管 兵

城鄉(xiāng)一體化和新型城鎮(zhèn)化是當(dāng)前重要的政策目標(biāo)。具體而言，城鎮(zhèn)化至少包含三個指標(biāo)：經(jīng)濟基礎(chǔ)由農(nóng)業(yè)向工業(yè)和服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型、基層治理從村莊治理向城市社區(qū)治理轉(zhuǎn)型、個體身份由農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)變?！按甯木印备闹剖菍崿F(xiàn)這一步至關(guān)重要的政策。通過將村委會改制成居委會、將農(nóng)民改為市民，在制度上農(nóng)民就可以享受到市民的福利和相應(yīng)的社會保障，這是實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵一步。本文以村改居政策為研究對象。在市場經(jīng)濟演變了40年之后，研究對象所在的區(qū)域已經(jīng)高度工業(yè)化和第三產(chǎn)業(yè)化，形成規(guī)模龐大的城市群，城市之間甚至看不到農(nóng)村地帶，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村越發(fā)邊緣。然而，作為基層治理和農(nóng)民身份轉(zhuǎn)型的主要政策，村改居在不同地區(qū)的實踐非常不同步。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，A、B、C、D（以一區(qū)、二區(qū)為例）四地在村改居模式上表現(xiàn)出明顯差異。本研究的核心問題是為什么同一個省域范圍內(nèi)的各地會在村改居這一城鎮(zhèn)化的核心過程中表現(xiàn)出如此明顯的差異，這差異背后的動力機制又為何？

通過具體分析四地的村改居進程，研究發(fā)現(xiàn)這一區(qū)域從1992年就開始推行村改居政策，政策推出比較集中的年段是2002年前后，2010年之后仍有推進。梳理案例城市的政策變遷，發(fā)現(xiàn)共有7次重要的村改居政策出臺。這7次由不同地方政府分別出臺的村改居政策，政策內(nèi)容和執(zhí)行效果各有不同。論文討論在漸進式改革進程中，隨著時間推移，地方政府的激勵機制隨之變化，內(nèi)生激勵逐步減弱，軟性激勵和外部激勵開始成為主要的激勵模式，由此帶來政策內(nèi)容和績效的差異。

一、村改居政策變遷：多元視角下的解釋框架

村改居是城鎮(zhèn)化進程的政策內(nèi)容之一，由地方政府根據(jù)實情具體落實。這為對地方政府差異化政策實踐進行社會科學(xué)的比較分析提供了一個難得機會。為什么地方政府在推行村改居這一具體政策過程中表現(xiàn)不同？其背后的影響變量為何？現(xiàn)有文獻總結(jié)了兩個方面的影響因素：經(jīng)濟發(fā)展的自然后果、地方政府的理性行為選擇。由于研究資料來自四地的幾十年演變歷程，作者將會進一步討論改革時機和地方政府改革策略的關(guān)系。從此討論出發(fā)，提出漸進式改革模式下的地方政府政策變遷的邏輯。

（一）發(fā)展視角與城鎮(zhèn)化

經(jīng)濟發(fā)展帶來一系列的預(yù)期和非預(yù)期后果，城市化是工業(yè)化、經(jīng)濟現(xiàn)代化的可預(yù)期結(jié)果?，F(xiàn)代化理論視角在政治發(fā)展理論、社會轉(zhuǎn)型理論中居于主導(dǎo)地位。折曉葉在上個世紀(jì)九十年代發(fā)表的一系列著作即是在這一視角下展開的研究。折曉葉等提出的相關(guān)概念“自然城鎮(zhèn)化”既是對1990年代城鎮(zhèn)化特征的經(jīng)驗概括，也是對現(xiàn)代化理論和發(fā)展理論在中國適用性的一個回應(yīng)。①折曉葉、陳嬰嬰：《村莊的“自然城鎮(zhèn)化”》，中國社會科學(xué)院社會學(xué)研究所編：《中國社會學(xué)年鑒（1995.7～1998）》，北京：社會科學(xué)文獻出版社，2000年，第119—128頁。她們界定：當(dāng)一個人口聚居點發(fā)生如下兩個主要的變化時，即稱它出現(xiàn)了自然城鎮(zhèn)化的過程，一是人口聚集達到一定規(guī)模，二是社區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和居民職業(yè)以非農(nóng)為主，相應(yīng)地居民的生產(chǎn)方式和生活方式也發(fā)生了向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)化。②折曉葉、陳嬰嬰：《村莊的“自然城鎮(zhèn)化”》，第120頁。在東部和南部地區(qū)，農(nóng)村開始出現(xiàn)自然城鎮(zhèn)化的“超級村莊”。③折曉葉、陳嬰嬰：《超級村莊的基本特征及“中間”形態(tài)》，《社會學(xué)研究》1997年第6期。由于鄉(xiāng)村工業(yè)化，直接推動了城鎮(zhèn)化，這些超級村莊實際上已經(jīng)處于“鎮(zhèn)”的位置或者強于鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至縣城的地位。這些超級村莊具有極強的經(jīng)濟功能，村組織扮演政府的角色，形成“擬城聚落”的工業(yè)村，在城鄉(xiāng)之間，超級村莊有著既類似于建制小城鎮(zhèn)但又不同于小城鎮(zhèn)的地位和作用。在折曉葉、陳嬰嬰等學(xué)者的研究中，可以看到工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的線性相關(guān)關(guān)系。在上個世紀(jì)八十年代、九十年代學(xué)界興起的關(guān)于“小城鎮(zhèn)”的研究熱潮，實際上就是對農(nóng)村地區(qū)工業(yè)化帶動城鎮(zhèn)化的學(xué)術(shù)回應(yīng)。④比如：費孝通1984年在《瞭望周刊》發(fā)表15篇文章討論小城鎮(zhèn)問題。另外可參考：費孝通：《論中國小城鎮(zhèn)的發(fā)展》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》1996年第3期；王思斌：《我國小城鎮(zhèn)發(fā)展的制度分析》，《社會學(xué)研究》1997年第5期；孔祥智：《當(dāng)前農(nóng)村小城鎮(zhèn)發(fā)展中存在的主要問題和對策建議》，《管理世界》2000年第6期。根據(jù)上述邏輯進一步推論，村改居作為一種反映城鎮(zhèn)化進程的政策安排，必然也與工業(yè)化和現(xiàn)代化發(fā)展線性相關(guān)。在發(fā)展視角之下，可以得出結(jié)論，隨著工業(yè)化和城市建設(shè)發(fā)展，村改居亦會同步進行；相對于中小城市，經(jīng)濟更加發(fā)達的大城市的村改居的步伐應(yīng)該更快。

（二）科層制與地方政府行為視角

如果僅僅通過經(jīng)濟發(fā)展的單一變量去解釋城鎮(zhèn)化，顯然過于簡化。經(jīng)濟發(fā)展本身也是政府的政策目標(biāo)，政府在城鎮(zhèn)化過程中有重要作用。自然城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟發(fā)展的后果，而經(jīng)濟發(fā)展及其相關(guān)的社會后果，必然受到政府政策的規(guī)制與影響。直接影響城鎮(zhèn)化政策的地方政府，其行為受到科層體制的激勵與約束。在人事制度、權(quán)力分配、資源分配等諸多方面，上下級政府權(quán)力結(jié)構(gòu)塑造了地方政府的行為取向。①周黎安：《中國地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究》，《經(jīng)濟研究》2007年第7期；周雪光、練宏：《中國政府的治理模式：一個“控制權(quán)”理論》，《社會學(xué)研究》2012年第5期。在制度激勵之下，最近一些年地方政府大力經(jīng)營城市，以獲得土地財政和房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展相關(guān)的收益。學(xué)者在這一視角下探討了城鎮(zhèn)化的多元模式和不同動力。②李強、陳宇琳、劉精明：《中國城鎮(zhèn)化“推進模式”研究》，《中國社會科學(xué)》2012年第7期。分稅制改革之后，地方政府傾向于通過開發(fā)土地獲取相對可以自主利用的地方財政資源。③孫秀林、周飛舟：《土地財政與分稅制：一個實證解釋》，《中國社會科學(xué)》2013年第4期。這一過程帶來的直接后果有兩個方面，一方面大批農(nóng)村土地資源被征用，另一方面，城鎮(zhèn)化和城市建設(shè)加速。④周飛舟：《大興土木：土地開發(fā)與地方政府行為》，《經(jīng)濟社會體制比較》2010年第3期；賈康、梁季，《中國市場化、城鎮(zhèn)化歷史進程中的“土地財政”與土地制度變革》，《中國發(fā)展觀察》2015年第7期。更有學(xué)者估計基于目前財政分稅制的現(xiàn)實，在推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)上，仍然主要依賴于土地財政。⑤薛翠翠、馮廣京、張冰松：《城鎮(zhèn)化建設(shè)資金規(guī)模及土地財政改革——新型城鎮(zhèn)化背景下土地財政代償機制研究評述》，《中國土地科學(xué)》2013年第11期。在關(guān)于土地研究的文獻中，地方政府通過土地市場和房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，可以獲得大量的地方財政資源。⑥黃少安、陳斌開、劉姿彤：《租稅替代、財政收入與政府的房地產(chǎn)政策》，《經(jīng)濟研究》2012年第8期。在這樣的邏輯下，土地與地方財政高度相關(guān)，并帶來一系列后果。⑦中國金融40人論壇課題組：《加快推進新型城鎮(zhèn)化：對若干重大體制改革問題的認識與政策建議》，《中國社會科學(xué)》2013年第7期；中國金融40人論壇課題組：《土地制度改革與新型城鎮(zhèn)化》，《金融研究》2013年第5期。學(xué)者們注意到各種以城鎮(zhèn)化為名獲取和利用土地的地方做法，比如資本下鄉(xiāng)與農(nóng)民上樓的關(guān)系、⑧周飛舟、王紹?。骸掇r(nóng)民上樓與資本下鄉(xiāng)：城鎮(zhèn)化的社會學(xué)研究》，《中國社會科學(xué)》2015年第1期。增減掛鉤政策在地方的具體實踐等。⑨譚明智：《嚴(yán)控與激勵并存：土地增減掛鉤的政策脈絡(luò)及地方實施》，《中國社會科學(xué)》2014年第7期。這些最近的研究聚焦在中西部地區(qū)。研究主題重點關(guān)注地方政府獲得土地的策略性應(yīng)對。這些研究非常有助于我們理解地方政府在制度激勵下的行為取向，但由于過于重視自上而下的制度激勵視角，總體上缺乏本地化的研究，尤其缺乏對地方多元化政策體系歷史演變的關(guān)注。本研究重點關(guān)注的村改居政策，相關(guān)文獻對這一方面的研究比較單薄。這一領(lǐng)域，已有研究較多關(guān)注具體村莊改制的過程，討論具體改制后的社區(qū)治理的現(xiàn)狀與問題，⑩吳曉燕：《從文化建設(shè)到社區(qū)認同：村改居社區(qū)的治理》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》2011年第5期；吳瑩：《空間變革下的治理策略——“村改居”社區(qū)基層治理轉(zhuǎn)型研究》，《社會學(xué)研究》2017年第6期。對于村改居政策在城市間執(zhí)行的差異和不同模式的研究則略有不足。

（三）漸進式改革背景下的時間節(jié)點與政策變遷

改革開放已有四十多年，這一時期具有非常鮮明的時代特征，中國在各個領(lǐng)域都經(jīng)歷了巨變。中國的改革如何會發(fā)生？政策如何變遷？學(xué)者們從宏觀方面做出了一些經(jīng)典研究。作為社會主義國家，中國的改革模式與蘇聯(lián)不同。蘇聯(lián)改革選擇了休克療法，中國選擇了漸進式改革策略。兩種改革背后的邏輯都關(guān)乎相同的一點：如何處理存量和增量的關(guān)系。休克療法認為，增量改革無法在強大的既定存量中存活，存量改革是增量改革應(yīng)有之義，應(yīng)同步進行。漸進式改革認為，增量改革才能在改革力量仍很弱小的時候，不至于遭到反對，從而能夠積累支持改革的力量，推進存量的改革。①［匈］科爾奈：《社會主義體制》，張安譯，北京：中央編譯出版社，2007年。在蘇聯(lián)和東歐社會主義國家，休克療法之前，也進行過漸進式改革，后來都證明是失敗的。為什么中國可以進行成功的漸進式改革？學(xué)者認為主要的原因在于歷史路徑和改革的背景不同。②Steven M.Goldstein,“China in Transition:The Political Foundations of Incremental Reform,”China Quarterly,vol.144,(December 1995),pp.1105-1131.蘇聯(lián)和中國雖然都是社會主義國家，但兩者在改革時候所面臨的國情背景并不相同。在計劃經(jīng)濟實施的廣度和深度上、地方政府自主權(quán)、保留的地方市場等很多方面，中國存在著進行漸進式改革的基礎(chǔ)。

當(dāng)漸進式改革、尤其是以增量為主的改革進行四十年之后，存量仍在，很多漸進式改革的領(lǐng)域逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樾略龅臍v史存量。不同的歷史時期，改革有不同的任務(wù)，并顯示出不同的特征。以村改居為例，我們收集的案例材料時間跨度近30年。較長的時段有助于了解中國漸進式改革的核心特點，并從中進行政策分析。對村改居改革的研究可以幫助我們回答這樣的問題：隨著時間推移，不同階段的村改居改革的動力來自何處？其政策的內(nèi)涵和實踐效果會有什么不同？本研究努力超越靜態(tài)的和科層制內(nèi)部的視角，通過對不同時間點上的同一項改革的比較，分析時間因素對政策變遷的具體作用?，F(xiàn)有文獻實際上對這一問題以及對時間因素的關(guān)注是缺乏的。本研究力圖在這一方面做一些探索性研究。

在漸進式改革的視角下，時間節(jié)點（時機）非常重要，并由此形成了不同的激勵機制，從而塑造了政策變遷的具體表現(xiàn)。結(jié)合論文收集的四地七次改革案例，作者討論時間節(jié)點意味著一項政策在漸進式改革中所處的增存量位置不同，意味著制度環(huán)境的不同，意味著地方治理情境的不同。

第一，漸進式改革的基本經(jīng)驗是先做增量改革，先在邊緣區(qū)域改革，先在個別區(qū)域試點。這意味著越早進行的改革往往是比較容易的改革，因為改革的相關(guān)方都是受益者，越晚進行的改革往往會涉及利益格局調(diào)整。村改居在這個大背景之下，毫無疑問受其影響。

第二，作為對改革進程的回應(yīng)，宏觀上國家政策和治理體系在不斷演進，這些宏觀層面的變遷在不同時間節(jié)點塑造了不同的制度情境，將同一項政策放置于不同的制度框架中，并激勵和約束了政策相關(guān)當(dāng)事方的行為。

第三，由于實踐和政策的變遷，同一項工作在不同時間節(jié)點面臨著差異化的政策環(huán)境和政策工具選項。不同時間節(jié)點意味著政策實施的背景不同，從而產(chǎn)生差異化的路徑依賴問題。在改革開放最初期，本文的案例中只有A市算是大城市，城市化達到一定水平，另外三地基本上是縣，以農(nóng)業(yè)為主，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主。隨著經(jīng)濟、社會、政策演變，四地情況迅速變化，每一個節(jié)點都與之前有所不同。在這種情況下，同一項政策內(nèi)容，在不同的時機去推行，都遭遇不同的地方化的政策環(huán)境，位于當(dāng)?shù)夭煌恼邥r序之中。

本研究解釋的邏輯是：在不同時機推出的同一項政策改革，盡管其由不同地方政府推行，但由于同一項政策的本質(zhì)內(nèi)容和政策目標(biāo)是一致的，政策結(jié)果是可比的。由于這七次改革橫跨了20多年的時段，這可以幫助我們充分觀察時機對政策效果差異的影響。盡管這一項定性案例研究無法控制更多的影響因素，但作為一次探索性嘗試，本研究試圖以客觀資料展示時機與政策變遷的邏輯關(guān)聯(lián)。

本文所使用的資料主要來自政策文本和二手資料，部分資料來自田野調(diào)查。政策文本主要來自政府信息公開網(wǎng)站。二手資料則是四地的統(tǒng)計年鑒和年鑒、調(diào)研中收集到的資料匯編等。通過政策文本和資料匯編作者梳理出村改居政策的具體內(nèi)容，借助二手資料可以看出四地村委會和居委會數(shù)量變遷趨勢。

二、村改居政策的差異性：時間與內(nèi)容的維度

村改居政策實踐主要由地方政府負責(zé)實施，中央政府并無統(tǒng)一要求的時間表，存在著地方差異性。本研究關(guān)注的四個城市在改革開放之初存在顯著差異，B、C兩地屬于縣級單位，改革開放之后升級為市級，D市之下的一區(qū)和二區(qū)也是縣級，屬于農(nóng)村和農(nóng)業(yè)為主的地方，縣城規(guī)模非常有限，僅有A市是區(qū)域內(nèi)大城市。我們系統(tǒng)收集了四城的村改居政策變遷歷史。如表1所示，在過去三十多年間，四城共發(fā)生7次村改居政策實踐。B市首次在1992年推動村改居，一次性地將特定范圍內(nèi)的村委會改為居委會，村民改為居民，農(nóng)村集體土地改為城市國有土地。約十年之后，B市又繼續(xù)推動全市范圍的整體性的村改居工程，A市、C市中心鎮(zhèn)街、D市一區(qū)也開始推動一波村改居。再約七八年之后，在C市兩個鎮(zhèn)和D市二區(qū)又各自推出新一輪村改居改革。此后基本再無系統(tǒng)性村改居政策出臺。

總體上，村改居涉及一些基本的政策內(nèi)容。通過下述五個方面可以比較7次村改居政策內(nèi)容上的差異：第一，顧名思義，村委會改居委會是此項改革的題中之義。第二，村民轉(zhuǎn)為居民，這也是村改居的核心政策內(nèi)容，亦是村改居的題中之義。第三，農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為城市國有土地。第四，農(nóng)民社會保障居民化。第五，公共服務(wù)供給城市化。這些公共服務(wù)包括多個方面：教育供給、市政設(shè)施、環(huán)衛(wèi)保潔、公共治安、綠化和公共空間等等諸多方面。

表1 四地村改居政策時間與內(nèi)容一覽表（1992年—2018年）

根據(jù)這五項政策內(nèi)容，可以對這7次村改居政策進行類型化區(qū)分。具備前三項政策內(nèi)容的村改居可以定義為激進型村改居，一攬子解決農(nóng)村、農(nóng)民、土地等關(guān)鍵問題。B市第一次村改居就是此種模式，之后第二次村改居也是同種模式，而其他城市不曾見。第二種是漸變型村改居，以C市第一次中心鎮(zhèn)街村改居、D市一區(qū)村改居、A市村改居為代表，在工業(yè)迅速發(fā)展的背景，大批農(nóng)村地區(qū)成為城區(qū)，需要城市化建設(shè)，與城市級別提升和經(jīng)濟發(fā)展適應(yīng)，三地在2002年左右推進村改居進程，聚焦“城中村”改制和改造。第三種為2009年和2011年分別在C市兩鎮(zhèn)和D市二區(qū)推進的村改居模式，這兩次村改居政策變遷實質(zhì)性內(nèi)容較之前顯著減縮，可以稱之為名實分離型村改居。

（一）激進型村改居

圖1 B市村委會和居委會數(shù)量變遷（1990年—2016年）

B市在土地開發(fā)和利用方面走在全國前面，直接影響了法律。B市在1987年采取公開拍賣的方式出讓土地，最終促進了1988年《憲法》相關(guān)條款的修訂。由于快速的經(jīng)濟發(fā)展和工業(yè)化，B市對土地的需求程度可以說是全國之最。1992年出臺了《關(guān)于B市農(nóng)村城市化的暫行規(guī)定》。這次改革不僅僅將特定區(qū)域內(nèi)的村民委員會改制為居民委員會，村民轉(zhuǎn)變?yōu)榫用瘢€將該區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村土地一次性轉(zhuǎn)為國有用地。①本部分資料來自B市政府官方網(wǎng)站的政府公報欄目。

十一年之后，B市又對本市剩余農(nóng)村區(qū)域?qū)嵤敖y(tǒng)轉(zhuǎn)”，把全部其余農(nóng)民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，以此實現(xiàn)B市全域的城市化，全市農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)化為城市國有土地。2003年10月，發(fā)布《中共B市委、B市人民政府關(guān)于加快BA、LG兩區(qū)城市化進程的意見》，該意見在兩個區(qū)推行，與1992年推行的政策相同。在意見中，政府計劃把本市剩余390萬畝耕地全部轉(zhuǎn)為市政府發(fā)展儲備用地，每畝平均補償最高為2.4萬元。經(jīng)過這兩輪改革，在政策和制度層面，B市已無農(nóng)村和農(nóng)民。②本部分資料來自B市政府官方網(wǎng)站的政府公報欄目。在2011年所在省舉辦全省農(nóng)民運動會時，B市回應(yīng)：沒有農(nóng)業(yè)人口，無參賽資格，故全市缺席運動會。③參見《**回應(yīng)缺席本省農(nóng)運會：沒有農(nóng)業(yè)人口無參賽資格》（**為B市名稱），2011年10月26日，鳳凰網(wǎng)資訊。

（二）漸變型村改居

漸變型村改居是指在2000年之后在幾個城市開始的村改居政策。與B市在2003年開展的村改居幾乎同步。這一波村改居跟省政策的號召有一定的相關(guān)性。在2002年2月21日省政府頒發(fā)了《**省城市基層管理體制改革工作實施方案》，提出對條件成熟的“城中村”進行改造，撤村設(shè)立社區(qū)居委會。在具體做法上，C市和D市一區(qū)的做法比較接近。A市則選擇特定的城中村進行個別化的改制。

1.C市2002年啟動的12個中心鎮(zhèn)街村改居

圖2 C市村居數(shù)量變化趨勢（1990年—2016年）

1985年C市撤縣設(shè)市，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)成為經(jīng)濟開放區(qū)。C市成為不設(shè)區(qū)的行政體制，市級之下的行政級別為鎮(zhèn)街。到2002年，C市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了根本改變，第二和第三產(chǎn)業(yè)成為經(jīng)濟主體。2002年8月7日，C市村委會改社區(qū)居委會工作座談會召開。2002年9月6日，C市制定了《C市改革城市基層管理體制加強社區(qū)建設(shè)實施方案》，提出“城市發(fā)展到哪里，城市社區(qū)就建到哪里”，“有條件的鎮(zhèn)區(qū)要積極推進‘城中村’改制工作”，開啟了C市村改居的歷程。①本部分資料來自C市的政策匯編。

2002年10月，DC街道辦事處成為C市村改居首個試點，分兩批對19個村進行行政體制改革，將村委會改社區(qū)居委會，村黨支部改為社區(qū)黨支部，實行社區(qū)管理，與此同時還進行農(nóng)村集體經(jīng)濟股份制改革。2003年完成村改居工作，并制定了社區(qū)干部工資報酬方案等一系列規(guī)章制度。緊隨其后，GC、WJ、NC等市區(qū)街道辦也在2003年8月完成村改居工作。②C市調(diào)研資料，調(diào)研時間：2012年5月。

2004年7月，村改居及農(nóng)村股份合作制改革工作在全市鋪開，采取試點先行、分批實施的辦法推進改革。按照《C市“村改居”工作實施方案》的指導(dǎo)，選擇8個中心鎮(zhèn)為試點。改革內(nèi)容依舊是圍繞集體資產(chǎn)處理和社區(qū)管理制度轉(zhuǎn)變兩方面，集體資產(chǎn)股份合作制改革與村改居同時進行。③本部分資料來自C市的政策匯編。

在農(nóng)村集體土地方面，《C市關(guān)于“村改居”工作若干問題的指導(dǎo)意見》將農(nóng)民集體所有土地按現(xiàn)狀分為建設(shè)用地、農(nóng)用地、未利用地。在村改居過程中，政策意圖是將集體土地通過轉(zhuǎn)變用途或征收轉(zhuǎn)為國有。在統(tǒng)一轉(zhuǎn)為國有之后，歸屬農(nóng)村集體的建設(shè)用地仍由股份合作經(jīng)濟組織使用，農(nóng)用地和未利用地尊重土地承包合同，未利用土地進入各地政府土地儲備。在轉(zhuǎn)制之后，停批宅基地，統(tǒng)一建設(shè)高層住宅小區(qū)，并可根據(jù)城市發(fā)展需要，逐步收回原有宅基地。①本部分資料來自C市的政策匯編。

2.D市一區(qū)在2001年啟動的村改居

圖3 D市一區(qū)村委會、居委會數(shù)量變遷（1992年—2014年）

D市一區(qū)一直處于改革開放的前沿地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展迅速，時至今日，已經(jīng)高度工業(yè)化和城鎮(zhèn)化。在區(qū)縣一級的經(jīng)濟發(fā)展排名中，一區(qū)長期處于第一位。一區(qū)在1992年推進了根本性的市場化改革、企業(yè)改制、行政體制改革。十年之后，一區(qū)又進行了第二輪的改革。這一輪改革的重心就在于城鎮(zhèn)化及其相關(guān)政策。

2001年7月，一區(qū)做出了《關(guān)于進一步深化農(nóng)村體制改革的決定》，開啟對全區(qū)農(nóng)村的綜合改革。②本部分資料來自《2000年至2009年大事記》，一區(qū)地情網(wǎng)。在這個改革過程中，村改居是重要內(nèi)容。在村改居方面出臺了《關(guān)于合并村和村委會改居委會的實施細則》，通過合并和調(diào)整，村委會由原來191個減為109個，居委會增加為88個，27.05萬農(nóng)民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。③同上。在村改居的同時，一區(qū)進一步加強了中心城區(qū)的城市化建設(shè)。2002年2月5日，RG和LG撤鎮(zhèn)建區(qū)，加上此前的DL區(qū)，組成中心城區(qū)。

在集體土地產(chǎn)權(quán)方面，政策規(guī)定原村委會所轄的集體土地性質(zhì)調(diào)整為國有性質(zhì)，除此之外，土地的實際使用情況維持不變。同時按照《關(guān)于固化農(nóng)村股份合作社股權(quán)量化股份合作社資產(chǎn)的實施細則》的規(guī)定，實施股份固化。④同上。

3.A市的村改居改革

A市是區(qū)域內(nèi)過去最重要的大城市，區(qū)域內(nèi)其他地方基本上仍處于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村為主的狀態(tài)。但過去40年間，A市實際上也經(jīng)歷非常大的變化，昔日的村莊已處于城市中心，留下了大量的城中村。在這種情況下，A市在2002年啟動的138個城中村改制計劃，開啟A市的村改居改革。A市居委會與村委會數(shù)量變化見圖4。

圖4 A市居委會與村委會數(shù)量變化（1990年—2017年）

2000年12月27日，中共A市委、A市人民政府出臺了《關(guān)于加快村鎮(zhèn)建設(shè)步伐，推進城市化進程的若干意見》，文件的主要目標(biāo)是推動中心城區(qū)內(nèi)城中村的改制工作，將村委會轉(zhuǎn)變?yōu)榫游瘯迕褶D(zhuǎn)為居民，同時將村集體經(jīng)濟組織轉(zhuǎn)制為股份制公司。文件要求到2005年，A市城市化水平達到80%以上。①本部分政策資料來自A市行政規(guī)范性文件統(tǒng)一發(fā)布平臺。

2002年5月，A市出臺了《關(guān)于“城中村”改制工作的若干意見》，規(guī)定了十個方面的內(nèi)容：“城中村”改制涉及的村民戶口農(nóng)轉(zhuǎn)非、改制中集體土地及其房屋權(quán)屬的處置、撤銷村委會并建立居委會、農(nóng)村集體資產(chǎn)、規(guī)劃和市政設(shè)施管理、學(xué)校、環(huán)衛(wèi)、計生、村民轉(zhuǎn)為居民后的就業(yè)、改制后居民的社會保障。②同上。將138個“城中村”改制，村民轉(zhuǎn)變?yōu)榫用?，農(nóng)轉(zhuǎn)居。計劃用10年完成。③同上。到2005年，A市基本完成了村委會變?yōu)榫游瘯?，村民變?yōu)榫用竦母母锶蝿?wù)。圖4可以看到村委會數(shù)量在2002年有所下降。但在其他方面進展異常緩慢，村改居的多數(shù)政策目標(biāo)基本都在不斷延后，村改居的數(shù)量也未見擴大，村委會數(shù)量一直維持在穩(wěn)定水平。

（三）名實分離型村改居

案例城市中最晚的兩次比較大規(guī)模的村改居主要是C市在2009年啟動的兩鎮(zhèn)村改居政策和D市二區(qū)的村改居政策。這兩次村改居跟此前的歷次相比，都有非常大的不同，實質(zhì)性內(nèi)容減弱。

1.C市在2009年啟動的兩鎮(zhèn)村改居政策

2009年，C市選取HJ和HJZ作為村級體制改革試點，探索行政、自治和農(nóng)村經(jīng)濟經(jīng)營“三分離”。這次改革主要針對的問題是：村（居）委負擔(dān)過重，承擔(dān)了多重職能，并且導(dǎo)致公共服務(wù)供給差異大。這一次的村改居改革則側(cè)重于理順村改居之后各職能組織的關(guān)系。此次試點改革中，HJ將20個村撤并改制為7個社區(qū)，HJZ則撤銷125個村民小組建制，成立24個社區(qū)。在政經(jīng)分離之外，設(shè)立社區(qū)政務(wù)服務(wù)中心，逐步承接上級交辦的行政和公共管理任務(wù)，剝離村（社區(qū)）承擔(dān)的行政和公共管理職能，運作經(jīng)費逐步從市、鎮(zhèn)、村三級共同承擔(dān)過渡到市、鎮(zhèn)兩級分擔(dān)。與此相匹配的政策是加強區(qū)域、政務(wù)、綜合服務(wù)、環(huán)衛(wèi)、治安、土地開發(fā)、集體經(jīng)濟等方面的統(tǒng)籌。①管兵：《農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的脫嵌治理與雙重嵌入——以珠三角地區(qū)40年的經(jīng)驗為例》，《社會學(xué)研究》2019第6期。

這一次村改居的力度相對于此前來說要弱一些。比如在統(tǒng)籌方面，此前在GC等鎮(zhèn)街成立的政務(wù)服務(wù)中心，其工資福利待遇等經(jīng)費和辦公經(jīng)費納入GC區(qū)財政預(yù)算，所需費用由區(qū)財政統(tǒng)籌撥款全額供給，而在這一次在各社區(qū)成立的政務(wù)服務(wù)中心，政務(wù)服務(wù)中心的運作經(jīng)費村級組織負擔(dān)40%，剩余部分由鎮(zhèn)負擔(dān)。在其他方面，2006年，GC街道按各集體經(jīng)濟組織2003—2005年年均行政開支的7倍一次性向經(jīng)聯(lián)社、經(jīng)濟社分別收繳社區(qū)公共開支管理費后，全額統(tǒng)籌轄區(qū)內(nèi)市政、環(huán)衛(wèi)、治安等“大市政”管理開支，之后有政府承擔(dān)基層治理相關(guān)費用。②管兵：《農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的脫嵌治理與雙重嵌入——以珠三角地區(qū)40年的經(jīng)驗為例》。在HJ鎮(zhèn)和HJZ鎮(zhèn)的改革中，村集體資產(chǎn)仍需承擔(dān)主要的公共財政支出，鎮(zhèn)和市財政的統(tǒng)籌力度較低。并且在這一波的改革中，完全不涉及土地問題，集體土地和宅基地不動。

2.D市二區(qū)在2010年啟動的村改居政策

圖5 D市二區(qū)村居數(shù)量變化趨勢（1999年—2015年）

二區(qū)在1987年被國務(wù)院確定為全國農(nóng)村改革試驗區(qū)，探索在市場經(jīng)濟高速發(fā)展的情況下農(nóng)村發(fā)展和應(yīng)對問題。1992年，二區(qū)進行了土地股份制改革。③鄧偉根、向德平：《捍衛(wèi)基層——二區(qū)“政經(jīng)分離”體制下的村居自治》，武漢：華中科技大學(xué)出版社，2012年，第37頁。1996年之后，二區(qū)圍繞農(nóng)村集體經(jīng)濟進行固化股權(quán)改革。

2010年末，開啟二區(qū)村改居改革。二區(qū)重點推進的是“政經(jīng)分離”。政經(jīng)分離改革的目標(biāo)是推動農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與村（居）組織分離，做到選民、組織、干部、議決事、賬目這幾個方面的分離。2011年1月，二區(qū)區(qū)委、區(qū)政府頒布《二區(qū)推進村改居工作實施方案》，還有《關(guān)于深化農(nóng)村體制綜合改革的若干意見》與之相配套，確保政務(wù)與集體經(jīng)濟的分離。①李棉管：《“村改居”：制度變遷與路徑依賴——某省D市N區(qū)的個案研究》，《中國農(nóng)村觀察》2014年第1期。在上述文件中，政策界定政經(jīng)分離改革的具體方面，涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟與自治組織關(guān)系、農(nóng)村集體經(jīng)濟管理體制與分紅模式、村委會改制為居委會、公共服務(wù)、住宅、社會保障等。由于具體考慮，很多方面維持不變，這包括管轄范圍、職數(shù)、產(chǎn)權(quán)屬性、股東權(quán)益、計生政策和農(nóng)民權(quán)益等。二區(qū)此次村改居共涉及123個村。從上圖可以看出，村改居政策的數(shù)量目標(biāo)實現(xiàn)了。

三、政策實效的分析視角：改革時機與激勵機制

四城的村改居步伐并不一致，每一次村改居政策出臺都有其現(xiàn)實背景和激勵機制。我們可以總結(jié)四城七次村改居的幾點經(jīng)驗：在時間序列上，較早期的村改居政策實質(zhì)性內(nèi)容比較多，較靠后的村改居政策實質(zhì)性內(nèi)容相對較少；在改革背景上，一線城市反而推動比較遲緩，從縣城發(fā)展而來的當(dāng)前二線和一線城市動作相對迅速；在地方政府操作策略上，早期比較激進，后期比較保守；在政策實效上，早期政策執(zhí)行較為到位，后期推進較為困難。

（一）政策時機與改革實效

在漸進式改革起步階段，從增量領(lǐng)域啟動，在這一過程中支持改革的力量積累，難改的存量部分不變或緩慢變化。當(dāng)增量改革進行到一定階段之后，進入改革攻堅階段。此階段增量改革持續(xù)進行，但存量力量增加。這時候開始逐步面臨兩種存量力量：早期的增量改革轉(zhuǎn)變?yōu)樾碌拇媪?、保持下來的舊存量。存量領(lǐng)域開始成為改革的核心區(qū)域，而此核心區(qū)域改革的成敗也將決定此前增量改革的成果能否存活并持續(xù)健康發(fā)展。在村改居這一改革領(lǐng)域，我們可以分析如下特征。

表2 四地村改居的動力與效果

1.村改居政策內(nèi)容隨時間而削減

在這一過程中，改革時機有著非常重要的影響。出臺同樣的政策，在以增量為主的改革階段和在以存量為主的改革階段，實效會顯著不同。具體而言，對于村改居政策來說，在1992年進行村改居與2002年進行村改居、2012年進行村改居，雖然同名，但實質(zhì)內(nèi)容不同。

B市在1992年進行的村改居改革正處于市場經(jīng)濟改革的發(fā)動階段，政策內(nèi)容涉及全方面，每個維度上都一步到位。之后B市在2003年進行的市外的村改居改革，內(nèi)容照搬了1992年的改革內(nèi)容，差異主要表現(xiàn)在改革的效果方面。

A市、C市、D市在2002年前后進行村改居改革，在內(nèi)容的廣度和深度上跟B市有著較大的差異。首先在政策適用的范圍上大大收縮，未能進行較大范圍的村改居改革。同時在內(nèi)容上，也有較多保留，尤其表現(xiàn)在集體土地使用、村民個體福利、改制社區(qū)的公共服務(wù)方面，政策力度減弱。

在2009年、2011年開展的C市兩鎮(zhèn)和二區(qū)的村改居，我們從介紹中亦可以看出，這兩地政府在中央政府和上級政府的激勵下推動此項政策，實質(zhì)性內(nèi)容較之前大打折扣，實質(zhì)性內(nèi)容較少，名義上的內(nèi)容較多，政府強力落實村改居政策內(nèi)容的內(nèi)部動力已經(jīng)減弱。

2.村改居改革效果隨時間而打折

早期村改居一攬子改革實際上對于相關(guān)各方都體現(xiàn)出增量的特點。B市的改革在初期缺在資金，優(yōu)在土地便宜。一方面以廉價土地吸引來自海內(nèi)外的資金，另一方面，地方政府逐步走上土地投資的道路。B市在1987年進行全國首次的土地拍賣，從而開啟土地財政、土地融資和城市化進程。到1992年，市內(nèi)土地日漸減少，土地約束顯現(xiàn)。這是B市1992年進行村改居改革的背景。在1992年B市進行村改居改革之時，土地價值已經(jīng)顯現(xiàn)但房地產(chǎn)市場仍未發(fā)展，土地權(quán)利意識并未被激發(fā)出來，農(nóng)民轉(zhuǎn)為居民并未有非常明顯的利潤損失或者農(nóng)民并未意識到這點。同時，城市非農(nóng)業(yè)戶口在就業(yè)和福利等方面仍有著明顯高于農(nóng)村戶口的優(yōu)勢。1992年村改居“統(tǒng)征”，市內(nèi)的三個區(qū)的68個行政村、173個自然村和**華僑農(nóng)場改建為100個居委會、66個集體股份公司和12家企業(yè)公司，完成核心城區(qū)農(nóng)村城市化。

而在此之后的村改居改革，要么無法采納此種激進的制度措施，要么即使采納激進政策也無法取得預(yù)期效果。從1992年到2002年，這十年間，市場化迅猛發(fā)展，伴隨著房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展，大批土地進入市場，城市擴張。對比1992年和2003年B市兩次村改居改革，在政策內(nèi)容上，兩者是相同的，然而實效卻大為不同。2003年推動的村改居政策完全無法取得1992年的政策效果。A市進行的138個城中村改制，遲遲未能達成效果，延續(xù)至今日仍在緩慢推進，政策目標(biāo)一退再退。C市和D市一區(qū)在改革中定下的擴大中心城區(qū)規(guī)模的目標(biāo)，在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化已經(jīng)有事實基礎(chǔ)的鎮(zhèn)街推進，尚算順利。較長時間內(nèi)并未進一步推廣。到2009年、2011年之時，土地市場越發(fā)激進，房地產(chǎn)膨脹發(fā)展，土地價值飆升，土地愈加稀缺，發(fā)達城市中的土地價值飆升，農(nóng)民反而具有優(yōu)于城市居民的巨大優(yōu)勢，城市戶籍對于農(nóng)民來說構(gòu)不成吸引力。地方政府也沒有像以往改革那樣強調(diào)“統(tǒng)籌”，推進政策落實。①李棉管：《“村改居”：制度變遷與路徑依賴——某省D市N區(qū)的個案研究》。

（二）政策時機與激勵機制

在漸進式改革的不同階段，地方政府的激勵機制發(fā)生變化。在以增量的市場經(jīng)濟改革為主導(dǎo)內(nèi)容的初期，中央政府和地方政府的中心工作高度一致，都是通過發(fā)展經(jīng)濟改變貧窮落后的情況，增強執(zhí)政合法性。地方政府在增量改革中動力十足，因為這些改革并不涉及存量的利益再分配，對包括地方政府在內(nèi)的多方當(dāng)事方均是利益的增長。再加上人事制度和錦標(biāo)賽體制，地方政府之間圍繞GDP進行競爭，從而極大地激發(fā)增量改革的積極性。而當(dāng)增量改革轉(zhuǎn)變到存量改革階段，利益共同點發(fā)生變化，存量改革很難由地方政府直接發(fā)起，因為這涉及利益格局調(diào)整和重新分配利益，勢必要遭遇到增量改革所不存在的反對聲音和力量。所以這時的激勵機制往往來自外生。外生激勵主要有兩種：中央政府或上級政府的改革要求，地方治理的難題和困境倒逼。

1.激勵從內(nèi)生到外生

在早期階段，我們可以把村改居看作是地方政府圍繞發(fā)展這個主題而進行的增量改革的一部分。激勵是內(nèi)生的，為了經(jīng)濟發(fā)展這一硬指標(biāo)。到了第二階段，即2002年之后展開的一波村改居政策的實踐，激勵機制已經(jīng)發(fā)生了變化。除了B市之外，這一階段處理的重點是圍繞著已經(jīng)發(fā)展起來的城鎮(zhèn)地區(qū)，進行確認，提升城市化，A市重點處理138個城中村改制，C市和D市一區(qū)經(jīng)歷了前一階段快速的工業(yè)化發(fā)展，原有的縣城體制下的城市規(guī)模有限，開始城市化。到了第三階段，D市二區(qū)和C市兩鎮(zhèn)的村改居政策的用意已經(jīng)轉(zhuǎn)為落實中央政府提出來的綜合體制改革創(chuàng)新的號召與政策要求了。

內(nèi)生激勵給予地方政府極大的積極性，表現(xiàn)出來非常一致的政策和實踐取向，政策易于落到實處，并不需中央政府過多的號召、激勵和監(jiān)督。這些改革領(lǐng)域往往位于促進發(fā)展的增量改革領(lǐng)域，地方政府和中央政府有著較大的共同點。外生激勵對于調(diào)動地方政府積極性明顯弱于內(nèi)生激勵。對于并不影響地方政府切身利益的改革，地方政府可以按照中央政府的號召去推動。對于本地政府需要承擔(dān)較大代價的改革，地方政府未必會有積極性去落實，即使采納政策，實效性往往存疑。在這種情況下，如果此項政策在中央政府的政策議程中位列重要位置，則需要中央政府使用較大的成本去號召、動員和監(jiān)督地方政府施政，促使地方政府貫徹中央精神。由此帶來的相應(yīng)問題是政策成本高昂。如果此項政策在中央政府的政策議程上并不顯著，中央政府則不會投入較大的成本去號召、動員和監(jiān)督地方政府，從而導(dǎo)致此項政策在地方政府那里停留在名義之上，或者被變通、被有選擇執(zhí)行。

2.激勵從硬到軟

在村改居的三個階段，我們看到激勵的核心動力從謀求地方經(jīng)濟發(fā)展到確認經(jīng)濟發(fā)展帶來的城市化再到為了回應(yīng)中央政府和上級政府的體制創(chuàng)新的要求，既是從內(nèi)生過渡到外生，對地方政府來說，也是從硬性的激勵過渡到軟性的激勵。早期村改居對地方政府來說，目的在于獲得實實在在的土地資源，中期則是為了城市升級，進一步服務(wù)于經(jīng)濟發(fā)展，近期較大目的則是為了滿足體制和政策創(chuàng)新的需要。

硬性激勵之下政府重視政策執(zhí)行的實效性。B市的村改居包括村委會改制、農(nóng)民轉(zhuǎn)變身份、土地轉(zhuǎn)變用途，目標(biāo)非常明確。對于政府來說，重心在于獲得土地以供發(fā)展。1992年村改居獲得預(yù)期效果，2002之后進行的村改居則恰逢房地產(chǎn)市場高歌猛進的時代，效果有限。但無論怎么樣，地方政府追求將政策落地的意圖是堅決和明確的。這從當(dāng)?shù)卣栽谶M行的城市更新計劃就能看出不懈的努力。其他城市在2000年之后進行的村改居進程，主要目的是回應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展之后帶來的城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀，大批的城中村出現(xiàn)，他們的土地大部分已經(jīng)被征收用盡。對于地方政府來說，這一點并不是施政的中心工作，因此在A市，村改居推進滯緩。D市一區(qū)和C市之后也長期停滯并無推廣。

軟性激勵之下地方政府更看重名義和制度設(shè)計本身。第三波的村改居實踐則表現(xiàn)得更為軟性，出發(fā)點是為回應(yīng)中央政府的地方治理創(chuàng)新的要求。我們可以看到兩地進行的種種政策設(shè)計，但基本內(nèi)核并未超出之前的村改居，并且與之前的村改居內(nèi)容相比大打折扣，實質(zhì)性內(nèi)容缺乏。主要原因在于，地方政府進行村改居的內(nèi)在動力已經(jīng)不夠，農(nóng)民也無積極性去要求村改居和轉(zhuǎn)變身份。這讓此次村改居的實踐更多地表現(xiàn)為政策概念創(chuàng)新。

3.地方財政激勵由正轉(zhuǎn)負

在早期的村改居政策中，由于地方政府可以將農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為城市國有土地，從而在村改居的政策設(shè)計和落實中，政府可以獲得土地權(quán)益，這為地方政府創(chuàng)造財政收入提供了依托。在B市之外的其他城市，農(nóng)村集體土地已經(jīng)無法一次性轉(zhuǎn)為國有城市土地。與此同時，在A市、D市一區(qū)、C市三地進行的村改居，集中在“城中村”，其中農(nóng)村集體土地已經(jīng)所剩無幾。對于這些有限土地的再開發(fā)，必須首先要最大化保障農(nóng)民的利益，否則必將破壞穩(wěn)定，并留下難以解決的歷史遺留問題。在這中間，政府已經(jīng)不能夠像B市在1992年那樣，獲得優(yōu)良的土地資源和相關(guān)收益。同時，將村委會改組為居委會，將村民轉(zhuǎn)為居民，政府將會承擔(dān)顯著高于此前的公共福利責(zé)任和公共財政支出。而在近期，地方政府財政支出責(zé)任越來越大，財政高度依賴土地資源和融資，地方政府不愿或無力承擔(dān)村改居所需的新增財政支出。

四、漸進式改革之下的政策變遷

當(dāng)我們用歷史的維度去觀察中國改革開放的歷程，漸進式改革策略的邏輯必須要考慮進來，否則就不能很好地理解很多方面發(fā)展的現(xiàn)實與問題。從村改居的案例可以看出，隨著漸進式改革的推進，地方政府行為方式和激勵機制不斷變化。在近期的村改居改革中，由于此類改革處于整個改革議程的非重要位置，并且?guī)в忻黠@的存量特點，我們可以看出不同于以往增量改革的邏輯。這些存量領(lǐng)域不是縱向的官員人事任命和考察的核心指標(biāo)，不構(gòu)成主要的地方政績，地方政府之間在此領(lǐng)域不存在錦標(biāo)賽般的競爭關(guān)系。在歷史背景下，政策時機變得重要。在不同時期，由于其所處的結(jié)構(gòu)性情境的不同和激勵機制的變化，同一項改革在實質(zhì)性內(nèi)容和實際效果方面都存在顯著差異。

（一）漸進式改革的時間維度

在漸進式改革初期以增量改革為主的階段，政策變遷主要體現(xiàn)為地方政府踴躍積極的創(chuàng)新實踐，在證明合理有用的情況下，中央政府通過法律和政策加以確認，在全國推廣。在本文的案例中，早期的村改居政策的推動力量主要以地方政府為主。地方政府由于本地發(fā)展的現(xiàn)實需要，主動推動改革。又由于改革的時機是在早期，政策自主性空間極大，所以我們才能看到B市進行的全方位改革。在漸進式改革深入發(fā)展之后以存量改革為主的階段，政策變遷中的設(shè)計和實施將會需要更多的中央政府的頂層設(shè)計，從而在基礎(chǔ)性的重要領(lǐng)域由中央政府推動兜底性的基準(zhǔn)政策與法律，要求地方政府貫徹執(zhí)行，帶動政策變遷。這一點在本文中也可以看出，較晚進行的村改居改革的推動動力主要來自中央政府。地方政府的角色是作為中央政策的試點。地方政府的內(nèi)生動力大為減弱。在這一階段，中央政府的治理能力和政策制定能力比此前更需提升，通過高度的專業(yè)性知識和行政能力，制定推動國家治理體系存量改革的頂層方案，并通過有效的監(jiān)督手段在全國實施。由于地方差異性和治理內(nèi)容復(fù)雜性的存在，中央政府設(shè)計和推動頂層設(shè)計必須要限定在基礎(chǔ)性和關(guān)鍵領(lǐng)域。

在存量改革為主的階段，仍需激發(fā)地方政府的回應(yīng)性。只有地方政府有動力，才能真正確保政策的實效性。在這方面，社會結(jié)構(gòu)的分化帶來利益分化，民眾有著表達訴求的客觀需要，民意表達將會越來越廣泛和強烈。一方面，在國家頂層設(shè)計上健全制度化的民意表達渠道，讓民意成為提升政府治理能力和完善治理體系的系統(tǒng)性動力；另一方面，這將會對地方政府解決存量問題和進行存量改革產(chǎn)生非常有益的壓力，成為此一階段推動改革的自下而上的動力。

（二）政策變遷的時機因素

時機對漸進式改革有著特別重要的意義。漸進式改革依賴“過去”，依賴推動政策變革的“時機”。改革是在路徑依賴的基礎(chǔ)上進行調(diào)適。前一階段的狀態(tài)和問題推動下一步改革，下一步改革進一步影響未來政策走向。如果缺乏時機維度，我們將無法充分地理解中國的改革經(jīng)驗。

在具體的時間節(jié)點上，影響政策變遷的結(jié)構(gòu)性要素的內(nèi)涵和組成也是具體特殊的。結(jié)構(gòu)性要素的內(nèi)涵隨時間演化，政策變遷無法刻舟求劍，特定的政策變遷只能在特定的時機產(chǎn)生和發(fā)揮作用。本文所介紹的村改居改革正是如此。同一項改革，由于時機不同，其內(nèi)容和實效均有所不同，甚至差異顯著。

時機代表著具體節(jié)點上的政策環(huán)境。政策環(huán)境包含的內(nèi)容復(fù)雜多元，涵蓋各種可能影響到政策過程的政治、經(jīng)濟、社會、規(guī)范等方面，以及由此塑造而成的利益格局。政策環(huán)境構(gòu)成了促進或者抑制政策變遷的力量。文中七次城鎮(zhèn)化政策有著不同的時間節(jié)點，在或先或后的時間節(jié)點上，固然這些政策的應(yīng)有之義是相同的，但由于不同時點的政策體系的差異，帶來了每一次城鎮(zhèn)化的具體政策內(nèi)容和實施效果的差異。

時機塑造著政策變遷的次序，而次序本身即意味著政策的延續(xù)性或變遷性。路徑依賴對于政策變遷有著重要的影響力，任何政策藍圖都無法無中生有，已有的政策必然影響著后續(xù)的政策。文中七次城鎮(zhèn)化由于實施的時機不同，在城鎮(zhèn)化整個政策變遷過程的次序不同，在不同地方的政策體系演變過程中所處的次序不同，這必然帶來了改革本身的不同。

同理，當(dāng)在一個時間截面上考察一項中央政策在不同區(qū)域執(zhí)行的差異時，我們可以得出很多結(jié)論，比如“有選擇執(zhí)行”、“變通性執(zhí)行”等關(guān)于執(zhí)行偏差的結(jié)論。這些結(jié)論固然合理，但卻忽略了同一項政策是在不同的區(qū)域性政策體系中實施。對地方政府來說，他們是在同一個時間落實政策，但這一項政策對他們來說卻是不一樣的時機。這一點需要從本地化政策體系演變的視角去觀察和研究。