羊志洪 周怡圃

南極條約體系(Antarctic Treaty System，ATS)，是以《南極條約》為核心，包括與《南極條約》相聯(lián)系卻又相互獨(dú)立的國(guó)際公約，如1972年《南極海豹養(yǎng)護(hù)公約》、1980年《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》、1988年《南極礦產(chǎn)資源管理公約》(未生效)、1991年《關(guān)于環(huán)境保護(hù)的南極條約議定書》(以下簡(jiǎn)稱“《環(huán)境議定書》”)及其附件，以及南極條約協(xié)商會(huì)議(1)南極條約協(xié)調(diào)會(huì)議，是根據(jù)《南極條約》建立的南極條約協(xié)商國(guó)定期議事機(jī)制，是南極國(guó)際治理中最重要的政府間多邊機(jī)制。會(huì)議目的在于交換情報(bào)，協(xié)商共同關(guān)心的有關(guān)南極事項(xiàng)，并系統(tǒng)地規(guī)劃、審議并向各國(guó)政府建議旨在促進(jìn)《南極條約》的原則和宗旨的措施。會(huì)議可以討論任何有關(guān)南極的事項(xiàng)，并制定必要的措施。南極條約協(xié)調(diào)會(huì)議每年召開一次，但在它認(rèn)為合適時(shí)可以召開特別協(xié)商會(huì)議。通過的大量具有法律拘束力的措施、建議、決定及決議等國(guó)際法文件在內(nèi)的、不斷發(fā)展和完善的南極法律制度體系，(2)郭紅巖：《南極治理的新發(fā)展：〈布拉格宣言〉的意義》，《中國(guó)海洋大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2019年第6期，第14—17頁(yè)；劉惠榮：《南極治理中的“人類命運(yùn)共同體”意蘊(yùn)》，《中國(guó)海洋大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2019年第6期，第9—14頁(yè)。是國(guó)際南極治理的基本法律框架。南極是地球上自然地理環(huán)境獨(dú)一無二、法律規(guī)制最為特殊、地緣競(jìng)合關(guān)系最為突出、潛在利益博弈最為復(fù)雜的區(qū)域之一，對(duì)于應(yīng)對(duì)全球氣候變化、維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)平衡等具有重要的意義，也是國(guó)際政治、科技、安全等領(lǐng)域戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的重要舞臺(tái)，關(guān)乎人類生存和發(fā)展，是全球治理的關(guān)鍵領(lǐng)域之一。長(zhǎng)期以來，南極條約體系不僅面臨著核心法律文件有效期日漸臨近、領(lǐng)土“凍結(jié)”條款模糊不清、南極旅游缺乏強(qiáng)制監(jiān)管等內(nèi)在制度缺陷，還相應(yīng)地面臨著南極特定國(guó)際法律規(guī)范含義發(fā)生改變、南極主權(quán)聲索手段不斷公開化多元化、全球資源能源日益稀缺挑戰(zhàn)礦產(chǎn)“禁令”、南極旅游對(duì)南極生態(tài)環(huán)境保護(hù)及地緣政治產(chǎn)生影響等外在現(xiàn)實(shí)帶來的挑戰(zhàn)，同時(shí)還需面對(duì)南極條約協(xié)商國(guó)強(qiáng)化戰(zhàn)略預(yù)置、南極新興力量不斷崛起、南極科研環(huán)保議題持續(xù)政治化、新冠肺炎疫情或引發(fā)南極規(guī)則改變等國(guó)際南極治理新問題，三者之間相互交織、相互影響。在各類新舊力量交匯、多種內(nèi)外因素疊加的情況下，南極形勢(shì)日益復(fù)雜多變，南極條約體系未來發(fā)展的不確定性明顯加劇。我國(guó)是南極條約協(xié)商國(guó)，在南極有著廣泛的戰(zhàn)略利益，也是國(guó)際南極治理的重要參與方，南極條約體系未來的存續(xù)和發(fā)展與我國(guó)的南極事業(yè)前景密不可分。因此，有必要深入探討南極條約體系發(fā)展面臨的困境及其對(duì)我國(guó)南極事業(yè)發(fā)展的影響，進(jìn)而提出我國(guó)的南極戰(zhàn)略和應(yīng)對(duì)措施，這對(duì)于維護(hù)南極條約體系穩(wěn)定、促進(jìn)國(guó)際南極秩序朝著更為公平合理的方向發(fā)展具有重要的戰(zhàn)略意義和現(xiàn)實(shí)意義。

一、南極條約體系長(zhǎng)期存在的內(nèi)在壓力與現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

長(zhǎng)期以來，南極條約體系在維護(hù)國(guó)際南極秩序穩(wěn)定、促進(jìn)人類南極事業(yè)發(fā)展的同時(shí)，也始終面臨著內(nèi)在制度缺陷及其相應(yīng)的外在現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)所帶來的以下幾方面的壓力。

(一)南極條約體系核心法律文件始終面臨到期問題

《南極條約》和《環(huán)境議定書》分別規(guī)制著國(guó)際南極治理中最為核心、最為敏感的議題，即南極領(lǐng)土主權(quán)問題和南極礦產(chǎn)資源活動(dòng)問題。這兩個(gè)法律文件并非永久有效，分別將于2041年和2048年面臨“到期”問題，這對(duì)國(guó)際南極治理未來發(fā)展趨勢(shì)有著決定性的影響?！赌蠘O條約》將于2041年再次面臨到期。1959年，美國(guó)、蘇聯(lián)、比利時(shí)、日本、南非、澳大利亞、新西蘭、挪威、阿根廷、智利、英國(guó)、法國(guó)簽署《南極條約》，其中第十二條規(guī)定，該條約有效期為30年。(3)《南極條約》第十二條：二、(甲)如在本條約生效之日起滿三十年后，任何一個(gè)其代表有權(quán)參加第九條規(guī)定的會(huì)議的締約國(guó)用書面通知保存國(guó)政府的方式提出請(qǐng)求，則應(yīng)盡快舉行包括一切締約國(guó)的會(huì)議，以便審查條約的實(shí)施情況。1991年該條約第一次到期之際，南極條約協(xié)商會(huì)議決定將其有效期延長(zhǎng)50年，即下次到期為2041年?！董h(huán)境議定書》將于2048年到期并開放供審查。1991年南極條約協(xié)商會(huì)議一致通過的《環(huán)境議定書》第二十五條第二款規(guī)定，議定書自生效之日起有效期為50年。

2019年7月，《南極條約》簽訂60周年之際，南極條約協(xié)商會(huì)議通過的《布拉格宣言》重申了《南極條約》所確立的基本原則，呼吁各當(dāng)事國(guó)維護(hù)南極條約體系文件的持續(xù)有效，并鼓勵(lì)更多的非當(dāng)事國(guó)逐步成為相關(guān)文件的當(dāng)事方。(4)郭紅巖：《南極治理的新發(fā)展：〈布拉格宣言〉的意義》，《中國(guó)海洋大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2019 年第6 期，第14—17頁(yè)。然而現(xiàn)實(shí)是，《南極條約》簽訂至今已有60多年，期間的南極人類活動(dòng)持續(xù)大量增加，活動(dòng)類型也日漸豐富多樣，條約中有關(guān)“軍事活動(dòng)”“資源”等一部分重要概念的內(nèi)涵和外延以及南極地緣政治形勢(shì)已發(fā)生較大變化，南極條約體系的到期存續(xù)并不具有必然性。屆時(shí)，《南極條約》和《環(huán)境議定書》的處境將面臨三種可能性：一是到期存續(xù)且繼續(xù)有效，即維持現(xiàn)狀；二是繼續(xù)有效，但面臨南極國(guó)際制度和規(guī)則的部分或重大調(diào)整；三是因南極條約協(xié)商國(guó)之間無法達(dá)成協(xié)議而最終失效，且不排除未來部分國(guó)家將退出《南極條約》或《環(huán)境議定書》的可能。

(二)《南極條約》并未在根本上結(jié)束南極領(lǐng)土主權(quán)爭(zhēng)議

《南極條約》第四條(5)《南極條約》第四條規(guī)定：1.本條約的任何規(guī)定不得解釋為：(a)締約任何一方放棄在南極原來所主張的領(lǐng)土主權(quán)權(quán)利或領(lǐng)土的要求；(b)締約任何一方全部或部分放棄由于它在南極的活動(dòng)或由于它的國(guó)民在南極的活動(dòng)或其他原因而構(gòu)成的對(duì)南極領(lǐng)土主權(quán)的要求的任何根據(jù)；(c)損害締約任何一方關(guān)于它承認(rèn)或否認(rèn)任何其他國(guó)家在南極的領(lǐng)土主權(quán)的要求或要求的根據(jù)的立場(chǎng)。2.在本條約有效期間所發(fā)生的一切行為或活動(dòng)，不得構(gòu)成主張、支持或否定對(duì)南極的領(lǐng)土主權(quán)的要求的基礎(chǔ)，也不得創(chuàng)立在南極的任何主權(quán)權(quán)利。在本條約有效期間，對(duì)在南極的領(lǐng)土主權(quán)不得提出新的要求或擴(kuò)大現(xiàn)有的要求。的含義包括以下五方面：一是《南極條約》的簽署并不影響1908—1941年間英國(guó)、法國(guó)、挪威、澳大利亞等七個(gè)南極領(lǐng)土主權(quán)聲索國(guó)已有的南極主權(quán)主張及其依據(jù)；二是《南極條約》有效期內(nèi)，不允許七個(gè)南極主權(quán)聲索國(guó)擴(kuò)大其已有的南極領(lǐng)土主權(quán)要求；三是七個(gè)南極主權(quán)聲索國(guó)在《南極條約》有效期內(nèi)的任何行動(dòng)和主張，都不具有使其他《南極條約》締約國(guó)承認(rèn)該七國(guó)已有南極主權(quán)聲索的可能性；四是在《南極條約》有效期內(nèi)，其他《南極條約》締約國(guó)不得要求七個(gè)南極主權(quán)聲索國(guó)放棄原有的南極領(lǐng)土主權(quán)主張；五是任何締約國(guó)都不得提出新的南極領(lǐng)土主權(quán)要求。這一有關(guān)南極領(lǐng)土主權(quán)安排的條款是南極條約體系發(fā)展的基石，并在其他南極法律文件中得到了進(jìn)一步的確認(rèn)，如《環(huán)境議定書》第二十五條第五款規(guī)定，“……應(yīng)充分保證《南極條約》第四條所指的所有國(guó)家的利益并實(shí)施第四條中的各項(xiàng)原則”。

由此可見，《南極條約》第四條的本質(zhì)是既不承認(rèn)，也不否認(rèn)，更沒有要求放棄已有的南極領(lǐng)土主權(quán)要求，而是“維持”了《南極條約》簽署時(shí)的南極領(lǐng)土主權(quán)聲索狀態(tài)。而這也為南極領(lǐng)土主權(quán)聲索國(guó)在《南極條約》簽署后通過國(guó)內(nèi)立法、設(shè)立專門管理機(jī)構(gòu)、制定戰(zhàn)略規(guī)劃、實(shí)施行政管理及司法管轄等手段，不斷強(qiáng)化其所謂的“南極領(lǐng)地”實(shí)際管控預(yù)留了制度空間。正如有學(xué)者所指出的，《南極條約》自身是有“缺陷”的。(6)郭培清、石偉華：《〈南極條約〉50周年：挑戰(zhàn)與未來走向》，《中國(guó)海洋大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2010年第1期，第11—16頁(yè)。例如，法國(guó)設(shè)立了南方和南極土地管理局，英國(guó)設(shè)立了南極領(lǐng)地政府，新西蘭制定了《南極法》并授權(quán)本國(guó)法院處理羅斯屬地和南極其他地方發(fā)生的犯罪行為。且事實(shí)上，除阿根廷、英國(guó)、智利三國(guó)之間因南極領(lǐng)土主權(quán)主張重疊而存在爭(zhēng)議外，其他南極領(lǐng)土主權(quán)聲索國(guó)之間早已相互承認(rèn)各自的南極領(lǐng)土主權(quán)主張。此外，阿根廷和智利早已在南極半島區(qū)域建有旅館、學(xué)校、醫(yī)院、郵局、銀行等一部分準(zhǔn)永久性基礎(chǔ)設(shè)施。(7)Mathias Strobel，F(xiàn)rank Tétart，“LE TOURISME EN ANTARCTIQU：UN ENJEU GéOPOLITIQUE?”，Hérodote，No.127，2007/4，pp.167-177.1994年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》生效以后，七個(gè)南極主權(quán)聲索國(guó)先后提出或宣稱未來將提出涉及南極大陸架的劃界申請(qǐng)，(8)陳力：《南極治理機(jī)制的挑戰(zhàn)與變革》，《國(guó)際觀察》2014年第2期，第100頁(yè)。而根據(jù)“陸地統(tǒng)治海洋”的國(guó)際法規(guī)則，這一擴(kuò)展海洋主權(quán)權(quán)利的意圖實(shí)質(zhì)上是重申了它們對(duì)南極的領(lǐng)土主權(quán)主張。

近年來，南極主權(quán)聲索手段越發(fā)公開化和多樣化。例如，較為活躍的澳大利亞在2018年發(fā)布的南極領(lǐng)地調(diào)查報(bào)告《維護(hù)澳大利亞在南極洲的國(guó)家利益》中指出，澳對(duì)南極大陸42%的土地享有主權(quán)，且這一主張適用于周邊近海水域。2020年，澳大利亞在南極凱西站為其愛爾蘭裔探險(xiǎn)隊(duì)員舉行了成為澳大利亞公民的入籍儀式。2021年，澳大利亞修訂了《漁業(yè)管理法》，將“公?！倍x為其所謂“南極領(lǐng)地”專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)外的水域。阿根廷外交部長(zhǎng)在2020年也明確表示，南極研究所、武裝部隊(duì)和外交部是阿根廷維護(hù)國(guó)家南極主權(quán)的三大主體。

可見，南極主權(quán)歸屬問題猶如一個(gè)“潘多拉盒子”，未來仍然會(huì)是國(guó)際南極治理的核心問題。(9)楊劍：《中國(guó)發(fā)展極地事業(yè)的戰(zhàn)略思考》，《學(xué)術(shù)前沿》2017年6月(上)，第6—15頁(yè)。雖然在《南極條約》框架下，各國(guó)想要實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)意義上對(duì)南極大陸領(lǐng)土的完全占有或絕對(duì)主權(quán)已經(jīng)失去了國(guó)際法上的合法性，但從現(xiàn)實(shí)來看，南極主權(quán)聲索國(guó)以“殖民”思維、占領(lǐng)行動(dòng)、實(shí)際管控所挑起的南極領(lǐng)土主權(quán)競(jìng)爭(zhēng)，將始終影響著國(guó)際南極治理的發(fā)展走向，而對(duì)于南極領(lǐng)土主權(quán)安排上的不同立場(chǎng)，也決定了各國(guó)在開展南極活動(dòng)、參與國(guó)際南極競(jìng)爭(zhēng)、對(duì)待南極條約體系未來發(fā)展方向上的不同戰(zhàn)略取向及其南極利益獲取路徑。任何一個(gè)南極活動(dòng)主體都無法避開南極領(lǐng)土主權(quán)及其相關(guān)的南極管控權(quán)而尋求獨(dú)立、超然的南極利益，而且或多或少都會(huì)被解讀為競(jìng)爭(zhēng)未來南極領(lǐng)土主權(quán)安排的話語權(quán)和主導(dǎo)權(quán)，且在南極科研和環(huán)保議題下顯得愈發(fā)隱蔽與錯(cuò)綜復(fù)雜。

(三)南極礦產(chǎn)資源禁令遭遇全球資源能源日益稀缺的現(xiàn)實(shí)

南極是一個(gè)巨大的資源能源寶庫(kù)。20世紀(jì)60年代后期開始，隨著南極地質(zhì)科學(xué)研究不斷取得進(jìn)展，南極逐漸被證實(shí)蘊(yùn)藏有鐵、煤、銅以及石油和天然氣等220多種礦產(chǎn)資源和能源，(10)顏其德：《南極洲領(lǐng)土主權(quán)與資源權(quán)屬問題研究》，《提高全民科學(xué)素質(zhì)、建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家——2006中國(guó)科協(xié)年會(huì)論文集》，中國(guó)科學(xué)技術(shù)協(xié)會(huì)，第36—41頁(yè)。煤、鐵儲(chǔ)量世界第一，其中煤資源總蘊(yùn)藏量約5000億噸，石油儲(chǔ)存量約500—1000億桶，天然氣儲(chǔ)量約為3—5萬億立方米。(11)朱建鋼、顏其德、凌曉良：《南極資源及其開發(fā)利用前景分析》，《中國(guó)軟科學(xué)》2005年第8期，第17—22頁(yè)，第10頁(yè)。

作為南極主權(quán)爭(zhēng)端的延續(xù)，南極礦產(chǎn)資源成為另一個(gè)核心敏感議題?！赌蠘O條約》只字未提“礦產(chǎn)”?！董h(huán)境議定書》第七條規(guī)定，“科學(xué)研究除外，禁止任何與礦產(chǎn)資源相關(guān)的活動(dòng)”，第二十五條第五款規(guī)定，(12)《關(guān)于環(huán)境保護(hù)的南極條約議定書》第二十五條第五款：(a)關(guān)于第七條，除非存在一項(xiàng)有效的并有法律拘束力的關(guān)于南極礦產(chǎn)資源活動(dòng)的制度，且該制度包括一項(xiàng)議定辦法，用以判定任何此種活動(dòng)可否接受；如果可以，則在何種條件下可予接受，否則該條規(guī)定的關(guān)于南極礦產(chǎn)資源活動(dòng)的禁止應(yīng)當(dāng)繼續(xù)有效。這一制度應(yīng)充分保證南極條約第四條所指的所有國(guó)家的利益并實(shí)施第四條中的各項(xiàng)原則。因此，如果在上述第2款所指的審查會(huì)議上提出對(duì)第七條修改或修正，該修改或修正應(yīng)包括該項(xiàng)有法律拘束力的制度；(b)如果任何此類修改或修正在其通過之日后3年內(nèi)尚未生效，任何締約國(guó)在此之后可隨時(shí)通知保存國(guó)退出本議定書，此種退出應(yīng)在保存國(guó)收到該通知書兩年之后生效。如果50年后沒有形成具有法律約束力的南極礦產(chǎn)資源活動(dòng)具體管理制度，則上述環(huán)境議定書第七條繼續(xù)有效。即在2048年前，全面禁止了南極相關(guān)區(qū)域內(nèi)除科研以外任何與礦物資源有關(guān)的活動(dòng)，被稱為“南極礦產(chǎn)資源禁令”。從制度層面看，南極礦產(chǎn)資源禁令被修改或失效的可行性和可能性已受到了《環(huán)境議定書》的嚴(yán)格限制。截至當(dāng)前，全世界共有54個(gè)南極條約締約國(guó)，其中29個(gè)為南極條約協(xié)商國(guó)，這些國(guó)家開采南極礦產(chǎn)資源的意愿、能力以及成本都各不相同，而要使南極條約協(xié)商國(guó)全體達(dá)成一致形成“有法律拘束力的關(guān)于南極礦產(chǎn)資源活動(dòng)的制度”的可能性不大。

然而，從歷史和現(xiàn)實(shí)層面看，如果完全排除2048年后“解禁”南極礦產(chǎn)資源開發(fā)，顯然過于樂觀。一方面，從歷史來看，實(shí)施南極礦產(chǎn)資源禁令并非南極條約協(xié)商國(guó)的一貫立場(chǎng)。早在20世紀(jì)70年代，英國(guó)、澳大利亞、新西蘭就各有一家礦業(yè)勘探公司向本國(guó)政府申請(qǐng)南極獨(dú)家礦產(chǎn)開發(fā)權(quán)。自1972年第七屆南極條約協(xié)商會(huì)議開始，礦產(chǎn)資源問題被正式列入議事日程。1988年，為規(guī)范各國(guó)南極礦產(chǎn)資源的普查、勘探或開發(fā)活動(dòng)的《南極礦產(chǎn)資源活動(dòng)管理公約》獲得通過。(13)吳依林：《從南極條約體系演化看礦產(chǎn)資源問題》，《中國(guó)海洋大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2009年第5期，第11—13頁(yè)。然而在1989年，形勢(shì)卻發(fā)生了巨大變化，起因是法國(guó)和澳大利亞率先聯(lián)合向協(xié)商會(huì)議提出“綜合保護(hù)南極環(huán)境以及其特有和相關(guān)的生態(tài)系統(tǒng)”，智利、新西蘭、美國(guó)、瑞典等國(guó)先后對(duì)此表示同意、支持和補(bǔ)充，(14)吳依林：《從南極條約體系演化看礦產(chǎn)資源問題》，《中國(guó)海洋大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2009年第5期，第11—13頁(yè)。最終促成各國(guó)在1991年10月簽署了《環(huán)境議定書》，從而中止或暫停了南極礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)進(jìn)程。

另一方面，從現(xiàn)實(shí)來看，《環(huán)境議定書》簽署至今的30多年來，雖然可持續(xù)發(fā)展理念已深入人心且可再生能源、綠色能源技術(shù)已取得突破性進(jìn)展，但隨著全球人口繼續(xù)增長(zhǎng)(15)尚緒謙：《聯(lián)合國(guó)報(bào)告：2050年世界人口將達(dá)97億》，新華網(wǎng)，2019年6月19日，http：//news.eastday.com/w/20190619/u1a14914309.html，登錄時(shí)間：2022年1月2日。和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，世界各國(guó)對(duì)石油、天然氣、鐵礦石等能源資源的需求有增無減，當(dāng)前全球范圍內(nèi)的能源短缺問題短期內(nèi)難以緩解。2020年12月，聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)古特雷斯指出，即使在全球氣候變暖、需要減少化石燃料使用的現(xiàn)實(shí)需求下，當(dāng)今世界的化石燃料產(chǎn)量仍然每年增長(zhǎng)2%，二十國(guó)集團(tuán)成員國(guó)在化石燃料生產(chǎn)和消費(fèi)相關(guān)領(lǐng)域的支出比低碳能源支出高出了50%。(16)《秘書長(zhǎng)哥倫比亞大學(xué)致辭：我們星球的現(xiàn)狀》，聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)官網(wǎng)，2020年12月2日，https：//www.un.org/sg/zh/content/sg/statement/2020-12-02/secretary-generals-address-columbia-university-the-state-of-the-planet-scroll-down-for-language-versions，登錄時(shí)間：2022年1月2日?？梢灶A(yù)見，在未來很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，國(guó)際社會(huì)對(duì)礦產(chǎn)資源、化石能源的開采需求和消費(fèi)結(jié)構(gòu)不會(huì)從根本上發(fā)生改變。因此，在全球資源和能源日益稀缺、極地采礦技術(shù)逐步可行且《環(huán)境議定書》缺乏必要的約束性責(zé)任機(jī)制的背景下，部分國(guó)家對(duì)支持南極礦產(chǎn)資源禁令繼續(xù)有效的態(tài)度可能會(huì)發(fā)生轉(zhuǎn)變，而且也不排除部分國(guó)家通過直接退出《南極條約》和《環(huán)境議定書》來實(shí)現(xiàn)開發(fā)南極礦產(chǎn)資源的可能。例如，智利在2000年版《國(guó)家南極政策》中明確承認(rèn)了南極礦產(chǎn)資源禁令，然而在其2017年版《國(guó)家南極政策》中卻刪除了這一相關(guān)表述。此外，早在2008年就有報(bào)道稱，智利國(guó)家石油公司在智利具有主權(quán)聲索主張的麥哲倫地區(qū)開采石油和天然氣，(17)張霓：《智利將投資3億美元在南極地區(qū)開采石油和天然氣》，央視網(wǎng)，2008年7月25日，http：//news.cctv.com/world/20080725/105441.shtml，登錄時(shí)間：2022年1月2日。雖然此舉并不一定違反《環(huán)境議定書》，但智利已在南極附近區(qū)域開采油氣資源已是無疑。

(四)南極旅游活動(dòng)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏強(qiáng)制性監(jiān)管機(jī)制

南極條約體系并未就南極旅游活動(dòng)進(jìn)行專門規(guī)定，隨著多年來南極旅游業(yè)快速發(fā)展，給南極環(huán)境安全甚至地緣政治帶來了新的挑戰(zhàn)。一是2020年新冠肺炎疫情爆發(fā)前，各國(guó)赴南極旅游人數(shù)持續(xù)增多。國(guó)際南極旅游組織協(xié)會(huì)(IAATO)(18)當(dāng)前，國(guó)際上的南極旅游管理主要依賴非政府間國(guó)際組織“國(guó)際南極旅游組織協(xié)會(huì)”及其制定的旅游規(guī)范，其擁有一百多家會(huì)員單位，覆蓋超過90%的南極旅游活動(dòng)。數(shù)據(jù)顯示，自2012—2013年度開始，南極游客數(shù)量呈持續(xù)快速增長(zhǎng)趨勢(shì)，從當(dāng)年度的3.32萬人增長(zhǎng)至2018—2019年度的5.55萬人；2019—2020年度更是達(dá)到了7.44萬人，其中近5萬人參加了傳統(tǒng)的沿南極半島航行旅游，731人參加了深度游。二是南極旅游活動(dòng)的空間范圍不斷拓展且活動(dòng)形式日漸多樣。早前，絕大多數(shù)南極旅游活動(dòng)集中于距離南極門戶城市較近、氣候相對(duì)溫和、交通便利的南極半島及其周邊島嶼地區(qū)，但隨著全地形車等極地交通工具的改進(jìn)、南極旅游新路線的設(shè)計(jì)開發(fā)，游客逐漸可以進(jìn)入到南極大陸內(nèi)部。(19)Mathias Strobel，F(xiàn)rank Tétart，“LE TOURISME EN ANTARCTIQU：UN ENJEU GéOPOLITIQUE?”，Hérodote，No.127，2007/4，pp.167-177.同時(shí)，南極旅游活動(dòng)方式也已不再局限于登陸和接近當(dāng)?shù)貏?dòng)物，而是向徒步旅行、皮劃艇、滑雪、攀巖、水肺潛水等多樣化的體育活動(dòng)方向發(fā)展。雖然南極只在夏季適合旅行，但一定時(shí)間內(nèi)大量游客的集中進(jìn)入，使南極遭受植被破壞、動(dòng)物生存與繁殖被打擾、外來物種入侵等諸多風(fēng)險(xiǎn)，加上前往南極的船舶的不斷增多，南極海域沉船事故甚至燃油泄漏的風(fēng)險(xiǎn)也隨之提升，對(duì)南極帶來巨大的安全和環(huán)境隱患。三是南極旅游及其相關(guān)活動(dòng)也可能對(duì)南極地緣政治產(chǎn)生影響。南極半島是旅游的傳統(tǒng)和重點(diǎn)區(qū)域，大量游客的到來，可能將進(jìn)一步促進(jìn)南極半島甚至其他南極地區(qū)的紀(jì)念品商店、餐館甚至酒店等相關(guān)服務(wù)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以及相應(yīng)的行政和司法管轄。如果部分國(guó)家據(jù)此認(rèn)為有利于本國(guó)南極主權(quán)主張的話，則不排除因此而引發(fā)新的緊張或沖突局勢(shì)。(20)Mathias Strobel，F(xiàn)rank Tétart，“LE TOURISME EN ANTARCTIQU：UN ENJEU GéOPOLITIQUE?”，Hérodote，No.127，2007/4，pp.167-177.

與南極治理中的其他領(lǐng)域不同，南極旅游不是由協(xié)商國(guó)直接進(jìn)行治理，而是以國(guó)際南極旅游組織協(xié)會(huì)為治理主體進(jìn)行自我規(guī)制。(21)王婉潞：《南極治理機(jī)制的內(nèi)涵、動(dòng)力與前景》，《極地研究》2019年第2期，第198—208頁(yè)。國(guó)際南極旅游組織協(xié)會(huì)是南極旅游企業(yè)成立的非政府組織，主要目標(biāo)是倡導(dǎo)并促進(jìn)安全、環(huán)保的私營(yíng)旅行團(tuán)赴南極旅游。國(guó)際南極旅游組織協(xié)會(huì)實(shí)施的是協(xié)會(huì)及其成員的自我監(jiān)管和約束，本身不具有強(qiáng)制性的法律監(jiān)管手段和約束力，其成員僅須遵守南極條約體系相關(guān)的原則規(guī)定，即使違背協(xié)會(huì)有關(guān)安全、環(huán)保倡議規(guī)范也不會(huì)產(chǎn)生法律責(zé)任或嚴(yán)重后果，對(duì)于尚未加入該協(xié)會(huì)的旅行企業(yè)來說更是如此。

二、南極條約體系發(fā)展面臨新的不確定因素

近年來，南極主要出現(xiàn)以下四個(gè)方面的新形勢(shì)、新情況，給南極條約體系的穩(wěn)定帶來了更多的風(fēng)險(xiǎn)和困境。

(一)南極條約協(xié)商國(guó)紛紛建立新的南極戰(zhàn)略預(yù)置

隨著2041年、2048年的日益臨近，未來南極制度安排的不確定性增加，各國(guó)之間的南極利益競(jìng)爭(zhēng)有進(jìn)一步加劇之勢(shì)。2019年以來，英國(guó)、美國(guó)、俄羅斯等至少9個(gè)南極條約協(xié)商國(guó)(其中4個(gè)是南極領(lǐng)土主權(quán)聲索國(guó))出臺(tái)了本國(guó)的南極戰(zhàn)略、政策或法律，提出其南極利益主張和南極活動(dòng)重點(diǎn)任務(wù)(見表1)。從表面上看，這是部分南極條約協(xié)商國(guó)定期或不定期更新本國(guó)南極政策、推動(dòng)南極事業(yè)發(fā)展的常規(guī)動(dòng)作，但實(shí)質(zhì)上則是各國(guó)在南極條約體系即將到期前爭(zhēng)相建立南極戰(zhàn)略預(yù)置以搶占未來南極競(jìng)爭(zhēng)先機(jī)的表現(xiàn)。

一方面，通過新的措施手段強(qiáng)化南極主權(quán)主張是南極主權(quán)聲索國(guó)一貫的戰(zhàn)略目標(biāo)。如英國(guó)提出，要通過提升國(guó)民的南極意識(shí)、保護(hù)南極生態(tài)環(huán)境以及建立有效的立法和行政框架等措施，確保英國(guó)南極領(lǐng)土的安全和治理。(22)The British Antarctic Territory Government，“Strategy and Project Funding，”https：//britishantarcticterritory.org.uk/about/strategy-and-project-funding/，visited on 1 February 2022.澳大利亞提出要通過建造新的破冰船、建立南極科學(xué)基金會(huì)等方式，在確保澳大利亞南極科研領(lǐng)導(dǎo)地位的基礎(chǔ)上，維護(hù)自身南極領(lǐng)土主權(quán)及其臨近海域的主權(quán)權(quán)利。(23)Department of Agriculture，Water and the Environment Australian Antarctic Division Australian Government，“Australian Antarctic Strategy And 20 Year Action Plan，”https：//www.antarctica.gov.au/site/assets/files/53180/20yearstrategy_final.pdf，visited on 1 February 2022.智利則是借由國(guó)內(nèi)立法來加強(qiáng)政府涉南極事務(wù)部門之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，以維護(hù)智利在南極大陸的主權(quán)。此外，阿根廷等國(guó)也將維護(hù)南極領(lǐng)土主權(quán)作為其國(guó)家南極政策的前提。

另一方面，加強(qiáng)南極存在、鞏固在南極條約體系中的地位，是非南極主權(quán)聲索國(guó)的主要戰(zhàn)略選擇。例如，美國(guó)的目標(biāo)是在2029年前組建并部署一支極地安全破冰船隊(duì)，確保美國(guó)在南北極的持續(xù)存在。俄羅斯致力于通過升級(jí)南極科考站、新建科考船、配備飛機(jī)等來開展南極綜合科學(xué)研究和環(huán)境保護(hù)。南非明確提出其目標(biāo)是要確保《南極條約》持續(xù)有效，關(guān)注南極在全球氣候變化中的核心作用，并充分利用其南極門戶國(guó)的地理優(yōu)勢(shì)來創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)利益并開展南極科學(xué)研究。韓國(guó)積極擴(kuò)大極地科學(xué)研究與合作、加強(qiáng)南極環(huán)境保護(hù)、推動(dòng)國(guó)內(nèi)極地活動(dòng)立法，實(shí)現(xiàn)其在極地存在的全面提升。

表1 近年來主要南極條約協(xié)商國(guó)出臺(tái)南極戰(zhàn)略政策概況

資料來源：作者根據(jù)公開信息資料整理制作。

(二)南極新興力量對(duì)國(guó)際南極治理的影響日益提升

近年來，南極利益主體和活動(dòng)主體日益多元化。一是部分國(guó)家開始積極介入國(guó)際南極事務(wù)，將其作為提升本國(guó)國(guó)際地位的重要途徑。例如，土耳其于2018年出臺(tái)了該國(guó)第一個(gè)《國(guó)家極地科學(xué)計(jì)劃和戰(zhàn)略(2018—2022)》，(24)Duncan Depledge，Caroline Kennedy-Pipe and Ali Bilgic，“Turkey：A New Polar Power?”，RUSI Newsbrief，April 2020，Vol.40，No.3，pp.1-3.提出要在南極建立科考站，并與其他國(guó)家開展極地科學(xué)研究合作。土耳其的南極戰(zhàn)略目標(biāo)非常清晰，即欲將自己從當(dāng)前的南極條約締約國(guó)提升為南極條約協(xié)商國(guó)，從而獲得對(duì)國(guó)際南極事務(wù)的決策權(quán)和話語權(quán)。

二是歐盟加快介入國(guó)際南極事務(wù)的步伐。歐盟27個(gè)成員國(guó)中有20個(gè)是南極條約締約國(guó)，占締約國(guó)總數(shù)的37%以上，且其中比利時(shí)、法國(guó)、德國(guó)等11國(guó)是南極條約協(xié)商國(guó)，占協(xié)商國(guó)總數(shù)的近40%，法國(guó)更是七個(gè)南極主權(quán)聲索國(guó)之一。同時(shí)，歐盟及其8個(gè)成員國(guó)，又是南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)(CCAMLR)的成員(截至目前，CCAMLR成員總數(shù)為26個(gè))。顯然，歐盟及其成員國(guó)在南極有著特殊、廣泛的利益，對(duì)國(guó)際南極治理具有重要的話語權(quán)和決策權(quán)。近年來，南極相關(guān)事務(wù)，尤其是南極科學(xué)研究、應(yīng)對(duì)氣候變化和海洋治理等已經(jīng)逐步出現(xiàn)在歐盟的政策決議中。在歐盟發(fā)起下，澳大利亞、新西蘭、美國(guó)等國(guó)于2021年4月共同召開了南極海洋保護(hù)區(qū)劃設(shè)高級(jí)別會(huì)議，并發(fā)布了部長(zhǎng)級(jí)聯(lián)合宣言。

三是國(guó)際組織和大型企業(yè)在各自專業(yè)領(lǐng)域的南極活動(dòng)能力和政策影響不斷提升。例如，南極研究科學(xué)委員會(huì)(SCAR)與國(guó)際南極旅游組織協(xié)會(huì)合作，于2018年8月開始啟動(dòng)制定一項(xiàng)南極半島系統(tǒng)性保護(hù)規(guī)劃，旨在可持續(xù)管理南極生物多樣性、科學(xué)研究和旅游業(yè)發(fā)展。又如“綠色和平”、南極與南大洋聯(lián)盟(ASOC)等非政府組織，近幾年來積極組織南極海域的科學(xué)考察和研究，收集南極磷蝦被過度捕撈、南極遭受塑料垃圾和有毒化學(xué)品污染等的科學(xué)依據(jù)，積極推動(dòng)南極建立新的海洋保護(hù)區(qū)，引起了全球的廣泛關(guān)注。

雖然，各類南極新興力量的戰(zhàn)略目標(biāo)、利益訴求、活動(dòng)形式各不相同，但相互之間以及與南極原有傳統(tǒng)利益主體之間構(gòu)成了一個(gè)復(fù)雜、動(dòng)態(tài)的南極利益相關(guān)者關(guān)系圖譜，對(duì)國(guó)際南極治理結(jié)構(gòu)及其力量對(duì)比以及未來的發(fā)展都產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。其中，發(fā)展中國(guó)家積極開展南極活動(dòng)、參與南極治理、提升南極存在的戰(zhàn)略選擇，不僅有利于南極利益主體的多元平衡，也有利于南極條約體系未來朝著公正合理的方向發(fā)展。對(duì)于歐盟及其成員國(guó)來說，未來可以在很大程度上壟斷部分南極制度安排的決策權(quán)。對(duì)于其他國(guó)際非政府組織和企業(yè)來說，積極承擔(dān)南極國(guó)際治理中有關(guān)環(huán)境保護(hù)、科學(xué)進(jìn)步的責(zé)任，進(jìn)而獲得國(guó)際南極治理中的社會(huì)性權(quán)力，是其參與并進(jìn)而影響國(guó)際南極事務(wù)決策的重要途經(jīng)，且事實(shí)已經(jīng)證明，其對(duì)國(guó)際南極事務(wù)的影響在持續(xù)增強(qiáng)。(25)王婉潞：《南極治理中的權(quán)力擴(kuò)散》，《國(guó)際論壇》2016年第4期，第14—19頁(yè)，第79頁(yè)。

(三)南極科研和生態(tài)環(huán)境保護(hù)議題的政治化趨勢(shì)日益明顯

當(dāng)前，人類對(duì)南極的科學(xué)認(rèn)識(shí)仍十分有限。近年來，南極冰川融化導(dǎo)致全球海平面上升的科學(xué)證據(jù)日益堅(jiān)實(shí)，南極生物種群生存受到威脅、塑料污染加劇等現(xiàn)象頻發(fā)。面對(duì)日益嚴(yán)峻的全球生態(tài)環(huán)境危機(jī)，未來和平利用南極的環(huán)保門檻以及相應(yīng)的科學(xué)技術(shù)門檻會(huì)越來越高，占據(jù)道德制高點(diǎn)的南極生態(tài)環(huán)境保護(hù)及其科研與實(shí)踐將獲得更為廣泛的國(guó)際社會(huì)認(rèn)同。因此，一國(guó)南極科研水平及南極生態(tài)環(huán)境保護(hù)能力，可能成為國(guó)際南極事務(wù)決策、國(guó)際南極治理規(guī)則的核心影響因素。在此背景下，南極生態(tài)環(huán)境保護(hù)議題的政治化傾向愈發(fā)明顯，或明或暗、或?qū)嵒蛱?，已成為各?guó)提升南極實(shí)質(zhì)存在、主導(dǎo)南極利益分配格局和競(jìng)爭(zhēng)話語權(quán)博弈的一部分。這導(dǎo)致南極條約體系所堅(jiān)持的生態(tài)環(huán)境保護(hù)價(jià)值共識(shí)，在具體的實(shí)現(xiàn)路徑上出現(xiàn)了較大的分歧，也使得國(guó)際南極合作產(chǎn)生裂痕進(jìn)而激化本就存在的南極利益競(jìng)爭(zhēng)。

最為典型的例子是近年來南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)有關(guān)南極海洋保護(hù)區(qū)提案的問題。一方面，在南極海洋保護(hù)區(qū)劃設(shè)范圍、科學(xué)依據(jù)、法律制度等問題上，多國(guó)之間存在分歧。英國(guó)、澳大利亞、新西蘭、阿根廷、智利等南極主權(quán)聲索國(guó)，或單獨(dú)或共同提出的南極海洋保護(hù)區(qū)提案的覆蓋范圍，又都與其各自聲索的南極領(lǐng)土主權(quán)周邊的“專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)”海域之間存在重疊。(26)劉能冶：《為什么中國(guó)對(duì)建立南極海洋保護(hù)區(qū)態(tài)度謹(jǐn)慎》，澎湃新聞網(wǎng)，2018年11月22日，https：//www.thepaper. cn/newsDetail_forward_2659756，登錄時(shí)間：2022年1月10日。因此，即使這些提案的海洋生態(tài)環(huán)境目標(biāo)毋庸置疑，也無法令其他國(guó)家完全信服其主張與南極領(lǐng)土主權(quán)要求無關(guān)，也難免使非南極主權(quán)聲索國(guó)保持警惕，并對(duì)南極海洋保護(hù)區(qū)提案的合理性和合法性提出質(zhì)疑，進(jìn)而可能激化南極主權(quán)聲索國(guó)和非主權(quán)聲索國(guó)兩大陣營(yíng)之間的矛盾。另一方面，南極條約體系實(shí)施的“協(xié)商一致同意”的議事決策機(jī)制也遭到質(zhì)疑。近年來中國(guó)、俄羅斯等對(duì)相關(guān)南極海洋保護(hù)區(qū)提案投反對(duì)票的國(guó)家，時(shí)常成為國(guó)際不利輿論攻擊的對(duì)象，部分學(xué)者或媒體站在南極環(huán)境保護(hù)的道德制高點(diǎn)上，譴責(zé)這些國(guó)家阻礙了在南極海洋環(huán)境保護(hù)上達(dá)成共識(shí)。這樣的輿論環(huán)境，顯然加深了南極利益相關(guān)方之間的分歧，甚至對(duì)未來南極條約體系的決策規(guī)則產(chǎn)生影響。

(四)新冠疫情可能促成新的國(guó)際南極治理規(guī)則

2020年新冠疫情的突然暴發(fā)和擴(kuò)散，使南極生態(tài)環(huán)境安全面臨全新挑戰(zhàn)的同時(shí)，也可能對(duì)南極國(guó)際治理規(guī)則產(chǎn)生新的影響。2020年11月，南極研究科學(xué)委員會(huì)鳥類和海洋哺乳動(dòng)物專家組發(fā)布的研究成果顯示，南極地區(qū)的環(huán)境條件有利于新冠病毒的穩(wěn)定存在，科考站、科考船和旅游郵輪等可能會(huì)使新冠病毒傳播至整個(gè)南極大陸，給當(dāng)?shù)伥L目動(dòng)物、海豹、鳥類等野生動(dòng)物種群帶來傳染風(fēng)險(xiǎn)。(27)Scientific Committee on Antarctic Research，“New publication on Risk assessment of SARS-CoV-2 in Antarctic wildlife，” November 24，2020，https：//www.scar.org/scar-news/eg-bamm-news/risk-assessment-covid/，visited on 1 February 2022.2020年12月底智利南極基地暴發(fā)36人新冠病毒檢測(cè)呈陽性、2022年1月1日比利時(shí)南極“伊麗莎白公主極地站”16人確診感染新冠病毒等事件表明，這一研究成果已具有現(xiàn)實(shí)警示意義。

與世隔絕的地理環(huán)境，加上新冠疫情爆發(fā)初期南極門戶國(guó)實(shí)施南極機(jī)場(chǎng)半封閉管理、暫停南極旅游路線、縮小南極科考隊(duì)工作范圍等限制措施，使南極成為最后出現(xiàn)新冠疫情的大陸。然而，如果全球新冠疫情長(zhǎng)期持續(xù)，不排除在未來一定時(shí)期，國(guó)際南極政府間組織、南極門戶國(guó)等對(duì)進(jìn)出南極的人員、南極活動(dòng)的開展等實(shí)施新的更為嚴(yán)格的準(zhǔn)入條件和限制措施，進(jìn)而可能促使國(guó)際社會(huì)在南極生物資源養(yǎng)護(hù)、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域作出更為嚴(yán)格的規(guī)范。如南極研究科學(xué)委員會(huì)—國(guó)家南極局局長(zhǎng)理事會(huì)(SCAR-COMNAP)人類生物學(xué)和醫(yī)學(xué)聯(lián)合專家組(JEGHBM)指出，南極已經(jīng)出現(xiàn)了新冠病毒，為此，南極局局長(zhǎng)理事會(huì)根據(jù)世界衛(wèi)生組織等發(fā)布的資料，共同制定并同意遵循新冠肺炎預(yù)防和應(yīng)對(duì)指南，每個(gè)南極門戶國(guó)家都實(shí)施了嚴(yán)格的病毒隔離和檢測(cè)程序，甚至在南極大陸上鄰近的科考站之間也實(shí)施了嚴(yán)格的“禁止訪問”政策，而且大多數(shù)南極科考項(xiàng)目來自法律要求接種或大力倡導(dǎo)接種新冠疫苗的國(guó)家，這些努力確保了南極科學(xué)實(shí)驗(yàn)數(shù)據(jù)的持續(xù)獲得和科考人員的健康和安全。(28)“Welcome to the Joint Expert Group on Human Biology and Medicine，”https：//www.medicalantarctica.com/home，visited on 20 July 2022.

三、我國(guó)南極事業(yè)面臨的挑戰(zhàn)與機(jī)遇

南極事關(guān)人類命運(yùn)、事關(guān)我國(guó)國(guó)家安全與發(fā)展。南極條約體系面臨的困境已對(duì)我國(guó)南極事業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生影響，這既是挑戰(zhàn)，也是重要的戰(zhàn)略機(jī)遇。

(一)我國(guó)的南極實(shí)際存在遭遇前所未有的遏制

美國(guó)及其盟友以及南極領(lǐng)土主權(quán)聲索國(guó)將南極管控權(quán)或主權(quán)視為其國(guó)家核心利益，這使得在南極條約體系到期前的這二三十年間，這些國(guó)家必然會(huì)對(duì)其他國(guó)家，尤其是南極條約協(xié)商國(guó)的南極戰(zhàn)略取向和南極活動(dòng)保持高度敏感和警惕，甚至抵觸和防范。2018年《美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略》將我國(guó)定位為“戰(zhàn)略上的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手”之后，美國(guó)及其盟友對(duì)華遏制的戰(zhàn)略思維也漫延至南極領(lǐng)域，對(duì)我國(guó)的南極活動(dòng)進(jìn)行輿論施壓與現(xiàn)實(shí)遏制。尤其是隨著我國(guó)南極實(shí)際存在的不斷加強(qiáng)，以及近年來我國(guó)南極機(jī)場(chǎng)、羅斯海新科考站等重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的持續(xù)加快，美國(guó)、澳大利亞等國(guó)更是質(zhì)疑我國(guó)的南極戰(zhàn)略意圖，認(rèn)為我國(guó)是出于地緣政治和安全目的而開展南極基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，妄加揣測(cè)中國(guó)將破壞南極礦產(chǎn)禁令，并意圖通過“冰穹A”特別管理區(qū)提案來主張南極的領(lǐng)土主權(quán)。(29)Stephen Chen、喬恒：《港媒：在南極，中美有場(chǎng)全球影響力的較量》，環(huán)球網(wǎng)，2019年4月30日，https：//oversea. huanqiu.com/article/9CaKrnKk9Uf，登錄時(shí)間：2020年12月1日。 王慧：《中國(guó)提南極“冰穹A”行為規(guī)范，遭澳大利亞阻撓》，搜狐網(wǎng)，2019年7月31日，https：//www.sohu.com/a/330576396_115479，登錄時(shí)間：2020年10月20日。

部分學(xué)者制造輿論，試圖在國(guó)際社會(huì)中將我國(guó)塑造成一個(gè)國(guó)際南極秩序的“破壞者”和南極條約體系的挑戰(zhàn)者。例如，澳大利亞政府建立的澳大利亞軍民中心(ACMC)，于2019年8月舉辦了“南極2050：戰(zhàn)略挑戰(zhàn)和應(yīng)對(duì)研討會(huì)”，其中澳大利亞塔斯馬尼亞大學(xué)的托尼·普萊斯撰文稱，地緣政治的變化使南極條約體系將面臨地緣政治變化的挑戰(zhàn)，而中國(guó)將對(duì)南極科學(xué)工作的規(guī)范和模式施加影響；新西蘭坎特伯雷大學(xué)的安·瑪麗·布萊迪撰文稱，中國(guó)經(jīng)常沒有報(bào)告其在南極的軍事活動(dòng)程度以及其某些科學(xué)項(xiàng)目的軍事用途，中國(guó)正在穩(wěn)步提高軍隊(duì)對(duì)南極計(jì)劃的參與度。(30)Australian Civil-Military Centre，“Antarctica 2050： Strategic Challenges and Responses，”https：//www.acmc.gov.au/sites/default/files/2020-04/Antarctica%20Booklet%20Final%2020200221.pdf，visited on 20 July 2022.2020年1月2日，卡塔爾海灣時(shí)報(bào)文章稱，美國(guó)及其盟友需要評(píng)估和消除中國(guó)等國(guó)帶來的對(duì)其極地利益的威脅。(31)“As polar ice melts，Russia and China probe-at America’s expense，”https：//www.gulf-times.com/story/652292/As-polar-ice-melts-Russia-and-China-probe-at-Ameri，visited on 20 July 2022.

顯然，我國(guó)對(duì)南極條約體系未來發(fā)展影響的不斷提升，是美國(guó)等重要南極利益攸關(guān)國(guó)家將我國(guó)作為戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手加以遏制的根本原因。可以預(yù)判，當(dāng)前至南極條約體系到期前，即使這些國(guó)家與我國(guó)在應(yīng)對(duì)極地冰川融化、保護(hù)南極生態(tài)環(huán)境等方面具有共同利益，但相互之間南極事務(wù)合作的空間也可能會(huì)進(jìn)一步縮小，上述遏制也將會(huì)隨著南極條約體系到期的日益臨近而愈發(fā)激烈。如近年來，澳大利亞對(duì)我國(guó)南極科考等活動(dòng)的認(rèn)知，已從先前的友好合作態(tài)度逐步向高度警惕甚至敵意轉(zhuǎn)變。這些國(guó)家通過對(duì)我國(guó)的遏制，將南極條約體系所面臨的諸多困境歸因于我國(guó)的南極存在，以期壓縮我國(guó)的南極戰(zhàn)略空間，繼續(xù)維護(hù)其實(shí)際管控南極以及主導(dǎo)未來南極制度安排的話語權(quán)。對(duì)此，我國(guó)也需加以正確認(rèn)識(shí)，即這是我國(guó)南極事業(yè)不斷發(fā)展過程中的正?，F(xiàn)象，也是我國(guó)綜合國(guó)力提升、南極事業(yè)快速發(fā)展的必然結(jié)果，同時(shí)，雖然這些遏制對(duì)我國(guó)南極合法權(quán)益、安全造成一定的影響，但尚不會(huì)突破國(guó)際法的框架限制對(duì)我國(guó)自由進(jìn)出南極、開展南極活動(dòng)造成阻礙。

(二)實(shí)施南極“人類命運(yùn)共同體”理念的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)仍較薄弱

2018年發(fā)布的《中國(guó)的南極事業(yè)》白皮書指出：“未來，中國(guó)愿與國(guó)際社會(huì)一道，共同推動(dòng)建立更加公正合理的國(guó)際南極秩序，攜手邁進(jìn)，打造南極‘人類命運(yùn)共同體’，為南極乃至世界和平穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展做出新的更大的貢獻(xiàn)”。(32)國(guó)家海洋局發(fā)布《中國(guó)的南極事業(yè)》，中華人民共和國(guó)中央人民政府網(wǎng)，2017年5月23日，http：//www.gov.cn/xinwen/2017-05/23/content_5196076.htm，登錄時(shí)間：2021年1月10日。這是我國(guó)首次在官方文件中明確將推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的理念納入國(guó)際南極合作及南極事業(yè)發(fā)展政策之中?！赌蠘O條約》在其序言中有兩處提及“全人類”，一是“承認(rèn)為了全人類的利益，南極應(yīng)永遠(yuǎn)專為和平目的而使用，不應(yīng)成為國(guó)際紛爭(zhēng)的場(chǎng)所和對(duì)象”；二是“在南極科學(xué)調(diào)查自由的基礎(chǔ)上繼續(xù)和發(fā)展國(guó)際合作，符合科學(xué)和全人類進(jìn)步的利益”。(33)“THE ANTARCTIC TREATY，”https：//documents.ats.aq/keydocs/vol_1/vol1_2_AT_Antarctic_Treaty_e.pdf，visited on 20 July 2022.

然而從現(xiàn)實(shí)來看，當(dāng)前的國(guó)際南極治理機(jī)制并不能完全代表全人類的共同利益。一方面，國(guó)際南極治理的決策權(quán)實(shí)際上只掌握在數(shù)量較少的南極條約協(xié)商國(guó)手中。(34)根據(jù)《南極條約》的規(guī)定，只有南極條約協(xié)商國(guó)才具有對(duì)南極事務(wù)的決策權(quán)。《南極條約》第九條規(guī)定，南極條約協(xié)商國(guó)是指在南極開展了諸如建立科考站或派遣科學(xué)考察隊(duì)等實(shí)質(zhì)性科研活動(dòng)的南極條約締約國(guó)。《南極條約》簽訂60多年以來，南極條約締約國(guó)南極條約協(xié)商國(guó)都由最初的12個(gè)分別增至目前的54個(gè)、29個(gè)。(35)Secretariat of the Antarctic Treaty，“List of Parties，”https：//www.ats.aq/devAS/Parties?lang=e，visited on 1 February 2022.除12個(gè)初始南極條約締約國(guó)是直接取得協(xié)商國(guó)地位之外，其余國(guó)家主要集中在20世紀(jì)80年代取得協(xié)商國(guó)地位。而進(jìn)入21世紀(jì)以來，取得協(xié)商國(guó)地位的只有烏克蘭、捷克兩國(guó)，時(shí)間分別是2004年6月4日和2014年4月1日。(36)Secretariat of the Antarctic Treaty，“List of Parties，”https：//www.ats.aq/devAS/Parties?lang=e，visited on 1 February 2022.可見，相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間以來，南極條約締約國(guó)尤其是南極條約協(xié)商國(guó)的數(shù)量并未有實(shí)質(zhì)性突破，而且協(xié)商國(guó)也以歐美發(fā)達(dá)國(guó)家為主。由此可見，南極條約協(xié)商國(guó)的決策只是代表了少數(shù)具有南極活動(dòng)能力的國(guó)家的利益，本質(zhì)上無法像聯(lián)合國(guó)一樣真正代表全人類的南極共同利益，南極的開放性和包容性更多是在理念層面而非實(shí)踐層面。另一方面，美、澳、英等國(guó)之間憑借其強(qiáng)大的南極綜合實(shí)力以及相互之間的共同利益，早已形成了較強(qiáng)的南極實(shí)際控制網(wǎng)絡(luò)，將國(guó)際南極治理的話語權(quán)集中在自己手中，在實(shí)質(zhì)上削弱了其他協(xié)商國(guó)的話語權(quán)，在相當(dāng)程度上導(dǎo)致國(guó)際南極治理難以形成利益分配上的多元平衡和決策機(jī)制上的多方制衡。歷史也已表明，在少數(shù)幾個(gè)大國(guó)的南極礦產(chǎn)資源利益訴求下啟動(dòng)的《南極礦產(chǎn)資源活動(dòng)管理公約》，也是只在少數(shù)國(guó)家提出南極環(huán)境保護(hù)議題的情況下，僅在一年之內(nèi)就使南極條約協(xié)商國(guó)一致同意對(duì)南極礦產(chǎn)資源問題作出了截然不同的制度安排。

由少數(shù)國(guó)家決定國(guó)際南極治理安排的現(xiàn)實(shí)在短期內(nèi)不會(huì)改變，加之南極條約體系面臨的各種不確定性因素的持續(xù)累積，我國(guó)推動(dòng)構(gòu)建南極人類命運(yùn)共同體的內(nèi)在強(qiáng)烈需求與復(fù)雜的國(guó)際社會(huì)外部環(huán)境尚不能完全匹配，這對(duì)于我國(guó)南極戰(zhàn)略取向和戰(zhàn)略任務(wù)設(shè)計(jì)來說，面臨著價(jià)值理念與目標(biāo)設(shè)置之間的落地銜接問題。例如，國(guó)際南極社會(huì)已就南極生態(tài)環(huán)境保護(hù)價(jià)值理念達(dá)成一致，但在南極環(huán)保議題政治化、南極利益集團(tuán)化、南極環(huán)保極端化等因素的影響下，各國(guó)在南極生態(tài)環(huán)境保護(hù)路徑和實(shí)現(xiàn)機(jī)制上的分歧日益增大，甚至愈發(fā)難以達(dá)成共識(shí)。例如，俄羅斯?jié)O業(yè)局官員曾在2021年2月表示，南極領(lǐng)土主權(quán)聲索國(guó)在通過國(guó)際合作和環(huán)境保護(hù)等手段來維護(hù)其自身在南極的經(jīng)濟(jì)利益同時(shí)，卻有計(jì)劃地將俄羅斯從南極漁業(yè)活動(dòng)中逐漸排擠出。(37)Лента новостей，“Россию вытесняют из хозяйственного сектора Антарктики，” http：//www.morvesti.ru/news/1679/88358/，visited on 3 June 2022.

(三)我國(guó)進(jìn)入南極事業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略機(jī)遇期

對(duì)于我國(guó)提升南極綜合實(shí)力、助力建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)來說，南極條約體系到期前是一個(gè)重要的戰(zhàn)略機(jī)遇期。

一是國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)格局和國(guó)際制度規(guī)則體系正發(fā)生深刻調(diào)整，呈現(xiàn)出“東升西降”的發(fā)展態(tài)勢(shì)，多種新興力量尤其是發(fā)展中國(guó)家或非國(guó)家主體南極活動(dòng)的增多和能力的提升，將有利于促進(jìn)國(guó)際南極合作朝著更為多元的方向發(fā)展，對(duì)于推動(dòng)形成更為公平合理的國(guó)際南極秩序具有重要的作用。

二是我國(guó)作為南極條約協(xié)商國(guó)，已是國(guó)際南極治理的重要利益攸關(guān)方。在全球溫室氣體減排、南極科學(xué)考察、南極旅游業(yè)發(fā)展等方面，我國(guó)的參與和合作對(duì)于國(guó)際南極治理的未來發(fā)展已具有重要的影響力?？茖W(xué)研究表明，由于氣候變暖導(dǎo)致的南極冰川持續(xù)融化，將在本世紀(jì)中葉導(dǎo)致全球海平面上升近1米左右。根據(jù)聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署報(bào)告統(tǒng)計(jì)，我國(guó)的溫室氣體排放占全球份額的1/4左右。(38)UN Environment Programme，“Emissions Gap Report 2019，”November 26，2019，https：//www.unenvironment.org/resources/emissions-gap-report-2019，visited on 1 February 2022.2020年，我國(guó)碳排放強(qiáng)度比2015年降低了18.8%，比2005年降低48.4%，基本扭轉(zhuǎn)了二氧化碳排放快速增長(zhǎng)的局面，并向全球做出了將爭(zhēng)取在2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和的承諾。(39)《習(xí)近平在第七十五屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)一般性辯論上發(fā)表重要講話》，中華人民共和國(guó)政府官網(wǎng)，2020年9月22日，http：//www.gov.cn/xinwen/2020-09/22/content_5546168.htm，登錄時(shí)間：2022年1月2日。我國(guó)在南極擁有長(zhǎng)城站、中山站、昆侖站、泰山站以及在建的羅斯海新站共5個(gè)科考站。我國(guó)是公民赴南極旅游人數(shù)增長(zhǎng)最快的國(guó)家，從2010—2011年度的806人上升至2018—2019年度的8149人，增長(zhǎng)了10倍以上，占南極旅游總?cè)藬?shù)的15%左右，是僅次于美國(guó)的第二大南極旅游客源國(guó)。

三是南極條約體系是我國(guó)進(jìn)入南極的基本法律保障，維護(hù)其穩(wěn)定和持續(xù)有效是我國(guó)的重要利益所在。南極條約體系到期前的這一較長(zhǎng)發(fā)展機(jī)遇期，也是我國(guó)加快建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的關(guān)鍵階段，屆時(shí)我國(guó)的綜合國(guó)力和南極實(shí)力都將得到大幅提升，將確保我國(guó)能夠積極應(yīng)對(duì)南極條約體系面臨的困境。

四、我國(guó)的應(yīng)對(duì)措施建議

南極條約體系未來發(fā)展仍然是一個(gè)復(fù)雜多變的歷史過程，存在諸多不確定性。建議我國(guó)保持當(dāng)前南極事業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略定力，并從頂層設(shè)計(jì)、能力建設(shè)、營(yíng)造良好外部環(huán)境等方面提升國(guó)家的南極戰(zhàn)略預(yù)置。

(一)盡快出臺(tái)南極戰(zhàn)略和法律

我國(guó)是少數(shù)沒有出臺(tái)國(guó)家南極戰(zhàn)略或法律法規(guī)，沒有明確提出國(guó)家南極利益的南極條約協(xié)商國(guó)。當(dāng)前，我國(guó)應(yīng)充分把握南極條約體系到期前這一戰(zhàn)略機(jī)遇期，將南極事業(yè)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的總體規(guī)劃和加快海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)的統(tǒng)一戰(zhàn)略部署之中，盡快制定國(guó)家的南極戰(zhàn)略，確立南極發(fā)展觀，闡述我國(guó)的南極利益和南極戰(zhàn)略取向以及維護(hù)南極條約體系及其原則的基本立場(chǎng)，明確《中國(guó)的南極事業(yè)》白皮書所提出的“打造南極‘人類命運(yùn)共同體’”的內(nèi)涵及其實(shí)現(xiàn)路徑，提出我國(guó)南極事業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)任務(wù)、主要措施及行動(dòng)計(jì)劃等。同時(shí)，建議加快推進(jìn)我國(guó)的南極立法進(jìn)程，明確南極活動(dòng)主體及其南極活動(dòng)的法律管轄事項(xiàng)、管理手段以及管理措施，實(shí)現(xiàn)我國(guó)南極事業(yè)發(fā)展的制度化和法律化。

(二)研究制定南極條約體系到期應(yīng)對(duì)預(yù)案

一是要保持對(duì)南極領(lǐng)土主權(quán)或控制權(quán)競(jìng)爭(zhēng)的高度警惕。鑒于南極復(fù)雜的地緣政治及領(lǐng)土主權(quán)競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)實(shí)，建議我國(guó)在這一議題框架下持續(xù)跟蹤評(píng)估他國(guó)的南極政策、南極利益以及南極活動(dòng)，并對(duì)其對(duì)我國(guó)南極活動(dòng)、南極利益的影響進(jìn)行全面評(píng)價(jià)，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步提出應(yīng)對(duì)南極條約體系到期被推翻的策略并作出組織架構(gòu)、任務(wù)分工等實(shí)質(zhì)性安排，以保障我國(guó)自由進(jìn)出南極的基本權(quán)益不被限制，維護(hù)南極的和平與穩(wěn)定不被破壞。

二是提前做好南極礦產(chǎn)資源問題的科學(xué)準(zhǔn)備和規(guī)則準(zhǔn)備。我國(guó)應(yīng)持續(xù)加強(qiáng)南極地質(zhì)勘探和研究，密切關(guān)注他國(guó)、尤其是具有極地資源開發(fā)能力國(guó)家的南極礦產(chǎn)資源政策和活動(dòng)現(xiàn)狀與發(fā)展，提升我國(guó)在未來南極礦產(chǎn)資源制度安排上的話語權(quán)及其科技基礎(chǔ)，積極應(yīng)對(duì)南極礦產(chǎn)制度再次被提上南極協(xié)商會(huì)議議事日程的可能。

(三)以南極科研和環(huán)保為核心提升我國(guó)南極綜合實(shí)力

一是完善國(guó)家南極科考和研究機(jī)制。完善我國(guó)南極考察統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和綜合保障機(jī)制，繼續(xù)加大南極科學(xué)考察投入，適時(shí)將南極昆侖站、泰山站兩個(gè)夏季考察站改造為常年站，并逐步實(shí)現(xiàn)南極夏季科考站向全年站升級(jí)，全年科考站向全能型升級(jí)，建成一流的南極科考站及基礎(chǔ)設(shè)施。成立國(guó)家南極科學(xué)最高權(quán)威學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌全國(guó)的南極自然科學(xué)和社會(huì)科學(xué)研究力量，實(shí)施“國(guó)家南極大科學(xué)計(jì)劃”，建立國(guó)家南極科學(xué)大數(shù)據(jù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)南極研究數(shù)據(jù)共享。設(shè)置國(guó)家南極科學(xué)基金并保障經(jīng)費(fèi)穩(wěn)步持續(xù)增長(zhǎng)。

二是實(shí)施南極高精尖科學(xué)技術(shù)攻關(guān)，為國(guó)家南極決策提供充分的科學(xué)支撐。以我國(guó)深海、空天等科技優(yōu)勢(shì)為支撐，緊跟國(guó)際南極科研前沿，開展南極地質(zhì)、氣候、資源等領(lǐng)域科研攻關(guān)。以南極大陸和南大洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)、南極氣候系統(tǒng)等重大科學(xué)問題為主題，資助世界前沿尖端領(lǐng)域的南極基礎(chǔ)科學(xué)研究、核心技術(shù)研究以及南極人文社科領(lǐng)域研究，引進(jìn)和培育南極“高精尖缺”人才，促進(jìn)南極技術(shù)及工程領(lǐng)域的創(chuàng)新和南極治理政策創(chuàng)新，推動(dòng)產(chǎn)出具有重大價(jià)值、國(guó)際影響力的南極科研學(xué)術(shù)成果。

三是提升南極環(huán)境保護(hù)能力。建立保護(hù)南極生態(tài)環(huán)境、應(yīng)對(duì)氣候變化的制度體系和執(zhí)行機(jī)制。鼓勵(lì)和促進(jìn)發(fā)展南極環(huán)保技術(shù)，完善南極現(xiàn)場(chǎng)環(huán)境事故應(yīng)急機(jī)制。完善“綠色考察”機(jī)制，構(gòu)建南極活動(dòng)綠色、低碳指標(biāo)體系，分類實(shí)施南極科考、南極旅游、南極捕撈等活動(dòng)的生態(tài)環(huán)境影響監(jiān)測(cè)和評(píng)估，并制定相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)體系。在南極海洋環(huán)境保護(hù)、生物多樣性養(yǎng)護(hù)、生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)以及監(jiān)測(cè)、應(yīng)對(duì)氣候等領(lǐng)域加大資金投入。

(四)促進(jìn)南極旅游業(yè)高質(zhì)量發(fā)展

從國(guó)家戰(zhàn)略高度統(tǒng)籌南極旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展，將南極旅游作為和平利用南極空間資源、提升南極實(shí)質(zhì)存在的重要領(lǐng)域之一，健全國(guó)家南極旅游產(chǎn)業(yè)管理機(jī)制。一是以市場(chǎng)培育為基礎(chǔ)，盡快制定南極旅游產(chǎn)業(yè)扶持政策，培養(yǎng)南極旅游專業(yè)人才，扶持南極郵輪發(fā)展，促進(jìn)國(guó)內(nèi)南極旅游產(chǎn)業(yè)鏈的形成和完善，鼓勵(lì)建立國(guó)內(nèi)的南極旅游行業(yè)協(xié)會(huì)。建立南極旅游信息聯(lián)動(dòng)平臺(tái)，定期發(fā)布“南極旅游發(fā)展報(bào)告”，實(shí)現(xiàn)與國(guó)際社會(huì)之間的南極旅游信息共享、經(jīng)驗(yàn)交流。

二是提升我國(guó)南極科考站點(diǎn)的旅游規(guī)范引導(dǎo)、安全保障、應(yīng)急搜救等能力，打造南極科考、旅游、環(huán)保之間良性互動(dòng)發(fā)展的新模式，積極為南極條約體系有關(guān)南極旅游規(guī)制規(guī)范提供制度供給。

三是借鑒智利、俄羅斯等國(guó)的南極科考站建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，改變我國(guó)南極長(zhǎng)城站單一科研平臺(tái)的發(fā)展定位，改進(jìn)設(shè)施設(shè)備，打造長(zhǎng)城站小型綜合旅游“社區(qū)”。建設(shè)南極科考站愛國(guó)、環(huán)保、科普教育基地，提升公民和企業(yè)在國(guó)家南極政策制定中的參與度。

(五)提升我國(guó)南極事業(yè)的開放與合作水平

一是探索建立“南極考察站開放共享”機(jī)制，適度開放我國(guó)的南極基礎(chǔ)設(shè)施、平臺(tái)等，為更多開展南極活動(dòng)的國(guó)家、國(guó)際組織等提供更多公共產(chǎn)品。在國(guó)內(nèi)外有影響力的媒體、智庫(kù)、論壇等平臺(tái)，宣傳我國(guó)在應(yīng)對(duì)氣候變化、極地冰川融化、南極環(huán)境保護(hù)等方面的貢獻(xiàn)，駁斥并化解反華智庫(kù)或?qū)W者對(duì)我國(guó)南極活動(dòng)的不實(shí)言論，定期發(fā)布我國(guó)南極事業(yè)白皮書，避免我國(guó)南極戰(zhàn)略意圖被西方話語體系任意發(fā)揮、惡意曲解。

二是推動(dòng)南極利益主體多元化，積極構(gòu)建南極國(guó)際治理新模式。第一，需要處理好與不同南極利益訴求國(guó)家之間的關(guān)系。例如，承認(rèn)美國(guó)、澳大利亞等南極大國(guó)或強(qiáng)國(guó)在南極生態(tài)環(huán)境和科研等領(lǐng)域的貢獻(xiàn)，堅(jiān)持在南極條約體系法律框架下與美國(guó)、澳大利亞等國(guó)加強(qiáng)溝通和協(xié)調(diào)，增信釋疑，消除南極戰(zhàn)略誤判，維護(hù)好我國(guó)南極事業(yè)發(fā)展的良好外部環(huán)境。同時(shí)，積極與阿根廷、智利、南非、土耳其等南極門戶國(guó)、南極新興國(guó)家開展在南極旅游、科考、后勤保障、培訓(xùn)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、搜救等方面的平等、互利、務(wù)實(shí)合作。第二，擴(kuò)大國(guó)際南極合作的廣度與深度。積極參與和支持南極研究科學(xué)委員會(huì)、國(guó)際南極旅游組織協(xié)會(huì)等南極國(guó)際組織事務(wù)，參與或主導(dǎo)相關(guān)南極治理議題的設(shè)置，并為其輸送專業(yè)人才。加強(qiáng)與南極國(guó)家之間的學(xué)術(shù)交流，互辦南極科學(xué)研究學(xué)術(shù)會(huì)議、論壇等，鼓勵(lì)高校、科研院所積極與海外對(duì)華友好或中立的相關(guān)智庫(kù)、學(xué)者開展交流合作。推動(dòng)設(shè)立開放的、多國(guó)參與的南極聯(lián)合科考與研究計(jì)劃，共享極地科研資料和成果。

五、結(jié)語

本文通過對(duì)南極條約體系內(nèi)在制度缺陷及其對(duì)應(yīng)的外在現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)的分析，以及對(duì)南極條約體系當(dāng)前面臨的各類新的不確定因素的研判，全面評(píng)估了南極條約體系穩(wěn)定和到期存續(xù)所面臨的風(fēng)險(xiǎn)困境。不難看出，南極地緣政治格局的變化發(fā)展，是國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)安全形勢(shì)變化發(fā)展在南極的投射。因此，從長(zhǎng)期來看，南極條約體系及相關(guān)國(guó)際南極治理機(jī)制是否重構(gòu)，這在根本上取決于國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)局勢(shì)的進(jìn)一步發(fā)展變化、各南極利益相關(guān)國(guó)家的戰(zhàn)略選擇，以及南極科學(xué)研究和生態(tài)環(huán)境保護(hù)是否取得突破性進(jìn)展等影響南極利益和競(jìng)爭(zhēng)格局的關(guān)鍵因素，同時(shí)也可能受到其他不可預(yù)測(cè)的偶然性因素的影響，這將會(huì)是一個(gè)復(fù)雜多變的歷史過程，具有較強(qiáng)的可塑性；從當(dāng)前來看，隨著有關(guān)南極領(lǐng)土主權(quán)安排、南極礦產(chǎn)資源禁令、南極旅游活動(dòng)等方面對(duì)南極條約體系造成的內(nèi)外多重困境和壓力與日俱增的情況下，國(guó)際社會(huì)對(duì)于南極條約體系到期存續(xù)的確信已受到一定程度的沖擊，對(duì)此，南極條約協(xié)商國(guó)乃至南極新興力量開始全面布局南極戰(zhàn)略、加強(qiáng)南極存在，進(jìn)一步助推了南極科研和生態(tài)環(huán)境保護(hù)議題的政治化傾向，加之新冠肺炎疫情在全球的肆虐，使得南極進(jìn)入了一個(gè)挑戰(zhàn)與機(jī)遇相互并存、少數(shù)國(guó)家壟斷與多元主體持續(xù)博弈的關(guān)鍵時(shí)期。

可以確定的是，無論當(dāng)前或長(zhǎng)遠(yuǎn)，我國(guó)都已是對(duì)南極條約體系未來發(fā)展具有重要影響力的利益相關(guān)方，而我國(guó)所處的國(guó)際南極地緣政治形勢(shì)也是前所未有的復(fù)雜。為保障我國(guó)自由進(jìn)出南極、和平開展南極活動(dòng)的根本利益所在，維護(hù)南極條約體系穩(wěn)定和到期存續(xù)、推動(dòng)國(guó)際南極秩序朝著更為公平合理的方向發(fā)展成為我國(guó)南極戰(zhàn)略的必然選擇。在保持當(dāng)前我國(guó)南極事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略定力的基礎(chǔ)上全面開展南極戰(zhàn)略預(yù)置已是當(dāng)務(wù)之急，這既包括要從頂層設(shè)計(jì)方面填補(bǔ)我國(guó)南極戰(zhàn)略和立法的空白、提前研究制定南極條約體系到期的應(yīng)對(duì)預(yù)案，也包括從能力建設(shè)方面提升我國(guó)參與科研和生態(tài)環(huán)保等國(guó)際南極治理的綜合實(shí)力、促進(jìn)南極旅游業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，還包括從營(yíng)造良好外部環(huán)境方面著力提升我國(guó)南極事業(yè)的開放與合作水平。