王 瑩，戴 俊，問紹飛

(1.鹽城工學(xué)院 體育學(xué)院，江蘇 鹽城 224051；2.鹽城師范學(xué)院 體育學(xué)院，江蘇 鹽城 224002)

2020年8月31日，國家體育總局和教育部聯(lián)合印發(fā)了?關(guān)于深化體教融合促進(jìn)青少年健康發(fā)展的意見?，明確提出“深化體教融合促進(jìn)青少年健康發(fā)展，要樹立健康第一的教育理念，推動青少年文化學(xué)習(xí)和體育鍛煉協(xié)調(diào)發(fā)展，加強(qiáng)學(xué)校體育工作，幫助學(xué)生在體育鍛煉中增強(qiáng)體質(zhì)”。體教融合相關(guān)政策對青少年體質(zhì)健康發(fā)展起到了重要的助力作用，也為青少年體質(zhì)健康法律制定提供了依據(jù)。所謂政策法律化是指一項政策經(jīng)過實踐證明，在現(xiàn)在和將來的一段時間內(nèi)是有效的、適用的、成熟的，可以通過法律的形式把它固定下來[1]。青少年體質(zhì)健康政策法律化是通過一系列青少年體質(zhì)健康促進(jìn)政策、規(guī)章，來彌補(bǔ)以往的立法技術(shù)不足、修法成本較高、法律靈活性差等問題，助力青少年體質(zhì)健康水平的提高。以往研究針對青少年體質(zhì)健康促進(jìn)政策執(zhí)行的困境和效果進(jìn)行了不同角度的闡釋，但對于如何提高青少年體質(zhì)健康促進(jìn)政策的法律位階卻鮮有涉及[2]。本文以政策科學(xué)為理論基礎(chǔ)，從法律化視角聚焦當(dāng)前青少年體質(zhì)健康促進(jìn)政策法律化的現(xiàn)實困境，揭示青少年體質(zhì)健康促進(jìn)政策和有關(guān)法律的關(guān)系與壁壘，進(jìn)一步論證青少年體質(zhì)健康促進(jìn)政策轉(zhuǎn)型升級為法律的實然問題，最后提出政策法律化的可行進(jìn)路，為新時期我國青少年體質(zhì)健康促進(jìn)政策的制定和實施提供借鑒。

1 青少年體質(zhì)健康促進(jìn)政策法律化的價值意蘊(yùn)

政策法律化是立法者重視實踐經(jīng)驗的體現(xiàn)，也是法律吸納成熟、有效的政策內(nèi)容中有益經(jīng)驗的一種科學(xué)立法手段，是將政策中經(jīng)歷長時間實踐檢驗的內(nèi)容加入現(xiàn)有法律中，豐富法律內(nèi)涵，形成更加完善的法律制度。這一轉(zhuǎn)變有助于由分散式立法模式向?qū)Ｕ率搅⒎ㄟ^渡[3]，便于法律關(guān)系的主體尋找法律依據(jù)，強(qiáng)化法律主體自覺在行動自由與法律侵害之間尋求良性平衡的意識。

1.1 政策法律化是實施依法治體持續(xù)發(fā)展的時代訴求

功能主義理論認(rèn)為，政策法規(guī)的社會功能主要體現(xiàn)在其社會整合和社會控制功能方面。當(dāng)前我國全面深化改革推進(jìn)了法治國家、法治政府、法治社會一體化建設(shè)，體育領(lǐng)域也需要通過政策立法達(dá)到依法治體的初衷，進(jìn)而解決青少年體質(zhì)健康促進(jìn)的治理難題。在實行依法治體過程中，需要樹立依法治體理念和健全體育法制體系[4]。在推進(jìn)國家體育事業(yè)發(fā)展過程中，學(xué)校體育事務(wù)必須依法而動，體育治理必須走法治道路。青少年體質(zhì)健康促進(jìn)政策和相關(guān)體育法律法規(guī)都是一種制度安排，體育行政規(guī)范性文件作為紐帶，推動了體育管理模式向多主體治理模式的轉(zhuǎn)變。由于體育具有多重價值取向，將青少年體質(zhì)健康政策轉(zhuǎn)化成法律法規(guī)，對于健全學(xué)校體育法制、約束侵權(quán)行為、保障青少年體育權(quán)利具有重要意義。截止到2017年12月31日，改革開放近40年來，我國共頒布實施了286 部體質(zhì)健康政策，其中2007—2017年間的發(fā)布數(shù)量高達(dá)88 部[5]。從中央到地方圍繞青少年體質(zhì)健康政策的布控與完善，實現(xiàn)了穩(wěn)控青少年體質(zhì)下降和補(bǔ)齊學(xué)校體育法律保障問題的治理短板。王家宏認(rèn)為，我國青少年體質(zhì)健康領(lǐng)域的政策法律化程度低，如何將青少年體質(zhì)健康政策上升為法律，顯得尤為迫切[6]?，F(xiàn)實是一些重要的保障政策僅體現(xiàn)在政府職能部門的法規(guī)、規(guī)章，或者是低層次、低約束力的、弱強(qiáng)制力的規(guī)范性文件中。這種法治的欠缺造成了軟法與硬法的沖突，也是青少年體質(zhì)健康政策執(zhí)行乏力的關(guān)鍵要素。

1.2 政策法律化是保障體育行為主體權(quán)利和義務(wù)的客觀要求

政策法律化為行為主體的法治提供了強(qiáng)有力的約束機(jī)制。從現(xiàn)有政策看，青少年體質(zhì)健康促進(jìn)政策行為主體更多的是教育行政部門、體育行政部門、學(xué)校層面及教師層面，而對青少年及家長的權(quán)利和義務(wù)涉及較少，導(dǎo)致出現(xiàn)體質(zhì)健康政策日益規(guī)?；c精細(xì)化，但是內(nèi)涵發(fā)展乏力、再提升動力不足，存在學(xué)校、家庭、社區(qū)風(fēng)險共擔(dān)的對稱性整體治理瓶頸[7]。?中國義務(wù)教育質(zhì)量監(jiān)測報告?顯示，八年級學(xué)生認(rèn)為家長對自己最關(guān)注的方面是學(xué)習(xí)情況(79.9%)、身體健康(66.5%)、人身安全(52.2%)，高于對道德品質(zhì)(30.7%)、日常行為習(xí)慣(18.7%)、心理狀況(11.1%)、興趣愛好或特長(7.1%)的關(guān)注。另外，行為主體的各項體育權(quán)利和應(yīng)盡義務(wù)由于沒有配套措施和明晰的法律保障，在保護(hù)的全面性上還存在欠缺。學(xué)生只有明確了參加體育鍛煉是自己的體育義務(wù)這一原則，才能夠自覺地履行體育義務(wù)。另外，健全相關(guān)法律法規(guī)制度，為學(xué)校和體育教師等行為主體規(guī)避風(fēng)險和責(zé)任提供保障，才有可能使行為主體愿意作為，敢于去強(qiáng)制約束學(xué)生的體育義務(wù)。因此，從政策法律化角度去考量行為主體的體育權(quán)利和義務(wù)，對于保障青少年體育鍛煉行為具有重要意義。

1.3 政策法律化是引導(dǎo)大健康治理現(xiàn)代化的價值追求

大健康理念認(rèn)為，“大健康”具有體育、衛(wèi)生和醫(yī)療三位一體的屬性，是多種平衡的結(jié)果[8]。這一點和樹立“健康第一”的教育理念，推動青少年文化學(xué)習(xí)和體育鍛煉協(xié)調(diào)發(fā)展的體教融合戰(zhàn)略相吻合。以往的社會輿論將青少年體質(zhì)健康下降的責(zé)任歸咎于學(xué)校，家庭治理的基礎(chǔ)作用和社區(qū)治理的平臺作用并沒有發(fā)揮應(yīng)有的責(zé)任，導(dǎo)致政策規(guī)?；c治理內(nèi)卷化不斷加劇。一方面，政策法律化為整體性健康治理提供了法制途徑。整體性治理理論認(rèn)為，責(zé)任意識貫穿于整體性治理的各個環(huán)節(jié)。青少年體質(zhì)健康政策的執(zhí)行困境受限于青少年體質(zhì)健康政策執(zhí)行涉及主體廣泛且復(fù)雜，政策社群內(nèi)部之間聯(lián)動機(jī)制不完善[9]。因此，全體社會成員共建共創(chuàng)健康政策環(huán)境和健康政策共識是實現(xiàn)青少年大健康治理的重要途徑。另一方面，政策法律化為青少年體質(zhì)健康治理提供了決策手段。健康中國戰(zhàn)略的實施標(biāo)志著我國健康領(lǐng)域的治理范式轉(zhuǎn)變，體育健康政策致力于通過體育多元功能提升青少年的健康素養(yǎng)。大健康治理現(xiàn)代化也必然包含法治治理方略的現(xiàn)代化，需要以政策法律化方式凝聚改革共識，通過法治途徑推動大健康治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，從而驅(qū)動青少年體質(zhì)健康治理。

1.4 政策法律化是推動學(xué)校體育立法改革的必然選擇

中央政府及各部委關(guān)于學(xué)校體育衛(wèi)生政策的制定，始終以青少年學(xué)生的身體健康為根本出發(fā)點，始終以“健康第一”思想指導(dǎo)學(xué)校體育衛(wèi)生工作，通過政策的頒布及實施將依法治教落到實處[10]。其一，頂層與底層的貫通依賴于政策法律化的實施。2014年4月，教育部頒布了?中小學(xué)校體育工作評估辦法??學(xué)生體質(zhì)健康監(jiān)測評價辦法??學(xué)校體育工作年度報告辦法?3 個政策文件，新政策文件的出臺是推動學(xué)校體育工作落地生根的新舉措[11]。通過頂層設(shè)計和底層執(zhí)行共同推進(jìn)學(xué)校體育工作形成制度化、規(guī)范化、法制化的工作格局，以此促進(jìn)青少年體質(zhì)健康的良性發(fā)展。其二，校園體育的正常開展是實現(xiàn)學(xué)生體質(zhì)健康促進(jìn)的重要保障。我國青少年體質(zhì)健康政策主要是以教育部、國家體育總局及地方部門的行政法規(guī)發(fā)布為主，而且大部分政策文件依然屬于行政法規(guī)，執(zhí)行過程中的法律效力明顯不足，不能完全約束學(xué)校履行政策中的責(zé)任義務(wù)。政策法律化促進(jìn)政策從柔性治理轉(zhuǎn)變?yōu)閯傂詧?zhí)法，凸顯行為主體責(zé)任的利益邊界和法律權(quán)能。其三，政策立法的推進(jìn)能夠促使各職能部門在圍繞保障青少年體質(zhì)健康政策制定上增強(qiáng)“對話”。因此，通過政策法律化促進(jìn)青少年的體質(zhì)健康，既是國家職能部門和學(xué)校要承擔(dān)的責(zé)任，也是國家職能部門和學(xué)校應(yīng)履行的義務(wù)。

2 青少年體質(zhì)健康促進(jìn)政策法律化現(xiàn)狀、存在的問題和原因分析

政策指導(dǎo)法律的制定，法律的制定是把實踐證明正確的并且是較長時期穩(wěn)定的政策規(guī)定為法律的內(nèi)容[12]。各種政策轉(zhuǎn)型升級為法律，50%以上要經(jīng)歷11年以上的時間[13]。因此，重新審視青少年體質(zhì)健康促進(jìn)政策和法律法規(guī)，對于厘清其內(nèi)生邏輯具有重要的現(xiàn)實意義。從青少年體質(zhì)健康促進(jìn)的現(xiàn)實困境入手，分析政策與法律兩者相互關(guān)系，闡釋體質(zhì)健康協(xié)同治理中的政策與法律間存在的壁壘，從政策與法律協(xié)同治理機(jī)制、政策執(zhí)行、體育法自身系統(tǒng)3 個維度探究青少年體質(zhì)健康促進(jìn)政策法律化存在的問題，尋求青少年體質(zhì)健康促進(jìn)政策法律化阻滯的原因。

2.1 青少年體質(zhì)健康促進(jìn)政策法律化現(xiàn)狀

2.1.1 青少年體質(zhì)健康促進(jìn)政策法律化仍未引起足夠重視 良法是善治之前提，我國青少年體質(zhì)健康事業(yè)發(fā)展已經(jīng)步入了法治軌道，需要進(jìn)一步完善體育法律法規(guī)體系。然而，我國青少年體質(zhì)健康促進(jìn)的相關(guān)法律建設(shè)明顯滯后，目前我國僅有一部正式的體育法律，即?中華人民共和國體育法?(以下簡稱?體育法?)，且該法自1995年8月29日頒布以來僅在2009年和2016年進(jìn)行了2 次“打包”修正，共涉及5 條內(nèi)容，所修改的條例也僅是簡單的刪減和專用詞語的更正。直到2018年9月，第十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃公布了“?體育法?修訂”工作正式列入國家立法日程，隨后于2021年10月19日將?中華人民共和國體育法(修訂草案)?(以下簡稱?修訂草案?)提請十三屆全國人大常委會第三十一次會議審議。從?修訂草案?與?體育法?原文對比分析中發(fā)現(xiàn)，本次?體育法?的修訂汲取了我國已頒行的成熟、穩(wěn)定政策文件中的相關(guān)條例。其中?修訂草案?的第三章“學(xué)校體育”中共有6 條新增條例和4 條變動較大的條例，且大多新增和變動條例均可從以往頒行的政策文件中找到對應(yīng)條例，自此我國青少年體質(zhì)健康促進(jìn)政策法律化道路才初現(xiàn)端倪。反觀國外，20世紀(jì)50年代，美國在應(yīng)對青少年體質(zhì)不斷下滑的問題時就采取了以健康為導(dǎo)向的法治制度取代以社會化教育為核心的“新體育”制度[14]。日本在青少年體質(zhì)健康促進(jìn)問題上也已經(jīng)形成政策與法律互為依存的治理體系，如2011年頒行了以?體育振興法?和?體育振興計劃?為藍(lán)本的?體育基本法?[15]。相比較而言，我國體育政策與法律之間轉(zhuǎn)化還存在較大的銜接空白，青少年體質(zhì)健康促進(jìn)政策法律化仍沒有引起足夠重視。

2.1.2 青少年體質(zhì)健康促進(jìn)政策中“以規(guī)代法”現(xiàn)象突出 我國青少年體質(zhì)健康促進(jìn)政策執(zhí)行存在著頂層設(shè)計和底層執(zhí)行的悖論，如?義務(wù)教育體育與健康課程標(biāo)準(zhǔn)(2011年版)?中只提及開足開齊率，未對體育課內(nèi)容設(shè)置考核標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)章中“初步掌握、較為熟練、應(yīng)當(dāng)、可以”等模糊術(shù)語致使學(xué)校敷衍或選擇性執(zhí)行。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，小學(xué)體育課設(shè)置中，有的地區(qū)將跑步和體操取消，有的地區(qū)卻將其作為樣板在推廣；有的是以體質(zhì)測試內(nèi)容、地區(qū)督導(dǎo)內(nèi)容、校園足球進(jìn)行設(shè)置，這與教學(xué)計劃、教學(xué)大綱沖突。這些底層執(zhí)行與頂層設(shè)計不兼容、口徑不統(tǒng)一的現(xiàn)狀，增加了體育教師的負(fù)擔(dān)，加上區(qū)域足球賽、藝術(shù)節(jié)活動等占用體育課，現(xiàn)行課標(biāo)不適應(yīng)學(xué)生體質(zhì)的發(fā)展要求，政策執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不一致。雖然青少年體質(zhì)健康政策文件中對青少年體質(zhì)健康監(jiān)測工作制定了法律責(zé)任條款，但法律責(zé)任的具體懲處措施較為籠統(tǒng)，諸多法律責(zé)任條款僅規(guī)定了違規(guī)或違法行為的構(gòu)成要件，并未具體規(guī)定承擔(dān)何種法律責(zé)任，而是以“依法給予行政處分”“依法追究刑事責(zé)任”進(jìn)行概括。同時“以規(guī)代法”現(xiàn)象突出，行政規(guī)定代替法律來進(jìn)行規(guī)制，以至于對該類責(zé)任追究力度不夠、處罰力度輕[16]。

2.2 青少年體質(zhì)健康促進(jìn)政策法律化存在的問題

2.2.1 政策與法律協(xié)同治理機(jī)制不暢 2014年10月，?中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定?中指出，發(fā)揮政策和法律的各自優(yōu)勢，促進(jìn)黨的政策和國家法律互聯(lián)互動，揭示了政策和法律是互聯(lián)互補(bǔ)的諧變關(guān)系。2021年1月10日，中共中央發(fā)布?法治中國建設(shè)規(guī)劃(2020—2025年)?，強(qiáng)調(diào)要“堅持立改廢釋并舉”以及“授權(quán)決定或者改革決定涉及的改革舉措，實踐證明可行的，及時按照程序制定修改相關(guān)法律法規(guī)”等目標(biāo)和要求，對政策法律化工作開展具有指導(dǎo)作用。但現(xiàn)實中，我國青少年體質(zhì)健康促進(jìn)的立法與政策頒行存在協(xié)同治理機(jī)制不暢的現(xiàn)象，政策與法律并未形成良性的互動，具體主要體現(xiàn)在以下3 個方面:1)協(xié)同治理力度不夠。在政策實施過程中，因缺乏強(qiáng)制執(zhí)行力而導(dǎo)致政策內(nèi)容無法深入貫徹實施。例如，2007年教育部在“全國億萬學(xué)生陽光體育運(yùn)動”中提出學(xué)生體質(zhì)測試成績要與畢業(yè)證掛鉤。但現(xiàn)實中，多數(shù)高校體質(zhì)測試成績僅占體育課成績不到20%，有的甚至和體育課成績根本不掛鉤，體質(zhì)測試工作并未引起學(xué)校和學(xué)生的重視[17]。?體育法?雖然規(guī)定各級學(xué)校將體育考核納入學(xué)生學(xué)業(yè)考核中，但沒有形成對應(yīng)的問責(zé)機(jī)制。由于缺乏必要的法律責(zé)任約束，不能夠?qū)π袨橹黧w和責(zé)任主體的權(quán)利和義務(wù)形成有效的制約或制裁。2)協(xié)同治理主體責(zé)任模糊。改革過程中的政策導(dǎo)向造成政策文本和法律既有規(guī)定相沖突。例如?體育法?第十九條規(guī)定，學(xué)校必須實施國家體育鍛煉標(biāo)準(zhǔn)，對學(xué)生在校期間每天用于體育活動的時間給予保證。但?國家學(xué)生體質(zhì)健康標(biāo)準(zhǔn)(2014年修訂)?不再執(zhí)行?國家體育鍛煉標(biāo)準(zhǔn)?中的內(nèi)容，?體育法?中相關(guān)條例沒有修訂，這給體育政策法規(guī)的執(zhí)行帶來了一定困擾[18]。3)協(xié)同治理效能較弱。青少年體質(zhì)健康促進(jìn)政策缺乏必要的法律跟進(jìn)，引發(fā)學(xué)校體育課程改革后勁不足，即政策缺乏強(qiáng)制性，僅產(chǎn)生了微治理效能。其表現(xiàn)在:體質(zhì)健康促進(jìn)政策數(shù)量眾多卻缺乏體系性；由于體質(zhì)健康促進(jìn)政策本身較為空洞、缺乏可操作性，政策與法律之間不配套甚至存在沖突；由于沒有專門的法律法規(guī)來保障體育教師的體育權(quán)利和義務(wù)，使得體育教師在學(xué)校體育意外傷害事故中處于弱勢地位。

2.2.2 政策執(zhí)行偏離政策愿景 我國體質(zhì)健康促進(jìn)政策的溢出效應(yīng)并未隨著學(xué)校體育政策類型和政策數(shù)量的增多而提高，卻隨著中央政策文件的動員速度和頻率的衰減而減少。1)政策全鏈條閉環(huán)治理路徑有待完善。國家政策的出臺要經(jīng)過決策、執(zhí)行、監(jiān)督3 個環(huán)節(jié)。如果一個環(huán)節(jié)存在“開鏈”，會造成整個政策執(zhí)行出現(xiàn)阻滯。長期以來，我國青少年體育健康促進(jìn)政策存在決策與執(zhí)行之間銜接度不高和監(jiān)督體制機(jī)制不健全的現(xiàn)象。如?學(xué)校體育工作條例?第二十七條規(guī)定，對“不按規(guī)定開設(shè)或者隨意停止體育課”的行為追究必要的法律責(zé)任，具體到實施環(huán)節(jié)，當(dāng)?shù)亟逃姓块T作為監(jiān)督部門卻將相關(guān)法律責(zé)任判定為批評教育和行政處分。2)政策變遷規(guī)律會呈現(xiàn)出漸變與突變相結(jié)合的本質(zhì)特征。政策的制定者受“注意力瓶頸”的影響，使得決策者的有限理性只能聚焦于數(shù)量有限的偏好維度，在決策精英注意力轉(zhuǎn)移的過程中，政策也隨之出現(xiàn)漸變式的完善和修訂。決策者自身的理性局限和學(xué)校體育政策與體質(zhì)健康政策之間的立場差異，導(dǎo)致政策執(zhí)行角度出現(xiàn)偏移、執(zhí)行力度缺乏、執(zhí)行尺度失當(dāng)、價值位移與效果偏向等問題。政策執(zhí)行中對政策目標(biāo)的縮小、變窄會帶來執(zhí)行尺度的變小，出現(xiàn)因噎廢食現(xiàn)象，容易導(dǎo)致政策選擇性執(zhí)行。

2.3 青少年體質(zhì)健康促進(jìn)政策法律化阻滯的原因

2.3.1 青少年體質(zhì)健康促進(jìn)政策制度軟化 我國青少年健康促進(jìn)政策在責(zé)任制度建設(shè)與執(zhí)行上存在著兩大突出問題:一方面，現(xiàn)有青少年體質(zhì)健康促進(jìn)政策制度主要是以辦法、意見、通知等形式發(fā)布，政策的系統(tǒng)性、政策之間的互補(bǔ)性還不完善，責(zé)任制度體系建設(shè)尚不健全。例如從?教育部辦公廳關(guān)于開展學(xué)校體育衛(wèi)生藝術(shù)教育工作專項督導(dǎo)檢查的通知??中小學(xué)體育工作督導(dǎo)評估指標(biāo)體系(試行)??教育部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中小學(xué)校督導(dǎo)評估工作的意見??中小學(xué)校體育工作督導(dǎo)評估辦法?等文件中看出學(xué)校體育的督導(dǎo)制度已經(jīng)形成，但調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，學(xué)生體質(zhì)健康水平持續(xù)3年下降的學(xué)校，在教育工作評估和評優(yōu)評先中實行“一票否決”，但至今未見問責(zé)的相關(guān)事件[19]。另一方面，既有的責(zé)任制度又存在著執(zhí)行疲軟、剛性約束力難以得到有效釋放的問題[20]。政策的底層執(zhí)行并不取決于頒布方的政策愿景，而在于政策執(zhí)行方與被執(zhí)行方對自身利益得失的現(xiàn)實判斷。如我國在青少年身體素質(zhì)持續(xù)下滑的現(xiàn)實倒逼下引發(fā)了強(qiáng)化青少年體育政策的頂層設(shè)計，但在“重文輕武”的文化傳統(tǒng)和“應(yīng)試教育”選拔機(jī)制的雙重裹挾下，政策的執(zhí)行難免會出現(xiàn)某種質(zhì)變和方向上的偏離。

2.3.2 青少年體育相關(guān)立法工作滯后于學(xué)校體育發(fā)展 長期以來，我國教育領(lǐng)域的?教育法??義務(wù)教育法?和?教師法?等對青少年體育規(guī)范和約束條例較少。例如，在體育課程的開設(shè)方面，根據(jù)?教育法?規(guī)定，開設(shè)課程是受教育者的權(quán)利。?義務(wù)教育法?規(guī)定，教學(xué)內(nèi)容和課程設(shè)置開展教育教學(xué)活動，保證達(dá)到國家規(guī)定的基本質(zhì)量要求。我國體育領(lǐng)域僅有?體育法?一部法律，且尚處于修訂階段，對體育法調(diào)整對象的理解和判斷尚不成熟。目前仍在依據(jù)?體育法?相關(guān)條例執(zhí)行，但?體育法?中關(guān)于體質(zhì)健康促進(jìn)內(nèi)容缺乏專門的法律層面的規(guī)范和約束。聚焦法律后果，法律責(zé)任規(guī)定與法律義務(wù)條款在競技體育和學(xué)校體育之間的比例失衡，一定程度上影響了體育立法的實施效力。而且在法治工作力量方面，與其他領(lǐng)域相比，學(xué)校體育立法處于弱勢地位，即沒有形成有建制的執(zhí)法體系和執(zhí)法機(jī)制。另外，青少年體質(zhì)健康促進(jìn)政策交互在學(xué)校體育政策中，相關(guān)立法工作滯后于學(xué)校體育的實然發(fā)展，使?體育法?“學(xué)校體育”部分在價值取向與靈魂導(dǎo)向上與學(xué)校體育的時代發(fā)展不相協(xié)調(diào)。

3 青少年體質(zhì)健康促進(jìn)政策法律化的可行進(jìn)路

青少年體質(zhì)健康促進(jìn)政策法律化是一個循序漸進(jìn)的過程，是從法治理念過渡到法律制度，最終實現(xiàn)政策法律化的過程，其法治的核心在于實現(xiàn)對青少年體質(zhì)健康責(zé)任主體的有效治理。在全面推進(jìn)法治進(jìn)程中，青少年體質(zhì)健康促進(jìn)政策法律化是時代所趨。結(jié)合現(xiàn)行政策和法規(guī)的現(xiàn)實困境，提出了實施青少年體質(zhì)健康促進(jìn)政策法律化的推進(jìn)路徑。如圖1所示，在實施的可行進(jìn)路中要規(guī)制政策決策者在政策壟斷過程中的注意力變化，通過話語權(quán)影響力判斷可行進(jìn)路，推動政策圖景與現(xiàn)實體制機(jī)制的匹配，通過調(diào)整達(dá)到實現(xiàn)政策法律化的最終目的。

圖1 青少年體質(zhì)健康促進(jìn)政策法律化路徑Figure 1 Legalization path of youth physical health promotion policies

3.1 健全青少年體質(zhì)健康促進(jìn)政策立法頂層設(shè)計

從政策制定主體角度看，國家治理政策體系主要由黨的政策與政府政策組成，并呈現(xiàn)“二元非均衡”和“一極多層次”的特征[21]。青少年體質(zhì)健康促進(jìn)作為跨域、跨學(xué)科的健康治理，應(yīng)該在立法的頂層設(shè)計上做到精細(xì)化治理。2019年12月28日，?中華人民共和國基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法?(以下簡稱?衛(wèi)健法?)作為我國衛(wèi)生與健康領(lǐng)域首部基礎(chǔ)性、綜合性的法律被正式立法。其中第六十七條規(guī)定，醫(yī)療衛(wèi)生、教育、體育、宣傳等機(jī)構(gòu)、基層群眾性自治組織和社會組織應(yīng)當(dāng)開展健康知識的宣傳和普及。該法律文件的出臺，預(yù)示著整合性健康治理被提上了日程，聚焦青少年體質(zhì)健康促進(jìn)領(lǐng)域理應(yīng)延續(xù)這種法治理念。1)建立健全法律制度設(shè)置的基本格局。即以憲法為總領(lǐng)，以體育、教育和衛(wèi)生行政法律法規(guī)及地方性法規(guī)等為基礎(chǔ)，結(jié)合?民法典?有關(guān)表述條例，以青少年體育發(fā)展領(lǐng)域的戰(zhàn)略、綱要、計劃和措施等為行動指南，形成橫縱網(wǎng)格化制度治理格局。2)在中央頂層設(shè)計的決策過程中采取共識型決策模式。借鑒域外經(jīng)驗形成國家－國際互動戰(zhàn)略，以跨領(lǐng)域、跨部門協(xié)同為行動綱要的雙軌并行式設(shè)計保障策略。在“健康中國”戰(zhàn)略目標(biāo)下，衛(wèi)健委、教育部、國家體育總局利益相關(guān)主體形成共建共享的跨部門協(xié)作。另外，在政策立法時也要盡量避免頂層設(shè)計決策者的“偏好式”供給與“理想化”執(zhí)行內(nèi)容之間的偏差。通過設(shè)置政策法律化制定的前置性機(jī)制，嚴(yán)格執(zhí)行參與人員選擇、風(fēng)險及效果評估、專家論證、集體討論等程序[22]，達(dá)到意識層面與經(jīng)驗層面整合設(shè)計的協(xié)作模式。在政策文本基礎(chǔ)上，權(quán)衡政策的影響力大小，按照正、負(fù)反饋調(diào)節(jié)機(jī)制修改完善現(xiàn)有政策。最后，按照法律法規(guī)的制定程序履行立法程序，實現(xiàn)政策圖景的調(diào)整，這是政策法律化最便捷的一條路徑。

3.2 形成青少年體質(zhì)健康政策法律化的立法先行共識

立法先行是指我國應(yīng)將改革開放和其他創(chuàng)新體系的構(gòu)造納入法治的軌道，通過立法率先對相關(guān)問題進(jìn)行治理[23]。體質(zhì)健康促進(jìn)政策由于法律位階低于行政法規(guī)和體育法，所以在實施過程中存在執(zhí)行的瓶頸。因此，有必要在體質(zhì)健康促進(jìn)政策創(chuàng)新體系中實行立法先行策略，將體質(zhì)健康促進(jìn)的立法行為在行政行為、政治行為和社會行為之前進(jìn)行。立法行為的形成依賴于決策者政策思維向法治思維治理范式轉(zhuǎn)型的能力。即決策者樹立青少年體質(zhì)健康促進(jìn)政策立法的法治意識和思維，并從立法的制度設(shè)計理念、制度內(nèi)容、制規(guī)程序等方面進(jìn)行完善。決策者注意力轉(zhuǎn)換是政策變遷的根本原因，有必要增加決策者注意力轉(zhuǎn)換的路徑。把體質(zhì)健康促進(jìn)政策立法推行中事件驅(qū)動的變化、過程驅(qū)動的變化、沖突擴(kuò)大機(jī)制、制度結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、決策者注意力的有限理性選擇等問題，通過增強(qiáng)體質(zhì)健康促進(jìn)政策文本法律效力、增強(qiáng)體育和教育行政職能部門的政策執(zhí)行力、改進(jìn)地方政府間體質(zhì)健康促進(jìn)政策命令模式的方式消解。另外，健全多元共治機(jī)制。在體質(zhì)健康促進(jìn)政策立法過程中，應(yīng)增強(qiáng)各層級政策立法制定主體的協(xié)作意識，關(guān)注政策執(zhí)行者和實施者的現(xiàn)實訴求，從頂層設(shè)計供給側(cè)的國家層面到制定具體實施方案的各級部門單位，杜絕權(quán)利本位主義現(xiàn)象，強(qiáng)化目標(biāo)性共識。以協(xié)同治理理念將社會組織、專家、民眾等非官方?jīng)Q策主體納入到體質(zhì)健康促進(jìn)政策立法的多元共治機(jī)制中，強(qiáng)化正反饋作用并通過青少年健康教育、安全教育、勞動教育、生命教育，將符合健康促進(jìn)意識形態(tài)的大健康觀、大衛(wèi)生觀、大體育觀內(nèi)化為價值認(rèn)同、法治自覺；再將內(nèi)化的觀念或規(guī)范與明確的體質(zhì)健康法律條文進(jìn)行銜接、升華、融合，并逐步外化為具有正當(dāng)性的價值準(zhǔn)則，進(jìn)而實現(xiàn)對體質(zhì)健康促進(jìn)政策立法先行共識產(chǎn)生思想認(rèn)同、理論認(rèn)同和情感認(rèn)同。

3.3 明確青少年體質(zhì)健康促進(jìn)政策制定主體的權(quán)力配置

西方國家的決策機(jī)構(gòu)設(shè)置明確，各層次主體的權(quán)限和職責(zé)清晰。我國國家權(quán)力配置模式是人民主權(quán)理論所構(gòu)建的人民代表大會制度，國家權(quán)力配置“授權(quán)與監(jiān)督”模式逐漸走向成熟化。健全主體相關(guān)法律責(zé)任、明確參與主體的體育權(quán)利和義務(wù)、建立侵權(quán)行為的法律責(zé)任共同構(gòu)成了青少年體質(zhì)健康促進(jìn)政策制定主體的權(quán)力配置內(nèi)容。1)健全主體相關(guān)法律責(zé)任。應(yīng)該將地方政府、體育行政部門、教育行政部門、學(xué)校主管領(lǐng)導(dǎo)設(shè)為法律責(zé)任主體，并從政策執(zhí)行中的組織、落實、信息搜集等方面來考量問責(zé)內(nèi)容與問責(zé)主體。法律規(guī)范條例主要由假定、行為模式、法律后果三要素構(gòu)成，通過法規(guī)約束主體的行為方式以及行為指向的后果責(zé)任，在義務(wù)性條款細(xì)則中配置相應(yīng)的法律責(zé)任。2)明確參與主體的體育權(quán)利和義務(wù)。依據(jù)權(quán)利保障的需要方可配置權(quán)力原則，圍繞學(xué)校、教師和學(xué)生實現(xiàn)體育權(quán)利的現(xiàn)實需求，確保政策立法中權(quán)利與義務(wù)的比例均衡。明確賦予這些主體以權(quán)利保障，并對義務(wù)、責(zé)任、職責(zé)進(jìn)行合理配置，強(qiáng)化義務(wù)性規(guī)則效能。鑒于體質(zhì)健康政策制定主體的寬泛性和層級的跨度性現(xiàn)狀，要依照行政法規(guī)或政府公文中“決定”“意見”和“建議”的基本原則進(jìn)行權(quán)力配置，確保政策制定主體的適用。

3.4 改善青少年體質(zhì)健康促進(jìn)政策法律化實施的外部法治環(huán)境

法治環(huán)境是國家實現(xiàn)依法治國的土壤，也是考量政策壟斷形成穩(wěn)固程度的核心要素。政治、社會、經(jīng)濟(jì)等外部環(huán)境的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，能夠緩解利益沖突，為青少年體質(zhì)健康政策發(fā)展提供剛性的支持環(huán)境。1)提升立法技術(shù)以確保立法質(zhì)量。立法技術(shù)決定了立法的質(zhì)量和法律的實施?；谖覈w育立法質(zhì)量的現(xiàn)有水平等級，要深入挖掘其中技術(shù)層面的滯后因素，提升體育立法的相關(guān)技術(shù)水平[24]。從宏觀上明確青少年體質(zhì)健康政策法律化的立法意圖和立法要素，從微觀上完善政策法律化的內(nèi)容和語言表達(dá)。2)要設(shè)定和強(qiáng)化政策法律化的規(guī)范秩序。通過體育法治為青少年體質(zhì)健康發(fā)展作出科學(xué)的制度安排。政策位階的提高有賴于各級體育管理層面和利益相關(guān)部門的法治理念與配合，促使青少年體育事業(yè)在國家法治系統(tǒng)中具有更加顯著的地位和作為，在相關(guān)法規(guī)、制度安排中發(fā)揮更強(qiáng)規(guī)范效能。在修改?體育法?層面，增強(qiáng)青少年體質(zhì)健康的立法力度，并與國家其他相關(guān)法律法規(guī)形成對青少年體質(zhì)健康的立法支持，減少負(fù)反饋作用機(jī)制的產(chǎn)生，進(jìn)一步加強(qiáng)政府與教育機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)規(guī)定，增強(qiáng)體育課程在校園真正開設(shè)并有序開展的執(zhí)行力度[25]。3)營造政策法律化的法治氛圍。政策法律化的各項要素之間相互協(xié)同配合，在國際協(xié)同、跨部門協(xié)同、全社會協(xié)同3 個維度形成合力。①利用兩會體育界政協(xié)委員和非體育界人大代表身份，持續(xù)增加青少年體質(zhì)健康政策改進(jìn)的相關(guān)提案和議案，增強(qiáng)政策制定者的注意和政策圖景的調(diào)整力度。②夯實體育法學(xué)理論的研究氛圍，強(qiáng)化政策技術(shù)立法的相關(guān)理論支撐。③建立政策事中事后評估機(jī)制，從系統(tǒng)性的戰(zhàn)略設(shè)計、行為主體間合作的建立，以及政策路徑的有效實施與監(jiān)測評價方面，拓寬體育法治建設(shè)工作的視野與范疇。

4 結(jié)語

體教融合戰(zhàn)略的提出和實施標(biāo)志著青少年體質(zhì)健康治理領(lǐng)域的重大范式改革，同時也呼喚著體質(zhì)健康政策的創(chuàng)新。政策法律化作為眾多創(chuàng)新中的一種，是通過提高法律位階達(dá)到實現(xiàn)政策制定、政策執(zhí)行、政策評估的有效通路。青少年體質(zhì)健康政策法律化致力于通過多主體干預(yù)和法律保障提升青少年體質(zhì)健康，具有重要的健康促進(jìn)效能。而且，青少年政策法律化的過程是對體質(zhì)健康政策實踐中有益經(jīng)驗進(jìn)行的總結(jié)和補(bǔ)充，并上升為法律法規(guī)形式的過程，也是政策制定者認(rèn)知水平不斷提高、對青少年體質(zhì)健康治理工具進(jìn)行最優(yōu)化選擇的過程。經(jīng)由這個過程所形成的政策立法，具有較高的質(zhì)量和較廣泛的約束性基礎(chǔ)，能夠有效約束責(zé)任主體的相關(guān)法律關(guān)系。