麻曉艷，黃鴻燕

（福建江夏學院會計學院，福建福州，350108）

全面實施預算績效管理是貫徹國家“十四五”規(guī)劃“深化預算管理制度改革”“強化預算約束和績效管理”精神、建立現(xiàn)代財政制度的關鍵舉措?？冃н\行監(jiān)控作為前接績效目標、后續(xù)績效評價的中間環(huán)節(jié)，在實施全面預算績效管理過程中不可或缺。從現(xiàn)有情況來看，預算績效管理的研究和實踐多集中于事前績效目標和事后績效評價，而對事中績效運行監(jiān)控的深入研究則相對匱乏。隨著預算績效管理的全面推進，財政部印發(fā)《中央部門預算績效運行監(jiān)控管理暫行辦法》（財預〔2019〕136 號，以下簡稱《暫行辦法》），從中央層面首次確定了績效運行監(jiān)控實務工作規(guī)范和操作指引，極大推動地方政府預算績效運行監(jiān)控的實踐，但具體實施過程也面臨諸多困境。公共政策文獻是政府處理公共事務的行為軌跡，通過對政府發(fā)布的制度文本進行量化比較分析，能夠透過表面化的文字表述，了解其背后真實的驅動因素，從而精準把握制度實施的內在本質和最終目標。[1]50因此，本文從制度文本視角，通過量化比較，分析我國各地政府現(xiàn)行的預算績效運行監(jiān)控管理的監(jiān)控思想、工作流程、實施關鍵要素和監(jiān)控結果應用范圍等方面的共性和差異，以更加精準地把握各省績效運行監(jiān)控管理制度設計的內在邏輯和規(guī)范要點，為地方政府進一步完善、優(yōu)化預算績效運行監(jiān)控的實施管理機制提供思路和方向。

一、研究設計

（一）制度文本來源

由于省級預算具有承上啟下的作用，占據(jù)我國五級預算層級的核心地位，無論是預算環(huán)境還是方法，相較其他層級均具有一定的創(chuàng)新空間和相對的靈活性。[1]50因此，為客觀呈現(xiàn)當前我國各省級（含直轄市、自治區(qū)，下同）績效運行監(jiān)控管理實踐的現(xiàn)狀，本文通過各省政府或財政廳（局）官網(wǎng)、媒體等多渠道進行檢索，遵照“相關性、全面性和時效性”原則，收集發(fā)布于2021年12月31日之前，單獨針對“績效運行監(jiān)控”環(huán)節(jié)所下達的各省本級制度文本，剔除已經(jīng)廢止失效部分，最終得到目前實施中、適合本研究的22個?。ê陛犑泻妥灾螀^(qū)，以下統(tǒng)一稱“省”）本級預算績效運行監(jiān)控管理制度有效文本22份（每個省1份），見表1。

表1 制度文本年度數(shù)量及對應省份匯總表

（二）研究方法和內容

本研究以定量與定性相結合的方式進行。一是針對所篩選制度文本的發(fā)文時間、數(shù)量、屬性進行量化統(tǒng)計分析。二是使用NVivo軟件工具，通過編碼對各省績效運行監(jiān)控制度文本由表及里進行質性分析。為了進一步挖掘制度文本中的特點及規(guī)律，研究過程按照預算績效運行監(jiān)控實施的關鍵要素，選取了監(jiān)控參與主體及職責、監(jiān)控范圍和對象、監(jiān)控內容、監(jiān)控方式和流程、監(jiān)控結果應用五個維度確立為樹節(jié)點，再依次根據(jù)“樹節(jié)點-子節(jié)點-參考點”建立三級編碼層級，并通過研讀22份樣本的內容， 深度挖掘相關的信息進行手動編碼，依次將反映預算績效運行監(jiān)控管理的信息即參考點（參考點代表某一節(jié)點編碼的頻次，由于22份樣本來源于22個不同省份，即1個參考點即代表1個省份，下同）歸入相應的節(jié)點下，建立系統(tǒng)的分析框架。[1]54同時，在編碼的過程中，借助節(jié)點“聚類分析”等方式，不斷地對節(jié)點體系進行整合調整，使節(jié)點組間保持恰當?shù)牟罹?。為確保編碼體系的完整性以及研究結果的信度與效度，充分利用了NVivo軟件工具的搜索和查詢功能，首先，對重要節(jié)點進行逐一搜索以避免遺漏。其次，統(tǒng)計計算所編碼文字占總字數(shù)的比例即編碼覆蓋率，計算結果編碼覆蓋率介于44.94%~81.13%，均值為65.01%，說明整個編碼體系具備較強的覆蓋率，研究結果具有代表性。再次，根據(jù)各節(jié)點下所歸集的參考點進一步比較、分析、梳理各文本內容之間的異同點，得出結論。

為了對制度文本進行更加全面的分析，精準把握各省績效運行監(jiān)控制度文本的外部屬性和內在關鍵要素，文本分析和發(fā)現(xiàn)分3個部分進行闡述：一是根據(jù)各省制度發(fā)文時間和數(shù)量總結發(fā)文特征；二是針對各省制度文本有關監(jiān)控目的、監(jiān)控主體、監(jiān)控范圍和對象、監(jiān)控內容等方面的比較分析，以發(fā)現(xiàn)各地績效運行監(jiān)控管理制度內涵建設的差異；三是對各省制度文本有關監(jiān)控方式、結果應用兩個方面的比較分析，以總結各地績效運行監(jiān)控運行機制的實施路徑。

二、制度發(fā)文特征分析

（一）中央《暫行辦法》具有較強的引領示范性作用

從發(fā)文年份的數(shù)量來看，2016—2021年，各年發(fā)文量總數(shù)為22份，對應省份分布情況見表1。各省級現(xiàn)行績效運行監(jiān)控制度文本自2019年之后數(shù)量明顯增加，共18份（其中包括6份是廢止原有制度文本后重新發(fā)布）。通過NVivo軟件的聚類分析工具，使用Pearson相關系數(shù)進行相似性分析度量，以判斷編碼結果的代表性。22省文本共形成231組對比文件進行Pearson相關系數(shù)測算，平均值為89.9%，各文件間的關聯(lián)性較強。進一步分析發(fā)現(xiàn)，如果以《暫行辦法》發(fā)布的時間2019年為分界線，前后兩類文本之間相似度差異顯著，之后發(fā)布的18省相似度93.25%，遠高于之前發(fā)布的4個省份之間的相似度81.29%。另外，將這18省與《暫行辦法》單獨比較，有16省相似度達91%以上。以上結果說明，中央《暫行辦法》的發(fā)布不僅對省級層面績效運行監(jiān)控發(fā)文數(shù)量影響顯著，而且對地方政府績效運行監(jiān)控具體實施制度內容的制定，也起到較強的引領示范性作用。

（二）地方層面預算績效運行監(jiān)控法規(guī)制度建設先于中央

從發(fā)文的類型看，所搜集到的22份省級層面預算績效運行監(jiān)控制度文本，主要是“管理辦法”或“實施辦法”。說明文本內容主要針對預算績效運行監(jiān)控實施環(huán)節(jié)的過程指導，力求明確制度各環(huán)節(jié)便于操作的具體要求。從發(fā)文時間看，最早出現(xiàn)的文本是2013年北京市發(fā)布的《北京市市級財政支出績效跟蹤管理辦法》（京財預〔2013〕1205號），后另有9個省份（包括已經(jīng)廢止失效的6份）針對績效運行監(jiān)控管理辦法先于中央的《暫行辦法》陸續(xù)發(fā)布?？梢?，一方面地方預算績效運行監(jiān)控法規(guī)建設先于中央；另一方面監(jiān)控作為全過程預算績效管理的中間環(huán)節(jié)，已充分體現(xiàn)在各省預算績效管理的實施辦法上，沒有單獨發(fā)文對監(jiān)控實踐工作的開展影響不大。例如，《上海市市級財政政策預算績效管理辦法（試行）》（滬財績〔2019〕20號）中第十二條和第十三條分別對績效運行監(jiān)控內容、方式和結果應用進行總體上規(guī)范，雖僅限于原則性表述，缺乏具體操作指引，但對基層部門和單位績效運行監(jiān)控的實施還是能夠發(fā)揮積極作用。

三、地方預算績效運行監(jiān)控管理制度內涵建設分析

（一）對于“績效運行監(jiān)控”相關概念內涵與外延界定逐漸趨向一致

對于預算績效運行監(jiān)控的定義，22份制度文本中，在《暫行辦法》之前發(fā)布的河北、四川、山西、西藏4個文本，表述上存在較大差異。其后發(fā)布的18個省份文本，總體上參照了中央《暫行辦法》中的定義，相差不大，即績效運行監(jiān)控，“是指在預算執(zhí)行過程中，財政部、中央部門及其所屬單位依照職責，對預算執(zhí)行情況和績效目標實現(xiàn)程度開展的監(jiān)督、控制和管理活動”，從省級層面進行闡述，強調對預算執(zhí)行和績效目標實施“雙監(jiān)控”的管理活動。其中，福建省為突顯績效目標監(jiān)控的重要性，在雙監(jiān)控表述的順序上做了變化，將績效目標實現(xiàn)程度提至預算執(zhí)行情況之前，同時還強調了績效運行監(jiān)控的預警性。另外，在收集文件的過程，發(fā)現(xiàn)多個省份已經(jīng)廢止文件與新發(fā)布文件中2個關鍵詞的變遷：一是已經(jīng)廢止的《青海省省級部門績效預算運行監(jiān)控管理辦法》（青財績字〔2018〕1410號），2020年重新發(fā)布時，將“績效預算”改為“預算績效”；二是云南、北京和江蘇3省 2019年后廢舊重新發(fā)布時，將“跟蹤”統(tǒng)一為“監(jiān)控”，以強調績效中期管理活動在“監(jiān)督”基礎上突出“控制”的作用。說明隨著預算績效管理的全面推進深化，績效運行監(jiān)控的理念和目標日益明確，實踐工作中對于“預算績效”“績效運行監(jiān)控”等概念的外延與內涵的界定、認識和表述逐漸趨向一致。

（二）績效運行監(jiān)控參與主體呈現(xiàn)多元化趨勢

預算績效運行監(jiān)控參與主體的次級節(jié)點和參考點，見圖1。

圖1 績效運行監(jiān)控參與主體節(jié)點及參考點數(shù)量統(tǒng)計分析圖

“參與主體”下設置6個次級節(jié)點。“財政部門”的主要職責是負責監(jiān)控的總體組織和指導，“預算部門（單位）”則按照“誰支出，誰負責”的原則，是實施績效運行監(jiān)控的執(zhí)行主體，頻次均為22，說明二者同為核心的監(jiān)控力量。“第三方”節(jié)點緊跟其后，頻次是4，強調要充分利用社會中介機構、專家等第三方力量?！叭舜蟆薄罢f(xié)”和“公眾”參考點均為1，只在福建省的文本上出現(xiàn)，表示“必要時邀請他們共同參與”。另外，湖南省的文本提到了部門聯(lián)動。

總體上，各省績效運行監(jiān)控參與主體呈現(xiàn)多元化趨勢，在厘清預算責任主體的基礎上，部分省份通過引進第三方參與，加深監(jiān)控的深入程度，提高監(jiān)控結果的客觀公信力，初步建立了多主體協(xié)同監(jiān)控的模式。至于人大代表、政協(xié)委員、社會公眾等外部監(jiān)督主體只出現(xiàn)于福建省的文本，主要原因在于相關法規(guī)對其參與績效運行監(jiān)控缺乏操作層面的具體規(guī)定，加上對預算審核要求具備一定的專業(yè)能力，因此，絕大多數(shù)省份持謹慎態(tài)度，外部監(jiān)控主體參與度有限。

（三）監(jiān)控范圍和對象進一步擴大

監(jiān)控范圍和對象下設節(jié)點和參考點，詳見圖2。明確表述監(jiān)控范圍涵蓋“一般公共預算”“政府性基金預算”“國有資本經(jīng)營預算”等預算所有項目支出的有18個省份，其中有9個省份還將社會保險基金預算列為監(jiān)控范圍；其他4個省份（河北、山西、四川和河南）對監(jiān)控范圍表述不夠明確。監(jiān)控對象上，除江蘇、天津2省明確要求將部門整體和項目同時作為監(jiān)控對象外，其他省份以項目監(jiān)控為重點，部門整體監(jiān)控采取逐步推進方式。

圖2 績效運行監(jiān)控范圍和對象節(jié)點及參考點數(shù)量統(tǒng)計分析圖

總之，省級層面績效運行監(jiān)控遵循“突出重點、全面覆蓋”原則，監(jiān)控范圍向廣度和深度進一步拓展，并有不斷擴大的趨勢，但目前只有部分省績效運行監(jiān)控范圍覆蓋四本預算所有政策和項目支出，同時，大部分省份都側重于政策和項目監(jiān)控，部門整體沒有完全納入地方績效運行監(jiān)控范圍進行全周期跟蹤問效，與中央《意見》要求全面實施績效管理“全方位、全過程、全覆蓋”三個目標還有一定差距。

（四）監(jiān)控內容明確細化

監(jiān)控內容節(jié)點下設3個節(jié)點， 每個節(jié)點再設若干個次節(jié)點和參考點，見圖3。

圖3 績效運行監(jiān)控內容節(jié)點及參考點數(shù)量統(tǒng)計分析圖

1.績效目標完成情況。下設預期產(chǎn)出、預計效果、滿意度和成本控制4個次節(jié)點。各省將績效目標完成情況及其趨勢作為監(jiān)控的首要內容，主要包括預期產(chǎn)出、預計效果、服務對象滿意度3個方面的實現(xiàn)程度，同時對績效目標未來發(fā)展趨勢進行預判。但鑒于監(jiān)控工作處于執(zhí)行期間，服務對象暫時難于真實感受政策項目的實際效果，山西、河北、浙江3個省份沒有明確要求對“服務對象滿意度及趨勢”進行追蹤。對于“成本控制”，只出現(xiàn)于西藏和湖南的文本。發(fā)布于2021年12月31日的《湖南省省級預算支出績效運行監(jiān)控管理辦法》文本中，將具體包括經(jīng)濟成本、社會成本、生態(tài)環(huán)境成本在內的“成本指標控制情況及趨勢”列為監(jiān)控內容。顯然，這是由于財政部于2021年8月26日發(fā)布的《中央部門項目支出核心績效目標和指標設置及取值指引（試行）》，將成本目標原從屬于“產(chǎn)出”的二級指標提為與之并列的一級指標的結果。這一變化將成本控制績效信息放到更加突出的位置，促進成本信息在中期糾偏過程的深度應用，有效提高成本信息對預算投入決策的約束力。

2.預算資金執(zhí)行情況。下設資金撥付、實際支出、預計結轉結余3個次節(jié)點。除了江蘇、江西、山西、四川、西藏和河北等6省沒有提及對“結轉結余情況”的監(jiān)控，其他省份均明確要求資金監(jiān)控涵蓋預算資金撥付、實際支出以及預計結轉結余情況。其中，江蘇省注重預算資金的執(zhí)行保障，分別從制度建設、機構人員、運行機制3個方面進行單獨要求。另外，江蘇、福建、山東還對資金使用匹配性、合規(guī)性、安全性上作了單獨規(guī)范。

3.重點政策和重大項目績效延伸監(jiān)控。除了江蘇、山西、四川、浙江省以及西藏自治區(qū)外，17個省份均要求對重點政策和重大項目支出進行延伸監(jiān)控。內容包括政府采購、項目招標等前期準備事項，計劃、進度、驗收、信息公示等項目管理事項，財務、資產(chǎn)管理等情況。

綜上所述，各省均突破傳統(tǒng)模式關注點的相對單一性，以“雙監(jiān)控”作為監(jiān)控關注點，將績效目標實現(xiàn)程度和預算執(zhí)行進度同時作為重點進行監(jiān)控。強調在分析預算執(zhí)行進度與計劃是否偏離的同時，將其與績效目標實現(xiàn)程度的匹配度作為評價標準，如果預判績效目標無法達到計劃水平而發(fā)生調整時，則相應的預算也需進行調整，這就打通了預算與績效之間的關系，推動預算績效目標監(jiān)控為后續(xù)預算管理決策提供有效的服務，最終實現(xiàn)優(yōu)化資金使用效率和效果的目的。另外，大多數(shù)省份提出必要時對重點政策和重大項目績效實施延伸監(jiān)控，對于強化預算績效的約束力，起到積極的作用?？傮w上，各省監(jiān)控內容進一步細化，差異不大。

四、地方預算績效運行監(jiān)控管理運行機制分析

（一）監(jiān)控方式以線下靜態(tài)監(jiān)控模式為主

績效運行監(jiān)控工作是一項過程性管理，目前各省主要采取部門日常監(jiān)控與財政部門定期監(jiān)控相結合的模式。日常監(jiān)控以預算部門（單位）為主體自行進行，定期上報財政部門。重點監(jiān)控則由財政部門定期實施。監(jiān)控方式下設監(jiān)控頻次、監(jiān)控手段、監(jiān)控流程3個次節(jié)點。

1.監(jiān)控頻次

各省監(jiān)控頻次各不相同，見表2。除了山西省沒有明確要求外，其他省均對監(jiān)控的頻次以及實施的時間節(jié)點做出規(guī)范。

表2 績效運行監(jiān)控頻次統(tǒng)計分析表

各省的監(jiān)控頻次不同，實施監(jiān)控的內容、時間跨度和側重點也有所差異。

（1）明確要求每年監(jiān)控1次的省占絕大多數(shù)，有15個，但監(jiān)控具體的時間節(jié)點和區(qū)間范圍存在差異，其中江蘇、北京規(guī)定省級預算部門在每年7月，吉林、內蒙古、江西、貴州、河南、湖北是8月，四川、青海、天津、安徽在9月，山東、浙江在10月，集中對本年度前期的預算執(zhí)行情況和績效目標實現(xiàn)程度同時實施監(jiān)控。

（2）要求每年監(jiān)控2次的有甘肅、福建、云南、黑龍江和湖南5個省份，時間為每年7月和10月，分別對當年1~6月和1~9月開展績效“雙監(jiān)控”情況匯總分析。兩次監(jiān)控的關注點有所不同，在實施上半年績效運行監(jiān)控時，注重結合以前年度巡視、巡察、審計、有關監(jiān)督檢查等結果，進行問題排查、風險預警和糾偏整改；在第三季度末實施下半年績效運行監(jiān)控時，則更注重績效目標完成的趨勢、上半年績效運行監(jiān)控發(fā)現(xiàn)問題整改情況以及監(jiān)控結果在下年度預算上的應用。

（3）要求每年監(jiān)控3次只有河北省。河北省財政廳每一預算年度分3次實施重點監(jiān)控，分別于第2季與第4季度末開展。 同時，依托財政管理信息系統(tǒng)實施階段性監(jiān)控。

2.監(jiān)控手段

福建、江西、四川、云南、河北5個文本提到，績效運行監(jiān)控應依托相關預算績效管理信息平臺，對項目預算績效的運行情況進行在線實時動態(tài)監(jiān)控。另外，內蒙古、甘肅、北京、青海、黑龍江、天津、安徽和湖南8個省明確表示在條件具備時，省財政局對省級部門績效運行情況開展在線監(jiān)控。說明現(xiàn)階段各省日?？冃н\行監(jiān)控手段比較單一，主要以線下報送“績效運行監(jiān)控表”的靜態(tài)監(jiān)控為主，實時在線動態(tài)監(jiān)控是各省級績效運行監(jiān)控下一步工作的重點。

3.監(jiān)控流程

監(jiān)控流程按收集監(jiān)控信息、分析監(jiān)控數(shù)據(jù)、填寫績效運行監(jiān)控表、編寫監(jiān)控報告設4個節(jié)點。

（1）收集績效運行監(jiān)控信息。17個省只要求重點收集監(jiān)控期績效目標完成情況的信息。但只有福建省對所收集的信息具體內容進行詳細類舉，包括：績效目標進展和成本資源投入；項目計劃、保障措施等預算執(zhí)行狀況；合同的執(zhí)行；外部環(huán)境條件的變化及影響；項目的產(chǎn)出與績效； 是否存在損失或浪費等等，對預算單位具有較強的指導作用。另外，甘肅省的文本對財政重點績效運行監(jiān)控項目，明確要求采用現(xiàn)場實地核查預算資金執(zhí)行率、項目實施進展等相關信息，說明對保障績效運行監(jiān)控數(shù)據(jù)的真實性和客觀性提出更高的要求。

（2）分析績效運行監(jiān)控數(shù)據(jù)。18個省明確規(guī)范預算執(zhí)行單位分析績效運行監(jiān)控數(shù)據(jù)的主要內容。但對于數(shù)據(jù)分析所采用的具體方法不夠明確，只在福建的文本提及，包括比較法、成本效益分析法、最低成本法和因素分析法。

（3）填寫績效運行監(jiān)控表。17個省以附件的形式列示了所需要填寫的績效運行監(jiān)控工作模板，通過模板進一步細化績效運行監(jiān)控內容。監(jiān)控表上詳細列示“雙監(jiān)控”各項關鍵性指標，主要包括年度指標值、執(zhí)行進展、全年預計完成值、預期偏差原因和完成目標可能性評估等5個方面。部分省對于偏差具體原因和完成目標可能性兩項提供菜單式選項，在提高預算單位填報針對性的同時，也有利于財政部門對監(jiān)控結果信息進行快速分析，找出偏離績效目標的具體原因，及時采取積極有效的糾偏措施。

（4）編寫績效運行監(jiān)控報告。18個省明確要求省級預算部門年度集中績效運行監(jiān)控工作完成后，及時形成本部門績效運行監(jiān)控報告并在規(guī)定時間向上報送或反饋。部分省對于績效運行監(jiān)控報告內容提供參考提綱，包括項目簡介、工作開展方式、績效運行“雙監(jiān)控”、問題及原因、建議等5個方面。

綜上，各省績效運行監(jiān)控以日常監(jiān)控和定期重點監(jiān)控相結合的方式進行。監(jiān)控流程步驟基本一致，但監(jiān)控頻次和監(jiān)控手段則結合各省績效管理實施的實際條件確定，存在較大差異。局限于現(xiàn)行信息技術手段，監(jiān)控手段普遍較單一，日常監(jiān)控通過線下操作，實施定期監(jiān)控為主的靜態(tài)監(jiān)控模式。此外，大部分省份雖明確提出采用目標比較法實施績效運行監(jiān)控，但并未就“績效實現(xiàn)情況”測算以及“績效目標”中期監(jiān)控值的分析預判做進一步規(guī)范，可能造成實際監(jiān)控過程的執(zhí)行偏差，使績效運行監(jiān)控流于形式。這是目前績效運行監(jiān)控實踐面臨的最大問題。

（二）形成較為完善的績效運行監(jiān)控結果應用機制

績效運行監(jiān)控結果應用是確?？冃繕藢崿F(xiàn)的關鍵環(huán)節(jié)，包括結果應用和違規(guī)問責兩個部分。

1.績效運行監(jiān)控結果應用數(shù)量統(tǒng)計分析

績效運行監(jiān)控結果分5個次級節(jié)點，見圖4?！凹m偏”是監(jiān)控結果最主要的應用，22個省均強調預算部門（單位）應對發(fā)現(xiàn)的績效目標執(zhí)行偏差和管理問題，分別采取“調整預算”“暫停實施”兩種措施，前者針對因政策變化、突發(fā)事件等客觀因素所致偏差，后者則主要針對已經(jīng)或可能產(chǎn)生重大損失浪費或風險的項目。說明“雙監(jiān)控”模式是以績效目標作為預算安排的前置條件，著重關注預算執(zhí)行與績效目標的匹配程度，并以此作為預算執(zhí)行是否調整或暫停的首要依據(jù)，有效打通預算與績效之間的關系。其次是“作為省級部門預算績效管理工作評價的內容”節(jié)點，有19個參考點，只有江蘇、湖北、浙江3個省沒有提及；將績效運行監(jiān)控管理成效納入預算部門日?？冃Чぷ骺己朔懂?，對提升績效運行監(jiān)控管理的有效性具有積極意義。再次是“作為以后年度預算安排和政策制定依據(jù)”節(jié)點，有18個參考點，只有山西、四川、河北、湖北4個文本沒有提及。此外，“作為績效評價依據(jù)”只在江蘇、江西、四川、福建、云南、貴州、山東、天津和西藏9個文本中出現(xiàn)。由于糾偏中的調整、暫停、整改等具體措施足于涵蓋“當年資金的調整”，因此，僅5個省對“作為當年資金撥付、分配依據(jù)”單獨提出要求。

圖4 績效運行監(jiān)控結果應用節(jié)點及參考點數(shù)量統(tǒng)計分析圖

2.違規(guī)問責

在績效運行監(jiān)控過程中發(fā)現(xiàn)的財政違法行為，各省文本均提及依據(jù)有關規(guī)定追究相關責任，但具體方式和所涉及法律依據(jù)有所不同。

問責方式有3個次節(jié)點，行政問責和移送紀檢檢察機關是績效運行監(jiān)控過程中發(fā)現(xiàn)財政違法違規(guī)行為的主要問責方式。“追究刑事責任”只有江西、四川、西藏的文本中提到。在“問責法律依據(jù)”節(jié)點，除了河北、浙江省外，其他18個省份主要以《預算法》和《財政違法行為處罰處分條例》作為問責的法律依據(jù)，其中甘肅、湖北、江西、四川4省份除以上兩項外，還提及要依據(jù)《預算法實施條例》《公務員法》《監(jiān)察法》《政務處分法》《會計法》等有關法律法規(guī)追究責任，見圖5。

圖5 績效運行監(jiān)控違規(guī)問責節(jié)點及參考點數(shù)量統(tǒng)計分析圖

綜上，各省高度重視績效運行監(jiān)控的“糾偏”作用，對于“糾偏”“作為省級部門預算績效管理工作評價的內容”“作為以后年度預算安排和政策制定依據(jù)”這3項最重要的監(jiān)控結果應用認識較為一致。只有明確監(jiān)控結果應用，才能做實監(jiān)控，并發(fā)揮監(jiān)控有效服務于后續(xù)預算績效管理的作用，因此，各省均針對不同原因產(chǎn)生的偏差所應采取的“糾偏”措施做了較為具體詳盡的規(guī)范，有利于部門單位績效運行監(jiān)控實際工作的開展。多數(shù)省份對監(jiān)控結果作為績效評價依據(jù)重視不足。違規(guī)問責法律依據(jù)上產(chǎn)生分歧的原因在于現(xiàn)有法律層面的制度供給不足，僅《預算法》等對績效或效益的總綱式提及，這使部分地方政府在領導預算績效管理具體工作開展時難以適從。

五、研究結論與展望

（一）結論

通過對22個省級績效運行監(jiān)控管理制度的發(fā)文特征和文本內容的比較分析，結果顯示：一方面，制度建設上，雖然地方預算績效運行監(jiān)控法規(guī)制度建設先于中央，但中央層面針對績效運行監(jiān)控的正式發(fā)文對地方政府加大預算績效運行監(jiān)控環(huán)節(jié)實施指導力度產(chǎn)生積極影響。各省結合本省實際情況進一步明確“雙監(jiān)控”的內涵和意義，以實績效運行監(jiān)控的具體路徑和工作機理為目標，規(guī)范監(jiān)控主體職責分工、內容范圍、方式、流程和結果應用等方面的內容，基本構建了較為完善、具有明顯地方特色的績效運行監(jiān)控體系。通過與預算編制、執(zhí)行、決算掛鉤相互嵌入，初步形成“全過程”預算績效管理四個環(huán)節(jié)完整閉環(huán)，推動預算績效運行監(jiān)控往常態(tài)化、動態(tài)化發(fā)展，標志著地方績效運行監(jiān)控已經(jīng)從探索性實踐進入到“雙監(jiān)控”全面實施的階段。但由于監(jiān)控對象本身的廣泛性及復雜性，管理理念、機構設置、人員配備、信息化系統(tǒng)建設等基礎條件不同，各地預算績效運行監(jiān)控的方式方法各具特色，實施深度和廣度存在不平衡，部門整體監(jiān)控缺位等，與績效管理的“全方位”“全覆蓋”目標尚有一定差距。另一方面，制度內容上，地方層面對實施“雙監(jiān)控”的目標、監(jiān)控主體分工職責、監(jiān)控內容、工作機制和結果應用方面的規(guī)范較為明確細化，但對技術層面的路徑規(guī)范依然較為原則性，有進一步細化和完善的需求。

（二）展望

1.加大信息公開力度以促使多方監(jiān)控主體積極性形成合力

績效運行監(jiān)控信息公開，暢通預算績效外部監(jiān)督渠道，不僅是績效監(jiān)督的重要形式，也是推動預算績效管理全面實施的一種手段?，F(xiàn)有文本中，只有甘肅、江蘇、西藏3個文本明確提到建立信息公開機制以接受社會監(jiān)督，其他省均未發(fā)現(xiàn)對績效運行監(jiān)控信息公開披露、接受社會監(jiān)督方面的條款，且文本搜集過程中，通過地方省政府或財政廳官方網(wǎng)站公開的文件形式收集到的制度文本只有11份，大多數(shù)省份政府或財政廳官網(wǎng)上難于發(fā)現(xiàn)省級層面績效運行監(jiān)控結果的公開信息。表明部分地方政府對監(jiān)控信息公開重視度相對不足，有待進一步提高。因此，應制定相關法律制度促使地方政府對預算績效運行監(jiān)控相關信息公開的重視，建立績效運行監(jiān)控信息公開機制，進一步擴大監(jiān)控結果公開的范圍。同時培育第三方監(jiān)控力量，引導社會公眾參與和監(jiān)督，有效提高財政透明度和公眾參與度[2]，促使多方監(jiān)控主體積極性形成合力。

2.通過預算管理一體化建設加快績效運行監(jiān)控方式全流程動態(tài)化進程

為實現(xiàn)通過績效管理提升預算管理水平進而推進預算管理科學化的目標，2020年財政部印發(fā)的《預算管理一體化規(guī)范 （試行）》，從預算管控方式、資金支付流程和撥付體系等方面提出新的規(guī)范和要求[3]，以促進預決算、績效、財務、資產(chǎn)日常資源互聯(lián)互通。預算管理一體化的目標是在統(tǒng)一制度規(guī)范的基礎上，建立全國統(tǒng)一的動態(tài)管理信息系統(tǒng)。預算管理一體化規(guī)范為績效管理全面實施夯實了信息基礎，為績效運行監(jiān)控手段的提升帶來新的契機。通過一體化信息化平臺，用系統(tǒng)化的思維，打破監(jiān)控業(yè)務鏈條各節(jié)點的“信息孤島”和“數(shù)據(jù)煙囪”，可以全流程整合預算績效管理各環(huán)節(jié)業(yè)務規(guī)范，形成業(yè)務、資金綜合管理評價機制，促使財政內部信息有效共享，實現(xiàn)各業(yè)務不同模塊、不同部門間的橫向與縱向實時連續(xù)比對，為績效運行監(jiān)控提供更加豐富、有效的數(shù)據(jù)和信息，促進監(jiān)控質量大幅度提高，為實現(xiàn)全過程績效常態(tài)化、動態(tài)化監(jiān)控提供有力技術支撐。

3.制定實施細則以推動預算績效運行監(jiān)控往縱深方向發(fā)展

預算績效管理的全面實施，對績效運行監(jiān)控提出了更高的要求。制定實施細則是推動預算績效運行監(jiān)控往縱深方向發(fā)展的必要手段。

（1）建立中期績效運行監(jiān)控指標體系，優(yōu)化績效目標的實現(xiàn)路徑。在實施監(jiān)控時，效益和滿意度兩個指標對于大多數(shù)項目來說具有滯后性，預算部門（單位）難于在關鍵監(jiān)控節(jié)點提供合乎客觀實際的信息或量化的數(shù)據(jù)。因此，有必要根據(jù)項目的具體特點與完成情況，對監(jiān)控關鍵節(jié)點分別確定績效目標的中期核心監(jiān)控內容，建立涵蓋項目管理、財務管理和績效管理等環(huán)節(jié)的中期績效運行監(jiān)控指標體系。目前實際工作中根據(jù)序時進度簡單計算確定年中績效指標監(jiān)控目標值的方式也并非適合所有項目實際情況，因而，還應尊重項目本身進展規(guī)律將中期的績效指標監(jiān)控標準值在年初與年度績效指標值同時予以明確。

（2）進一步完善監(jiān)控結果應用機制，強化績效目標約束剛性。一是建立健全績效運行監(jiān)控結果反饋制度，細化監(jiān)控結果反饋的程序和時間節(jié)點，保障監(jiān)控結果反饋的時效性；二是對績效運行監(jiān)控發(fā)現(xiàn)的問題建立整改責任制，并對整改過程實施必要的追蹤機制，確保監(jiān)控結果應用落實到位；三是增強法律層面的制度保障，出臺專門針對預算績效管理方面的法律法規(guī)，以保障“監(jiān)督”和“控制”同時落地，強化績效目標約束剛性。