程燕林，張 娓

(1.中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院，北京 100190；2.中關(guān)村蘭德科教項目評價研究院，北京 100091)

0 引言

第三方評估的興起有著深刻的時代特色，是中國改革不斷深化和創(chuàng)新經(jīng)濟發(fā)展的必然結(jié)果，是國家治理體系現(xiàn)代化和政府管理創(chuàng)新的必然選擇，是決策民主化、科學(xué)化的重要手段。十八大之前，受西方公共管理運動的影響，從一些地方政府、民間機構(gòu)到部分中央部委開展了政府績效、公共政策第三方評估的探索。十八大之后，中央政府高度重視決策咨詢工作，尤其是十八屆三中全會之后，政府管理實踐中多次要求在重大政策措施落實中引入社會力量開展第三方評估。第三方評估作為一項重要的治理工具，既是轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新政府管理方式的必然趨勢，也是公共政策評估的未來發(fā)展方向。

第三方評估在中國始于20世紀90年代中后期，最初是在學(xué)術(shù)界的理論討論，后來引入到政府績效管理中，以彌補政府自我評估的不足，對原有績效評估體系加以補充[1]。第三方評估在我國已有一定的歷史，且近年獲得較高的關(guān)注，與此同時，學(xué)術(shù)界對第三方評估的研究也集中出現(xiàn)，主要體現(xiàn)在對國外實踐的介紹和經(jīng)驗總結(jié)及對第三方評估內(nèi)涵與類型的討論?，F(xiàn)有研究對第三方評估的獨立性做了較為深入的探討，并從評估主體、程序、涵蓋范圍等方面對第三方評估與獨立評估、外部評估進行比較[2-3]。這些固然是第三方評估研究的重要內(nèi)容，但第三方評估作為一種治理工具和制度安排，最為關(guān)鍵的是如何根據(jù)我國實際情況開展第三方評估才能達到管理目標(biāo)，從而進一步提升資源配置和資金使用效果。因此，首先，有必要重新審視第三方評估的核心特征與準則，探討政府部門為什么要采用第三方評估？其次，有必要基于其準則分析第三方評估的模式類型，探討不同情境下如何選擇某種評估模式？最后，對于不同模式的第三方評估，應(yīng)該如何推進？需要怎樣的程序機制？本文從第三方評估的內(nèi)涵入手，探討反映其本質(zhì)的核心特征，基于核心特征構(gòu)建第三方評估模式分析框架，并以科技領(lǐng)域的第三方評估為例，對如何開展第三方評估進行案例解剖。

1 第三方評估的政治內(nèi)涵與核心特征

1.1 第三方評估的政治內(nèi)涵

第三方評估產(chǎn)生于我國政府績效管理實踐，并非一個嚴格意義上的學(xué)術(shù)概念，國內(nèi)學(xué)者已經(jīng)對第三方評估的定義、內(nèi)涵、特征、面臨的挑戰(zhàn)等進行了理論探討和案例研究[4]。從政府提出第三方評估的背景來看，應(yīng)該更多地從 “第三方”而非 “評估”的角度理解。第三方評估是外部評估的一種形式，彌補了內(nèi)部評估和自我評估的缺陷，能夠有效避免政策制定、執(zhí)行、評估權(quán)力重疊的問題，具有深刻的政治內(nèi)涵。

首先，第三方評估能夠推進政府治理觀念更新，是實現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化的重要手段。第三方評估的引入為政策評估帶來一定的 “震懾效果”，有利于增強政府的責(zé)任心和使命感。借助第三方機構(gòu)的研究力量，政府能夠拓展視野，從外部角度看內(nèi)部、看政策，有利于政府工作中發(fā)現(xiàn)新問題、尋找新思路，提高政府正確履行職責(zé)的能力和水平。

其次，第三方評估能夠促進決策科學(xué)化，提升重大決策的質(zhì)量和水平。第三方專業(yè)機構(gòu)利用其理論知識和專家力量，運用科學(xué)的手段和方法，對重大政策措施的制定、執(zhí)行和落實進行評估，以評估結(jié)果為依據(jù)，決定是否對政策進行變更、終止、修改或補充等，這樣可以提高政策的科學(xué)性和準確性，實現(xiàn)政策運行的科學(xué)化。

最后，第三方評估有利于提高政府信譽和公信力。與政府無隸屬關(guān)系和利益關(guān)系的第三方評估機構(gòu)，與人大、人民政協(xié)和社會輿論共同成為政府的監(jiān)督力量。引入第三方評估，既有利于實現(xiàn)政策制定、執(zhí)行、評價相對分開、相互制約的運行機制，又有利于引入公民參與，提高評估過程和評估結(jié)果的可靠性，有利于提升政府的公信力，打造更加開放、透明、高效的政府形象[5]。

1.2 第三方評估的核心特征

雖然業(yè)界關(guān)于第三方評估的定義尚未達成統(tǒng)一意見，但相關(guān)研究對第三方評估特征的描述卻相對一致，主要體現(xiàn)為第三方評估的獨立性、專業(yè)性、公開性、公正性、科學(xué)性、實效性、權(quán)威性等方面。其中，權(quán)重最高的是專業(yè)性、獨立性，其次是科學(xué)性，其余指標(biāo)的權(quán)重均較低[6]。事實上，這些特征之間并非完全互斥，而是相互關(guān)聯(lián)的，例如專業(yè)性與科學(xué)性、權(quán)威性，獨立性與公正性等指標(biāo)之間是相互聯(lián)系的。

盡管當(dāng)前比較一致的看法是將獨立性作為第三方評估的本質(zhì)特征，但獨立性難以成為第三方評估區(qū)別于傳統(tǒng)評估的核心特征。一方面，獨立性實際上是評估職業(yè)道德規(guī)范的基本準則之一，所有評估都應(yīng)該秉承獨立性，與客觀性、公正性等內(nèi)在約束性特征一樣。例如，國家科技評估中心明確提出，按照評估的行為規(guī)范和技術(shù)規(guī)范獨立進行評估，不受來自外界的任何控制和影響[7]；美國評估協(xié)會將正直和誠信作為五項指導(dǎo)原則之一，實際上也是要求評估人員秉持獨立的道德準則，以保證整個評估過程的可靠和客觀[8]。另一方面，完全的獨立性并不存在，即便是以獨立性著稱的美國智庫在保持獨立性上也面臨多方面的挑戰(zhàn)，如資金來源、 “旋轉(zhuǎn)門”機制、尋找 “買主”及嚴格監(jiān)管等因素導(dǎo)致智庫獨立性受到質(zhì)疑[9]。為了開展獨立、客觀的評價，美國評估協(xié)會2018年的年會主題即為 “向權(quán)力說真話 (Speaking Truth to Power)”，倡導(dǎo)評估機構(gòu)和評估人員要敢于向權(quán)威機構(gòu) (一般為有實權(quán)的政府部門)說真話，做出客觀、真實的評價。

在我國，傳統(tǒng)評估主要包括自我評估與內(nèi)部評估兩種形式，第三方評估與這兩者核心的區(qū)別并非評估的獨立性，獨立性已經(jīng)內(nèi)化為第三方評估的固有屬性，從第三方評估的政治內(nèi)涵考察，專業(yè)性和公開性才是第三方評估區(qū)別于傳統(tǒng)評估的核心特征。第三方評估的專業(yè)性體現(xiàn)在兩個方面：一是評估人員的職業(yè)性，即保持獨立、客觀、公正的評估態(tài)度；二是評估過程的專業(yè)性，即具有科學(xué)、專業(yè)的評估能力和業(yè)務(wù)水平[10]。公開性主要是指通過建立評估公開制度，積極吸納利益相關(guān)方的參與，并通過向社會公開評估過程和評估結(jié)果等方式，主動接受公眾監(jiān)督[11]。正確認識第三方評估的核心特征，有利于正確開展第三方評估，有助于避免因過于強調(diào)獨立性而忽視專業(yè)性，從而造成第三方評估 “走過場”的現(xiàn)象。

2 基于核心特征的第三方評估分類研究

2.1 第三方評估的分類框架：P-O模型

現(xiàn)有關(guān)于第三方評估模式的分類主要基于對評估實踐的總結(jié)和歸納，有的以創(chuàng)新改革模式的地名為分類依據(jù)，如甘肅模式、青島模式、思明模式、武漢模式等[12]；有的以評估權(quán)力來源方式為分類依據(jù)，如委托第三方、獨立第三方等[13]；有的以評估組織模式為分類依據(jù)，如課題承接參與型、政府委托環(huán)節(jié)參與型、政府委托獨立評估型、無委托第三方獨立評估型等[14]；有的以評估權(quán)力來源方向為分類依據(jù)，如 “自上而下”評估模式、 “自下而上”評估模式等[15]；還有的以第三方的組織成分為分類依據(jù)，如高校專家評估模式、專業(yè)公司評估模式、社會代表評估模式、民眾參與評估模式等[16]；有的研究從獨立性和專業(yè)性視角出發(fā)，將第三方評估分為滿意區(qū)、受阻區(qū)、力絀區(qū)和改進區(qū)四類[17]。當(dāng)前，我國從中央到地方、從政府績效到公共政策、從民生領(lǐng)域到科技領(lǐng)域，已經(jīng)開展了大量的第三方評估實踐，現(xiàn)有研究對實踐案例做了較為充分的分析與總結(jié)，但在理論探索方面還有待進一步挖掘。

本文從第三方評估的本質(zhì)特征出發(fā)，圍繞專業(yè)性 (Professionality)和公開性 (Openness)兩個核心特征，利用二維象限法，構(gòu)建第三方評估模式分析框架 (簡稱P-O模型)。以專業(yè)性和公開性為兩個維度，構(gòu)建四個象限，將現(xiàn)行的第三方評估劃分到其中三個象限中，分別為成熟型第三方評估、補充型第三方評估和潛在型第三方評估 (見圖1和表1)。需要注意的是，本模型針對當(dāng)前實踐中公認為第三方評估的活動進行分類，因此不討論第Ⅲ象限中的非第三方評估 (即自我評估和內(nèi)部評估)。

圖1 第三方評估的分類框架 (P-O模型)

表1 基于P-O模型的第三方評估類型劃分

在P-O模型中，位于第Ⅰ象限的是指那些專業(yè)性強、公開性高的評估活動，常見的有一些知名咨詢公司、國家級學(xué)會或協(xié)會等獨立開展，或受政府委托、獨立組織開展的評估活動，尤其是科技領(lǐng)域的評估活動，如中國科學(xué)院管理創(chuàng)新與評估研究中心開展的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系績效評估。由于這類活動所需的專業(yè)性比較強，如果在評估活動中保持較高的開放度，注重吸納利益相關(guān)方的意見和建議，并及時將評估過程和結(jié)果向社會公開，則形成具有代表性的成熟型第三方評估。位于第Ⅱ象限的是指那些專業(yè)性強、公開性低的評估活動，常見于一些體制內(nèi)單位，如高校院所、專業(yè)評估機構(gòu)開展的評估活動，如國家科技評估中心開展的國家重點實驗室評估工作。在我國，大多數(shù)高校、科研院所以及部委下屬評估機構(gòu)都具有事業(yè)單位屬性，這類機構(gòu)雖然具有較強的專業(yè)性，但其與政府的關(guān)系密切，易受到政府的掣肘，被認為獨立性不足。當(dāng)前我國的第三方評估制度尚未健全，處于傳統(tǒng)評估走向第三方評估的過渡期，此類活動在未來一段時期內(nèi)仍是第三方評估的主力軍，因此稱為補充型第三方評估。位于第Ⅳ象限的是指那些專業(yè)性弱、公開性強的評估活動，通常是由新興的民間社團性質(zhì)的第三方評估機構(gòu)開展，如中關(guān)村蘭德科教評價研究院開展的科技成果價值評價。這類機構(gòu)通常由于規(guī)模小、薪酬待遇競爭力相對較弱、平臺吸引力不夠，因此難以招聘到專業(yè)的高端人才，造成機構(gòu)的專業(yè)性較差。由于此類機構(gòu)受到政府的直接影響較小，具有較好的向社會公開其評估活動的基礎(chǔ)，是未來第三方評估市場的生力軍，因此稱為潛在型第三方評估。

值得注意的是，由于第三方評估與其評估主體有著不可分割的關(guān)系，因此，討論時常需要與第三方評估機構(gòu)聯(lián)系在一起，但這并不表示第三方評估機構(gòu)開展的評估活動都屬于第三方評估。例如，中國科學(xué)院管理創(chuàng)新與評估研究中心開展的中國科學(xué)院研究所評估即不屬于第三方評估。因此，在討論第三方評估時，關(guān)鍵不在于選擇什么樣的機構(gòu)，而在于評估機構(gòu)開展什么樣的第三方評估。

2.2 三類第三方評估的案例分析

由于中央對第三方評估的高度重視，國務(wù)院各部委及地方政府開展了大量第三方評估實踐，同時為了更好地發(fā)揮第三方評估的作用，推動第三方評估制度化、規(guī)范化發(fā)展，十八大以來中央和地方出臺了一系列指導(dǎo)性政策，其中多項政策是針對科技領(lǐng)域的第三方評估。由于科技領(lǐng)域的專業(yè)性要求較高，且隨著科技對經(jīng)濟社會的發(fā)展越發(fā)重要，國家每年在科技上的投入逐漸增加，公眾對科技領(lǐng)域的第三方評估呼聲也越來越高。本文重點分析科技領(lǐng)域的第三方評估案例，對不同類型第三方評估的專業(yè)性、公開性進行剖析，以期為科技領(lǐng)域如何開展第三方評估提供參考。

(1)成熟型第三方評估：現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)績效評估?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系績效評估是中國科學(xué)院第三方評估研究中心 (以下簡稱 “中科院評估中心”)接受委托并組織開展的典型的第三方評估工作[3]。此次評估在保持獨立性的前提下，從評估設(shè)計、實施到報告形成都體現(xiàn)了第三方評估的專業(yè)性，并且整個評估過程考慮了利益相關(guān)方，評估過程和結(jié)果也對外公開，是具有代表性的成熟型第三方評估。

從專業(yè)性來看，此次評估實際是對科技計劃進行績效評估，需要對科技計劃以及農(nóng)業(yè)科技資助情況了解的專家，以及政策評估的專業(yè)知識。本次評估的專業(yè)性主要體現(xiàn)在三個方面：一是中科院評估中心，具有深厚的評估理論基礎(chǔ)和豐富的評估實踐經(jīng)驗；二是依托中科院評估中心，組成了以中科院專家為主、與國內(nèi)其他機構(gòu)的頂尖農(nóng)業(yè)專家共同構(gòu)成的專家組；三是專家組成，專家來源涵蓋了農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的學(xué)術(shù)、產(chǎn)業(yè)、政策和管理專家。

從公開性來看，此次評估實際是農(nóng)業(yè)科技管理的一次重大創(chuàng)新。公開性主要體現(xiàn)在兩個方面：一是數(shù)據(jù)的來源，委托方、被評對象、第三方調(diào)研，既多方收集，增加全面性，也可以相互印證，形成證據(jù)三角，提高證據(jù)的可信度；二是調(diào)研對象，既調(diào)查現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系內(nèi)部的科技人員，也收集體系外部利益相關(guān)者的意見和建議，以確保全面性；三是整個過程中的重要環(huán)節(jié)都通過官網(wǎng)向社會公眾公開，包括評估方案、專家名單及評估結(jié)果。

可以看出，此次評估依靠專業(yè)的評估機構(gòu)和人員，體現(xiàn)了較強的專業(yè)性；在評估程序上打破了以往科技評估僅限于某一圈子內(nèi)的慣例，體現(xiàn)了較高的公開性，因此是成熟型第三方評估的典型代表。

(2)補充型第三方評估：國家重點實驗室評估。國家重點實驗室評估以5年為一個評估周期，每次評1～2個領(lǐng)域，由科技部負責(zé)評估的組織實施，確定參評實驗室名單，委托和指導(dǎo)第三方評估機構(gòu)開展評估工作。

從專業(yè)性來看，國家重點實驗室評估通過合理的評估程序、分類評估和合適的專家實現(xiàn)專業(yè)性。在評估程序上，國家重點實驗室的評估包括初審、現(xiàn)場考察和綜合評議三個階段。初評先按學(xué)科領(lǐng)域相近的原則分組進行，專家組通過審閱實驗室評估材料，聽取匯報和討論評議后，記名打分排序，并提出專家組評估意見。評估專家選取初評得分的前30%和后20%的實驗室進行現(xiàn)場考察，專家組通過聽取匯報、核查實驗室運行管理情況、個別訪談，形成現(xiàn)場考察報告。綜合評議以初評和現(xiàn)場考察評估為基礎(chǔ)，最后確定參評實驗室的分數(shù)和排序，并提出評估意見。

從公開性來看，評估結(jié)果向社會開放，但評估過程并不開放。同時，由于國家重點實驗室評估的目的是為下一步調(diào)整布局、動態(tài)進出提供依據(jù)，用戶是國家主管部門，因此，也未曾征集利益相關(guān)方的意見和建議。但實際上，國家重點實驗室作為國家戰(zhàn)略科技力量，肩負著 “四個面向”的重要使命，其運行效果也是科技界和全社會共同關(guān)注的話題。

綜上可知，目前開展的國家重點實驗室評估雖由第三方專業(yè)機構(gòu)開展，由第三方機構(gòu)組織設(shè)計的評估程序、遴選的專家及分類評估的理念都具有較強的專業(yè)性，但由于受到評估委托方和評估目的限制，其公開性較差。若此類評估在保持其獨立性的基礎(chǔ)上廣泛吸納利益相關(guān)方參與，及時向公眾公布評估過程及結(jié)果，則可以發(fā)展成為成熟型第三方評估，目前階段可作為補充型第三方評估。

(3)潛在型第三方評估：水氫機技術(shù)及其應(yīng)用項目評價。此案例是筆者全程參與的一項第三方評估，水氫機 (全稱甲醇水制氫發(fā)電機)是廣東省一家民營公司自主研發(fā)的成果，為了全面客觀地評價水氫機技術(shù)的先進性、創(chuàng)新性，判斷水氫機的應(yīng)用價值和發(fā)展前景，該公司委托中關(guān)村蘭德科教項目評價研究院 (以下簡稱 “中關(guān)村蘭德”)開展第三方評估。此次評估在保持獨立性的前提下體現(xiàn)了一定的專業(yè)性，并在評估過程中體現(xiàn)出開放性。在專業(yè)性方面，中關(guān)村蘭德是一家致力于推動第三方科技評價和教育評估發(fā)展的專業(yè)機構(gòu)，構(gòu)建了涵蓋科技、軍事、教育、經(jīng)濟、管理與評估等領(lǐng)域500多位專家的專家?guī)?。來自不同領(lǐng)域的專家有效保證了水氫機項目評價的學(xué)術(shù)專業(yè)性，但在水氫機項目評價過程中還存在評估流程不規(guī)范、基礎(chǔ)理論支撐不足等問題，導(dǎo)致評估的專業(yè)性略顯不足。

公開性體現(xiàn)在兩方面：一是技術(shù)產(chǎn)品的應(yīng)用場景，調(diào)研了投資機構(gòu)、潛在應(yīng)用的公司；二是用戶評價，吸收了利益相關(guān)方。雖然不是對公眾，但已經(jīng)盡量吸收利益相關(guān)方的意見，同時，項目評估過程節(jié)點性事件和結(jié)果在中關(guān)村蘭德的官方網(wǎng)站向全社會公開。由此可見，因為水氫機的受眾和利益相關(guān)方在于相關(guān)企業(yè)和領(lǐng)域內(nèi)的研究人員，此次評估盡量征詢了相關(guān)企業(yè)或應(yīng)用的下游企業(yè)，如汽車企業(yè)的意見，以及用戶的反饋意見，體現(xiàn)了較好的公開性。但由于承擔(dān)此評估的機構(gòu)成立時間較短，專門性人才較缺乏，造成其專業(yè)性不足。未來，在保持其獨立性的前提下，應(yīng)加強其專業(yè)性，并保持其開放度，是未來第三方評估的潛力股，故稱其為潛在型第三方評估。

3 基于SWOT分析的第三方評估發(fā)展策略

3.1 第三方評估的SWOT分析

SWOT分析是指通過對系統(tǒng)的內(nèi)部優(yōu)勢 (Stre-ngth)、劣勢 (Weakness)以及外部環(huán)境機會 (Opportunity)和威脅 (Threats)的識別和綜合分析，輔助決策者做出最佳戰(zhàn)略決策，從而最大限度地發(fā)揮系統(tǒng)自身優(yōu)勢并利用各種發(fā)展機會，同時將系統(tǒng)劣勢和來自外界的威脅減至最小[18]。如果將第三方評估活動視為一個系統(tǒng)，利用SWOT分析其內(nèi)部優(yōu)勢/劣勢 (S/W)主要體現(xiàn)在評估能力上，由于第三方評估是決策科學(xué)化的重要選擇，能力是其獲得認可的基礎(chǔ)；外部環(huán)境機會/威脅 (O/T)主要體現(xiàn)在國家宏觀政策，由于第三方評估是一種治理工具，因此受到國家政策導(dǎo)向和社會治理需求的影響。

(1)優(yōu)勢。第三方評估的優(yōu)勢主要體現(xiàn)在其獨立性、專業(yè)性、公開性等特征上。在獨立性方面，相較于自我評估和內(nèi)部評估而言，第三方評估往往由與委托方和被評價方?jīng)]有隸屬關(guān)系和利益關(guān)系的評估機構(gòu)開展，因而具有超脫性和獨立性的優(yōu)勢。在專業(yè)性方面，成熟型第三方評估和補充型第三方評估往往依托高校、科研院所、專業(yè)性強的智庫或咨詢機構(gòu)開展，具有天然的專業(yè)性優(yōu)勢，包括評估的基礎(chǔ)理論優(yōu)勢、專業(yè)人才優(yōu)勢和專家資源優(yōu)勢。在公開性方面，第三方評估基于公共治理理論，注重聽取利益相關(guān)方的意見，將評估過程和結(jié)果對外公開，更加透明的評價過程使得第三方評估結(jié)果更具可信性，是第三方評估優(yōu)勢的重要方面。

(2)劣勢。從第三方評估自身來看，其發(fā)展劣勢主要體現(xiàn)在三個方面：①第三方評估尚未建立獨有的理論和方法體系，目前仍然沿用傳統(tǒng)評估理論，導(dǎo)致第三方評估與傳統(tǒng)評估的界限不清；②第三方評估尚未建立制度化的行為準則和行業(yè)規(guī)范，目前的第三方評估實踐多數(shù)是參照傳統(tǒng)評估進行的操作，導(dǎo)致目前第三方評估實踐的差異性較大，沒有形成統(tǒng)一的市場；③第三方評估的應(yīng)用場景和市場需求還較有限，目前主要的需求來自政府管理部門，第三方評估對經(jīng)濟社會發(fā)展的貢獻有限。以上缺陷導(dǎo)致社會對第三方評估的認識有限，是第三方評估發(fā)展的劣勢所在。

(3)機會。從當(dāng)前國家治理現(xiàn)代化的宏觀背景來看，第三方評估處于良好的發(fā)展機遇期，主要體現(xiàn)在三個方面：①近年來中央及各部委的政策有利于第三方評估的發(fā)展，例如2021年8月國務(wù)院辦公廳印發(fā)的 《關(guān)于完善科技成果評價機制的指導(dǎo)意見》明確提出引入第三方評價，注重發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、學(xué)會、研究會、專業(yè)化評估機構(gòu)及投融資機構(gòu)的作用；②新技術(shù)新方法新工具的發(fā)展，為第三方評估帶來新的機會，如人工智能、大數(shù)據(jù)、云計算等新興技術(shù)手段，為開發(fā)新的評估工具提供了良好的機會；③新一代信息技術(shù)、移動互聯(lián)網(wǎng)、新媒體等網(wǎng)絡(luò)化環(huán)境迫使評估向公開化、透明化發(fā)展，這對第三方評估是個利好的趨勢。

(4)威脅。第三方評估發(fā)展的威脅因素是指來源于外界的壓力和挑戰(zhàn)，主要體現(xiàn)在管理、社會和市場三個方面。管理方面的威脅是指第三方評估可能受到行政管理的約束，發(fā)展的靈活性受限，尤其是補充型第三方評估，其公開性低的原因也可能是受到行政約束。社會方面的威脅是指第三方評估的社會認可度仍然不高，由于第三方評估在中國仍然是個新生事物，公信力有限，獲得社會認可還需要一段時間的發(fā)展。市場方面的威脅主要來自市場的不確定性和難以預(yù)測性，一方面第三方評估的市場需求還有待挖掘，另一方面第三方評估的市場環(huán)境亟待改善，當(dāng)前的環(huán)境更利于傳統(tǒng)評估，而非第三方評估。

綜上所述，第三方評估的發(fā)展受到其自身特征和外部環(huán)境的影響。從第三方評估自身特征來看，專業(yè)性和公開性是其核心特征。專業(yè)性直接決定第三方評估的能力，是第三方評估結(jié)果可靠性的重要保障；公開性是第三方評估區(qū)別于其他傳統(tǒng)評估的重要特征，決定評估程序的合理性，是第三方評估結(jié)果可信度的重要保障。因此，當(dāng)專業(yè)性和公開性處于優(yōu)勢時，第三方評估的發(fā)展即是積極樂觀的；反之，當(dāng)專業(yè)性和公開性處于劣勢時，第三方評估的發(fā)展則是消極悲觀的。從第三方評估的外部環(huán)境來看，第三方評估的發(fā)展?fàn)顩r受到國家宏觀政策和社會發(fā)展需求的影響較大。當(dāng)社會發(fā)展到某個階段，對參與社會治理的主體更加要求多元化時，則國家鼓勵第三方加入，宏觀政策也是從引導(dǎo)和提倡的角度支持第三方評估發(fā)展，第三方評估的發(fā)展就有良好的機遇；如果各方面條件還不成熟，并不足以支撐第三方參與社會治理，國家便限制或延緩第三方加入，宏觀政策也不支持和鼓勵第三方評估發(fā)展，第三方評估的發(fā)展就受到威脅，可以選擇等待或者轉(zhuǎn)型。

3.2 第三方評估的發(fā)展策略選擇

基于以上對第三方評估自身特征和外部環(huán)境的SWOT分析，按照 “波士頓矩陣”的劃分方法，把第三方評估的發(fā)展策略劃分為乘勢發(fā)展、積極追趕、韜光養(yǎng)晦、探索轉(zhuǎn)型四種類型 (見圖2)。

圖2 基于SWOT分析的第三方評估發(fā)展策略

在國家宏觀政策鼓勵和倡導(dǎo)第三方評估的形勢下，如果評估機構(gòu)自身特征處于優(yōu)勢，則應(yīng)該抓住機會，乘勢發(fā)展。當(dāng)前國家要實現(xiàn)治理現(xiàn)代化，正是第三方評估發(fā)展的大好時機。由于評估的載體是評估機構(gòu)和評估人員，因此，第三方評估發(fā)展的選擇即是評估機構(gòu)的發(fā)展策略。在國家大力倡導(dǎo)下，具有能力優(yōu)勢的評估機構(gòu)應(yīng)該乘勢發(fā)展，選擇乘勢發(fā)展策略 (SO型)。當(dāng)國家宏觀政策和社會環(huán)境有利于第三方評估發(fā)展，而評估機構(gòu)自身特征處于劣勢時，機構(gòu)應(yīng)該努力加強自身能力，提高專業(yè)水平，完善評估程序，使其更符合國家與社會對第三方評估的要求，應(yīng)選擇積極追趕策略 (WO型)。如果國家宏觀政策和社會環(huán)境暫時束縛或延緩第三方評估的發(fā)展，對第三方評估發(fā)展不利時，對于自身特征處于優(yōu)勢的評估機構(gòu)來說，應(yīng)選擇韜光養(yǎng)晦策略 (ST型)，在保持自身實力的情況下靜候時機，等到政策允許和支持時即可趁機發(fā)展。如果機構(gòu)自身實力不允許，繼續(xù)開展第三方評估已經(jīng)難以維持自身發(fā)展，則需要謀求轉(zhuǎn)型，選擇探索轉(zhuǎn)型策略 (WT型)。

4 結(jié)論與討論

第三方評估在我國雖然早在20世紀90年代即已出現(xiàn)，但直到近年才受到集中關(guān)注。為了補充、豐富和完善現(xiàn)有研究，本文著重對第三方評估的核心特征、分類及發(fā)展策略進行分析。獨立性是評估的基本準則，所有評估均應(yīng)該秉持獨立性，因此第三方評估區(qū)別于其他評估的核心特征是專業(yè)性和公開性，而非獨立性?；诘谌皆u估的核心特征，本文構(gòu)建了P-O模型，并利用該模型的分析框架，將第三方評估分為成熟型、補充型、潛在型三種類型，并用現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系績效評估、國家重點實驗室評估和水氫機技術(shù)及其應(yīng)用項目評價三個案例，分析不同類型的專業(yè)性和公開性。本文還對第三方評估的自身特征和外部環(huán)境進行了SWOT分析，把第三方評估的發(fā)展策略劃分為乘勢發(fā)展、積極追趕、韜光養(yǎng)晦、探索轉(zhuǎn)型四種類型。

第三方評估是國際通用的評估方式，先行國家的第三方評估已經(jīng)較為成熟，尤其是美國、英國等發(fā)達國家的政府績效評估、公共政策評估以及技術(shù)或項目評價多數(shù)是第三方評估，如美國馬薩諸塞州關(guān)于公共住房政策的評估、英國公共衛(wèi)生項目等[19-20]。中國的第三方評估雖然已經(jīng)發(fā)展了一段時間，但是仍然面臨著一些困境和挑戰(zhàn)，主要體現(xiàn)為第三方評估的理論研究不足，導(dǎo)致其發(fā)展路徑和發(fā)展策略不明確。事實上，第三方評估的問題根源在于對第三方評估的認識有限。

首先，現(xiàn)有研究對第三方評估的內(nèi)涵認識存在偏差。當(dāng)前社會各界經(jīng)常將第三方評估誤認為是 “第三方開展的評估”，因此常常將第三方評估限定于第三方評估機構(gòu)開展的活動，過多地討論了何為第三方的問題。例如，組織理論認為， “第三方”被稱作第三部門，是指處于政府與私營企業(yè)之間的社會組織，即那些非政府的、非營利的、致力于社會公益事業(yè)的社會中介組織[21]。而在中國，從第三方評估實踐來看，目前一般的看法認為，由高校、科研院所、學(xué)會、協(xié)會等專業(yè)評估機構(gòu)開展的評估即為第三方評估。對于評估主體的過度關(guān)注，削弱了對第三方評估行為或活動本身的研究與探索，也給第三方評估的健康發(fā)展帶來障礙。本文基于專業(yè)性和公開性將第三方評估實踐分為成熟型、補充型和潛在型三種類型，將評估主體與評估活動剝離開，引導(dǎo)社會更多地關(guān)注第三方評估活動本身，而不是糾結(jié)是不是由 “第三方”機構(gòu)開展的評估活動。

其次，現(xiàn)有研究對第三方評估的特征認識不夠深入。其中，第三方評估的獨立性備受關(guān)注，且往往與主體的獨立性過度關(guān)聯(lián)，實際上絕對的獨立性是不存在的。一方面，由于我國長期受傳統(tǒng)官僚主義影響，政府只是把第三方評估當(dāng)作一種形式，往往干預(yù)過多，目前很多第三方評估活動都只是被當(dāng)成政府 “公正評估”的 “擋箭牌”。另一方面，由于目前我國的第三方評估在資金來源上還得依靠政府，政府與第三方評估機構(gòu)往往不是平等的市場主體地位，實踐中往往成了 “雇傭”關(guān)系，政府成了第三方評估背后的 “主人”，對第三方評估的方案設(shè)計、專家遴選、指標(biāo)構(gòu)建等 “指手畫腳”[21]。因此，本文認為，獨立性作為評估行業(yè)的道德準則之一，是第三方評估的一個基本特征，而非第三方評估區(qū)別于傳統(tǒng)評估的核心特征。

再次，當(dāng)前第三方評估的發(fā)展策略和路徑仍然不明確。由于第三方評估的理論研究缺乏，導(dǎo)致部分評估人員將第三方評估的發(fā)展與第三方評估機構(gòu)的發(fā)展混淆。本文根據(jù)P-O模型劃分的三種類型是第三方評估的一種發(fā)展路徑，從名稱上即可以看出，補充型通過加強其公開性、潛在型通過加強其專業(yè)性，即可以成為比較完善的成熟型第三方評估。當(dāng)然，各種類型第三方評估的發(fā)展要受到自身優(yōu)劣勢和內(nèi)外部環(huán)境的影響，選擇適合自身的策略才是第三方評估健康發(fā)展的路徑。同時，第三方評估在我國從無到有，當(dāng)前的規(guī)定還不能有效發(fā)揮制度制約和保障作用，第三方評估在現(xiàn)實中仍然難以成為 “廣泛接受的社會事實”[22]。目前雖然部分地方政府已經(jīng)在積極探索相關(guān)法律規(guī)范，但國家層面還缺乏對第三方評估及其組織的專門法律依據(jù)[23]。

最后，由于第三方評估在我國是 “實踐先于理論”，且 “實踐有余、理論不足”，本文構(gòu)建的P-O模型及其分類標(biāo)準仍然存在不盡完善的地方。未來將擴大第三方評估實踐的案例范圍，將實踐與理論相結(jié)合，進一步探討建立第三方評估的理論知識體系，為第三方評估的健康有序發(fā)展提供理論支撐，同時，推動建立第三方評估行業(yè)的統(tǒng)計、標(biāo)準、規(guī)范、準則等制度。