用國土空間開發(fā)理論潛力與相關限制性因素差值來衡量國土空間開發(fā)潛力的大小。具體計算公式為：

=(1--------)×100。

式中：為國土開發(fā)潛力；、、、分別為城鄉(xiāng)建設用地面積、特殊用地面積、交通運輸用地面積和水利設施用地面積分別占行政區(qū)域總面積的百分比；、、、分別為地質災害、環(huán)境影響、糧食安全、生態(tài)安全等限制性因素。

需要說明的是，本研究中所指特殊用地是需要保密或專門保護的建設用地，比如軍事設施用地、宗教用地、殯葬場所用地等。水利設施用地為用于水庫、水工建筑的用地，根據岐山水利設施用地的實際情況，選擇水工設施用地與水庫水面；糧食安全限制性因素與生態(tài)安全限制性因素分別選取為永久基本農田用地與生態(tài)紅線區(qū)域。

1.3.3 國土空間開發(fā)動力計算 某個區(qū)域當前的國土空間開發(fā)格局的形成以及國土空間格局未來演化趨勢受到土地、交通、規(guī)模等多種因子的影響，通常把上述驅動因子看作是國土空間開發(fā)的動力。通過對國內外關于國土空間開發(fā)動力相關文獻的梳理，本研究用城鄉(xiāng)建設用地來影響力反映土地要素對國土空間開發(fā)利用的影響程度，用交通通達性來反映交通要素對國土空間開發(fā)格局形成與演化的作用，從區(qū)域的視角，用該區(qū)域在城市群影響力來反映規(guī)模要素對未來國土空間開發(fā)的趨勢。根據岐山的自然資源本底以及寶雞市乃至陜西省對于岐山的戰(zhàn)略定位，將岐山的國土開發(fā)動力分為低開發(fā)動力、較低開發(fā)動力、中等開發(fā)動力、較高開發(fā)動力和高開發(fā)動力5個類別。

(1) 交通通達性。交通通達性是指一個地區(qū)交通發(fā)達的程度，通常用該地區(qū)到四周交通干線距離來衡量，交通通達性和通達指數成反比。交通通達性計算公式為：=∑，式中：表示某一地區(qū)的交通通達性；表示將該地區(qū)距第種交通干線的距離線性標準化值。

(2)城鄉(xiāng)建設用地影響力。實踐中，通常用某一地區(qū)距離現(xiàn)有城鄉(xiāng)建設用地的距離來表示該區(qū)域城鄉(xiāng)建設用地影響力的大小。一般來說，該地區(qū)距現(xiàn)有城鄉(xiāng)建設用地的距離與城鄉(xiāng)建設用地影響力成反比。岐山縣城鄉(xiāng)建設用地影響力分為低影響、較低影響、中等影響、較高影響和高影響5個類別。

(3)規(guī)劃城市組團影響力。實踐中，通常用某一地區(qū)距離規(guī)劃城市組團的距離來表示該區(qū)域規(guī)劃城市組團影響力的大小。一般來說，該地區(qū)距規(guī)劃城市組團的距離與規(guī)劃城市組團成反比。岐山縣規(guī)劃城市組團影響力分為低影響、較低影響、中等影響、較高影響和高影響5個類別。

1.3.4 國土空間開發(fā)風險計算 通常用三維風險矩陣計算國土空間開發(fā)面臨的風險程度，即將資源環(huán)境承載力、國土空間開發(fā)潛力和現(xiàn)有國土空間開發(fā)動力這三大類指標統(tǒng)一在一個體系內，形成如圖1所示的3×3×3 的魔方圖。

具體來講，采用自然間斷點分級法(Jenks)，將上述三大類指標分別聚類為低、中和高 3 類，分別賦值 1、2、3。各柵格可用1、2、3的組合表示其坐標，一共有27種組合類型，風險等級劃分為低風險、較低風險、中等風險和高風險(表2)。需要特別說明的是，本研究中國土空間開發(fā)潛力區(qū)為負的區(qū)域不參與三維風險矩陣計算。

表2 國土開發(fā)風險三維魔方單元與風險等級定位

低風險區(qū)是指該區(qū)域資源環(huán)境承載力高，自然資源本底好，基礎設施完善，國土空間開發(fā)利用動力和潛力比較大，適合大規(guī)模開發(fā)建設，對資源環(huán)境負面影響??；較低風險區(qū)是指該區(qū)域自然資源本底較好，基礎設施較完善，比較適合開發(fā)建設，國土空間開發(fā)利用動力和潛力一般，在開發(fā)建設過程中可能對資源環(huán)境產生負面影響，因此可以把該區(qū)域作為后備優(yōu)先開發(fā)區(qū)，對潛在風險進行充分的評估，制定科學的開發(fā)計劃；中等風險區(qū)是指該區(qū)域雖然資源環(huán)境承載力較弱，但仍然具有很大的開發(fā)潛力，并且國土空間開發(fā)利用動力較高，在開發(fā)建設過程中要按照“五大理念”的要求，結合高質量發(fā)展的需要，轉變發(fā)展理念、創(chuàng)新發(fā)展方式、優(yōu)化發(fā)展路徑；高風險地區(qū)是指該區(qū)域雖然國土空間開發(fā)利用動力較高，但是資源環(huán)境承載力低、不適合開展可能對自然資源環(huán)境造成負面影響的活動，國土空間開發(fā)潛力一般，因此這些區(qū)域應該以開展生態(tài)保護與修復、維護生態(tài)安全為主體功能，在此基礎上進行審慎開發(fā)建設；極高風險區(qū)是指國土空間開發(fā)潛力為負的地區(qū)，生態(tài)環(huán)境承載能力不足以支撐這些地區(qū)開展與人類活動相關的活動。

2 研究結果與分析

2.1 資源環(huán)境承載力分析

通過對包括土地資源、水資源等因素的資源承載力系統(tǒng)以及包括生態(tài)環(huán)境、大氣環(huán)境等因素的環(huán)境承載力系統(tǒng)進行科學的分析，結果顯示，一是整體上岐山縣生態(tài)環(huán)境承載力較好，二是超過一半的土地資源脆弱程度較高，主要分布在區(qū)域南部和北部的部分地區(qū)。結合岐山縣行政區(qū)劃范圍，利用 ArcGIS 強大的空間分析功能，精準測算出岐山縣資源環(huán)境承載力的空間分異(圖2)。研究結果表明岐山縣綜合資源環(huán)境承載力較好，中承載力地區(qū)與高承載力地區(qū)占區(qū)域總面積的80.92%。高承載力地區(qū)主要分布在中部區(qū)域，可以利用的土地、水利、礦產等自然資源比較豐富，自然環(huán)境狀況優(yōu)良，生態(tài)安全的重要程度不高，適合開發(fā)建設，其中鳳鳴鎮(zhèn)、蔡家坡鎮(zhèn)、故郡鎮(zhèn)的高承載力地區(qū)占總面積比例超過6%。中等承載力地區(qū)與高承載力地區(qū)相比可利用的土地、礦產等自然資源較少，尤其是水資源比較匱乏，自然環(huán)境狀況良好，生態(tài)安全的重要程度一般，適合作為后備重點開發(fā)地區(qū)。低承載力地區(qū)雖然水資源比較豐富、自然環(huán)境狀況良好，但是由于土地資源相對較少，發(fā)展空間不足，并且很多區(qū)域處于生態(tài)保護紅線范圍內，可作為維護區(qū)域生態(tài)安全的重要承載區(qū)，進行重點保護與修復。

2.2 國土空間開發(fā)潛力分析

國土空間開發(fā)潛力是評價國土空間開發(fā)風險的重要指標，國土空間開發(fā)潛力和國土空間開發(fā)風險成反比，國土空間開發(fā)潛力聚類結果如圖3所示。研究結果表明，岐山縣國土空間開發(fā)理論潛力中等，中部區(qū)域與南部、北部區(qū)域差異顯著，中部平原區(qū)大部分為永久基本農田，國土空間開發(fā)利用潛力較小；南部和北部地區(qū)國土空間開發(fā)理論潛力較大。具體來看，雍川鎮(zhèn)、棗林鎮(zhèn)、益店鎮(zhèn)、青化鎮(zhèn)大面積屬于低開發(fā)潛力地區(qū)；鳳鳴鎮(zhèn)、故郡鎮(zhèn)、蒲村鎮(zhèn)、京當鎮(zhèn)北部開發(fā)潛力中等；蔡家坡鎮(zhèn)開發(fā)潛力優(yōu)良，高開發(fā)潛力區(qū)域占岐山縣總面積的12.20%，中等開發(fā)潛力區(qū)域占岐山縣總面積的8.36%。

2.3 國土空間開發(fā)動力分析

岐山縣國土空間開發(fā)動力特征如圖4。研究結果表明，岐山縣整體開發(fā)動力較高，高開發(fā)動力地區(qū)占區(qū)域面積的62.20%。中部地勢較為平緩地區(qū)開發(fā)動力明顯高于南北部坡度較高地區(qū)，呈現(xiàn)中間高、南北低的狀態(tài)，這與居民點的集聚、水源豐富、交通通達性高等因素高度相關；其中，益店鎮(zhèn)、青化鎮(zhèn)、棗林鎮(zhèn)、雍川鎮(zhèn)無低國土空間開發(fā)動力區(qū)域，且中等國土空間開發(fā)動力地區(qū)面積占比低，其國土空間開發(fā)動力的級別較高。

2.4 國土空間開發(fā)風險分析

根據岐山縣國土空間格局現(xiàn)狀以及演變趨勢，對岐山縣國土空間開發(fā)存在的風險進行科學研判并進行量化和分區(qū)，在此基礎上得到岐山縣國土開發(fā)風險區(qū)劃方案，具體如圖5所示。

(1)低風險。岐山縣低風險地區(qū)占區(qū)域總面積的6.48%，其中故郡鎮(zhèn)、京當鎮(zhèn)、蒲村鎮(zhèn)、蔡家坡鎮(zhèn)有大面積集中低風險地區(qū)。這些地區(qū)的共同特征是自然資源本底較好，配套設施齊全，人口分布較為集中、開發(fā)潛力大，是未來國土空間發(fā)展的重要拓展區(qū)。低風險區(qū)應充分發(fā)揮其資源本底好的優(yōu)勢，作為后備的重點開發(fā)區(qū)，堅持塬上塬下協(xié)同發(fā)展，塬上以“布局、發(fā)展、崛起”為主線，重點發(fā)展新材料、綠色食品、高端制造產業(yè)；塬下以“鞏固、提升、突破”為主線，重點發(fā)展汽車及零部件產業(yè)。

(2)較低風險。岐山縣較低風險地區(qū)占區(qū)域總面積的9.38%，其中故郡鎮(zhèn)有大面積集中較低風險地區(qū)，占總面積的3.63%。由于上述地區(qū)資源環(huán)境承載力較高、自然資源稟賦較好，但是國土空間開發(fā)動力較低、開發(fā)潛力一般，該區(qū)域可作為后備的優(yōu)先開發(fā)區(qū)，根據城鎮(zhèn)化的水平和發(fā)展的要求，科學制定規(guī)劃，有序開發(fā)。較低風險地區(qū)應該結合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的需求，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，根據岐山縣農業(yè)的產業(yè)化、制造業(yè)轉型升級、現(xiàn)代服務的全面發(fā)展的工作部署，調整優(yōu)化生產空間、生活空間和生態(tài)空間的布局。

(3)中風險。岐山縣中等風險地區(qū)占區(qū)域總面積的50.88%，其中，蔡家坡鎮(zhèn)中等風險地區(qū)占比最高，達到了14.86%，大面積集中區(qū)域可進行開發(fā)。這些地區(qū)人口密集，雖然國土空間開發(fā)強度較高，但由于資源本底較好，國土空間發(fā)展?jié)摿^大。由于中等風險地區(qū)已經具備一定的發(fā)展基礎，在開發(fā)過程中尤其要兼顧經濟發(fā)展與環(huán)境保護的平衡。在產業(yè)方面，通過改造提升傳統(tǒng)產業(yè)、布局戰(zhàn)略新興產業(yè)，加速實現(xiàn)產業(yè)轉型升級；在生態(tài)方面，要加強對自然保護區(qū)、重要水源涵養(yǎng)地等生態(tài)脆弱地區(qū)的保護和修復；在城鎮(zhèn)化方面，要重點加強地下管廊建設、開展城市更新行動，提升區(qū)域競爭力。

(4)高風險。岐山縣高風險地區(qū)占區(qū)域總面積的33.26%，其中，蔡家坡鎮(zhèn)、京當鎮(zhèn)高風險地區(qū)占比較高，分別為8.01%與5.68%。這些地區(qū)由于缺少人口、產業(yè)的支撐，加之生態(tài)紅線的限制，國土空間開發(fā)動力低。高風險地區(qū)生態(tài)環(huán)境較為脆弱，生物多樣性功能面臨退化威脅，因此要重點加強生態(tài)保護與修復。與促進經濟發(fā)展的開發(fā)建設活動要在不破壞生態(tài)環(huán)境、不會對生態(tài)環(huán)境產生負面影響的前提下，適當發(fā)展綠色生態(tài)產業(yè)，不斷提高當地居民的生活水平。

(5)極高風險。極高風險地區(qū)是生態(tài)安全的重要承載區(qū)，要嚴格保護生態(tài)環(huán)境，嚴格禁止一切開發(fā)建設，對生態(tài)紅線范圍內的居民或者產業(yè)等有序搬遷，最大限度減少人類活動。

3 結論與建議

通過對岐山縣國土空間生態(tài)風險的科學評價，本研究得出的結論是岐山縣國土空間開發(fā)表現(xiàn)為中風險。岐山縣是我國主體功能區(qū)的重要農產品主產區(qū)，也是關中城市群的重要節(jié)點城市，未來岐山縣的戰(zhàn)略地位將進一步提升，各方面建設用地需求也將會集中釋放，出現(xiàn)生產空間、生活空間與生態(tài)空間爭地的窘境，資源約束進一步凸顯。由于特殊的人口資源縣情和特定發(fā)展階段相疊加，為了保障岐山縣國土安全、糧食安全和生態(tài)安全，應優(yōu)化國土空間格局、嚴守安全底線、節(jié)約集約利用土地資源、加強自然資源合理利用和保護，為產業(yè)發(fā)展預留空間，促進岐山縣經濟和社會實現(xiàn)高質量發(fā)展。

(1)優(yōu)化國土空間總體格局。一是細化落實主體功能區(qū)戰(zhàn)略。根據國家對農產品主產區(qū)的戰(zhàn)略定位，優(yōu)化農業(yè)空間布局，保障糧食安全。嚴格保護耕地和永久基本農田，確保耕地質量有提高、耕地數量不減少、耕地質量有改善；細化主體功能分區(qū)，蔡家坡鎮(zhèn)、鳳鳴鎮(zhèn)、雍川鎮(zhèn)作為城鎮(zhèn)化發(fā)展區(qū)，棗林鎮(zhèn)、益店鎮(zhèn)、青化鎮(zhèn)、故郡鎮(zhèn)、蒲村鎮(zhèn)、京當鎮(zhèn)作為農產品主產區(qū)，形成科學適度有序的縣域主體功能格局。二是確定生態(tài)安全格局。嚴格保護自然生態(tài)本底，依托山水脈絡，構建“一帶兩區(qū)多廊”的縣域生態(tài)安全格局：“一帶”是渭河生態(tài)安全帶，“兩區(qū)”是千山生態(tài)保護區(qū)、秦嶺北麓生態(tài)保護區(qū)，“多廊”指蔡家坡北坡生態(tài)廊道、湋水河水系廊道、七星河水系廊道。三是保障現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展格局。按照“優(yōu)糧食、特林果、擴瓜菜”的總體發(fā)展思路，構建“兩帶三區(qū)”現(xiàn)代農業(yè)生產布局：“兩帶”是指優(yōu)質蘋果產業(yè)帶、現(xiàn)代設施瓜菜產業(yè)帶，“三區(qū)”是指北部特色林果發(fā)展區(qū)、中部糧食生產功能區(qū)、南部獼猴桃種植區(qū)。

(2)嚴守安全底線。一是嚴守水安全底線。依據陜西省各縣區(qū)用水總量控制指標，科學測定用水總量紅線，劃定重要河湖水域保護線和水源保護區(qū)。二是劃定生態(tài)保護紅線。岐山劃定生態(tài)保護紅線面積約162.34 km，占全域的18.97%。主要包括自然保護地、國家公益林、國家重要濕地、“雙評價”極重要區(qū)和秦嶺保護區(qū)等。三是劃定歷史文化保護線。充分挖掘和保護周文化、三國文化歷史文化資源，將孫家遺址、永堯遺址、東坡遺址等遺址區(qū)以及周公廟、太平寺塔、丁童遺址等文物保護單位本體范圍、保護范圍、建設控制地帶等劃入歷史文化遺產保護線。

(3)建設用地節(jié)約集約利用。一是建設用地調控策略。首先，合理配置新增用地計劃，堅持土地要素跟著項目走，重點保障鳳鳴縣城和蔡家坡城區(qū)城鎮(zhèn)工礦用地需求；其次，積極盤活存量建設用地，加強老舊廠房、老舊小區(qū)、老舊工礦的改造和整治；再次，嚴控中心城區(qū)新增建設用地，優(yōu)化居住與就業(yè)關系，增加綠地、公共服務設施和交通市政基礎設施用地；最后，合理提高土地開發(fā)強度，提升單位土地的經濟密度。二是建設用地結構優(yōu)化。優(yōu)先保障生態(tài)科技創(chuàng)新園、新材料產業(yè)園、綠色食品產業(yè)園等重點產業(yè)園區(qū)發(fā)展空間，增加公共服務設施和基礎設施用地供給，推進鳳鳴縣城和蔡家坡城區(qū)高等級公共服務設施布局。三是增存結合配置資源。整治全縣范圍內的低效用地和閑置土地，實施以調整重構型為主、擴張型為輔的規(guī)劃策略，在縣域重要地區(qū)和重點功能平臺，精準配置增量和存量用地資源，促進要素高效流動。

(4)加強自然資源保護與利用。一是通過嚴格用水總量和強度管控，深入推進節(jié)水措施等加強水資源的保護和利用。二是通過堅決制止耕地“非農化”“非糧化”行為，科學有序開發(fā)利用宜耕后備土地資源，加強耕地資源的保護、提升耕地效益。三是加強存量森林資源的保護，尊重自然規(guī)律，根據森林植被演替和發(fā)育階段，加強林草資源的保護和利用。重點保護秦嶺和千山天然林、生態(tài)公益林，推進周公廟周圍坡面、渭河北坡、五丈原坡面、陜汽廠區(qū)周圍坡面林業(yè)建設。四是通過統(tǒng)籌協(xié)調礦產資源的開發(fā)與保護，嚴格控制礦產資源開發(fā)強度，提高礦產資源綜合利用效率，改善礦山地質環(huán)境等加強礦產資源的保護和利用。五是加強河流水系、水庫、飲用水源保護地和濕地資源的保護和利用。