曹文曉，王 舜

（淮北師范大學體育學院，安徽 淮北 235000）

青少年是祖國的未來和民族的希望。改革開放以來我國經(jīng)濟飛速增長，人民生活質(zhì)量顯著提高，但是我國青少年體質(zhì)健康狀況與國家高速發(fā)展形成強烈的反差。近十年來，在全社會的關注下多項有關青少年體質(zhì)健康的舉措出臺。然而，青少年視力不良和近視率偏高、超重肥胖率上升、握力水平有所下降、脊柱側彎等問題，從側面暴露了我國青少年體質(zhì)健康政策執(zhí)行過程中可能存在潛在的阻滯因素。因此，本文基于薩巴蒂爾和馬茲馬尼安的政策執(zhí)行綜合模型（以下簡稱馬薩模型），探析我國青少年體質(zhì)健康政策執(zhí)行過程中的阻滯因素，并在此基礎上探索紓解路徑，以期對我國青少年體質(zhì)健康政策執(zhí)行中的問題有更清晰的了解。

1 馬薩模型的解構與應用

馬薩模型由美國政策學家馬茲曼尼安（Mazmanian）和薩巴蒂爾（Sabatier）共同提出。模型的自變量主要由政策問題的可處理程度、政策本身的規(guī)制能力和政策以外的因素3個維度及其下4～7個小項構成（圖1）。馬薩模型理論框架與我國“由上至下”的行政管理特點相互契合，同時突出了政策制定者、政策執(zhí)行者、政策目標團體以及政策環(huán)境對政策執(zhí)行目標的影響，并且能夠以全面、系統(tǒng)、客觀的視角看待影響青少年體質(zhì)健康政策執(zhí)行的各種變量因素，具有其他理論模型無法替代的研究優(yōu)勢。因此，本文基于馬薩模型視域下，探索青少年體質(zhì)健康政策執(zhí)行過程中的阻滯因素，以期為政策的深入與實踐提供理論參考，同時發(fā)現(xiàn)執(zhí)行過程中的盲區(qū)，從而提出指向性的紓解策略。

圖1 馬薩模型具體內(nèi)容

2 馬薩模型視域下我國青少年體質(zhì)健康執(zhí)行阻滯因素探究

2.1 青少年體質(zhì)健康政策問題的可處理程度分析

我國青少年體質(zhì)健康政策執(zhí)行結構是由多層級、多因素構成的復合結構，需經(jīng)過至少4個部門層層協(xié)作，最終落實到一線學校。但政策傳遞過程中，國家與地方存在利益訴求與價值立場差異，上層政策制定者著眼于國家和社會長久、整體利益，而下層政策執(zhí)行者著眼于地區(qū)短期、局部利益，致使地方“篩選”中央下發(fā)的政策，不能站在全局理解政策、執(zhí)行政策，導致形式上看似符合政策條款，但實則政策協(xié)調(diào)溝通不暢，政策執(zhí)行效能層層遞減，政策執(zhí)行效果層次化、碎片化，進而導致政策執(zhí)行不徹底效率低下，同一地區(qū)內(nèi)，政策執(zhí)行以行政部門為主導，多領域部門跨界配合運行，存在系統(tǒng)分離和職能分割。其表現(xiàn)在：如體育、教育等部門處于同一行政層級，沒有隸屬關系，則兩個部門難以在工作中向?qū)Ψ教岢龉ぷ饕蟆Ｔ诓块T職能劃分不明確、權責分化對立、沒有明確追責問責的前提下，雙方合作交流很難形成有效的聯(lián)動機制，難以保證政策目標的有效完成。

（1）青少年體質(zhì)健康政策通常采用社會控制，通過由上至下的壓力傳導推動政策執(zhí)行。例如，“陽光體育”“校園足球”“一校一品”等有關青少年體質(zhì)健康政策的執(zhí)行改革中均可以看到科層制的身影。雖然短期時間內(nèi)強制性的政策能收到較好的效果，但長遠來看，由于缺少內(nèi)部激勵機制，后續(xù)的執(zhí)行工作常缺乏動力。（2）根據(jù)公共選擇理論，青年體質(zhì)健康政策的執(zhí)行主體和客體是執(zhí)行該政策的兩個主要利益相關方，而政策執(zhí)行的實質(zhì)就是各利益集團以自己的利益為導向，在追求利益的過程中，利益的不平衡往往會使政策的執(zhí)行產(chǎn)生偏差。因此，多元化的利益訴求是實施主體和客體政策執(zhí)行的內(nèi)在動力，而政策執(zhí)行主體、客體及其內(nèi)部的利益沖突與矛盾，會導致對青少年體質(zhì)健康政策目標的認知差異。

2.2 青少年體質(zhì)健康政策本身的規(guī)制能力分析

多年以來，國家頒布的各項青少年體質(zhì)健康政策，常著眼于“問題導向”，缺乏對相關領域的整體思考與頂層規(guī)劃。例如，2007年《關于加強青少年體育增強青少年體質(zhì)的意見》中明確要求，全國學校對學生進行體質(zhì)健康測試并提交數(shù)據(jù)，然而經(jīng)過抽測數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)上報數(shù)據(jù)與實際情況不符。可見，當前政策執(zhí)行主體過分強調(diào)青少年體質(zhì)健康，忽視了青少年體質(zhì)健康政策執(zhí)行的根本目標是培養(yǎng)全面發(fā)展的人，從政策理念來講，似乎有“本末倒置”之意。因此，只有改革青少年體質(zhì)健康評價體系，創(chuàng)新體育教學項目，才能切實提高青少年對體育鍛煉的主觀能動性，提升青少年體質(zhì)健康。

首先，青少年體質(zhì)健康政策由國家下發(fā)經(jīng)地方政府執(zhí)行，因國家鮮少提供相應的專項資金，導致政策執(zhí)行資金主要來自地方財政。由于我國中央與地方財政分權，致使地方政府財政出現(xiàn)“理性經(jīng)濟人”追求利益最大化的一面，造成政策執(zhí)行失真。據(jù)全國校園足球領導小組辦公室主任馮劍明披露，自2009年起，校園足球經(jīng)費在第一個5年規(guī)劃期間，國家財政撥款只有國家體育總局每年下?lián)艿? 600萬元。這意味著即使將這5 600萬元全部平均分配到現(xiàn)有的5 000多所學校，每所學校撥款總額僅有1萬元左右。可見，國家財政撥款最終落實到每一位青少年與體育教師頭上的少之又少。

2.3 青少年體質(zhì)健康政策以外的因素

當今中國社會教育界“應試教育”已成為主流，升學率成為學校、教師的重要考核指標，也是各級教育部門政績的主要考核指標。從社會發(fā)展的角度分析，當前我國的社會人口仍然屬于“生存”型。尤其是新冠疫情后，找工作“內(nèi)卷”化嚴重，文憑的高低成為找到心意工作的“敲門磚”，最終導致“應試教育”成為家長為了青少年獲取謀生與向上層社會流動的重要手段。當今家長為了追求有限的優(yōu)質(zhì)教育資源，以及在“萬般皆下品，唯有讀書高”的思想下，使青少年背負了過量的學習負擔，忽視了青少年體質(zhì)健康的理念與價值判斷，導致青少年體質(zhì)健康政策執(zhí)行難以順利實施。

3 馬薩模型視域下我國青少年體質(zhì)健康政策執(zhí)行的消解路徑

3.1 拓寬政策執(zhí)行資源渠道，形成多元資源供給模式

強化政府在推動青少年體質(zhì)健康政策執(zhí)行上的主導地位。從宏觀角度看，政策執(zhí)行問題的出現(xiàn)多是由資源不足造成的，資源的不足會造成后期政策問題解決的滯后。政府在青少年體質(zhì)健康經(jīng)費方面應充分發(fā)揮自身的主導作用，積極開辟青少年體質(zhì)健康經(jīng)費的多元投入途徑，學校也應充分利用社會資源，尋找資源通道突破政府單一投入形式的制約，同時強化家庭教育，青少年家長應積極承擔家庭體育教育責任，以此形成學校、社區(qū)、家庭三位一體的青少年健康促進系統(tǒng)。

3.2 營造社會氛圍促進目標群體認同

政策長期且有效執(zhí)行，必須以目標群體的利益為首要目標，制定政策應與目標群體利益保持密切聯(lián)系，以消除后顧之憂。單向度的政策頒布與推行，會使目標群體陷入失語狀態(tài)，無法表達利益訴求，最終造成頂層設計與目標群體現(xiàn)實脫節(jié)。因此，青少年體質(zhì)健康政策的執(zhí)行應妥善利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等新技術，營造健康中國的良好氛圍，完善媒介在干預青少年體質(zhì)健康中的運行機制，目的在于充分發(fā)揮新媒介高速、高質(zhì)、超量、多樣化、范圍廣等特性，促進青少年體質(zhì)健康政策的擴散和反饋，既能在公眾認知層面樹立正確的觀念，獲取最大限度的大眾支持，又能短時間內(nèi)獲取大眾對青少年體質(zhì)健康政策的意見、滿意度等評價，有利于優(yōu)化青少年體質(zhì)健康政策目標群體的執(zhí)行行為，促進政策的不斷修正和完善。

3.3 完善政策執(zhí)行監(jiān)督與問責機制，規(guī)范政策執(zhí)行主體行為方式

首先，完善青少年體質(zhì)健康政策執(zhí)行的監(jiān)督問責機制，遏制機會主義者。構建青少年體質(zhì)健康跨部門協(xié)同監(jiān)管機制，細化職責分工，主管部門與相關部門聯(lián)合監(jiān)管相輔相成，做到各司其職、齊抓共管，實現(xiàn)政府監(jiān)管責任全覆蓋，及時發(fā)現(xiàn)青少年體質(zhì)健康政策執(zhí)行過程中監(jiān)管盲區(qū)和真空地帶，并對政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的不平衡、失真、敷衍、抗拒的行為進行嚴厲的追究，切實規(guī)范青少年體質(zhì)健康政策執(zhí)行。其次，實現(xiàn)青少年體質(zhì)健康政策執(zhí)行透明化。積極面向媒體與群眾，拓寬信息交流渠道，引導社會專業(yè)機構建立第三方監(jiān)測制度，增強監(jiān)管體系在實際應用中的可操作性，使執(zhí)行部門及時接收到第一線的反饋，有效克服單一主體“監(jiān)管失靈”的問題。

4 結 語

在馬薩模型視域下，青少年體質(zhì)健康政策執(zhí)行是一項涉及多部門、多目標群體的綜合性系統(tǒng)工程，政策文本內(nèi)容的含糊不清、軟弱無力的治理結構，匱乏的政策資源和“應試教育”的過度推崇等，都是當前青少年體質(zhì)健康政策執(zhí)行中的重要掣肘。因此，為了使青少年體質(zhì)健康政策執(zhí)行擺脫“推舟于陸也，勞而無功”的現(xiàn)狀，應充分了解青少年體質(zhì)健康改革的整體性與協(xié)調(diào)性，強化青少年體質(zhì)健康決策制度的頂層規(guī)劃，深入領會其創(chuàng)新特性，在解讀與批評中構建一個協(xié)調(diào)順暢、充滿活力的政策執(zhí)行體系，推動青少年體質(zhì)健康朝著“如期所是”的目標邁進。