安亞倫，段世飛

（1.北京體育大學(xué)教育學(xué)院，北京 100084；2.浙江大學(xué)教育學(xué)院，浙江杭州 310058）

1946 年8 月1 日，美國(guó)總統(tǒng)杜魯門(mén)簽署美國(guó)公共法第584號(hào)（Public Law 584），即《富布賴(lài)特法》（Fulbright Act），以促進(jìn)國(guó)際學(xué)生和學(xué)者的教育文化交流來(lái)改善各國(guó)間關(guān)系，增進(jìn)各國(guó)人民間相互理解的“富布賴(lài)特計(jì)劃”（Fulbright Program）應(yīng)運(yùn)而生，成為美國(guó)歷史上第一個(gè)由聯(lián)邦政府資助的國(guó)際教育計(jì)劃。1961年，《教育與文化交流法》（Mutual Educational and Cultural Exchange Act）獲得通過(guò)，其中第102（b6）條授權(quán)國(guó)會(huì)擴(kuò)大“富布賴(lài)特計(jì)劃”的資助渠道和范圍，并由美國(guó)教育部負(fù)責(zé)管理，以加強(qiáng)美國(guó)在外語(yǔ)教學(xué)、文化交流、區(qū)域與國(guó)際研究方面的理解。[1]已有76年歷史的“富布賴(lài)特計(jì)劃”何以經(jīng)久不衰？國(guó)內(nèi)外學(xué)者主要從政策背景動(dòng)因、政策變遷和政策實(shí)施效果等角度對(duì)該計(jì)劃進(jìn)行了研究。在政策背景動(dòng)因方面，白玉平和曲鐵華認(rèn)為，“富布賴(lài)特計(jì)劃”的初衷是希望通過(guò)教育交流樹(shù)立美國(guó)良好的國(guó)際形象，穩(wěn)固政治制度，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而不僅僅是發(fā)展國(guó)際教育或促進(jìn)美國(guó)文化傳播；[2]在政策變遷方面，西奧多·維斯特爾（Theodore Vestal）提出，初期的“富布賴(lài)特計(jì)劃”強(qiáng)調(diào)教育和科學(xué)的交流，從20世紀(jì)60年代起，該計(jì)劃則更加側(cè)重于外語(yǔ)和區(qū)域研究。[3]在政策實(shí)施效果方面，森內(nèi)特·德米爾（Cennet Demir）和阿克蘇·梅拉（Aksu Meral）認(rèn)為，“富布賴(lài)特計(jì)劃”擴(kuò)大了學(xué)生和學(xué)者的國(guó)際視野，提高了他們分析和解決全球性問(wèn)題的能力，并有助于未來(lái)在不同領(lǐng)域推行美國(guó)的政策。[4]對(duì)現(xiàn)有文獻(xiàn)總結(jié)歸納后發(fā)現(xiàn)，國(guó)內(nèi)外學(xué)者關(guān)于“富布賴(lài)特計(jì)劃”的研究取得了一批頗具啟發(fā)性的成果。然而，在深入探究該計(jì)劃長(zhǎng)盛不衰的原因時(shí)，存在著一個(gè)繞不過(guò)去的問(wèn)題，就是在計(jì)劃制定和實(shí)施過(guò)程中，行政機(jī)構(gòu)、立法委員會(huì)、相關(guān)利益集團(tuán)以及其他政府層級(jí)的政策參與者是如何通過(guò)權(quán)力博弈實(shí)現(xiàn)各自政策目標(biāo)的。目前，從博弈視角對(duì)“富布賴(lài)特計(jì)劃”制定與運(yùn)行的研究，還停留在政策文本闡釋與實(shí)施效果解讀的階段，且缺乏系統(tǒng)的理論分析框架。為此，本文運(yùn)用倡議聯(lián)盟框架（Advocacy Coalition Framework）對(duì)該問(wèn)題進(jìn)行探討。

一、倡議聯(lián)盟框架：聯(lián)盟信念體系與權(quán)力博弈

倡議聯(lián)盟框架聚焦某一特定政策子系統(tǒng)內(nèi)兩個(gè)或兩個(gè)以上倡議聯(lián)盟間的相互作用，每個(gè)倡議聯(lián)盟由具有不同政策信念的參與者組成，政策的變遷即不同倡議聯(lián)盟權(quán)力博弈與以政策為導(dǎo)向的學(xué)習(xí)（policy-oriented learning）共同作用的結(jié)果。[5]

（一）倡議聯(lián)盟內(nèi)的信念體系

信念體系是倡議聯(lián)盟框架的主要特征。在每個(gè)政策子系統(tǒng)內(nèi)，具有共同信念體系的參與者組成一個(gè)政策倡議聯(lián)盟，通過(guò)影響政府機(jī)構(gòu)的行為來(lái)實(shí)現(xiàn)自身的政策目標(biāo)。倡議聯(lián)盟框架對(duì)聯(lián)盟內(nèi)的信念體系進(jìn)行了結(jié)構(gòu)性分類(lèi)（見(jiàn)表1），以此預(yù)測(cè)隨著時(shí)間推移可能發(fā)生的信念轉(zhuǎn)變與政策變遷，認(rèn)為越靠后的類(lèi)別越容易發(fā)生改變。[6]

表1 聯(lián)盟信念體系的結(jié)構(gòu)

一項(xiàng)政策或計(jì)劃制定和實(shí)施中的權(quán)力博弈與妥協(xié)，主要發(fā)生在政策子系統(tǒng)內(nèi)部不同聯(lián)盟間以政策為導(dǎo)向的學(xué)習(xí)過(guò)程。以政策為導(dǎo)向的學(xué)習(xí)與博弈是不同聯(lián)盟成員政策核心信念轉(zhuǎn)化為政策行動(dòng)，引發(fā)政策次要變遷的必要條件。[7]以政策為導(dǎo)向的學(xué)習(xí)包括聯(lián)盟內(nèi)部的學(xué)習(xí)和跨越不同聯(lián)盟的學(xué)習(xí)兩種方式。前者的學(xué)習(xí)過(guò)程通常發(fā)生在一個(gè)信念體系內(nèi)部，在保全政策核心信念的原則下，政策參與者不斷提高聯(lián)盟內(nèi)部對(duì)次要信念的認(rèn)識(shí)。在這種方式的學(xué)習(xí)中，由于政策核心信念的一致性，聯(lián)盟內(nèi)部的參與者之間雖然也會(huì)博弈，但是更容易對(duì)既定的政策目標(biāo)達(dá)成共識(shí)。然而，當(dāng)兩個(gè)具有不同信念體系的聯(lián)盟發(fā)生沖突時(shí)，每個(gè)聯(lián)盟都認(rèn)為對(duì)方政策的核心是由于對(duì)世界的錯(cuò)誤認(rèn)知造成的，因此會(huì)極力排斥彼此的觀點(diǎn)。倡議聯(lián)盟框架提出，當(dāng)政策核心信念處于爭(zhēng)議中時(shí)，倡議聯(lián)盟間的沖突和辯論將確保以政策為導(dǎo)向的學(xué)習(xí)不會(huì)成為政策變遷中的關(guān)鍵力量。[8]從這個(gè)意義上說(shuō)，兩個(gè)具有不同信念體系聯(lián)盟間的學(xué)習(xí)過(guò)程更是誰(shuí)戰(zhàn)勝誰(shuí)的博弈過(guò)程。另外，在聯(lián)盟間權(quán)力博弈的過(guò)程中，還有一些保持中立的“政策掮客”（policy broker）[9]，他們的主要關(guān)注點(diǎn)是把聯(lián)盟間的權(quán)力博弈限定在可以接受的范圍內(nèi)，尋求合理的問(wèn)題解決方法。

（二）倡議聯(lián)盟框架分析權(quán)力博弈的前提條件

相較于其他政策分析工具，倡議聯(lián)盟框架更適用于分析完整的政策過(guò)程，而非局限于議程設(shè)定或政策形成。在探究“富布賴(lài)特計(jì)劃”的制定與變遷機(jī)制時(shí)，以該框架為依據(jù)，對(duì)政策子系統(tǒng)內(nèi)不同倡議聯(lián)盟的深層核心信念、政策核心信念和次要信念進(jìn)行逐一分析，再通過(guò)以政策為導(dǎo)向的學(xué)習(xí)和博弈過(guò)程，將政策子系統(tǒng)內(nèi)部聯(lián)盟信念的匯聚與輸出有機(jī)結(jié)合起來(lái)，有利于從權(quán)力博弈角度找出貫穿于“富布賴(lài)特計(jì)劃”發(fā)展過(guò)程中的邏輯，進(jìn)而從更深層次上理解政策變遷的規(guī)律。

運(yùn)用倡議聯(lián)盟框架分析政策子系統(tǒng)內(nèi)的聯(lián)盟權(quán)力博弈需要滿足三個(gè)前提。第一，倡議聯(lián)盟框架認(rèn)為只有在足夠長(zhǎng)的時(shí)間跨度下，才能對(duì)一項(xiàng)政策的成敗以及政策決策者所采取的策略?xún)r(jià)值進(jìn)行精準(zhǔn)的描述?！案徊假?lài)特計(jì)劃”從制定到執(zhí)行，再到重新制定的政策循環(huán)時(shí)間超過(guò)十年，能夠滿足該框架對(duì)政策循環(huán)時(shí)間的要求。第二，倡議聯(lián)盟框架強(qiáng)調(diào)政策子系統(tǒng)的“政府間”屬性。政策分析單元包含來(lái)自政府各個(gè)層級(jí)的參與者，而不是針對(duì)單一政府層級(jí)。在“富布賴(lài)特計(jì)劃”政策子系統(tǒng)中，除行政機(jī)構(gòu)、立法委員會(huì)和利益集團(tuán)外，來(lái)自其他政府層級(jí)、活躍在政策形成和執(zhí)行過(guò)程中的參與者也發(fā)揮了重要作用。第三，倡議聯(lián)盟框架提出信念體系是影響一項(xiàng)政策或計(jì)劃制定與實(shí)施過(guò)程中的關(guān)鍵所在，也是引發(fā)聯(lián)盟間權(quán)力博弈的根本原因。這一觀點(diǎn)在“富布賴(lài)特計(jì)劃”子系統(tǒng)內(nèi)由于不同信念體系沖突引發(fā)的聯(lián)盟權(quán)力博弈中得到了支持。

二、基于倡議聯(lián)盟框架的富布賴(lài)特計(jì)劃?rùn)?quán)力博弈分析

“富布賴(lài)特計(jì)劃”支持聯(lián)盟的深層核心信念是教育文化交流活動(dòng)有利于美國(guó)國(guó)家利益的實(shí)現(xiàn)，但就該計(jì)劃是否應(yīng)該服務(wù)于美國(guó)的外交政策，聯(lián)盟內(nèi)部始終存在分歧。反對(duì)聯(lián)盟則認(rèn)為，該計(jì)劃對(duì)美國(guó)的國(guó)家安全利益造成威脅。

（一）富布賴(lài)特計(jì)劃支持聯(lián)盟內(nèi)部的博弈

根據(jù)聯(lián)盟內(nèi)部信念體系的不同，“富布賴(lài)特計(jì)劃”支持聯(lián)盟又分為教育交流聯(lián)盟和外交戰(zhàn)略聯(lián)盟（見(jiàn)表2）。自該計(jì)劃產(chǎn)生伊始，兩個(gè)聯(lián)盟圍繞其歸屬問(wèn)題展開(kāi)了持續(xù)辯論。外交戰(zhàn)略聯(lián)盟認(rèn)為該計(jì)劃應(yīng)該隸屬于處理外交事務(wù)的部門(mén)，而教育交流聯(lián)盟則認(rèn)為該計(jì)劃應(yīng)該隸屬于處理國(guó)際交流的部門(mén)，甚至應(yīng)該完全脫離聯(lián)邦政府，成為像國(guó)會(huì)圖書(shū)館或史密森學(xué)會(huì)那樣的獨(dú)立機(jī)構(gòu)。為此，立法委員會(huì)多次成立專(zhuān)家組進(jìn)行考察、咨詢(xún)，并提出折中建議。

表2“富布賴(lài)特計(jì)劃”實(shí)施過(guò)程中聯(lián)盟間的權(quán)力博弈

1953 年，美國(guó)新聞署（U.S. Information Agency）成立后，兩個(gè)聯(lián)盟就“富布賴(lài)特計(jì)劃”應(yīng)該繼續(xù)保留在國(guó)務(wù)院內(nèi)部，還是轉(zhuǎn)移到該機(jī)構(gòu)展開(kāi)了激烈辯論。參議員富布賴(lài)特堅(jiān)持把他的同名項(xiàng)目與政府的政治宣傳活動(dòng)分開(kāi)，反對(duì)對(duì)外國(guó)獎(jiǎng)學(xué)金委員會(huì)（Fulbright Foreign Scholarship Board）進(jìn)行任何干涉。富布賴(lài)特強(qiáng)調(diào)，外國(guó)獎(jiǎng)學(xué)金委員會(huì)的作用在于其獨(dú)立性和自主性，正是這些特點(diǎn)使該項(xiàng)目具有一定程度的可信性和完整性。如果將其置于美國(guó)新聞署之下，“富布賴(lài)特計(jì)劃”則有可能受到其以外交政策宣傳為主導(dǎo)的不利影響。同年，參議院外交關(guān)系委員會(huì)（Foreign Relations Committee）發(fā)布報(bào)告，禁止新成立的美國(guó)新聞署從事教育和文化交流活動(dòng)。在參議員卡爾·蒙特（Karl Mundt）和伯克·?？媳R珀（Bourke Hickenlooper）等教育交流聯(lián)盟成員的共同游說(shuō)下，“富布賴(lài)特計(jì)劃”被暫時(shí)保留在國(guó)務(wù)院，但雙方達(dá)成協(xié)議，在美國(guó)新聞署與國(guó)務(wù)院之間分配教育和文化交流活動(dòng)?！皶?shū)籍、圖書(shū)館、文化中心、英語(yǔ)教學(xué)等項(xiàng)目由美國(guó)新聞署管理，國(guó)際學(xué)生交流項(xiàng)目、聯(lián)合國(guó)教科文組織國(guó)家委員會(huì)秘書(shū)處、美國(guó)贊助的學(xué)校項(xiàng)目以及一些零星的項(xiàng)目被留在了國(guó)務(wù)院?！盵10]

兩個(gè)聯(lián)盟關(guān)于“富布賴(lài)特計(jì)劃”歸屬問(wèn)題的爭(zhēng)論在之后的40年中從未停止。1975年，美國(guó)教育和文化事務(wù)咨詢(xún)委員會(huì)（US Advisory Commission on Educational and Cultural Affairs）建議將信息和教育與文化活動(dòng)置于國(guó)務(wù)院的下屬機(jī)構(gòu)。1976年，卡特政府更加強(qiáng)調(diào)教育交流的雙向授權(quán)，認(rèn)為美國(guó)從其他國(guó)家獲得的利益要與其他國(guó)家從美國(guó)獲得的利益一樣多。在卡特政府時(shí)期，美國(guó)新聞署被重新命名為美國(guó)國(guó)際通信署（U.S. International Communication Agency），但很快又被其繼任者羅納德·里根（Ronald Reagan）恢復(fù)到以前的名稱(chēng)。里根總統(tǒng)任命查爾斯·維克（Charles Wick）為美國(guó)新聞署主任，把重點(diǎn)放在基于教育交流的外交政策上，以實(shí)現(xiàn)他們對(duì)美國(guó)公共外交的政策圖景。這一舉動(dòng)引起了教育交流聯(lián)盟者的強(qiáng)烈反對(duì)，1987 年參議員克萊本·佩爾（Claiborne Pell）再次提出解散美國(guó)新聞署，將“富布賴(lài)特計(jì)劃”納入史密森學(xué)會(huì)的議案。一些教育交流聯(lián)盟的倡導(dǎo)者，尤其是教育學(xué)者，把德國(guó)或英國(guó)的模式作為最佳實(shí)踐模式。他們更傾向于設(shè)立類(lèi)似于德國(guó)科學(xué)院或英國(guó)文化教育協(xié)會(huì)（British Council）的自治機(jī)構(gòu)，對(duì)美國(guó)的教育交流項(xiàng)目進(jìn)行管理。[11]

冷戰(zhàn)結(jié)束后，通過(guò)開(kāi)展教育交流活動(dòng)講述美國(guó)故事的政策目標(biāo)，不再引起政策制定者的關(guān)注。1998年的《外交事務(wù)改革與重組法案》（Foreign Affairs Reform and Restructuring Act）廢除了美國(guó)新聞署，兩個(gè)聯(lián)盟不得不就“富布賴(lài)特計(jì)劃”的歸屬問(wèn)題再次進(jìn)行談判。在重組前，美國(guó)新聞署包括兩個(gè)獨(dú)立的辦公室，教育與文化事務(wù)局（Bureau of Educational and Cultural Affairs）負(fù)責(zé)管理“富布賴(lài)特計(jì)劃”和其他教育交流活動(dòng)，新聞局（Information Bureau）負(fù)責(zé)媒體和信息活動(dòng)。美國(guó)國(guó)務(wù)卿馬德琳·奧爾布賴(lài)特（Madeleine Albright）最初以節(jié)約開(kāi)支為由擬將兩個(gè)部門(mén)合并為一個(gè)實(shí)體，即信息計(jì)劃與國(guó)際交流局（Bureau of Information Programs and International Exchanges），但教育交流聯(lián)盟倡導(dǎo)者游說(shuō)國(guó)會(huì)否決了合并議案。[12]在與國(guó)際教育工作者協(xié)會(huì)（Association of International Educators）及其盟友磋商后，“富布賴(lài)特計(jì)劃”仍在國(guó)務(wù)院下屬的教育與文化事務(wù)局進(jìn)行，媒體和信息活動(dòng)則在國(guó)務(wù)院的一個(gè)專(zhuān)門(mén)辦公室進(jìn)行。

（二）富布賴(lài)特計(jì)劃支持聯(lián)盟與反對(duì)聯(lián)盟間的博弈

除支持聯(lián)盟內(nèi)部的權(quán)力博弈外，在“富布賴(lài)特計(jì)劃”的實(shí)施過(guò)程中，支持聯(lián)盟與反對(duì)聯(lián)盟就該計(jì)劃的撥款數(shù)額和范圍展開(kāi)了激烈的博弈。根據(jù)1946年通過(guò)的法案，“富布賴(lài)特計(jì)劃”僅由美國(guó)政府授權(quán)通過(guò)戰(zhàn)后剩余物資進(jìn)行資助，在剩余物資用完后，由國(guó)會(huì)通過(guò)每年撥款資助。20 世紀(jì)50 年代，在麥卡錫主義的影響下，眾議院撥款小組委員會(huì)將“富布賴(lài)特計(jì)劃”的預(yù)算縮減到2000 萬(wàn)美元，而美國(guó)教育交流咨詢(xún)委員會(huì)（Advisory Commission on Educational Exchange）建議的撥款額度為3100萬(wàn)美元，該計(jì)劃的前景已不容樂(lè)觀。[13]以參議員富布賴(lài)特為首的支持聯(lián)盟成員對(duì)國(guó)務(wù)院的決策感到強(qiáng)烈不滿，在與眾議員韋恩·海斯（Wayne Hays）等人的共同努力下，《富布賴(lài)特—海斯法》拓寬了交流項(xiàng)目的資金渠道與范圍，“富布賴(lài)特計(jì)劃”的撥款額在20世紀(jì)60年代曾一度增加到2700萬(wàn)美元。然而，越南戰(zhàn)爭(zhēng)的失敗和國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的困境導(dǎo)致尼克松政府大幅度削減了該計(jì)劃的經(jīng)費(fèi)。

盡管麥卡錫和富布賴(lài)特在教育交流計(jì)劃的政策核心信念上持有相反立場(chǎng)，但他們都在用自己的方式與其他意識(shí)形態(tài)進(jìn)行對(duì)抗。麥卡錫代表了孤立主義傳統(tǒng)，他對(duì)共產(chǎn)主義的態(tài)度又強(qiáng)化了這一傳統(tǒng)；而富布賴(lài)特代表了國(guó)際主義傳統(tǒng)，對(duì)向世界宣揚(yáng)美國(guó)的民主充滿信心。在這場(chǎng)跨聯(lián)盟的博弈中，支持聯(lián)盟和反對(duì)聯(lián)盟始終沒(méi)有放棄自己的深層核心信念和政策核心信念，權(quán)力博弈的結(jié)果只是改變了政策的次要方面。隨著“富布賴(lài)特計(jì)劃”規(guī)模的不斷擴(kuò)大，其經(jīng)費(fèi)來(lái)源也由單一的美國(guó)國(guó)會(huì)撥款改為與派出國(guó)政府共同支付的雙邊撥款，該計(jì)劃的經(jīng)費(fèi)也大幅度增加（1980財(cái)政年為3700萬(wàn)美元，1990財(cái)政年為9100萬(wàn)美元，2000財(cái)政年為1.2億美元，2010財(cái)政年為2.38億美元）。[14]

三、權(quán)力博弈視角下富布賴(lài)特計(jì)劃的實(shí)施與成效

在聯(lián)盟權(quán)力博弈的過(guò)程中，“富布賴(lài)特計(jì)劃”采取了獨(dú)特的管理模式，即通過(guò)外國(guó)獎(jiǎng)學(xué)金委員會(huì)和雙邊富布賴(lài)特委員會(huì)（Binational Fulbright Commissions）為不同背景的學(xué)生、學(xué)者與專(zhuān)業(yè)人士提供教育文化交流機(jī)會(huì)，以增進(jìn)各國(guó)人民間的相互理解，加強(qiáng)雙邊關(guān)系。

（一）富布賴(lài)特計(jì)劃的實(shí)施與管理機(jī)構(gòu)

“富布賴(lài)特計(jì)劃”在實(shí)施過(guò)程中，教育交流聯(lián)盟和外交戰(zhàn)略聯(lián)盟始終通過(guò)權(quán)力博弈與妥協(xié)，維護(hù)著該計(jì)劃在學(xué)術(shù)交流純粹性與實(shí)現(xiàn)美國(guó)外交利益間的平衡性。如今，該計(jì)劃的日常行政事務(wù)由國(guó)務(wù)院下屬的教育與文化事務(wù)局負(fù)責(zé)，并由外國(guó)獎(jiǎng)學(xué)金委員會(huì)進(jìn)行管理。外國(guó)獎(jiǎng)學(xué)金委員會(huì)是由國(guó)會(huì)設(shè)立的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，以確保遴選教育交流計(jì)劃受助人的公平性。該委員會(huì)成員由美國(guó)總統(tǒng)任命的12名兩黨議員組成，負(fù)責(zé)在雙邊富布賴(lài)特委員會(huì)和基金會(huì)的協(xié)助下，篩選受助人、制定政策、管理并向世界宣傳美國(guó)的海外教育、文化和信息項(xiàng)目。[15]教育與文化事務(wù)局主要負(fù)責(zé)計(jì)劃的預(yù)算與財(cái)政管理，也可以代表該計(jì)劃與外國(guó)政府進(jìn)行協(xié)商。雙邊富布賴(lài)特委員會(huì)是負(fù)責(zé)美國(guó)與合作伙伴國(guó)家間的項(xiàng)目共同規(guī)劃、決策和管理的獨(dú)立組織。目前，全球共有49個(gè)雙邊富布賴(lài)特委員會(huì)，其董事會(huì)成員由同等數(shù)量的美國(guó)居民和包括政府代表在內(nèi)的伙伴國(guó)居民組成，他們負(fù)責(zé)推薦候選人、籌集資金和審核當(dāng)前的受助者，在許多國(guó)家實(shí)施美國(guó)高等教育信息服務(wù)項(xiàng)目和其他教育交流項(xiàng)目。在沒(méi)有雙邊富布賴(lài)特委員會(huì)的國(guó)家，美國(guó)大使館負(fù)責(zé)管理“富布賴(lài)特計(jì)劃”，由美國(guó)公共事務(wù)官員或文化事務(wù)官員承擔(dān)主要責(zé)任，并與東道國(guó)政府的相關(guān)官員進(jìn)行協(xié)調(diào)。

（二）富布賴(lài)特計(jì)劃的構(gòu)成與撥款情況

“富布賴(lài)特計(jì)劃”下設(shè)15個(gè)子項(xiàng)目，其中有關(guān)外國(guó)留學(xué)生的項(xiàng)目是“富布賴(lài)特外國(guó)學(xué)生項(xiàng)目”（Fulbright Foreign Student Program）和“富布賴(lài)特外語(yǔ)教學(xué)助理項(xiàng)目”（Fulbright Foreign Language Teaching Assistant Program）。富布賴(lài)特外國(guó)學(xué)生項(xiàng)目為期半年到一年，為外國(guó)學(xué)生、年輕專(zhuān)家和藝術(shù)家提供赴美學(xué)習(xí)、研究或教授母語(yǔ)的機(jī)會(huì)。[16]富布賴(lài)特外語(yǔ)教學(xué)助理項(xiàng)目為期一學(xué)年，覆蓋30多種語(yǔ)言，通過(guò)安排英語(yǔ)作為外語(yǔ)的年輕教師在美國(guó)高校擔(dān)任外語(yǔ)教學(xué)助理，加強(qiáng)他們的外語(yǔ)教學(xué)能力和技能，同時(shí)增進(jìn)美國(guó)學(xué)生對(duì)外國(guó)文化和語(yǔ)言的了解。[17]2017—2018學(xué)年，“富布賴(lài)特計(jì)劃”為7849名在美國(guó)高校學(xué)習(xí)、教學(xué)或開(kāi)展研究的國(guó)際學(xué)生提供了全額或部分資助。[18]這些國(guó)際學(xué)生都是經(jīng)過(guò)外國(guó)獎(jiǎng)學(xué)金委員會(huì)嚴(yán)格面試和篩選的知識(shí)精英或在某方面極具潛力的成員。他們中的許多人對(duì)政治領(lǐng)導(dǎo)感興趣，并且很有希望日后回到自己的國(guó)家擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)工作。近十年來(lái)，“富布賴(lài)特計(jì)劃”的資金基本保持穩(wěn)定，主要來(lái)源是國(guó)會(huì)提供的年度撥款，并由派出國(guó)政府、公司和基金會(huì)共同承擔(dān)一部分資助。2017財(cái)政年（見(jiàn)圖1），該計(jì)劃共獲得4.23億美元資金，主要包括美國(guó)國(guó)務(wù)院撥款2.4 億美元，外國(guó)政府直接財(cái)政和實(shí)物資助8733萬(wàn)美元，美國(guó)私人機(jī)構(gòu)直接財(cái)政和實(shí)物資助4430萬(wàn)美元，美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署撥款2678萬(wàn)美元，外國(guó)私人機(jī)構(gòu)直接財(cái)政和實(shí)物資助1759萬(wàn)美元，美國(guó)教育部撥款706萬(wàn)美元。[19]

圖1 2017財(cái)政年“富布賴(lài)特計(jì)劃”總資金

(三)富布賴(lài)特計(jì)劃的實(shí)施成效

美國(guó)前國(guó)務(wù)卿迪安·臘斯克（Dean Rusk）曾盛贊《富布賴(lài)特—海斯法》是“人類(lèi)寄希望于通過(guò)建設(shè)性和創(chuàng)造性的教育交流活動(dòng)實(shí)現(xiàn)世界和平道路上的里程碑”[20]。然而，與所獲得的聲譽(yù)相比，更值得關(guān)注的是“富布賴(lài)特計(jì)劃”實(shí)施后所取得的實(shí)際成效。

首先，為美國(guó)的外交關(guān)系提供了文化交流的新層面。作為第一個(gè)由聯(lián)邦政府資助的教育交流計(jì)劃，“富布賴(lài)特計(jì)劃”將教育交流活動(dòng)確定為美國(guó)外交關(guān)系的一個(gè)獨(dú)特領(lǐng)域和宣傳美國(guó)價(jià)值觀與信仰的有形載體，體現(xiàn)了美國(guó)在文化外交上的長(zhǎng)效追求。該計(jì)劃甄選出的學(xué)生和學(xué)者致力于將學(xué)術(shù)傳統(tǒng)與文化外交利益相結(jié)合，在促進(jìn)美國(guó)利益和推行美國(guó)社會(huì)制度等許多方面獲得了成功。由于教育交流的對(duì)象主要是由學(xué)生、學(xué)者組成的知識(shí)分子，他們中的很多人在回國(guó)后會(huì)在政府機(jī)構(gòu)擔(dān)任要職。利用教育手段向他們展示和分享美國(guó)在科技、文化上的雄厚實(shí)力，可以消除他們對(duì)美國(guó)的“成見(jiàn)”，使他們能夠比較客觀地發(fā)表有利于美國(guó)的言論，這樣可以提高美國(guó)的世界地位和國(guó)際影響力，有助于與他國(guó)建立良好的政治外交關(guān)系。西班牙前歐盟外交與安全高級(jí)代表哈維爾·斯達(dá)那（Javier Sdana）、墨西哥前外交部長(zhǎng)路易斯·歐內(nèi)斯托（Luis Ernesto）等都曾是富布賴(lài)特學(xué)者?？梢哉f(shuō)，“富布賴(lài)特計(jì)劃”已經(jīng)成為美國(guó)公共外交中的中流砥柱。

其次，給美國(guó)帶來(lái)巨大利益。自通過(guò)和實(shí)施以來(lái)，“富布賴(lài)特計(jì)劃”為美國(guó)在建立個(gè)人關(guān)系、知識(shí)和領(lǐng)導(dǎo)技能等方面的投資帶來(lái)了巨大的回報(bào)。時(shí)至今日，該計(jì)劃仍然通過(guò)政府和私人的教育交流項(xiàng)目吸引著大批來(lái)自世界各地的學(xué)生和學(xué)者。富布賴(lài)特合作伙伴國(guó)家每年投入近9000萬(wàn)美元，通過(guò)“富布賴(lài)特計(jì)劃”將有成就的學(xué)生和學(xué)者派往美國(guó)的大學(xué)與學(xué)院，2020—2021學(xué)年，國(guó)際學(xué)生為美國(guó)帶來(lái)了284億美元的經(jīng)濟(jì)收益。[21]在知識(shí)方面，富布賴(lài)特學(xué)生和學(xué)者在美國(guó)1300多所高等教育機(jī)構(gòu)進(jìn)行學(xué)習(xí)、教學(xué)和科研，在發(fā)展自身專(zhuān)業(yè)技能的同時(shí)促進(jìn)了美國(guó)大學(xué)國(guó)際化發(fā)展?！案徊假?lài)特計(jì)劃”的受助者和超過(guò)380多萬(wàn)名校友運(yùn)用他們獨(dú)特的見(jiàn)解、知識(shí)和創(chuàng)造力，解決當(dāng)今網(wǎng)絡(luò)安全、公共衛(wèi)生、教育、環(huán)境可持續(xù)性以及食品和經(jīng)濟(jì)安全等棘手的全球性問(wèn)題。截至目前，富布賴(lài)特校友中已經(jīng)產(chǎn)生了89位普利策獎(jiǎng)獲得者、75位麥克阿瑟獎(jiǎng)獲得者、60位諾貝爾獎(jiǎng)獲得者、39位現(xiàn)任或前任國(guó)家元首或政府首腦、16位總統(tǒng)自由勛章獲得者，這些足以證明“富布賴(lài)特計(jì)劃”在創(chuàng)造知識(shí)與培養(yǎng)未來(lái)領(lǐng)導(dǎo)者、創(chuàng)新者和變革者方面所取得的非凡成效。[22]

最后，成為維護(hù)國(guó)家安全利益的重要手段。對(duì)于美國(guó)而言，國(guó)家利益首先是維護(hù)國(guó)家安全利益。冷戰(zhàn)初期，美國(guó)國(guó)家安全的核心是國(guó)防安全。為遏制蘇聯(lián)軍事勢(shì)力在西歐的擴(kuò)張，美國(guó)在外交政策上與西方國(guó)家結(jié)成“北大西洋公約組織”，在經(jīng)濟(jì)政策上通過(guò)《馬歇爾條約》（Marshall Plan），在教育文化政策上通過(guò)《富布賴(lài)特法》，在政治、經(jīng)濟(jì)和文化方面“三管齊下”，捍衛(wèi)美國(guó)的國(guó)防安全。事實(shí)證明，“富布賴(lài)特計(jì)劃”是保障美國(guó)國(guó)防安全的重要手段，而且其成本遠(yuǎn)低于軍事成本。正如美國(guó)前國(guó)防部部長(zhǎng)詹姆斯·馬蒂斯（James Mattis）所言：“如果美國(guó)國(guó)務(wù)院不能給‘富布賴(lài)特計(jì)劃’提供足夠的資金，國(guó)防部將需要購(gòu)買(mǎi)更多的彈藥?！盵23]后疫情時(shí)代，中美兩國(guó)競(jìng)爭(zhēng)日益白熱化，美國(guó)政府不僅加大了對(duì)科學(xué)、技術(shù)、工程和數(shù)學(xué)（Science, Technology, Engineering and Mathematics, STEM）專(zhuān)業(yè)和具有軍方背景的中國(guó)學(xué)生的赴美簽證審查力度，更是終止了中美兩國(guó)間的富布賴(lài)特教育交流計(jì)劃，以維護(hù)美國(guó)在國(guó)家安全、科技安全、經(jīng)濟(jì)安全方面的核心利益，“富布賴(lài)特計(jì)劃”服務(wù)于其國(guó)家安全利益的本質(zhì)不言自明。

四、討論與結(jié)論

（一）信念體系的沖突是引發(fā)聯(lián)盟間權(quán)力博弈的根本原因

在“富布賴(lài)特計(jì)劃”的制定與發(fā)展過(guò)程中，教育交流聯(lián)盟和外交戰(zhàn)略聯(lián)盟對(duì)于利用教育交流活動(dòng)實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益的深層核心信念達(dá)成基本共識(shí)，但在信念體系的次要方面共識(shí)度較低，具體表現(xiàn)在是否將該計(jì)劃與政府的外交政策相結(jié)合。教育交流聯(lián)盟認(rèn)為教育交流應(yīng)該為其自身的利益而進(jìn)行，不應(yīng)受到美國(guó)外交政策議程的影響。外交戰(zhàn)略聯(lián)盟則認(rèn)為，教育交流計(jì)劃不應(yīng)該成為純粹的慈善活動(dòng)，而是要在長(zhǎng)期意義上作為支持美國(guó)外交政策的臂膀政策。兩個(gè)政策倡議聯(lián)盟在政策核心信念上的沖突導(dǎo)致了聯(lián)盟間激烈的權(quán)力博弈。在冷戰(zhàn)白熱化階段，外交戰(zhàn)略聯(lián)盟略占上風(fēng)，“富布賴(lài)特計(jì)劃”強(qiáng)調(diào)以最大數(shù)量、最廣泛的人際關(guān)系、更多的短期資助與關(guān)鍵區(qū)域的國(guó)家形成政治聯(lián)盟。[24]但由于以富布賴(lài)特為代表的教育交流聯(lián)盟在政策子系統(tǒng)中仍然掌握權(quán)力，教育交流的獨(dú)立性和完整性在《富布賴(lài)特—海斯法》中得以保留，其深層核心信念還是服務(wù)于國(guó)家利益，只不過(guò)這種利益較之政治宣傳更為長(zhǎng)效、持久，“富布賴(lài)特計(jì)劃”的政策核心在實(shí)施過(guò)程中并未明顯重修。

（二）聯(lián)盟間的博弈與學(xué)習(xí)是推動(dòng)富布賴(lài)特計(jì)劃發(fā)展的重要機(jī)制

“富布賴(lài)特計(jì)劃”政策子系統(tǒng)內(nèi)不同倡議聯(lián)盟的權(quán)力此消彼長(zhǎng)，都曾在政策子系統(tǒng)內(nèi)占據(jù)過(guò)主導(dǎo)地位。聯(lián)盟間以政策為導(dǎo)向的博弈與學(xué)習(xí)是將聯(lián)盟政策核心信念轉(zhuǎn)化為政策行動(dòng)的主要途徑，也是從政策子系統(tǒng)內(nèi)部推動(dòng)“富布賴(lài)特計(jì)劃”長(zhǎng)期發(fā)展的關(guān)鍵機(jī)制。首先，政策倡議聯(lián)盟的參與者對(duì)該計(jì)劃核心問(wèn)題的立場(chǎng)有著基本共識(shí)，但在信念體系的次要方面共識(shí)度較低。從《富布賴(lài)特法》到《富布賴(lài)特—海斯法》的變遷過(guò)程中，教育交流聯(lián)盟和外交戰(zhàn)略聯(lián)盟都認(rèn)為教育交流活動(dòng)有利于國(guó)家文化外交利益的實(shí)現(xiàn)，但就“富布賴(lài)特計(jì)劃”的教育文化屬性或外交屬性存在爭(zhēng)議。其次，以政策為導(dǎo)向的博弈與學(xué)習(xí)既可以發(fā)生在聯(lián)盟內(nèi)部，也可以發(fā)生在聯(lián)盟之間，但通常只能改變政策的次要方面。在政策子系統(tǒng)內(nèi)，支持聯(lián)盟與反對(duì)聯(lián)盟始終針?shù)h相對(duì)。當(dāng)反對(duì)者聯(lián)盟嚴(yán)重懷疑教育交流活動(dòng)對(duì)國(guó)家安全利益的價(jià)值，指責(zé)“富布賴(lài)特計(jì)劃”將外國(guó)間諜帶入美國(guó)的同時(shí)，支持者聯(lián)盟則堅(jiān)持教育交流活動(dòng)是加強(qiáng)各國(guó)人民間和平友好關(guān)系的有效手段，也是與蘇聯(lián)對(duì)抗的最好武器。在這場(chǎng)跨聯(lián)盟的博弈中，支持聯(lián)盟和反對(duì)聯(lián)盟始終沒(méi)有放棄自己的深層核心信念和政策核心信念，但聯(lián)盟間的權(quán)力博弈推動(dòng)了“富布賴(lài)特計(jì)劃”在撥款金額、范圍、項(xiàng)目管理方式等次要方面的調(diào)整，使其得以長(zhǎng)效發(fā)展。

（三）作為政策掮客的非營(yíng)利性組織是聯(lián)盟間博弈的緩沖器

“富布賴(lài)特計(jì)劃”的成功發(fā)展也離不開(kāi)富布賴(lài)特協(xié)會(huì)（Fulbright Association）、富布賴(lài)特海外校友會(huì)（Fulbright Alumni Organizations Abroad）等非營(yíng)利性組織的支持。作為“富布賴(lài)特計(jì)劃”的官方校友會(huì)，富布賴(lài)特協(xié)會(huì)擁有7000多名會(huì)員和215個(gè)機(jī)構(gòu)會(huì)員。該協(xié)會(huì)的主要工作是通過(guò)舉辦富布賴(lài)特年度會(huì)議、旅行活動(dòng)和文化交流等，增進(jìn)富布賴(lài)特受助者之間的經(jīng)驗(yàn)交流，宣傳教育交流計(jì)劃，促進(jìn)美國(guó)國(guó)際教育發(fā)展。[25]富布賴(lài)特海外校友會(huì)遍布全球70多個(gè)國(guó)家，在保持富布賴(lài)特參與者之間的聯(lián)系，開(kāi)展社會(huì)、文化和社區(qū)服務(wù)活動(dòng)，籌集富布賴(lài)特獎(jiǎng)學(xué)金，提升“富布賴(lài)特計(jì)劃”海外知名度等方面發(fā)揮了極為重要的作用。同時(shí)，這些非營(yíng)利性組織在政策子系統(tǒng)中充當(dāng)“掮客”，在政府機(jī)構(gòu)和各聯(lián)盟間斡旋。當(dāng)奧巴馬政府在2015年的聯(lián)邦預(yù)算中削減3000萬(wàn)美元的“富布賴(lài)特計(jì)劃”資金后，富布賴(lài)特校友會(huì)和相關(guān)利益組織發(fā)起了“拯救富布賴(lài)特”（Save Fulbright）活動(dòng)。該活動(dòng)引起了大眾和社交媒體的廣泛關(guān)注，在世界各地征集了2.7 萬(wàn)個(gè)簽名，要求在聯(lián)邦預(yù)算中將該計(jì)劃的資金恢復(fù)到先前水平。[26]在多方利益集團(tuán)的倡導(dǎo)下，在2015年聯(lián)邦預(yù)算的最終版本中，不僅恢復(fù)了“富布賴(lài)特計(jì)劃”原有的資金，還追加了180萬(wàn)美元的國(guó)會(huì)撥款。