張 越 倪家棲 廖 婷

湖南省科學技術(shù)信息研究所，湖南，長沙，410001

量化的規(guī)劃指標能夠反映規(guī)劃編制的指導思想，是規(guī)劃的重要載體之一，是政府調(diào)控經(jīng)濟、制定相關(guān)政策、部署相關(guān)工作的重要參考。合理設(shè)置規(guī)劃指標和目標是編制規(guī)劃的內(nèi)在要求，也是發(fā)揮規(guī)劃在經(jīng)濟社會發(fā)展中戰(zhàn)略導向作用的必要手段。研究與試驗發(fā)展經(jīng)費（簡稱“研發(fā)經(jīng)費”，即R&D 經(jīng)費）投入作為科技創(chuàng)新工作的核心指標，能體現(xiàn)各地科技創(chuàng)新發(fā)展情況，在一定程度上反映科技創(chuàng)新對當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的推動作用和貢獻程度，該指標也成為國家及各地方編制科技創(chuàng)新規(guī)劃目標不可或缺的重要指標。

2016 年8 月8 日，國務院印發(fā)的《“十三五”國家科技創(chuàng)新規(guī)劃》提出2020 年國家研究與試驗發(fā)展經(jīng)費投入強度（R&D/GDP，國內(nèi)生產(chǎn)總值Gross Domestic Product，簡稱“GDP”）達到2.5%的目標。與此同時，全國31 個地區(qū)1“十三五”科技創(chuàng)新規(guī)劃均將研發(fā)經(jīng)費投入強度作為本地區(qū)科技創(chuàng)新發(fā)展的重要目標，有29%的地區(qū)對標國家提出當?shù)?020 年研發(fā)經(jīng)費投入目標值為2.5%。根據(jù)2021 年9 月22 日國家統(tǒng)計局、科學技術(shù)部、財政部發(fā)布的《2020 年全國科技經(jīng)費投入統(tǒng)計公報》顯示，2020 年我國研發(fā)經(jīng)費投入繼續(xù)保持較快增長，投入強度持續(xù)提升，總量達到24393.1 億元，研發(fā)經(jīng)費投入強度達到2.4%，較“十三五”科技創(chuàng)新規(guī)劃2.5%的目標還差0.1 個百分點?；诖耍P者對全國各地“十三五”科技創(chuàng)新規(guī)劃研發(fā)經(jīng)費投入目標完成成效、目標的設(shè)置和完成對地區(qū)創(chuàng)新發(fā)展的推動程度以及地區(qū)之間的共性和差異性進行了研究，最后結(jié)合部分地區(qū)出臺的“十四五”和中長期科技創(chuàng)新規(guī)劃文本進行分析，為今后科技創(chuàng)新規(guī)劃編制和中長期發(fā)展提供借鑒和參考。

一、全國各地“十三五”科技創(chuàng)新規(guī)劃研發(fā)經(jīng)費投入目標完成情況分析

（一）目標設(shè)置情況

筆者根據(jù)全國31 個地區(qū)目標設(shè)置情況，按目標設(shè)置值劃分了4 個區(qū)間值。其中，高于國家目標值的地區(qū)有8 個，占比為26%，分別是北京、上海、天津、浙江、江蘇、廣東、山東、陜西；對標國家目標值的地區(qū)有9個，占比為29%，分別是河北、山西、遼寧、安徽、河南、湖北、湖南、重慶、云南；低于國家目標值但高于或等于2.0%的地區(qū)有9 個，占比為29%，分別是內(nèi)蒙古、黑龍江、福建、江西、廣西、四川、甘肅、寧夏、新疆；目標值低于2.0%的地區(qū)有5 個，占比為16%，分別是吉林、海南、青海、貴州、西藏（見表1）。

表1 全國各地“十三五”科技創(chuàng)新規(guī)劃研發(fā)經(jīng)費投入強度指標設(shè)置及完成情況

（二）目標完成情況

“十三五”科技創(chuàng)新規(guī)劃研發(fā)投入強度目標完成地區(qū)為北京、上海、江蘇、廣東、四川，其他地區(qū)均未完成。其中，天津、福建、陜西、湖北、吉林、安徽、貴州、山東、遼寧、江西、湖南、西藏、重慶、浙江、寧夏15 個地區(qū)目標完成差異度在0.5%以內(nèi)，黑龍江、河北、甘肅、青海、海南、河南6 個地區(qū)目標完成差異度為0.5%～1.0%，廣西、內(nèi)蒙古、山西、云南、新疆5 個地區(qū)目標完成差異度超過1.2%（見圖1）。

圖1 全國各地“十三五”科技創(chuàng)新規(guī)劃研發(fā)經(jīng)費投入強度目標與實際值對比圖

二、全國各地“十三五”科技創(chuàng)新規(guī)劃研發(fā)經(jīng)費投入目標成效分析

筆者選取研發(fā)經(jīng)費投入指標為母系列，選取體現(xiàn)科技產(chǎn)出、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、經(jīng)濟社會發(fā)展3 個方面的指標為子系列，分別進行灰色關(guān)聯(lián)分析，根據(jù)母系列與子系列之間發(fā)展趨勢的相似或相異程度，測算“十三五”期間全國各地區(qū)全社會研發(fā)經(jīng)費投入強度與發(fā)明專利授權(quán)量、第三產(chǎn)業(yè)增加值、GDP 之間的灰色關(guān)聯(lián)系數(shù)，通過系數(shù)數(shù)值來衡量研發(fā)經(jīng)費投入強度對科技產(chǎn)出、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟社會發(fā)展的帶動作用，具體指標選取如表2 所示。

表2 全國各地“十三五”科技創(chuàng)新規(guī)劃研發(fā)經(jīng)費投入目標成效分析具體指標

根據(jù)測算結(jié)果可得，從全國整體水平來看，2016—2020 年間，全國各地全社會研發(fā)經(jīng)費投入強度與發(fā)明專利授權(quán)量、第三產(chǎn)業(yè)增加值、GDP3 個指標之間的灰色關(guān)聯(lián)度平均值分別為0.788、0.764、0.730（見圖2）。其中，關(guān)聯(lián)度最高的是發(fā)明專利授權(quán)量，其次是第三產(chǎn)業(yè)增加值，最后是GDP?？梢?，研發(fā)經(jīng)費投入目標的正確設(shè)置對于全國各地科技產(chǎn)出、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、經(jīng)濟社會發(fā)展有較好的推動效果，平均關(guān)聯(lián)系數(shù)大于0.730，帶動成效從科技產(chǎn)出、產(chǎn)業(yè)發(fā)展到經(jīng)濟社會發(fā)展逐漸遞減，符合科技創(chuàng)新推動經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的理論發(fā)展過程。

圖2 全國各地2016—2020 年灰色關(guān)聯(lián)系數(shù)平均值

從對全國各地的成效分析來看，研發(fā)經(jīng)費投入強度與發(fā)明專利授權(quán)量灰色關(guān)聯(lián)系數(shù)平均值前十的地區(qū)中有6個是對標國家目標值的地區(qū)，分別是河北、河南、湖南、云南、重慶、山西，有1 個是高于國家目標值地區(qū)，即江蘇，有3 個是低于國家目標值但研發(fā)經(jīng)費投入強度＞2.0%的地區(qū)，分別是四川、新疆、福建；研發(fā)經(jīng)費投入強度與第三產(chǎn)業(yè)增加值灰色關(guān)聯(lián)系數(shù)平均值前十的地區(qū)中有4個是對標國家目標值的地區(qū)，分別是湖南、河北、河南、山西，有3個是研發(fā)經(jīng)費投入強度＜2.0%的地區(qū)，分別是海南、西藏、青海，有2個是高于國家目標值地區(qū)，分別是浙江、廣東，有1 個是低于國家目標值但研發(fā)經(jīng)費投入強度＞2.0%的地區(qū)，即江西；研發(fā)經(jīng)費投入強度與GDP 灰色關(guān)聯(lián)系數(shù)平均值前十的地區(qū)中有3 個是高于國家目標值的地區(qū)，分別是山東、浙江、江蘇，有3個是低于國家目標值的地區(qū)，分別是內(nèi)蒙古、新疆、廣西3 個地區(qū)，有2 個是對標國家目標值的地區(qū)，分別是河南、山西，有2個是研發(fā)經(jīng)費投入強度＜2.0%的地區(qū)，分別是海南、青海。

三、全國各地研發(fā)經(jīng)費投入目標完成成效的共性及差異性分析

通過上述分析可知，全國各地整體關(guān)聯(lián)度最高的是發(fā)明專利授權(quán)量，研發(fā)經(jīng)費投入指標對發(fā)明專利授權(quán)量帶動作用明顯的地區(qū)，主要集中在“十三五”科技創(chuàng)新規(guī)劃研發(fā)經(jīng)費投入目標對標國家目標值地區(qū)，這些地區(qū)以2020 年研發(fā)經(jīng)費投入強度達到2.5%為目標，積極推動全社會研發(fā)投入，出臺相關(guān)政策措施確保研發(fā)投入快速增長，帶動科技產(chǎn)出效益明顯。除了云南、山西外，其他地區(qū)距完成2.5%目標差距不到1.0%。

表3 全國各地2016—2020 年研發(fā)經(jīng)費投入強度與發(fā)明專利授權(quán)量、第三產(chǎn)業(yè)增加值、GDP 指標之間灰色關(guān)聯(lián)系數(shù)平均值（關(guān)聯(lián)系數(shù)排名前十地區(qū)）

研發(fā)經(jīng)費投入指標對第三產(chǎn)業(yè)增加值帶動作用明顯的地區(qū)，主要集中于湖南、河北、河南、山西等對標國家目標值的中部地區(qū)（見圖3），海南、西藏、青海等研發(fā)經(jīng)費投入強度＜2.0%西部地區(qū)以及浙江、廣東等高于國家目標值的東部地區(qū)，帶動成效以中部地區(qū)、西部地區(qū)、東部地區(qū)的排列方式遞減。第三產(chǎn)業(yè)包括各類服務業(yè)或商業(yè)，涵蓋新興產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，中部地區(qū)作為我國重要的糧食、煤炭、鋼鐵、有色金屬、汽車等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)基地，與東部地區(qū)發(fā)達省份相比，創(chuàng)新驅(qū)動提升的發(fā)展空間較大。研發(fā)經(jīng)費投入目標的實現(xiàn)是技術(shù)創(chuàng)新不斷更新迭代的過程，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的加速轉(zhuǎn)型升級有效助力了當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展。

圖3 2016—2020 年河北、河南、湖南、云南、重慶、山西研發(fā)投入強度變化情況

研發(fā)經(jīng)費投入指標對GDP 帶動作用明顯的地區(qū)主要集中于山東、浙江、江蘇等高于國家目標值的東部地區(qū)以及內(nèi)蒙古、新疆、廣西等低于國家目標值的中西部地區(qū)。研發(fā)經(jīng)費投入強度與GDP 兩者灰色關(guān)聯(lián)系數(shù)越高，說明兩者發(fā)展趨勢相似度越高，研發(fā)經(jīng)費投入總量的變化幅度要與GDP 變化方向一致且幅度大于GDP，才能確保兩者發(fā)展趨勢一致。浙江、江蘇、河南、山西、廣西、海南、青海等地區(qū)研發(fā)經(jīng)費投入強度與GDP 為正向促進帶動關(guān)系，而山東、內(nèi)蒙古、新疆等地區(qū)研發(fā)經(jīng)費投入強度受自身GDP 變動的影響較大（見圖4），呈下滑態(tài)勢，這加大了當?shù)啬繕说耐瓿呻y度。

圖4 2020 年較2016 年研發(fā)投入強度下降地區(qū)情況

四、全國各地“十三五”科技創(chuàng)新規(guī)劃研發(fā)經(jīng)費投入目標完成成效分析

“十三五”科技創(chuàng)新規(guī)劃研發(fā)經(jīng)費投入指標的設(shè)置以研發(fā)經(jīng)費投入強度為主，部分地區(qū)也選取了研發(fā)經(jīng)費投入總量的指標，還有地區(qū)選取規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)研發(fā)經(jīng)費投入強度、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展方向等指標，這些指標的選取均較好地體現(xiàn)了各地政府對科技創(chuàng)新的戰(zhàn)略布局要求，從完成成效來看，也較好地反映出科技創(chuàng)新對地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的推動作用和貢獻程度。

從高于國家目標值的地區(qū)來看，北京、上海兩地均完成了各自的目標任務。一方面，這顯示了北京、上海作為國際科技創(chuàng)新中心的發(fā)展定位：“十四五”時期，北京科技創(chuàng)新中心主要任務是打造全國科技創(chuàng)新的策源地，上海科技創(chuàng)新中心主要任務是在全球擁有影響力和話語權(quán)。另一方面，研發(fā)經(jīng)費投入強度與科技產(chǎn)出、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)聯(lián)系數(shù)不高，根據(jù)主要發(fā)達國家經(jīng)驗和我國經(jīng)濟新常態(tài)特征，該類地區(qū)研發(fā)經(jīng)費投入和經(jīng)濟發(fā)展將在長期正常運行基礎(chǔ)上實現(xiàn)相對緩慢增長。

從對標國家目標值的地區(qū)來看，盡管山西、云南兩地較目標完成差異度較大，但山西研發(fā)經(jīng)費投入強度對科技產(chǎn)出、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟社會發(fā)展均有一定的正向推動作用，云南在“十三五”期間研發(fā)經(jīng)費投入總量年均增速位居全國第四。這體現(xiàn)了地方政府對科技創(chuàng)新發(fā)展的高度重視，對標國家目標值地區(qū)是新發(fā)展時期步入效率驅(qū)動階段的奮力追趕方陣，部分地區(qū)也將科技創(chuàng)新規(guī)劃制定的目標列入考核任務和考評指標，尤其是中部地區(qū)，正在打造支撐中部崛起的科技創(chuàng)新支點，武漢、長沙、合肥、鄭州等中心城市的科技創(chuàng)新能力和引領(lǐng)輻射能力正在逐步釋放。

從低于國家目標值的地區(qū)來看，新疆、內(nèi)蒙古、甘肅、黑龍江地區(qū)在“十三五”期間研發(fā)經(jīng)費投入強度有所下降，對于其設(shè)定目標完成難度較大。所以，科技創(chuàng)新規(guī)劃目標值的科學設(shè)置和評估還應充分考慮經(jīng)濟發(fā)展水平和科技創(chuàng)新能力，結(jié)合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀及發(fā)展方向，高效使用研發(fā)經(jīng)費投入資金能增強經(jīng)濟實力，反過來，經(jīng)濟和社會進步又會進一步助推科技創(chuàng)新發(fā)展。

五、未來短期和中長期科技創(chuàng)新規(guī)劃研發(fā)經(jīng)費投入指標目標設(shè)置的建議

（一）加強地方規(guī)劃與國家規(guī)劃指標的銜接協(xié)調(diào)

“十三五”期間各地研發(fā)經(jīng)費投入指標、目標的設(shè)置及完成成效，對于全國研發(fā)投入總量及強度的提升有著重要意義，體現(xiàn)了地方規(guī)劃與國家規(guī)劃在指導思想、戰(zhàn)略方針、戰(zhàn)略部署上的銜接協(xié)調(diào)，也對地方科技創(chuàng)新引領(lǐng)經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展起到了較好的推動作用。從已正式公布的29 個地區(qū)“十四五”科技創(chuàng)新規(guī)劃來看，研發(fā)經(jīng)費投入指標與“全社會研發(fā)經(jīng)費投入年均增長率”與《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035 年遠景目標綱要》提出的指標保持一致的地區(qū)占比達到62%。在保持與國家規(guī)劃的指標銜接的同時，各地區(qū)對目標值的選取也結(jié)合了地方實際，體現(xiàn)了地方差異（見表4）。

表4 全國部分地區(qū)“十四五”科技創(chuàng)新規(guī)劃研發(fā)經(jīng)費投入指標及目標設(shè)置情況

（二）提升目標設(shè)置的科學合理性

“十三五”期間各地區(qū)研發(fā)經(jīng)費投入指標目標設(shè)置的預測相對偏高，造成部分地區(qū)完成目標難度較大，這不利于提高科技管理部門的宏觀管理水平。要通過科學預測未來發(fā)展趨勢和規(guī)律，提高目標設(shè)置的科學性和合理性，這樣才能更好地提升相關(guān)部門規(guī)劃管理工作的指導性，為決策和規(guī)劃提供更加可靠的依據(jù)。各地區(qū)目標設(shè)置需要與地區(qū)總體戰(zhàn)略需求相一致，體現(xiàn)地區(qū)科技創(chuàng)新發(fā)展的階段特征和區(qū)域定位，遵循地區(qū)創(chuàng)新發(fā)展的客觀規(guī)律，考慮經(jīng)濟社會發(fā)展的影響因素。

（三）加強目標完成的實施保障機制建設(shè)

從“十三五”期間全國各地研發(fā)經(jīng)費投入指標目標完成率來看，國家及各地區(qū)中，僅有北京、上海、江蘇、廣東、四川5個地區(qū)完成了規(guī)劃目標，其他地區(qū)均未完成。因此，“十四五”期間要加強科技創(chuàng)新規(guī)劃指標目標完成的實施保障機制建設(shè)，加強指標動態(tài)監(jiān)測，提升年度計劃與五年規(guī)劃的協(xié)調(diào)銜接。動態(tài)監(jiān)測與研發(fā)經(jīng)費投入指標關(guān)系密切的其他研發(fā)指標，如研發(fā)人員投入、各創(chuàng)新主體研發(fā)投入、研發(fā)產(chǎn)出等，分析指標變化趨勢和聯(lián)動關(guān)系，做好指標科學監(jiān)測和預警預判。

續(xù)表

注釋：

1.本次統(tǒng)計不包含臺灣省和香港、澳門特別行政區(qū)。