卜曉艷

○遼寧省生態(tài)環(huán)境監(jiān)測中心

一、差旅費(fèi)報(bào)銷政策現(xiàn)狀

差旅費(fèi)是行政事業(yè)單位運(yùn)轉(zhuǎn)中最為常見的費(fèi)用。如表1所示，從2013年12月開始，財(cái)政部及相關(guān)部門相繼出臺(tái)了一系列差旅費(fèi)管理辦法及標(biāo)準(zhǔn)。一方面有利于行政事業(yè)單位嚴(yán)格按國家相關(guān)制度規(guī)定使用財(cái)政預(yù)算資金，明確職責(zé)范圍，確保資金的安全、合理使用；另一方面從提升管理、完善內(nèi)部控制、建立長效機(jī)制的角度出發(fā)，規(guī)范國內(nèi)差旅費(fèi)開支標(biāo)準(zhǔn)和流程，有利于認(rèn)真貫徹中央八項(xiàng)規(guī)定精神，建立健全厲行節(jié)約、反對(duì)浪費(fèi)的制度體系[1]。

表1 中央及遼寧省省直單位差旅費(fèi)報(bào)銷制度

續(xù)表1

二、政策執(zhí)行中存在的問題

盡管我國制度政策相對(duì)完備，但在執(zhí)行過程中還是存在出差人員類別劃分、區(qū)域劃分、標(biāo)準(zhǔn)確定、內(nèi)涵邊界不清等問題。

(一)行政級(jí)別劃分中“相當(dāng)職務(wù)”問題

根據(jù)《中央和國家機(jī)關(guān)差旅費(fèi)管理辦法》(財(cái)行〔2013〕531號(hào))，出差人員按行政級(jí)別劃分為部級(jí)及相當(dāng)職務(wù)人員、司局級(jí)及相當(dāng)職務(wù)人員、其余人員3類。但此分類標(biāo)準(zhǔn)與事業(yè)單位的實(shí)際情況并不完全相符，事業(yè)單位除了行政管理人員，更多的是教授、副教授、講師、研究員、副研究員、助理研究員、教授級(jí)高級(jí)工程師、高級(jí)工程師、中級(jí)工程師等專業(yè)技術(shù)人員。如何理解“相當(dāng)職務(wù)”，即將事業(yè)單位專業(yè)技術(shù)人員類別與行政人員分類一一對(duì)應(yīng)，各單位的做法各不相同。造成這種人員類別劃分差異的部分原因在于各省市事業(yè)單位的人事管理制度各不相同，更重要的原因在于標(biāo)準(zhǔn)確定問題，即對(duì)“相當(dāng)職務(wù)”的對(duì)應(yīng)關(guān)系沒有明確，讓各事業(yè)單位對(duì)此難以把握，再加上對(duì)國家政策的理解不同，從而造成執(zhí)行結(jié)果不同。

城市間交通費(fèi)和住宿費(fèi)的報(bào)銷標(biāo)準(zhǔn)都與出差人員的類別劃分相聯(lián)系，不同技術(shù)職務(wù)和行政級(jí)別對(duì)應(yīng)不同的乘坐交通工具等級(jí)和住宿費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。因此，人員類別劃分的不同就會(huì)導(dǎo)致使用同一性質(zhì)的經(jīng)費(fèi)出差或者同一工作任務(wù)，不同事業(yè)單位同一職級(jí)的技術(shù)人員在乘坐交通工具的等級(jí)上和住宿費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)上存在差別，進(jìn)而對(duì)差旅費(fèi)報(bào)銷管理有意見，降低了差旅費(fèi)報(bào)銷制度的權(quán)威性，造成了事實(shí)上的不合理和不公平。

(二)行政區(qū)域劃分問題

根據(jù)《中央和國家機(jī)關(guān)差旅費(fèi)管理辦法》(財(cái)行〔2013〕531號(hào))，差旅費(fèi)是指工作人員臨時(shí)到常駐地以外地區(qū)公務(wù)出差所發(fā)生的相關(guān)費(fèi)用。有的單位辦公地址位于城市間交界附近，有的單位常駐區(qū)域遼闊，將出現(xiàn)去常駐地以外城市辦公時(shí)間短于城市內(nèi)外出工作時(shí)間的情況。這種情況下，去常駐地以外城市辦公符合差旅費(fèi)報(bào)銷制度范疇，出差時(shí)間雖短，但有補(bǔ)助，在常駐地城市內(nèi)外出工作時(shí)間雖長，但無補(bǔ)助，對(duì)差旅費(fèi)報(bào)銷管理工作產(chǎn)生質(zhì)疑。

(三)市內(nèi)交通補(bǔ)助的矛盾

按照公務(wù)用車管理辦法，對(duì)于出差任務(wù)提供車輛保障，單位不再承擔(dān)市內(nèi)交通補(bǔ)助，但對(duì)公務(wù)出差免費(fèi)搭乘其他外單位車輛或者私家車輛的情況，派出單位是否承擔(dān)交通補(bǔ)助，差旅費(fèi)報(bào)銷制度并沒有給出明確規(guī)定，但基于公務(wù)用車管理等其他規(guī)定及實(shí)際管理需要，很多報(bào)銷單位對(duì)這種情況并不給以報(bào)銷。這種情況下有的報(bào)銷人免費(fèi)搭乘外部車輛的同時(shí)，為了報(bào)銷交通補(bǔ)助，發(fā)生買票，但不實(shí)際坐車的情況；或者僅提供城市間交通車票，而對(duì)到達(dá)外地后免費(fèi)搭乘車輛的事項(xiàng)并不說明，財(cái)務(wù)人員對(duì)工作任務(wù)具體執(zhí)行情況并不知曉，容易出現(xiàn)多報(bào)銷市內(nèi)交通補(bǔ)助的情況。對(duì)國家而言，增加了工作成本；對(duì)于隱瞞具體行程的報(bào)銷人而言，多報(bào)銷補(bǔ)助，存在違規(guī)違紀(jì)行為；對(duì)于如實(shí)填報(bào)的報(bào)銷人而言，不報(bào)銷補(bǔ)助，容易造成比較后的心里失衡。

(四)會(huì)議、培訓(xùn)中差旅費(fèi)報(bào)銷問題

有些交叉規(guī)范類文件，比如《黨政機(jī)關(guān)國內(nèi)公務(wù)接待管理規(guī)定》、《中央和國家機(jī)關(guān)會(huì)議費(fèi)管理辦法》、《中央和國家機(jī)關(guān)培訓(xùn)費(fèi)管理辦法》等對(duì)差旅費(fèi)管理與公務(wù)接待、會(huì)議、培訓(xùn)管理等相關(guān)聯(lián)的行為存在交叉后進(jìn)行統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)后制定的規(guī)范，以上文件針對(duì)食宿問題大多要求“按照差旅費(fèi)管理辦法執(zhí)行”，但對(duì)會(huì)議通知、培訓(xùn)通知等文件內(nèi)容關(guān)于差旅問題沒有硬性規(guī)定具體描述方式。按照相關(guān)要求，接待單位免費(fèi)提供住宿、伙食、交通費(fèi)時(shí)，派出單位理應(yīng)不再報(bào)銷住宿費(fèi)、伙食補(bǔ)助費(fèi)和交通費(fèi)。但實(shí)際工作中，財(cái)務(wù)報(bào)銷需要根據(jù)文件的具體安排判斷是否給予報(bào)銷，當(dāng)對(duì)方單位提供的通知文件內(nèi)容不明確、不提及接待情況時(shí)，有的報(bào)銷人不說明、故意隱瞞被接待情況，甚至有的報(bào)銷人故意不提供相關(guān)文件，出差事由上不標(biāo)明“參加公務(wù)接待、培訓(xùn)、會(huì)議”，而是由其他出差理由替代，造成報(bào)銷時(shí)財(cái)務(wù)人員無判斷依據(jù)，多支付差旅費(fèi)補(bǔ)助，同時(shí)報(bào)銷人也存在違規(guī)、違紀(jì)的行為。

(五)專家報(bào)銷會(huì)議評(píng)審差旅費(fèi)問題

專家費(fèi)除了培訓(xùn)中產(chǎn)生的專家授課費(fèi)用有文件明確外，專家因?yàn)樽稍儭⒃u(píng)審、論證、驗(yàn)收等事由而發(fā)生的差旅費(fèi)用均沒有相關(guān)文件加以明確。首先，專家由此產(chǎn)生的差旅費(fèi)應(yīng)該由誰承擔(dān)，是派出單位還是邀請(qǐng)單位；其次，專家得到相應(yīng)勞務(wù)報(bào)酬情況下，還可不可以報(bào)銷差旅費(fèi)。目前，各個(gè)省市，甚至同一省市不同單位對(duì)此類報(bào)銷業(yè)務(wù)執(zhí)行都不一致，造成來自不同省市專家參加同一性質(zhì)工作，專家差旅費(fèi)得到的保障方式并不相同，有的由接待單位承擔(dān)，有的由派出單位承擔(dān)，甚至承擔(dān)內(nèi)容也不盡相同。

三、解決方法和建議

(一)進(jìn)一步明確相關(guān)內(nèi)涵范圍，盡可能縮小模糊地帶

1. 保證制度的剛性和嚴(yán)肅性，最大限度地體現(xiàn)公平。建議財(cái)政、人事等相關(guān)部門應(yīng)做到“放”、“管”結(jié)合，在賦予行政事業(yè)單位一定自主權(quán)的同時(shí)，在一些共性問題，如“行政和事業(yè)級(jí)別對(duì)應(yīng)問題”等要給予必要的統(tǒng)籌和指導(dǎo)，進(jìn)一步明確“相當(dāng)職務(wù)”的內(nèi)涵，標(biāo)準(zhǔn)要盡量明確，有利于各個(gè)單位制度執(zhí)行的一致性、規(guī)范性，減少政策執(zhí)行不一致造成出差人員之間橫向比較產(chǎn)生的不平衡。財(cái)務(wù)工作者有文件可遵循、有據(jù)可依、減少自由裁量權(quán)，減少財(cái)務(wù)工作者犯錯(cuò)可能性，避免造成不同人員的區(qū)別待遇。

2. 適當(dāng)拓展差旅費(fèi)管理辦法。對(duì)于市內(nèi)出差確實(shí)遠(yuǎn)的工作任務(wù)，差旅費(fèi)管理辦法可以適當(dāng)拓展一下適用范圍，或者另行制定相應(yīng)管理辦法，針對(duì)市內(nèi)外出辦公路途長、時(shí)間久的情況，單位適當(dāng)給予誤餐補(bǔ)助；或者單位在相應(yīng)政策未出臺(tái)前，以安排后勤保障等方式進(jìn)行人文關(guān)懷，這樣既不違規(guī)又能體現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)懷。

3.對(duì)于咨詢、評(píng)審、論證、驗(yàn)收等由專家發(fā)生的差旅費(fèi)用，建議財(cái)政、人事等相關(guān)部門盡快出臺(tái)專家勞務(wù)費(fèi)管理辦法，應(yīng)該對(duì)差旅費(fèi)承擔(dān)單位、承擔(dān)范圍、專家費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等給與明確說明，這樣才有利于科技交流，有利于差旅費(fèi)報(bào)銷乃至財(cái)務(wù)管理工作。

4. 進(jìn)一步規(guī)范差旅費(fèi)管理辦法。對(duì)于搭乘外部車輛以及對(duì)于會(huì)議、培訓(xùn)中差旅費(fèi)報(bào)銷問題，各單位應(yīng)該在具體實(shí)施辦法(細(xì)則)上進(jìn)一步明確，針對(duì)具體工作中各種情況進(jìn)一步細(xì)化，加以明確規(guī)定。比如，單位不能派車，確實(shí)需要搭乘，報(bào)銷人能提供相應(yīng)情況說明(請(qǐng)批文件)，需要付費(fèi)給搭乘車主，且能提供轉(zhuǎn)賬記錄(憑證)的，可以給以報(bào)銷市內(nèi)交通補(bǔ)助，其他情況應(yīng)該均不予報(bào)銷，讓財(cái)務(wù)工作有據(jù)可依。

(二)不斷完善會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)體系，建立健全會(huì)計(jì)集中核算一體化信息系統(tǒng)

2020年8月，遼寧省財(cái)政預(yù)算一體化平臺(tái)從上線預(yù)算執(zhí)行模塊后，相繼實(shí)現(xiàn)了預(yù)算編審、績效管理、會(huì)計(jì)核算、報(bào)表管理等功能，這一舉措實(shí)現(xiàn)了以項(xiàng)目管理為核心、涵蓋各級(jí)財(cái)政資金的閉環(huán)管理和上下級(jí)財(cái)政間的數(shù)據(jù)共享。為了實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)信息化應(yīng)用整體水平的提升，財(cái)政部門應(yīng)該依據(jù)報(bào)銷制度制定一套統(tǒng)一的報(bào)銷標(biāo)準(zhǔn)，通過數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、信息共享機(jī)制和信息交換平臺(tái)等方面的基礎(chǔ)建設(shè)，打破監(jiān)管部門間的數(shù)據(jù)壁壘，在安全可控的前提下，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管部門間會(huì)計(jì)監(jiān)管數(shù)據(jù)的互通和共享，形成監(jiān)管合力。

具體而言，一是要突出頂層設(shè)計(jì)，根據(jù)“差旅費(fèi)”產(chǎn)生的流程，進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，綜合考慮各種要素，貫穿于“差旅費(fèi)”發(fā)生前、中和后，精準(zhǔn)解決“差旅費(fèi)”報(bào)銷中存在問題；二是要注重一體化系統(tǒng)實(shí)用性。借助大數(shù)據(jù)、人工智能、移動(dòng)互聯(lián)等新技術(shù)手段，讓報(bào)銷人、審核審批人、財(cái)務(wù)工作者操作方便。報(bào)銷人通過網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)錄入、掃描，上傳電子版附件等方式實(shí)現(xiàn)報(bào)銷無紙化、信息化、數(shù)字化，建立健全一體化信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、規(guī)則清晰、流程規(guī)范，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)規(guī)則統(tǒng)一、制度公平；三是探索組建跨部門的差旅費(fèi)財(cái)務(wù)信息交換機(jī)制和共享平臺(tái)，初步打破監(jiān)管部門間的數(shù)據(jù)壁壘，消除部門間會(huì)計(jì)信息孤島，加強(qiáng)數(shù)據(jù)中臺(tái)建設(shè)，形成可擴(kuò)展、可聚合、可比對(duì)、結(jié)構(gòu)化的差旅費(fèi)報(bào)銷財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)。

(三)加強(qiáng)制度的學(xué)習(xí)、培訓(xùn)及宣貫，強(qiáng)化全面監(jiān)督

1.強(qiáng)化差旅費(fèi)管理內(nèi)部控制。通過制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)，進(jìn)一步提高內(nèi)部管理水平。

2.強(qiáng)化職業(yè)道德約束。針對(duì)差旅費(fèi)管理工作特點(diǎn)，進(jìn)一步完善公務(wù)人員職業(yè)道德規(guī)范，引導(dǎo)公務(wù)人員自覺遵紀(jì)守法、誠實(shí)守信、廉潔自律，不斷提高職業(yè)操守。

3.加強(qiáng)誠信建設(shè)。將強(qiáng)化差旅費(fèi)管理和有序推進(jìn)公務(wù)人員誠信建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來，逐步開展公務(wù)人員信用檔案建設(shè)，將差旅費(fèi)違紀(jì)違規(guī)行為納入公務(wù)人員信用信息采集和應(yīng)用范圍，穩(wěn)步推進(jìn)公務(wù)人員信用狀況與其選聘任職、評(píng)選表彰等掛鉤，逐步建立守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒機(jī)制。

4.強(qiáng)化外部約束。受群體、部門、行業(yè)等方面利益驅(qū)動(dòng)的影響，極易造成內(nèi)部約束的虛化，在管理全程應(yīng)加強(qiáng)外部約束，比如提高審計(jì)、紀(jì)檢、巡視等部門監(jiān)督檢查力度。將差旅費(fèi)違規(guī)違紀(jì)監(jiān)督納入日常監(jiān)督，形成常態(tài)化、系統(tǒng)化、機(jī)制化安排，防止“運(yùn)動(dòng)式”監(jiān)管，監(jiān)督時(shí)緊時(shí)松[2]。

5.提升整體合力。統(tǒng)籌內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督、上級(jí)監(jiān)督和下級(jí)監(jiān)督、監(jiān)督檢查和處理問責(zé)，特別是要“有問題必查處、有查處必嚴(yán)問責(zé)”，與單位廉政建設(shè)相結(jié)合，提升打擊和防治“差旅費(fèi)腐敗”的力度，形成震懾效果。