連欣

習(xí)近平總書記指出,“不平衡是普遍的，要在發(fā)展中促進相對平衡。這是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的辯證法”。人口的數(shù)量、結(jié)構(gòu)變動和空間集聚變化引導(dǎo)了城鄉(xiāng)形態(tài)、結(jié)構(gòu)和功能變動，對區(qū)域的協(xié)調(diào)均衡發(fā)展也具有深刻的影響。深刻認(rèn)識和把握當(dāng)前及今后一段時間人口流動的空間新特征新趨勢，對完善實施區(qū)域協(xié)調(diào)和區(qū)域重大發(fā)展戰(zhàn)略、以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，促進實現(xiàn)共同富裕目標(biāo)具有重要意義。第七次全國人口普查（以下簡稱“七普”）顯示，過去十年，我國人口流動更加活躍，空間集聚趨勢更加明顯。當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化進入由高速度增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的轉(zhuǎn)型關(guān)鍵時期，立足現(xiàn)代化建設(shè)目標(biāo)，促進人口—產(chǎn)業(yè)—資源—環(huán)境的良性互動和耦合發(fā)展更加關(guān)鍵。要深刻把握人口在城鄉(xiāng)、區(qū)域、城市和縣城變動的空間趨勢特征，引導(dǎo)人口要素在流動中促進相對集聚、在發(fā)展中促進相對平衡，進一步推動城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)協(xié)同和高質(zhì)量發(fā)展。

一、科學(xué)認(rèn)識把握我國人口流動與空間集聚的新特點

（一）城鄉(xiāng)人口變動特征

從城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)看，人口流動進一步活躍，“人戶分離”現(xiàn)象加劇值得高度關(guān)注。2020年，我國常住人口城鎮(zhèn)化率達到63.89%，從2010到2020年，城鎮(zhèn)化率年均提高1.42個百分點，城鎮(zhèn)人口新增總量2.36億人，城鎮(zhèn)常住總?cè)丝谝?guī)模達到了9.02億人。2020年全國流動人口總規(guī)模達到3.76億人，相較2010年增加了1.5億人，增長近70%；其中，省內(nèi)流動人口和省際流動人口分別為2.51億人和1.25億人，比2010年分別增加1.15億人和0.39億人。省內(nèi)流動人口占全部流動人口的比重由61.2%提升至66.8%，表明省內(nèi)流動人口約占總流動人口的三分之二。全國“人戶分離”總?cè)丝诠?.93億人，較2010年增長了近90%，意味著我國總?cè)丝谥杏谐^三分之一在戶籍地之外的異鄉(xiāng)、異地長期工作、生活。

（二）四大區(qū)域板塊人口變動特征

從區(qū)域結(jié)構(gòu)看，人口集聚度與經(jīng)濟集聚度的區(qū)域分化有所收斂。東部地區(qū)人口、經(jīng)濟集聚度呈現(xiàn)“一升一降”特征，即“人口集聚度上升、經(jīng)濟集聚度下降”。2020年，東部地區(qū)人口總規(guī)模為5.64億人。對比分析可知，十年之間東部地區(qū)人口占全國的比重上升了2.15個百分點，經(jīng)濟占比則下降了1.16個百分點，人口集聚度與經(jīng)濟集聚度之差從15.31個百分點縮小到11.81個百分點。中部地區(qū)人口、經(jīng)濟集聚度呈現(xiàn)“一降一升”，即人口集聚度下降、經(jīng)濟集聚度上升。2020年，中部地區(qū)人口總規(guī)模為3.65億人，占全國總?cè)丝诘谋戎貫?5.83%，十年間下降0.79個百分點，經(jīng)濟占比21.95%，上升2.25個百分點。西部地區(qū)人口集聚度、經(jīng)濟集聚度“雙升”。

2020年，西部地區(qū)人口總規(guī)模3.83億人，占全國總?cè)丝诘谋戎貫?7.12%，十年間上升0.22個百分點，經(jīng)濟占比21.26%，上升2.44個百分點。在西部大開發(fā)以及全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，西部一些地區(qū)獲得了較好的發(fā)展機遇，使得“留住本地人”和“吸引回流者”成為可能。東北地區(qū)人口集聚度、經(jīng)濟集聚度則“雙降”。從人口總量看，2020年東北地區(qū)人口0.99億人，占全國總?cè)丝诘谋戎貫?.98%，十年間下降了1.2個百分點。黑吉遼三省共減少1099萬人，黑龍江和吉林人口負增長超過10%。除沈陽、大連、長春分別增加96萬人、76萬人和31萬人之外，其余34個城市人口全部減少，特別是勞動年齡人口和科技人才流出多，“結(jié)構(gòu)性流失”特征明顯。從經(jīng)濟總量看，東北地區(qū)經(jīng)濟總量占全國的比重為5.05%，下降了3.53個百分點。

（三）各區(qū)域內(nèi)部人口變動集聚特征

從各區(qū)域內(nèi)部看，東部地區(qū)內(nèi)部人口聚集更趨均衡。從東部地區(qū)省份看，浙江、江蘇、福建、山東呈現(xiàn)省內(nèi)均衡態(tài)勢。四省僅有五市人口凈減少，其余城市均保持了人口正增長。浙江、江蘇和福建的人均收入水平居于全國前列，實現(xiàn)了更高質(zhì)量的省域內(nèi)部均衡。浙江所有地市均實現(xiàn)人口正增長，浙江是全國省域范圍內(nèi)地市間人均GDP差距最小的省，整體發(fā)展均衡性、區(qū)域間協(xié)調(diào)性不斷提高。廣東、河北、海南呈現(xiàn)局部集聚特征。廣東人口進一步向珠三角集聚，2010—2020年，大灣區(qū)內(nèi)地九市增長2190萬人，超過全省人口增量，粵東五市人口凈流出；河北石家莊、廊坊增長超百萬人，合計增量占全省79%；海南海口、三亞人口增幅均超過40%，合計增量占全省84%。值得注意的是，東北地區(qū)和東部一些地區(qū)人口老齡化程度加深，部分城市如江蘇南通、泰州，遼寧撫順65歲以上人口占比超過20%，已經(jīng)進入超老齡化社會。

中西部地區(qū)分化更加明顯，中西部地區(qū)省會城市“一城獨大”現(xiàn)象加劇。近年來，一些內(nèi)陸省份做大做強中心城市取得積極成效，對優(yōu)質(zhì)資源的吸引能力和對周邊中小城市的輻射帶動力持續(xù)增強。2010—2020年，西安常住人口增加了448.5萬人，占全省人口的比重均提升10個百分點，“單核”效應(yīng)明顯，顯示出西部省會城市的強大吸引力。2010—2020年，鄭州人口增長397.4萬人，占河南省總?cè)丝谠隽康?4%，成為中部城市常住人口增量領(lǐng)頭羊。此外，湖南、湖北、陜西、四川、云南、青海等部分省份的人口增量小于省會城市人口增量。以湖北省為例，17個市州中僅有5地常住人口正增長，其余均有不同程度下降（見圖1）。

圖1 各省份六普、七普人口增量

（四）城市層面人口集聚特征

從城市集聚態(tài)勢看，人口持續(xù)向中心城市和城市群集聚?！捌咂铡睌?shù)據(jù)顯示，全國常住人口增量最多的是深圳，超過710萬人，增長了68.5%；常住人口增量超過了300萬人的城市有8個，分別是深圳、廣州、成都、西安、鄭州、杭州、重慶、長沙。2010—2020年，全國19個城市群中，常住人口實現(xiàn)正增長達到17個，表明中心城市帶動下的城市群主體形態(tài)發(fā)育更加成熟。珠三角城市群、長三角城市群、成渝城市群雙城經(jīng)濟圈、中原和京津冀是人口總增長規(guī)模排在前五位的城市群。中西部一些城市群的經(jīng)濟集聚能力有待進一步增強，以呼包鄂城市群為例，與成渝、關(guān)中、蘭西城市群對比發(fā)現(xiàn)，2020年呼包鄂城市群內(nèi)中心城市人口占比高達68.2%，但經(jīng)濟占比卻不足60%，表明呼包鄂經(jīng)濟聚集能力顯著落后于人口聚集能力，亟待提升中心城市經(jīng)濟集聚水平和發(fā)展效益。

超大城市的郊區(qū)人口增長遠高于中心城區(qū)，表明超大特大城市功能紓解、“瘦身健體”取得積極進展，城市發(fā)展的布局和結(jié)構(gòu)更加優(yōu)化。以北上廣為例，2010—2020年，北京市的中心城區(qū)總?cè)丝谝?guī)模減少了72.8萬人，比重下降9.5個百分點，降至50.2%；上海中心城區(qū)人口占比從42.2%、30.3%降至26.9%，過去十年間減少30.25萬人；廣州中心城區(qū)人口占比下降5.8%，外圍城區(qū)人口占比上升6.63%。

一些城市常住人口流失現(xiàn)象較為突出。2020年，106個總常住人口在100—300萬人的市州中，有超過60%較之2010年常住人口規(guī)模出現(xiàn)了下降，吉林通化、白城等城市人口減少超過20%。再將第五次全國人口普查數(shù)據(jù)進行對比發(fā)現(xiàn)，2000—2010年、2010—2020年這兩個十年間，我國96個城市的常住人口規(guī)模由增轉(zhuǎn)減，54個城市常住人口持續(xù)下跌，四川資陽、內(nèi)江和黑龍江伊春等城市兩個時間段人口減少幅度均超過8%。

（五）縣域人口流動和集聚特征分析

從縣域人口分布看，縣域人口規(guī)模分化較大，向縣城集中趨勢明顯。人口最多的廣東普寧市戶籍人口達248萬人，最少的新疆阿拉山口市僅1878人，兩者相差1320倍。百萬以上人口大縣共186個，主要位于河南、湖南和四川，以及粵東、粵西和蘇北等地區(qū)。全國人口規(guī)模少于5萬人口的“袖珍”縣有82個。中西部回流人口多傾向于在縣城定居，顯著促進了縣城發(fā)展，一些地區(qū)正在形成“人口回流城鎮(zhèn)化”。以長沙縣為例，縣城所轄4個街道常住人口73.6萬人，占全縣的54%，十年間，占比提高了21.6個百分點。縣域范圍內(nèi)人口呈現(xiàn)明顯向縣城城區(qū)集聚的趨勢?！笆濉睍r期，盡管全國縣域人口減少了11.71%，但縣城人口卻增長0.52%?！捌咂铡睌?shù)據(jù)顯示，縣域承載了我國一半以上的人口，值得注意得是，2000—2020年，我國縣級城鎮(zhèn)人口占全國的比例由46%下降至41%，新增城鎮(zhèn)人口占全國新增的比例由45%降至26%。

基于資源稟賦和區(qū)位條件的差異性，縣域?qū)用嫒丝诤徒?jīng)濟集聚水平有較大差別。以百強縣為例進行分析，2010—2020年，百強縣中人口增加20萬以上的有昆山市、慈溪市、義烏市、長沙縣、余姚市等，其中義烏增長了62萬人，增幅超50%，表現(xiàn)出強勁吸引力；但如皋市、啟東市、靖江縣、諸城市等也出現(xiàn)人口負增長。總體來看，人口增長較快的百強縣大多在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、融入城市群、都市圈以及公共服務(wù)提升等方面狠下功夫，取得顯著成效。

二、我國城鄉(xiāng)區(qū)域人口流動面臨趨勢與主要挑戰(zhàn)

（一）發(fā)展趨勢

長期來看，到2035年我國城鎮(zhèn)化率還將有十幾個百分點的提高空間，新型城鎮(zhèn)化仍將持續(xù)釋放巨大內(nèi)需潛力?！捌咂铡睌?shù)據(jù)顯示，一方面，我國人口遷移和流動更加活躍，從流向看，人口向城鎮(zhèn)、經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)集聚，大城市吸納人口就業(yè)能力較強。以省內(nèi)流動為主的就地就近城鎮(zhèn)化成為城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要趨勢，農(nóng)民到縣城就業(yè)、置業(yè)、興業(yè)日益普遍。另一方面，各地區(qū)人口與經(jīng)濟、社會、資源、環(huán)境的關(guān)系逐步進入雙向適應(yīng)、相互促進的新階段。人口、產(chǎn)業(yè)向中心城市、東部優(yōu)勢地區(qū)集聚的趨勢仍然持續(xù)，但集聚的速度在減緩，中西部地區(qū)、超大特大城市外圍地區(qū)的人口吸引力不斷提升。成都、重慶、武漢、長沙、鄭州等中西部區(qū)域中心城市的崛起，對緩解區(qū)域發(fā)展不平衡程度起到關(guān)鍵作用。

（二）面臨的挑戰(zhàn)

未來城鄉(xiāng)區(qū)域人口集聚面臨的挑戰(zhàn)主要有以下五個方面：

1.人口流動持續(xù)活躍、“人戶分離”現(xiàn)象加劇，對以戶籍為主要載體提供公共服務(wù)的政策提出更大挑戰(zhàn)。目前我國戶籍制度改革不斷加快，常住人口300萬以下的城市落戶已全面放開，但一些地區(qū)隱性的人口遷移政策障礙仍然存在，戶籍制度改革尚未完全落地，人口市民化進程依然任重道遠。

2.區(qū)域發(fā)展不平衡問題仍然突出，經(jīng)濟集聚趨勢與人口流動走向不相匹配，東北地區(qū)人口集聚度、空間集聚度“雙降”，不利于長遠經(jīng)濟安全和國內(nèi)大循環(huán)順利運行。特別是一些邊境和資源型城市人口流失多，管理層、生產(chǎn)線骨干、技術(shù)科技人才、勞動年齡人口流出多。東北三省人口自然增長率始終不足全國的一半，65歲以上人口占比均超過15%，給下一步養(yǎng)老保障帶來了巨大的壓力。中西部與東部的人均收入水平差距較大，應(yīng)在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面加強再分配力度。中西部地區(qū)人口回流現(xiàn)象將持續(xù)一段時間，但鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接、生態(tài)文明建設(shè)任務(wù)依然艱巨。

3.中西部區(qū)域內(nèi)部發(fā)展失衡。人口向中心城市等優(yōu)勢地區(qū)集聚符合客觀經(jīng)濟規(guī)律，但部分省會“一城獨大”，不利于地區(qū)均衡發(fā)展。以中部地區(qū)為例，“十三五”以來中部六省均公布了省域副中心城市發(fā)展政策，山西省3個，湖南、湖北省各2個，安徽、河南、江西省各1個。過去十年間，贛州、洛陽和蕪湖分別增長了62.12萬人、50.72萬人和9.94萬人，省域副中心城市建設(shè)成效顯著，但其余省份規(guī)劃的副中心城市均出現(xiàn)人口凈減少。此外，中心城市單體規(guī)模迅速擴張、城市密度快速增長，公共安全和公共衛(wèi)生事件傳播擴散效應(yīng)更強，一旦發(fā)生公共安全事件可能造成的衍生災(zāi)害更高、防控難度更大，對統(tǒng)籌發(fā)展與安全帶來較大挑戰(zhàn)。此外，區(qū)域人口分化對房地產(chǎn)造成一定影響，三四線城市人口持續(xù)流出與2015年以來地產(chǎn)企業(yè)紛紛向三四線城市下沉、擴進布局的矛盾顯現(xiàn)，這些城市人口經(jīng)濟的基本支撐不足，可能出現(xiàn)供應(yīng)過剩、造成區(qū)域性市場風(fēng)險。

4.農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就地就近城鎮(zhèn)化仍需持續(xù)充分發(fā)揮縣城環(huán)節(jié)的支撐作用。進入新的歷史階段，縣域已由城鎮(zhèn)化初期的主體空間逐步轉(zhuǎn)向中后期的基礎(chǔ)空間，是承接大城市功能外溢、吸引農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就地就近城鎮(zhèn)化、促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要載體。但當(dāng)前我國縣域經(jīng)濟的區(qū)域差異較大，縣域經(jīng)濟發(fā)展面臨優(yōu)勢地位下降、分化明顯、要素不足、承載不強等短板問題，財力普遍較弱，縣城綜合承載能力和治理水平總體不高。

5.老齡人口持續(xù)增加和空間布局對城鎮(zhèn)公共服務(wù)供給帶來壓力。七普數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)前我國老齡化比重已達到13.5%，預(yù)計2021—2030年，我國的勞動適齡人口總量和比重繼續(xù)下降，人口總撫養(yǎng)比逐步提高。從老齡人口空間分布看，區(qū)域、城鄉(xiāng)之間呈現(xiàn)明顯空間分異特征，農(nóng)村老齡化程度普遍高于城鎮(zhèn)。全國農(nóng)村60歲及以上老人占比23.81%，比城鎮(zhèn)高出近8個百分點，比2010年提高了8.81個百分點。人口老齡化趨勢加劇對城鎮(zhèn)化服務(wù)、治理和建設(shè)提出新的要求，“未富先老”地區(qū)及縣城以下鄉(xiāng)鎮(zhèn)適老化公共服務(wù)供給壓力加大。

三、政策建議

（一）持續(xù)深化戶籍制度改革

穩(wěn)步推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進城落戶，試行以經(jīng)常居住地登記戶口制度，實現(xiàn)持居住證者在就業(yè)、就醫(yī)、就學(xué)上與本地戶籍居民公正平等。完善流動人口管理政策體系，加強對流動人口家庭的政策支持和公共服務(wù)供給，鼓勵共同遷移。提高“人地掛鉤”“人錢掛鉤”施策力度和精準(zhǔn)性，探索將更多財政資金、建設(shè)用地指標(biāo)和編制資源用于支持放開中心城區(qū)落戶限制的城市。在按照常住人口測算分配財政資金基礎(chǔ)上，在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等戶籍準(zhǔn)入型城市福利上實質(zhì)推動“中心城區(qū)—郊區(qū)（縣）—外圍縣市”間資源均質(zhì)化、流動化匹配的超特大城市，從空間生產(chǎn)關(guān)系上優(yōu)化福利供需模式，有效提升超特大城市放開放寬落戶限制積極性。

（二）加快構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)與高質(zhì)量發(fā)展的動力系統(tǒng)

立足各區(qū)域人口資源環(huán)境承載能力，充分發(fā)揮地區(qū)比較優(yōu)勢，構(gòu)建完善的流動人口空間承載體系。充分發(fā)揮東部發(fā)達地區(qū)產(chǎn)業(yè)、市場、技術(shù)、資本等優(yōu)勢，深入開展產(chǎn)業(yè)合作、勞務(wù)協(xié)作，加強人才干部交流，著力培育幫扶對象內(nèi)生發(fā)展動力。在中西部進一步布局國家級承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)，加快數(shù)字經(jīng)濟和特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。加大高校科研院所、應(yīng)急災(zāi)備基地、區(qū)域醫(yī)療中心等布局力度，鼓勵有條件的省份培育多個省域副中心城市。充分挖掘韌性和潛力，以國企改革、營商環(huán)境改善、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)為切入點推動?xùn)|北振興取得新突破。持續(xù)深化東西部協(xié)作幫扶機制，推動跨省區(qū)產(chǎn)業(yè)對接轉(zhuǎn)移、生態(tài)環(huán)保合作，持續(xù)健全完善區(qū)域市場一體化發(fā)展體制機制。

（三）引導(dǎo)人口土地要素在都市圈和城市群范圍內(nèi)合理布局

“十四五”及未來更長一段時間，我國人口的流動性仍將持續(xù)提升，全國人口空間分布的非均衡狀態(tài)更加明顯，超大特大城市吸納聚集人口和經(jīng)濟資源的能力將穩(wěn)步增強。但當(dāng)前土地要素等供給與人口資源集聚形勢并不完全匹配。以住房土地供給為例，據(jù)《城市建設(shè)統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)，我國城市居住用地占比約為31%，國際上城市居住用地占城市建設(shè)用地比重一般為50%。要在“十四五”增加保障性住房掛鉤的基礎(chǔ)上，進一步將新增建設(shè)用地指標(biāo)與主要都市圈市郊鐵路及城際鐵路軌道交通沿線保障性住房建設(shè)數(shù)量結(jié)合，提升跨省跨地非戶籍常住人口在申領(lǐng)保障性住房和住房補貼便利化程度。

要順應(yīng)人口流動布局趨勢特征，在公共服務(wù)供給、關(guān)鍵要素配置等方面推動結(jié)構(gòu)性改革，著力提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量。加快轉(zhuǎn)變中心城市發(fā)展方式，以城市的資源環(huán)境承載能力為硬約束，補齊基礎(chǔ)設(shè)施、人居環(huán)境品質(zhì)、公共衛(wèi)生和應(yīng)急管理等方面短板，推動傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施改造升級提質(zhì)增效，建設(shè)和諧舒適的宜居城市、安全靈敏的韌性城市。順應(yīng)特大超大城市組團發(fā)展趨勢，規(guī)劃建設(shè)郊區(qū)新城，推動都市圈市域（郊）鐵路有序發(fā)展，提升軌道交通運營供給能力和服務(wù)水平。推動城市空間功能區(qū)劃優(yōu)化調(diào)整，疏解過密區(qū)域功能和業(yè)態(tài)，引導(dǎo)人口、產(chǎn)業(yè)和設(shè)施在城市群內(nèi)合理均衡布局。

（四）深入推進以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)

加快推進縣城補短板強弱項，提升縣城綜合服務(wù)能力，促進省域范圍內(nèi)就地城鎮(zhèn)化。加快對城鎮(zhèn)設(shè)施進行適老化改造，塑造具有良好康養(yǎng)和居住環(huán)境的城市空間。引導(dǎo)中西部地區(qū)縣域經(jīng)濟特色資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化，促進產(chǎn)城融合、城鄉(xiāng)融合發(fā)展。在非邊疆省份試點探索人口小縣優(yōu)化調(diào)整，提高行政效能。加大對邊境地區(qū)縣城建設(shè)支持力度，提升人口集聚規(guī)模，確保守邊人口基本穩(wěn)定。系統(tǒng)梳理目前國家不同部門圍繞縣域經(jīng)濟發(fā)展出臺的各類政策，強化政策工具合理性、政策匹配性、政策實施效果等方面的綜合評價，強化縣城發(fā)展要素保障、深化重點領(lǐng)域體制機制改革、強化政策支持引導(dǎo)。